A közterület használatának magyar szabályozása igen összetett, állami és helyi önkormányzati normák együtt határozzák meg. A helyi önkormányzat képviselő-testülete - mint helyi közügyet - rendeletben szabályozhatja a közterület-használat feltételeit, s a használathoz különféle szerződéses formában adhat hozzájárulást - legalábbis az eddigi gyakorlat szerint. A legtöbb probléma viszont akkor jelentkezik, ha valamelyik fél joga sérül, s jogérvényesítésre kerül sor. A bírósági joggyakorlatban évtizedeken keresztül kettős, polgári és közigazgatási jogi szemléletmód egymás mellett volt jelen, ami a közterületek használatára vonatkozó szerződések megítélését illeti. A Kúria 1/2022. számú közigazgatási és polgári jogegységi határozata e kérdésben hozott előrelépést, de legalábbis joggyakorlat egységesítő irányt 2022 elején. Jelen írás e határozat apropóján - de nem kifejezetten azt elemezve - vizsgálja a közterület használattal kapcsolatos Kúriai joggyakorlatot.
The Hungarian regulation of the use of public spaces is complex: the use is governed by state and local government legislation together. Local governments may regulate the conditions for the use of public spaces in a local government decree. Local governments may give consent to the use of public spaces in various contractual forms. However, most problems arise when one contracting party's rights are violated, and legal proceedings are brought. Regarding contracts related to the use of public spaces, a dual approach, encompassing both civil law and administrative law aspects, had been applied for decades in judicial practice. The Curia of Hungary dealt with this issue in its administrative and civil law uniformity decision No. 1/2022. This article examines the case-law of the Curia concerning the use of public spaces on the occasion of that uniformity decision, but without analysing it in detail.
Jelen tanulmány a Kúria 1/2022. közigazgatási és polgári jogegységi határozata (a továbbiakban: 1/2022. KPJE határozat) apropóján - de nem kifejezetten azt elemezve - vizsgálja a közterület használattal kapcsolatos Kúriai joggyakorlatot a közigazgatási ügyszakban meghozott döntések szempontjából.[1] Az alapul fekvő kutatásban[2] jogelemző és jogösszehasonlító módszerrel a Kúria Közigazgatási Kollégiumának 2012. év utáni felülvizsgálati ügyeiben hozott és közzétett döntéseit, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsának döntéseit vizsgáltam. A tanulmány először a releváns alkotmánybírósági döntésekre fókuszál, majd a kúria gyakorlatát mutatja be néhány példán keresztül, s végül értékeli az 1/2022. KPJE által szabott irányt. A kutatás legfőbb kérdése az volt, hogy mi alapozza meg és mi indokolja a részben közjogi, részben magánjogi alapokon nyugvó közterület-használat közjogi megközelítését, s a közigazgatási bírósági utat, , ugyanis az elmúlt évtizedek bírósági gyakorlata azt mutatta, hogy a közterület-használattal kapcsolatos jogviták részben polgári bíróságok, részben közigazgatási bíróságok előtt folytak.[3] Gyakran merült fel hatásköri összeütközés, amely a jogérvényesítés és a joggyakorlat szempontjából sem kedvező.[4]
Mindenekelőtt szükséges rögzíteni, hogy a közterület-használatot illetően az önkormányzatok mozgásterét korábban az Alkotmánybíróság is több esetben vizsgálta, így a 46/B/1996. AB határozat, 41/2000. (XI. 8.) AB határozat, 434/B/2005. AB határozat, 1358/H/2008. AB határozat, 1359/H/2008. AB határozat és a 19/2010. (II. 18.) AB határozat keretei között, amelyek az Alaptörvény elfogadását követően továbbra is zsinórmértékként szolgálhatnak. A Kúria Közigazgatási Kollégiuma e döntésekre is figyelemmel több tucat ügyben foglalkozott a kérdéssel[5] és azt a következetes gyakorlatot alakította ki, hogy a közterület-használat jellemzően
- 718/719 -
közigazgatási viszony, hacsak arról törvény másképp nem rendelkezik.
