Számos modern államban a különféle közszolgáltatási és közhatalmi feladatok megfelelő szintű ellátásában - a települések eltérő méretére figyelemmel - általában széles körben vesznek részt a területi önkormányzatok. A területi önkormányzatok jogállása, feladat- és hatáskörei egyrészt igazodnak az adott állam önkormányzati rendszeréhez, másrészt az egyes modelleken belül is eltérő lehet, attól függően, hogy miként tekintenek a nemzeti alkotmányjogok ezekre az egységekre. Így számtalan variáció alakult ki a területi önkormányzatiság értelmezésével kapcsolatban a fejlett, posztindusztriális demokráciákban.
A magyar önkormányzati jogban 2011/12. fordulóján lezajlott változások jelentősen érintették a területi önkormányzati szint jogállását, amikor is nemcsak a megyék feladatai, hanem azok közjogi szabályozási modellje is átalakult. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) ugyanis a korábbi általános, generálklauzulás hatásköri meghatározással szemben gyakorlatilag tételesen felsorolja a megyék által ellátható feladatokat, így az Alaptörvény alapján továbbra is generálklauzulás magyar önkormányzati rendszerben megjelenik egy olyan szint, amelynek hatásköre nem általában a helyi közügyekre (és a helyi közhatalom gyakorlására), hanem csak és kizárólag a törvényekben meghatározott feladatok ellátására terjed ki. Azaz: egyfajta enumerációs, ultra vires szabályozás megjelenésének lehetünk tanúi.
A következőkben röviden áttekintem az önkormányzatok feladat- és hatásköri szabályainak főbb modelljeit, majd azt követően részletesen elemzem a jelenlegi magyar szabályozást, és annak különféle lehetséges értelmezéseit.
Az önkormányzati rendszerek feladat- és hatásköreinek közjogi szabályozását e körben csak röviden tekintem át,[1] azonban a magyar szabályozás változásainak megértéséhez bizonyos mértékben szükséges a fontosabb külföldi modellek vázlatos áttekintése is. Elöljáróban ki kell emelni, hogy a modern demokráciák szabályozásai két fő modellbe sorolhatóak. Az elsőt a jellemzően az angolszász államokban érvényesülő enumerációs (ultra vires) modell, míg a másikat az elsősorban a kontinentális államokban kialakult generálklauzulás minta jelenti.
Az angolszász államok,[2] valamint Írország közjogában az önkormányzatokra a parlamenti szuverén által létrehozott és így a parlamenti szuverenitásnak alávetett közjogi személyekként tekintenek,[3] így ezen felfogás alapján az önkormányzatok - mint közigazgatási szervek - feladat- és hatásköre is csak és kizárólag azon ügyekre terjedhet ki, amelyeket a parlament tételesen meghatározott. Másodlagos, a törvényalkotó által létrehozott jogi személyekként így csak és kizárólag azokat a feladatokat láthatják el, azon ügyekben szabályozhatnak, amelyeket a parlament nekik törvényben meghatározott.[4] Ez az úgynevezett ultra vires elv. Az ultra vires elv alkalmazása egyszerűnek tűnik, ám jelentős nehézségeket vet fel, különösen akkor, ha a törvényekben nem egyértelmű a hatásköröknek az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közötti elhatárolása. A hatásköri vitákat az angolszász jogrendszerekben az önkormányzat és a központi államigazgatás közötti jogvitáknak tekintik, így ezen ügyekben a (rendes) bíróságok döntenek.[5] A bírói joggyakorlat azonban cizellálta az ultra vires elvet, a különböző súlyú hatáskörtúllépések során keletkezett egyes aktusok érvénytelenségét eltérő mértékben szankcionálja.[6]
Az Amerikai Egyesült Államok jogrendszerében is a törvényhozó - a szövetségi állami felépítésre figyelemmel a tagállami (state) törvényhozások - által létrehozott közjogi személyekként tekintenek a helyi önkormányzatokra, amelyek a törvény keretei között rendelkeznek autonómiával.[7] A joggyakorlat ezt az elvet tágította, s szélesítette az önkormányzatiság körét, ily módon az ultra vires merev elve helyett csak a meghatározó anyagi jogi (hatásköri) szabályokat kell törvényben rendezni, az azok megvalósítását szolgáló - jellemzően személyzeti, szervezeti, eljárási és pénzügyi - feladat- és hatásköröket nem (Dillon-elv). Egyes amerikai szövetségi tagállamok a Dillon-elv alapvetően pozitív enumerációs megoldása helyett egy negatív enumerációs megoldást választottak akkor, amikor alkotmányaikban rögzítették, hogy az önkormányzatok elláthatnak minden olyan feladatot, amelyet tagállami vagy szövetségi jogszabály nem utal tagállami vagy szövetségi hatáskörbe (home rule).[8] Más tagállamok még ezen az elven is túlmenve, tulajdonképpen elismerték, hogy az önkormányzatokat helyi ügyekben - a törvények keretei között - megilleti az autonómia, amellyel már-már a kontinentális államokhoz hasonló modellt alkottak (municipal home rule).[9]
A kontinentális államok a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos felfogása gyökeresen eltér az angolszász szemlélettől: az önkormányzati autonómiákat az egyes államok alkotmányai általános jelleggel ismerik el. Azaz a kontinentális szabályozás kiindulópontja, hogy a helyi önkormányzatok az általános fogalomként - vagyis generálklauzulaként meghatározott - a helyi közügyekben (helyi érdekű ügyekben) önállósággal rendelkeznek.
A kontinentális rendszerű államok alkotmányos szabályozásai azonban jelentős eltéréseket mutatnak e keretek között. Franciaországban immáron az alkotmány elismeri az önkormányzatok mint területi testületek (collectivités territoriales) - a törvényalkotói akarattól független, az alkotmányból fakadó - autonómiáját. Azonban a francia alkotmány azzal, hogy nem határozza meg ezen helyi önkormányzatiság részletes tartalmát, széles körben lehetővé teszi, hogy a törvényalkotó korlátozza ezt az önállóságot.[10] Olaszország szabályozása a francia modellt követte, Itáliában is viszonylag friss fejlemény az önkormányzatiság alkotmányos elismerése.[11] A francia és az olasz alkotmányokkal szemben Hollandia alaptörvénye rögzíti, hogy az önkormányzatok autonómok a "helyi ügyeikben". Ezen alkotmányos generálklauzulát azonban a holland jogirodalom felfogása szerint a törvényalkotó tölti meg tartalommal, így a központi jogalkotás húzza meg ennek a határait. A holland közigazgatási jogtudomány álláspontja szerint a helyi önkormányzatok önállóságának legfontosabb korlátját az önkormányzatok feletti előzetes és utólagos állami felügyelet jelenti.[12]
Jóllehet Németország önkormányzati joga alapvetően a generálklauzulás modell körébe sorolható,[13] azonban a német alkotmányjogi rendelkezések sajátos helyzetet teremtettek. A német Alaptörvény (Grundgesetz) 28. cikkének (2) bekezdése ugyanis a települési önkormányzatok (községek - Gemeinde) és ezen települési önkormányzatok szövetségeinek (községszövetségek - Gemeindeverbände) ismeri el a helyi önkormányzáshoz való jogát. Az autonómia "törvény keretei között" történő érvényesítésének elvével kapcsolatban lehetővé teszi a Grundgesetz, hogy a szövetségi és a tartományi törvényalkotás ezt a szabadságot - alkotmányos keretek között - bizonyos mértékig korlátozhassa.[14]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
