Jelen tanulmány a Kúria önkormányzati közterület-használattal és -hasznosítással kapcsolatos, az utóbbi években jól kivehetően körvonalazódó ítélkezési gyakorlatát elemzi a magánjog szemszögéből. Az elemzés rámutat arra, hogy a magánjog és a közjog közötti szinergiáknak a bírói gyakorlatban is ellentmondásos következményei vannak. A tanulmány a Kúria vizsgált döntéseinek indokaira vonatkozó kritikai észrevételeket is megfogalmaz.
The present study analyses the case law of the Supreme Court of Hungary (Curia) on the use of municipal, publicly owned land, which has been clearly outlined in recent years, from the point of view of private law. Among the contracts of public law, the administrative contract plays a decisive role, but most of the normative regulations focus on the authority contract in connection with contracts of public law. Act CL of 2016 on General Administrative Procedure regulates the conclusion of an authority contract, typing it into an administrative contract; however, it must be stated that an authority contract cannot be classified as a contract (due to the equality and subordination of the contracting parties, the mutual and unanimous declaration of will: due to the lack of consensus). There are also controversial implications of the synergies between private law and public law in judicial practice: in this study, we describe and analyse the latest decisions of the Curia concerning the possibilities of concluding private law contracts for the use of publicly owned land by local governments, moving from a judgement marked as a permanent source to increasingly questionable decisions. At the end of the study, we make our comments and critical remarks regarding the reasons for the decisions of the Curia.
Tárgyszavak: közigazgatási szerződés, magánjog, közterület-használat, Kúria
A magánjog és a közjog kölcsönhatásban és kölcsönös átfedettségben létezik, erre két tendencia is példát szolgáltat: egyrészt a szerződések közjogiasodása,[1] másrészt a közjog szerződésiesedése.[2] A közigazgatási jogban megjelennek a megállapodások:[3] "a kontraktualizáció, amit a szerződésedés folyamatával lehet azonosítani"; amit a társadalom szervezetiesedése, a pályázati rendszerek dominanciája, a közigazgatással szemben támasztott követelmények (hatékonyság, együttműködés, szolgáltató jelleg stb.), a közfeladatok magánjogi eszközökkel és keretek között történő ellátása, valamint "a közigazgatás piaci mechanizmusokkal való »átszövése«" indokol.[4]
A közjog kontraktusai között meghatározó szerepe van a közigazgatási szerződésnek. Míg az angol common law a közigazgatási szerződés fogalomkörét nem ismeri, addig a német, a francia, a holland, az osztrák és a lengyel jogrendszer szigorúan megkülönbözteti a köz- és magánjogot és tartalommal tölti meg a közigazgatási szerződés kategóriáját.[5]
A közigazgatási szerződés jellemzői kapcsán szakirodalmi konszenzus az alábbi ismérvek vonatkozásában alakult ki:
a) a szerződés egyik alanya mindig közigazgatási szerv vagy közjogi jogi személy;
b) a szerződés tartalmát csak közigazgatási szerv állapíthatja meg közjogi (alapvetően kógens) jogszabályok alapján (ami a szerződési szabadság korlátozását is jelenti);
c) a megállapodás célja közszolgáltatás nyújtása, biztosítása, közfeladat ellátása, közcél megvalósítása;
d) a közigazgatási szerv egyoldalú cselekményével módosíthatja, megszüntetheti a szerződést, szankcionálhatja a másik fél szerződésszegését (elő-/többletjogok);
e) a szerződésből eredő jogviták közigazgatási bíróság hatáskörébe tartoznak.[6]
A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja anyagából[7] más
- 147/148 -
felfogás rajzolódik ki: a közjogi szerződéseket hatósági szerződésekre és közszerződésekre (költségvetési támogatás folyósítására, közfeladat ellátására, közterület használatára kötött megállapodásokra) bontja.
A közigazgatási szerződés regulációs hátterét vizsgálva a legfontosabb jogszabály a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (eljárásjogi és nem anyagi jogi norma; a továbbiakban: Kp.), amely a 4. § (7) bekezdés 2. pontjában rögzíti: közigazgatási szerződés a magyar közigazgatási szervek között közfeladat ellátására kötött szerződés vagy megállapodás, továbbá az a szerződés, amelyet törvény vagy kormányrendelet annak minősít. A definíció első fordulata tekinthető csak fogalmi meghatározásnak, kizárva a definícióból a közigazgatási szerv és magánjogi jogalany közötti kontraktuális jogviszonyokat (lásd: közbeszerzési, támogatási, közszolgáltatási és koncessziós kontraktusok); azonban a jogszabályi rendelkezés második fordulata mindenféle definitív elemet nélkülöző, szimplán a jogalkotó számára fenntartott jogági minősítést lehetővé tevő jogtechnikai eszköz, melynek alkalmazása során kérdéses, hogy tekintettel vannak-e a közigazgatási szerződés jellemzőire. A normatív előírások többsége a közjogi szerződések kapcsán a hatósági szerződésre koncentrál, nem túl nagy számban lehet nevesített közigazgatási szerződéstípusra bukkanni[8] (és ezek többsége nem felel meg a Kp. által meghatározott fogalomnak, lásd: lábjegyzetben kiemelve). Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény a 92-93. §-ban rendezi a hatósági szerződés alapjait, közigazgatási szerződésként tipizálva azt. A jogszabályokban a hatósági szerződés többféle funkciója érhető tetten: vagy mint határozathozatalt elkerülő lehetőség,[9] vagy az eljárási rend részeként,[10] vagy szankcionálás kereteként[11] jelenik meg, azonban feltétlenül rögzítendő, hogy a hatósági szerződés nem minősíthető szerződésnek (a szerződő felek egyenjogúságának és mellérendeltségének, a kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozat: a konszenzus hiánya miatt).[12]
A magánjog és a közjog szinergiáinak vitatható folyományai is vannak a bírói gyakorlatban: a továbbiakban az önkormányzatok közterület-használattal és -hasznosítással kapcsolatos magánjogi szerződéskötési lehetőségeit érintő legfrissebb kúriai döntvényeket ismertetjük és elemezzük az állandó forrásként megjelölt ítélettől haladva az egyre megkérdőjelezhetőbb döntések felé.
- 148/149 -
A Kúria Önkormányzati Tanácsa 2017-ben hozott határozata[14] az önkormányzat tulajdonában álló közterület-használat tárgyában született.[15] A jogvita a közterület-használat tulajdonosi hozzájárulásának megadására és szerződés megkötésével való kialakítására koncentrált: arra, hogy az önkormányzatok a közterület-használatot illetően hatóságként, közigazgatási eljárásban vagy tulajdonosként magánjogi keretek között járhatnak-e el.
A döntés szerint a kialakult gyakorlat az, hogy a közterület-használat önkormányzati hatósági ügy, ezzel kapcsolatban az önkormányzat megfelelő fórumának közigazgatási határozatot kell hoznia, amellyel szemben a közigazgatás fórumrendszerében a jogorvoslati lehetőséget is biztosítania kell, és a jogerős határozat az, ami a bíróság által felülvizsgálható.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