A Bírósági Határozatok Gyűjteményének adatai szerint az elmúlt évtizedekben a Kúria eljáró tanácsainak döntései összesen 245 közzétett esetben (222 felülvizsgálati ügyben, 23 önkormányzati normakontroll eljárásban) érintették a közterülethasználat kérdését.[6] A döntések közös pontként abból indulnak ki, hogy a közterület véges közjószág, amelyet alapvetően bárki szabadon használhat, ugyanakkor a tartós egyéni igénybevétel csak szabályozott módon, meghatározott feltételek között történhet. A közterület-használati jogosultság megadására irányuló jogviszony tárgyát komplex, közjogi-közigazgatási kapcsolatrendszerbe ágyazódó önkormányzati hatósági ügy képezi. Kifejezetten ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet. A szerződési kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony körébe illeszkedő módon,[7] mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett. Tehát a közterület-használattal kapcsolatos jogviták igen sokrétűek lehetnek, így az is kitűnik a joggyakorlatból, hogy mindig esetről esetre szükséges vizsgálni a jogviszony tartalmát, amely számos speciális jellemzővel bír, ahogy a következő jogesetek is rávilágítanak.
A következőkben az Önkormányzati Tanács normakontroll eljárásának tapasztalatait, valamint a Közigazgatási Kollégium felülvizsgálati ügyekben kialakított gyakorlatának főbb elvi megállapításait foglalom össze.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa több döntésében vizsgálta, illetve érintette a közterület-használattal kapcsolatos helyi szabályozást.[8] Ezek közül a legrelevánsabbak kerülnek kiemelésre, azok tényállásának részletes ismertetése nélkül. A vizsgált ügyek közül a legjelentősebbnek a Köf.5033/2017/4. számú döntés tekinthető, amely egyúttal összefoglalta és hivatkozott az addig kialakult kúriai és alkotmánybírósági gyakorlatra, továbbá elméleti meglapozottsággal is vizsgálta a problémakört. Ekként érdemes e döntés legfontosabb megállapításainak kiemelésével kezdeni az ismertetést.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa bírói kezdeményezés folytán vizsgálta Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló rendeletét.[9] Az ügyben a felperes annak megállapítását kérte, hogy jogellenes az alperes önkormányzat tulajdonosi bizottságának a közterület használati ügyében hozott határozata. Az alperes önkormányzat a helyi rendelet alapján kialakított gyakorlata szerint a közterület-használati kérelmeket nem közigazgatási eljárásban, nem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) szabályai alapján bírálják el, hanem a rendeletet követve magánjogi keretek között eljárva.
A döntés az addigi hasonló tárgyú döntéseket felidézve rögzítette, hogy ezek elvi kiindulópontja, hogy a közterületet véges közjószágnak tekintik,[10] amiből a helyi önkormányzat közhatalomként való eljárása következik. Azaz bárki szabadon használhatja, azonban a tartós egyéni igénybevétel csak szabályozott módon történhet. Határának kell lennie, továbbá e határokon belül a többlet- vagy meghatározott keretek között a kizárólagos jogosultság gyakorlása fizetési kötelezettséggel járhat.
A határozat az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) szabályait idézve rögzítette azt is, hogy a közterülettel kapcsolatos használati viszonyok egyik alanya a központi vagy a helyi kormányzat (állami szabályozás). A jogviszony egyik sajátossága tehát az, hogy nem magántulajdonos, illetve magánszemély az egyik fél benne. Azt is jelenti ez, hogy az állam maga sem magántulajdonosi minőségében jelenik meg ebben a viszonyban, hanem mint köztulajdonnal való rendelkezésre felhatalmazással bíró jogalany. A közterület-használati jogviszony másik sajátossága pedig az, hogy alapesetben "bárkinek" lehet használati joga, ellenérték nyújtása nélkül is. Tehát a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyensúlya jelen esetkörben korlátozottan érvényesül, pontosabban nem magánjogi keretek között valósul meg.
