A közszerződések polgári jogi és közigazgatási jogi megítéléséről szóló tudományos vita több évtizedre nyúlik vissza hazánkban, nemcsak tudományos, hanem jogalkotói és jogalkalmazói szinten is. Az elmúlt időszakban számos olyan írás jelent meg, mely e vitát fűzte tovább különféle nézőpontokból. Előbb Nagy Marianna és Papp Tekla írását, majd Auer Ádám gondolatait olvashattuk a Jogtudományi Közlöny hasábjain. Ez utóbbi vitacikk hivatkozott a Kúria 1/2022. közigazgatási és polgári jogegységi határozatára, amely a közszerződések egy speciális körével, a közterület-használattal kapcsolatos jogviták elbírálásának szabott új, egységes irányt 2022 elején. A döntés lényegében egy csapásra valamennyi, a közterület-használattal kapcsolatos jogviszonyt közjogi jellegűnek minősített, s ekként úgy foglalt állást, hogy az ezzel összefüggő jogviták elbírálása közigazgatási bírósági hatáskörbe tartozik. E felvetésre reagálva jelen írás azzal kívánja továbbfűzni a szakmai vitát, hogy az említett döntés alapjául szolgáló, közjogi szempontú kúriai gyakorlatot elemzi kritikai nézőpontból.
The regulation of public land use in Hungary is very complex, involving both central and local legislation. Local government may regulate the conditions for the use of public space by local ordinance and may also grant consent for the use of the public space in various contractual forms. Most problems arise when the rights of one of the contracting parties are violated and legal proceedings are brought. For decades, a dual approach of civil and administrative has coexisted in the case law concerning contracts for the use of public space. However, the Administrative and Civil law College of the Curia has brought an important decision on this issue (uniformity decision No. 1/2022). This article examines the case law of the Hungarian Curia on the use of public space in relation to this decision - but not specifically analyzing it.
Tárgyszavak: közigazgatási szerződés, közterület-használat, normakontroll, közigazgatási jogvita
A közterület a közösségé - legalábbis a közösségi közgazdaságtan felfogása szerint a közösség egyik tagja sem zárható ki e közjószág használatából, s a fogyasztása során nincs rivalizálás. E hagyományos közgazdaságtani felfogást némiképp árnyalja az államok közterületek használatára vonatkozó jogi szabályozása, mely a közjavak vagyonjogi védelme érdekében korlátokat szab.
A közterület használatának magyar szabályozása igen összetett, állami és helyi önkormányzati normák együtt határozzák azt meg. A helyi önkormányzat képviselő-testülete eredeti jogalkotói körben szabályozhatja a tulajdonában lévő közterület használatát, illetve ennek díjazását.[1] Különösen érdekes szabályozási kérdést vet fel az a helyzet, amikor egy piaci szereplő vagy a közösség egyik tagja a közterületet mint közjószágot időlegesen saját tevékenysége céljából kívánja használni. A magyar szabályozás szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete - mint helyi közügyet - rendeletben szabályozhatja a közterület-használat feltételeit, s a használathoz különféle szerződéses formában adhat hozzájárulást - legalábbis az eddigi gyakorlat szerint. A legtöbb probléma azonban akkor jelentkezik, ha valamelyik fél joga sérül, s jogérvényesítésre kerül sor. A bírósági joggyakorlatban évtizedeken keresztül kettős, polgári jogi és közigazgatási jogi szemléletmód volt jelen egymás mellett, ami a közterületek használatára vonatkozó szerződések megítélését illeti.[2] De ugyanez volt a helyzet jogalkotói szinten is, mivel az önkormányzatok egy része közjogi, míg másik része magánjogi alapon szabályozta és hasznosította a közterületeket. Így fordulhatott elő, hogy a közterület használatára valamely településen polgári jogi szerződést kötöttek, míg máshol közjogi úton, egyedi közigazgatási aktust keretében biztosították a közterület használatát.