A döntés megállapította, hogy a közterületek tulajdoni szempontból az önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyonának tárgyait képezik. Ez a körülmény a létesíthető polgári jogviszonyok tekintetében jelentős korlátot jelent, melyek fő tartalma az Alaptörvényen és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényen (a továbbiakban: Mötv.) túl a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) szabályozásán alapul. A véges közjószág sajátosságai jogi szabályozási értelemben a közfeladat-ellátásra rendelt vagyon fölötti tulajdonosi rendelkezés meghatározásában, továbbá az ennek tartalmát adó jogosítványok korlátozott voltában jutnak kifejezésre. A forgalomképtelen törzsvagyon tulajdonosaként ezért a helyi önkormányzat természetesen nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint üzleti vagyona tekintetében.
- 719/720 -
A döntés 40. pontja szerint az önkormányzat nem szokványos magánjogi szerződő fél, hiszen a másik féllel való akarategyezés elérését részéről jelentősen megtámogatja az a körülmény, hogy egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak. A közterület-használatra vonatkozó rendelet megalkotásával, a közhatalom jogán meghatározhatja mindenkire kötelező norma alkotásával azt az alapvető viszonylatot, amelyben aztán "mellérendeltség" keretei között a szerződő magánféllel tárgyalhat. Így a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani, mégpedig közigazgatási jogviszony keretében.
A határozat 43. pontjában a jogviszony többsíkúságáról is szólt, így kiemelte, hogy e viszony a rendeleti jogforrás alapján közjogi természetű. Az önkormányzat rendeletalkotási feljogosítottságánál fogva közhatalomként jár el. Nem lehet tehát mellérendeltségi viszonyban a használatot igénylővel. A véges közjószágnak minősülő közterület rendeltetéstől eltérő - például kereskedelmi jellegű - használatát ezért az önkormányzat csakis közhatalomként és nem tulajdonosként dönti el. Ezért ebben a kérdésben az önkormányzat megfelelő fórumának közigazgatási határozatot kell hoznia, amellyel szemben fellebbezési jogot biztosítandó. A perbeli tárgyban ezért önkormányzati hatósági ügynek kell keletkeznie. Az ebben meghozott jogerős közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata pedig közigazgatási bíróságtól kérhető. A döntés ugyan elismerte, hogy a magánjogi szabályoknak is lehet jelentősége, de elsősorban a közigazgatási szerződési kapcsolat háttérjogaként van jelentőségük.
A döntés kitért arra is, hogy a polgári jogi hazai szakirodalom használja az atipikus szerződések kategóriáját a nem kizárólag magánjogi megállapodások leírására. E körben hivatkozott a Kúria Kfv.II.37.480/2015/8. számú ítéletére, mely indokolása mind az atipikus, mind a polgári jogi szerződésnek minősítést elutasítja azzal, hogy a közterület-használati díj fizetésének előírása "nem vitásan önkormányzati hatósági ügy". Így fogalmazza meg a döntés azt a megállapítást, hogy összességében közjogi viszonynak is lehetnek szerződéses elemei. Erre példaként említi az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 92-93. §-ai által szabályozott hatósági szerződést, ami egyértelműen közigazgatási szerződés.[11]
A döntés elvi jelentőséggel rögzítette, hogy "A közterület-használati jogosultság megadására irányuló jogviszony tárgyát komplex, közjogi-közigazgatási kapcsolatrendszerbe ágyazódó önkormányzati hatósági ügy képezi. Kifejezetten ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet. A szerződési kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony körébe illeszkedő módon, mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett."
A vizsgált ügyek közül másodikként a Köf.5.030/2017/3. számú emelhető ki, mely ügy alapját az képzete, hogy az indítványozó Kormányhivatal megállapította, hogy a politikai rendezvények lebonyolításához közterülethasználati hozzájárulás meglétét és az ezzel kapcsolatos díjfizetési kötelezettséget előíró önkormányzati szabályozásra[12] - figyelemmel az Alkotmánybíróság 4/2007. (II. 13.) AB határozatára is - rendeletalkotási jogosultság hiányában jogszerűen nincs lehetőség. E tekintetben a Kúria elvi éllel kimondta, hogy a politikai rendezvények lebonyolításához szükséges közterület-használati hozzájárulás önkormányzati rendeletben való norma szintű szabályozására sem a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gyt.), sem más törvény nem ad lehetőséget.
Harmadikként a Köf.5.031/2019/5. számú ügyet emelem ki, mely alapjául szolgáló tényállás szerint a reklámhordozók és hirdetmények elhelyezését, közzétételét az érintett önkormányzat rendeletben szabályozta.[13] A közterületek reklámcélú hasznosítását végző vállalkozás a helyi rendeletre hivatkozva követelte a rendelet 2. számú mellékletében meghatározott díj háromszoros összegének megfelelő mértékű közterület-használati díjat az alperestől azon az alapon, hogy a telefonfülkék oldalain létesített reklámhordozók elhelyezésére csak közterület-használati szerződés alapján van lehetőség, aminek hiányában az alperes a közterületet engedély nélkül használja.
A közterület-használatra vonatkozó önkormányzati szabályozás tárgykörében hozott határozatban a Kúria Önkormányzati Tanácsa elvi szinten rögzítette korábbi gyakorlatát, hogy "a közterület-használati jogosultság megadására irányuló jogviszony tárgyát komplex, közjogi-közigazgatási kapcsolatrendszerbe ágyazódó hatósági ügy képezi. Kifejezetten ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet. A szerződési kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony köréve illeszkedő módon, mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett. " Továbbá megállapította, hogy az önkormányzat a közterületi reklámhasznosítási tevékenységét jogosult volt önkormányzati rendeletben szabályozni. E tárgykörben a hatósági jogviszony és polgári jogi jogviszony elemei azonban nem moshatók össze, az e tevékenységre vonatkozó polgári jogi szerződés (bérlet) szabályai önkormányzati rendeletben nem állapíthatók meg. Az önkormányzat a szerződés tartalmi elemeinek, a szolgáltatás díjának megállapítására törvényesen nem alkothat normatív szabályokat tartalmazó önkormányzati rendeletet.
- 720/721 -
Végezetül a Köf.5.010/2021/4. számú határozatot fontos megemlíteni, mely bírói kezdeményezés útján indult. A per alperese (közterület-használó) az érintett önkormányzatnál közterület-használati hozzájárulás iránti kérelmet terjesztett elő, melynek tárgyában az önkormányzat hatósági határozatot nem hozott, az érintett helyi rendelet[14] alapján a felek közterület-használati megállapodás megnevezéssel szerződést írtak alá. A közterület-használó a megállapodásban foglaltaktól eltérően nagyobb területet és hosszabb ideig használt, mellyel kapcsolatosan közterület-használati kérelmet terjesztett elő, azonban az önkormányzat ezen kérelem tárgyában sem hozott hatósági határozatot, díjfizetési kötelezettség mértékéről döntést. A felperes önkormányzat a közterület használót közterület-használati díj megfizetésére szólította fel, melynek az nem tett eleget. Erre tekintettel a felperes polgári peres eljárást kezdeményezett.
Az Önkormányzati Tanács döntésében megerősítette a fentebb már idézett Köf.5.033/2017/4. számú ügyben tett megállapításait. Kiemelte, hogy következetes gyakorlata szerint a szabályozás kialakítása során nem lehet "hintázni" a köz- és a magánjogi jogviszonyok között, azaz mindig onnan kölcsönvenni egy-egy elemet, ahonnan célszerűbbnek látszik.
A döntés 28. pontja pedig rögzítette, hogy az Ákr. 92. § (1) bekezdése szerint jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek az érdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön. A hatósági szerződés közigazgatási szerződés. A hatósági szerződés megkötése tehát nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá. Az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy hatósági eljárás nem tekinthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, így arra közszolgáltatási szerződés sem köthető, ezért a - szerződéses - megbízott igénybevétele a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:256. § (1) bekezdésébe, a közterület-használati eljárás tulajdonosi jogon alapuló, polgári jogi minősítése a Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközött. Azaz ismét megállapításra került, hogy a közterülethasználati jogviszony hatósági jogviszony, azt az önkormányzat nem rendezheti polgári jogi jogviszonyként.