A bíróságok előtt számos olyan per indult, ahol egyrészről önkormányzatok, másrészről gazdasági társaságok vagy természetes személyek által közterület határozott idejű használatára kötött szerződések képezték a jogvita tárgyát. E jogviszonyok sajátos jellemzője, hogy legtöbb-
- 33/34 -
ször az önkormányzatok képviselő-testületének a közterület-használat feltételeit meghatározó határozatával és/vagy a felek közötti írásbeli szerződéssel jönnek létre, tehát olykor két jogi aktust követően. A jogviszonyok megszűnése is hasonlóan zajlik: a képviselő-testület határozatot hoz a jogviszony megszüntetéséről, majd ez alapján a polgármester, illetve az önkormányzat képviseletében eljáró szervezet vagy gazdasági társaság írásban felmondja a jogviszonyt. Csakhogy ezenkívül az egyes ügyek más és más tényállásúak lehetnek, mint ahogyan eltérő lehet a jogviszony tárgya is. A közterületen hosszabb távon elhelyezett fagylaltos vagy újságostrafik például más feltételeket és szabályozást kíván, mint az építkezési beruházásokhoz rövidebb ideig igénybe vett közterület-használat, és másképp korlátozódik a közösségi tulajdon is.
E felvetett probléma abba a nagyobb ívű gyakorlati és elméleti jelenségbe illeszkedik, amelyet Nagy Marianna úgy fogalmazott meg, hogy a civilisták a "közjog magánjogba hatolásától" félnek, míg a közigazgatási jogászok a "közjog magánjogba menekülésétől" tartanak.[3] E felvetés nem ok nélküli, mind hazai, mind nemzetközi szinten változások szemtanúi lehetünk.[4] Az elmúlt években formálódó magyar felsőbírósági gyakorlat azt mutatja, hogy egyre több határterületi kérdés esetében szükséges megoldást találni az egységes joggyakorlat biztosítása érdekében, már csak a 2020. április 1-jétől működő korlátozott precedensrendszer miatt is.[5] Így az elmúlt időszakban több döntés született a mezőgazdasági tárgyú támogatások szerződéses kapcsolatának minősítése körében, vagy példaként hozható a Kúria már említett 1/2022. közigazgatási és polgári jogegységi határozata (a továbbiakban: 1/2022. KPJE határozat), amely a közterület-használat körében kívánt egységes joggyakorlatot teremteni. Jelen írás kiinduló hipotézise, hogy az "egységesítés" legtöbbször nem azt jelenti, hogy a probléma rendszerszinten megoldásra kerül, hanem azt, hogy valamilyen kompromisszum árán az egyik vagy másik "jogág" feladja a fentebb említett küzdelmet, s például - ahogyan Nagy Marianna fogalmazott - a közjog a magánjogba hatol. De ez mindenképp csak részleges megoldás lehet, hiszen a joggyakorlat és a jogértelmezés nem pótolhatja a jogalkotó hiányát, a tételes jogot. Így amikor a joggyakorlat alakulásának, változásának újabb példáit láthatjuk, akkor érdemes azon eltűnődni egy pillanatra, hogy egyáltalán lehetséges-e a bírói joggyakorlat alakításával kezelni e helyzeteket vagy a kényszer szülte megoldások, s kardcsapások újabb rendszerszintű problémákhoz vezetnek.
Jelen írás a Kúria 1/2022. KPJE határozata apropóján - de nem kifejezetten azt elemezve - vizsgálja a közterület-használattal kapcsolatos kúriai joggyakorlatot a közigazgatási ügyszakban meghozott döntések körében, annak mentén, hogy milyen érvek vezettek a döntések meghozatalához. Mi alapozza meg és mi indokolja a közjogi megközelítését, s a közigazgatási bírósági utat a részben közjogi, részben magánjogi alapokon nyugvó közterület-használat esetében? Ehhez analitikus és jogösszehasonlító módszerrel a Kúria Közigazgatási Kollégiumának 2012. év utáni felülvizsgálati ügyeiben hozott és közzétett döntéseit, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsának döntéseit vizsgáltam. A BHGY adatai szerint az elmúlt évtizedekben összesen 245 közzétett esetben (222 felülvizsgálati ügyben, 23 önkormányzati normakontroll-eljárásban) érintették a közterület-használat kérdését a Kúria eljáró tanácsainak döntései.[6]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