Számos felülvizsgálati ügyben foglalkoztak a Kúria Közigazgatási Kollégiumának eljáró tanácsai a közterület-használattal kapcsolatos jogvitákkal. Ezek részletes ismertetése nélkül az alábbi főbb esetek emelhetők ki, melyek jól tükrözik az elmúlt évtizedben kialakult egységesnek tekinthető gyakorlatot.
A Kfv.IV.37.470/2013/8. számú határozat az egyik 2012 utáni olyan döntés, melyben részletesebben foglalkozott a Kúria a közterület-használattal kapcsolatos kérdésekkel. Az ügy tényállása szerint a felperes és az alperes önkormányzat között közterület-használati megállapodás jött létre. A megállapodásban a felek rögzítették a területhasználat ideiglenes jellegét és a használatba adó egyoldalú nyilatkozatához kötötték. Az alperes telekalakítási engedélyezési eljárást kezdeményezett, mely folytán az érintett terület két önálló helyrajzi szám alatti ingatlanná alakult, s a közterületi jellege megszűnt. Az alperes kötelezte felperest a terület elhagyására, a felépítmény elbontására, a közterület saját költségén történő, eredeti rendeltetésének megfelelő állapotában való visszabocsátására.
A Kúria a döntésében több elvi jelentőségű megállapítást tett, összhangban az Alkotmánybíróság 19/2010. (II. 18.) AB határozatában foglaltakkal. Mindenekelőtt rögzítette, hogy a közterületet rendeltetésszerűen főszabályként bárki, ellenérték nélkül használhatja. A rendeltetéstől eltérő használatot azonban az önkormányzat közhatalomként szabályozza annak biztosíthatósága érdekében, hogy az a rendeltetésszerű használatban senkit ne akadályozzon és az egyéb közérdekű célokat - városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekeket, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekeit - is érvényesíteni lehessen. A Kúria eljáró tanácsa azt is megállapította, hogy a közterület rendeltetéstől eltérő használata a használó és az önkormányzat között hatósági, közigazgatási jogviszonyt keletkeztet, mert az önkormányzat jogot és kötelezettséget állapít meg a közterület rendeltetésétől eltérő használata tekintetében. Ezért a közterület-használat a Ket. 12. § (2) bekezdése szerinti hatósági ügy, amelyben az önkormányzat nem tulajdonosként, hanem hatóságként jár el.
Rögzítette a Kúria a közterület-használati jogviszony jellemzőit is. Egyik ilyen, hogy az a helyi önkormányzat által szabályozott helyi közügy, amelyben a helyi közhatalom eredeti jogalkotói jogkörében alkot normatív aktust (rendeletet). Másik jellemzője, hogy a létrejövő jogviszony csak ideiglenes jellegű lehet, mert a közterület rendeltetésszerű használata csak ideiglenesen korlátozható. Harmadrészt a rendeltetéstől eltérő használat jogosultságát hatósági határozat állapítja meg, amely az önkormányzat és a kérelmező közötti szerződéssel együttesen jelenti a közterülethasználat biztosítását és annak tartalmát. Negyedrészt a hatósági aktussal keletkező jogosultság hatósági aktussal szűnik meg.
E körben másodikként kiemelhető a Kfv.IV.37.940/2015/3. számú határozat, amely tényállása szerint az alperes képviselő-testületi ülésén meghozott határozata értelmében az érintett közterület-használati megállapodás "fontos közérdeken" alapuló megszüntetése mellett döntött, és rendelkezett a közterület-használat megszűnéséről. Ez alapján az építésügyi hatóság a felperes közterület-használata által érintett területen álló kereskedelmi épületének elbontását rendelte el.
- 721/722 -
A kúriai döntés rögzítette, hogy következetes gyakorlata szerint közjogi-közigazgatási jogviszonyként tekint a közterület-használat kapcsán az önkormányzat és a használó között létrejött jogviszonyra. Kiemelte, hogy az Étv. 2. § 13. pontja szerinti közterület közjószág, amely önkormányzati tulajdoni viszonyai ellenére közfunkciót teljesít, ezért közvagyonnak minősül. Mint érvelt, e felismerést igazolta vissza egyebekben az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés első mondata, amely megállapítja, hogy "[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése (...)." Ezért az önkormányzatok közvagyonnak-nemzeti vagyonnak minősülő tulajdoni tárgyaikkal nem rendelkeznek szabadon, tulajdonjoguk gyakorlása célhoz kötött: közfeladataikat, közérdekű célokat kötelesek megvalósítani a tulajdonukba tartozó közterületi vagyonuk hasznosításával.
A közterület sajátossága az a jogi tény, hogy azt rendeltetésszerűen bárki, ellenérték nélkül használhatja. Mivel a közterület mint közjószág véges, nem áll korlátlanul rendelkezésre, ezért a rendeltetéstől eltérő használatot a közvagyon tulajdonosa, az önkormányzat közhatalomként szabályozza annak biztosítása érdekében, hogy az a rendeltetésszerű használatban senkit ne akadályozzon és az egyéb közérdekű célok - városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekek, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekei - is érvényesíthetők legyenek.
Harmadikként a Kfv.IV.37.056/2016/5. számú határozatot szükséges kiemelni. Az ügy tényállása szerint a felperes tulajdonában és üzemeltetésében állt a Budapest IX. kerületében lévő pavilon. Az alperes önkormányzat feltételesen járult hozzá a felperes közterület-használatának meghosszabbításához, mely feltételt (nyilatkozattétel) a felperes nem teljesítette. Az alperes tájékoztatta a felperest, hogy a pavilont a megjelölt közterület tulajdonosának hozzájárulása és az azon alapuló szerződés nélkül üzemeltette. Az ügyben a felperes pert kezdeményezett a közterülethasználati hozzájárulás megadása érdekében. A felülvizsgálat keretében született Kúriai döntés rögzítette, hogy a véges "közjószágnak" minősülő közterület rendeltetéstől eltérő - például kereskedelmi jellegű - használatát az önkormányzat közhatalomként és nem tulajdonosként dönti el. Ezért a közterület-használat önkormányzati hatósági ügynek minősül, és ehhez igazodik a meghozott határozat közigazgatási bírósági felülvizsgálata is.
A felülvizsgálati ügyek közül végül a Kfv.IV.37.582/2020/3. számú határozatot emelem ki. A perbeli ügyben a jogvita a 2016. március 16-tól 2018. március 15-ig fennálló időre kérelmezett közterület-használati jogviszony minősítése kérdésében alakult ki a felek között.[15]
A Kúria eljáró tanácsa úgy foglalt állást, hogy az érintett kerületi önkormányzat a feladat ellátásához szükséges közterületnek minősülő ingatlanvagyon tulajdonosaként és nem szokványos magánjogi szerződő félként jelent meg az Ör. által szabályozott jogviszonyban. Mindebből az következik, hogy a közterületi jogosultság megadására irányuló jogviszony jogszerűen csak hatósági jogkörben lett volna szabályozható a Ket. szerinti jogorvoslat biztosítása mellett. Ezzel szemben a rendeleti szabályozás arra irányul, hogy kizárja a Ket. alkalmazását, mellyel az önkormányzat jogsértően fosztotta meg a közterületet kereskedelmi célokra igénybe vevő felperest a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos jogától. Ennek oka a Kúria álláspontja szerint nem a hiányos rendeleti szabályozás, a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés - ahogyan arra a jogerős ítélet hivatkozott -, hanem az adott szabályozási tárgykörben létrejött közigazgatási jogviszony polgári jogi útra terelése. A döntés elvi szinten rögzítette, hogy a közterülethasználati jogosultság megadására irányuló jogviszony jogszerűen csak hatósági jogkörben szabályozható a Ket. (jelenleg Ákr.) szerinti jogorvoslat biztosítása mellett.
Mint a fentiekben láthattuk számos jogi érv szól a közterület-használattal kapcsolatos jogviták közigazgatási bírói úton történő elbírálására. A jogegységi határozat lényegében ezek mentén elvi éllel rögzítette, hogy a közterület-használati jogviszony közjogi jogviszony, a közterülethasználati jogviszonnyal kapcsolatos jogvita elbírálása pedig a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság hatáskörébe tartozik. Ennek az egyik legmeghatározóbb jogi érve azon alapul, hogy a közterület-használat tárgyában - akár hatósági határozaton, akár hatósági szerződésen alapul - közigazgatási jogvitának van helye, mivel a közterület rendeltetéstől eltérő használatáról az önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében eljárva, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként, rendeletével szabályozott, joghatást kiváltó formában rendelkezik. A használati jogosultság és az ahhoz kapcsolódó valamennyi jogvita elbírálása a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási perben eljáró közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik.[16]
A jogegységi határozat tehát egyértelműen közjogi jellegűnek tekinti a közterület-használattal kapcsolatos jogvitákat - akár hatósági határozaton, akár hatósági szerződésen alapul -, amely részben megszüntet számos eddigi jogérvényesítési problémát, hatásköri összeütközést. Ez összhangban áll a közterület mint sajátos közjószág és a helyi érdekek védelmével, ugyanakkor ez részben korlátozza is az önkormányzatok (vagyon)gazdálkodási autonómiáját. Legalábbis annyiban bizonyára, hogy akármilyen szerződést is köt a közterület használata körében, az azzal kapcsolatos jogviták közigazgatási per keretében bírálhatók el.
- 722/723 -
Ugyancsak a közigazgatási perekben eljáró bíróság hatáskörébe tartoznak az 1/2022. KPJE szerint azok a közterület-használatból eredő jogviták is, amelyeknél a felek az engedélyezés tárgyában hatósági határozat helyett/mellett nem az Ákr.-nek megfelelő hatósági szerződést, hanem egyéb polgári jogi megállapodást kötöttek, a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát szabályozó önkormányzati rendeletet pedig a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette. A jogegységi határozat szerint a Ptk.-nak a szerződésekre vonatkozó általános szabályai e perekben is megfelelően alkalmazandók.[17] Ezeknek a polgári jogi szabályoknak a "megfelelő alkalmazása" a felek közötti közigazgatási jogviszony körébe illeszkedő módon, e jogviszony sajátosságaira figyelemmel történhet. Azaz ez azt jelenti, hogy a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita sem kerül a magánjog hatálya alá, nem válik olyan jellegűvé, amelyik csak polgári bíróság előtt lenne elbírálható. Azaz a közigazgatási bíróságoknak olykor magánjog által szabályozott kérdésekben, a Ptk. szerződésekre vonatkozó szabályai szerint kell eljárnia.[18]
A bírói joggyakorlat egységességének biztosítása érdekében az alsóbb fokon eljáró bíróságokra háruló feladat, hogy az 1/2022. KPJE által megszabott kereteknek megfelelően állapítsák meg hatáskörüket és bírálják el a jogvitákat. Ahogyan fontos a peres felek és jogi képviselőik számára is figyelembe venni, hogy esetlegesen nem a polgári perrendtartás, hanem a Kp. szabályai szerint kell a keresetlevelet elkészíteni és benyújtani. Végezetül az önkormányzatok képviselő-testületei számára is fontos irány jelölt ki a jogegységi határozat, hiszen a közterület-használat engedélyezése akár hatósági határozaton, akár hatósági szerződésen alapul, közigazgatási jogvita tárgya lehet.
[1] Auer Ádám: A tilos szerződési klauzula mint közös nevező a közszerződési jogban, In: Közszerződési jogi koncepciók (szerk.: Auer Ádám), Akadémiai Kiadó, Budapest, 2022, 1 -13.
[2] Ficsor Krisztina-Patyi András: A jogegységi panasz eljárás mint a jogegység biztosításának eszköze a Kúria gyakorlatában, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2022/8, 1312-1320.
[3] Horváth M. Tamás: Hol a helye? Közszerződési viszonyok-polgári jogi keretek, In: Közszerződési jogi koncepciók (szerk.: Auer Ádám), Akadémiai Kiadó, Budapest, 2022, 1 -7.
[4] Papp Tekla: A közterület-használat joggyakorlata magánjogi szempontból, Jogtudományi Közlöny, 2022/4, 147-153.
[5] Patyi András: A közigazgatási működés jogi alapjai, A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai II. kötet, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2017.
[6] Varga Zs. András: Tíz gondolat a jogegységről és a precedenshatásról, Magyar Jog 2020/2, 81-87.
[7] Wright, Glen-Nemec, Juraj: Közösségi pénzügyek, Budapest, Aula, 2000. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány alapjául szolgáló téma részletesebb kifejtéséhez lásd Bordás Péter: Kié a köztér? A közterület-használat közjogi gyakorlata, Jogtudományi Közlöny, 2023/1, 33-39.
[2] A tanulmány alapjául szolgáló kutatás az Államelvű fordulat a piac gazdasági szabályozásában című, az ITM NKFIH "OTKA" K 134499. számú projektje keretében zajlott.
[3] A kérdést részletesen elemzi: Horváth M. Tamás: Hol a helye? Közszerződési viszonyok - polgári jogi keretek, In: Közszerződési jogi koncepciók (szerk.: Auer Ádám), Akadémiai Kiadó, Budapest, 2022, 1 -7.
[4] Az elmúlt években formálódó magyar felsőbírósági gyakorlat azt mutatja, hogy egyre több határterületi kérdés esetében szükséges megoldást találni az egységes joggyakorlat biztosítása érdekében, már csak a 2020. április 1-jétől működő korlátozott precedensrendszer miatt is. Lásd Ficsor Krisztina-Patyi András: A jogegységi panasz eljárás mint a jogegység biztosításának eszköze a Kúria gyakorlatában, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2022/8, 1312-1320., Varga Zs. András: Tíz gondolat a jogegységről és a precedenshatásról, Magyar Jog 2020/2, 81-87.
[5] Ezek közül kiemelhetők a Kfv.IV.37.470/2013/8., Kfv.IV.37.940/2015., Kfv.IV.37.197/2015, Kfv.IV.37.056/2016/5. szám ügyek.
[6] A tanulmány lezártának időpontjáig, azaz 2022. szeptember 1. napjával bezárólag.
[7] Lásd a polgári jogi vonatkozásokkal kapcsolatban: Papp Tekla: A közterület-használat joggyakorlata magánjogi szempontból, Jogtudományi Közlöny, 2022/4, 147-153.
[8] Így különösen a Köf.5.010/2021/4., Köf.5.036/2020/4., Köf.5031/2019/5., Köf.5.039/2018/7., Köf.5.033/2017/4., Köf.5.030/2017/3., Köf.5.025/2017/5., Köf.5.010/2016/4., Köf.5.023/2014/3., Köf.5.004/2012/7. számú határozataiban.
[9] Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló 3/2013. (III. 8.) Főv. Kgy. rendelete.
[10] Wright, Glen-Nemec, Juraj: Közösségi pénzügyek, Aula, Budapest, 2000, 86.
[11] A közigazgatási szerződésről bővebben lásd Patyi András: A közigazgatási működés jogi alapjai, A magyar közigazgatás és közigazgatási jog általános tanai II. kötet, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2017, 199-204.
[12] Gödöllő Város Önkormányzatának Gödöllő város közterületeinek használatáról, a közterületek és vásárok rendjéről szóló 23/2015. (X. 16.) önkormányzati rendelete.
[13] Miskolc Megyei Jogú Város Közgyűlésének a reklámhordozók és hirdetmények elhelyezésének, közzétételének szabályairól szóló 14/2007. (V. 17.) önkormányzati rendelete.
[14] Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete az Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 18/2015. (VI. 30.) Önkormányzati rendelet.
[15] Az ügy egyúttal alapja volt a Kúria Önkormányzati Tanácsa által Köf.5010/2020/6. szám alatt hozott, fentebb már ismertetett döntésének.
[16] 1/2022 KPJE [61] pont.
[17] Vö. Auer Ádám: A tilos szerződési klauzula mint közös nevező a közszerződési jogban, In: Közszerződési jogi koncepciók (szerk.: Auer Ádám), Akadémiai Kiadó, Budapest, 2022, 1-13.
[18] Lásd ezzel összefüggésben Papp Tekla: A közterület-használat joggyakorlata magánjogi szempontból, Jogtudományi Közlöny, 2022/4, 147-153.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Kúria Közigazgatási Kollégium; adjunktus, Debreceni Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
