Az Alaptörvény XXIV. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy "Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére." Kihez kell fordulni azonban abban az esetben ha a hatóság csupán a károkozó törvényi rendelkezés végrehajtásáért felel? Ha maga az alkotott jog okoz egyéni érdeksérelmet?
Amikor jogalkotással okozott kárról beszélünk, akkor mindannyiunkban méltán merül fel a kérdés, hogy hogyan beszélhetünk annak a felelősségéről, aki a felelősség szabályait maga határozza meg? Egyáltalán a polgári bíróságnak van-e hatásköre ahhoz, hogy ezekben az esetekben döntést hozzon?
Az bizonyos, hogy a jogalkotással okozott kár fogalma a közjog és a magánjog küszöbén helyezkedik el, és az immunitás kérdése lökheti azt egyik, avagy másik oldalra.
"Az immunitás a felelősség egyfajta ellenpontját, a felelőtlenséget jelenti. Pontosabban fogalmazva, az immunitás olyan kategória, amely a felelősségre vonás elmaradásának eseteit öleli fel. Az immunitás olyan helyzet, olyan szituáció, amelyben egy adott jogalanyt valamilyen oknál fogva nem lehet felelősségre vonni, pedig tényállásbelileg a feltételek egyébként adottak volnának ehhez."[1]
Azonban amikor a jogalkotásról beszélünk, azaz a legfőbb népképviseleti szerv legfontosabb hatásköréről, amely a mindennapi életünket meghatározó szabályokat hoz, egy-egy döntés esetén nehezen helyezzük azt az alá-fölé rendelt viszonyból mellérendeltségi viszonyba. Az állam teljes immunitása már történelem, ez azonban nem jelenti azt, hogy egy-egy jogszabály által okozott kár minden esetben orvosolható.
A jogalkotással okozott kár kérdéskörében manapság egyre több cikk születik, amelyek mind máshonnan közelítik meg a probléma gyökerét. Jelen tanulmányban a jogalkotással okozott kár tekintetében az immunitás kérdéskörét vizsgálva próbálom feltárni a szabályozás múltját és jelenét, így leválasztva a jogalkotással okozott kárról az állam funkcionális immunitását.
A jogalkotással okozott kárfelelősség tárgyalásakor legelső sorban az állam immunitásáról kell beszélnünk. Ennek az az egyszerű indoka, hogy amennyiben az állam immunitása a jogalkotással kapcsolatos tevékenységek során fennáll, úgy jogalkotással okozott kárról nem beszélhetünk.
- 123/124 -
A jogalkotó immunitása jelenleg olyan ideológia, amelyet megdönteni igen nehéz. A témában való tájékozódáshoz véleményem szerint mindenekelőtt állást kell foglalnunk abban, hogy a jelenlegi jogtudományi álláspont, illetve bírói gyakorlat alapján a jogalkotással okozott kár közjogi avagy magánjogi kategória. A kérdésre adott válaszban ugyanis már megfogalmazódik azon állásponttal kapcsolatos nézet is, hogy az államot milyen mértékű immunitás illeti meg.
"Az állami kárfelelősség kialakulására a magyar jogban nem az volt a jellemző, hogy az intézményt a két jogág művelői egymás kezéből rángatták volna. Nem mondhatni, hogy különösebben vetélkedtek azért, hogy a maguk tárgyai között sorolhassák az állami kárfelelősséget. Ezt tükrözően [...] az állami kárfelelősség a magánjog és a közigazgatási jog határán helyezkedik el és tulajdonképpen mindkét jogág kapcsolatrendszerében tárgyalható, de mindkettőben egyszersmind idegen test is. Illeszkedése egyik jogághoz sem tökéletes." [2]
A témában megfogalmazott nézetek eltérése abból adódik, hogy a jogalkotási tevékenység közjogi kategória, míg a jogalkotás eredményével, azaz a hatályba lépő jogszabállyal okozott esetleges kár, már természeténél fogva magánjogi kategória. Czukorné Farsang Judit álláspontja szerint a jogalkotói immunitás vizsgálatakor nem a jogalkotási folyamatot, hanem annak eredményét, vagyis a kárt keletkeztető, hatályba lépett jogszabály tartalmát vagy a jogszabály hiányát kell figyelembe venni.[3]
Karsai Dániel azt a nézetet képviseli, hogy a jogalkotás folyamata - eljárásjogi értelemben - vitathatatlanul a közjog területére esik, bizonyos aspektusai polgári jogi relevanciával bírnak, melyből kényszerítően következik a polgári jog szabályainak alkalmazása.[4]
A jogalkotással okozott kárt tehát közelíthetjük közjogi oldalról is, amely magára a jogalkotási tevékenységre, a központi hatalom által teremtett intézményekre és intézkedésekre irányul.[5] Ezen megközelítés neves képviselője Menyhárd Attila egyetemi tanár. A téma kapcsán álláspontja szerint az állam jogalkotási tevékenységével a magánjog keretei közé nem léphet be, ugyanis a felelősség valamilyen kötelezettségen alapszik, jelen esetben kártérítés lévén valamilyen polgári jogi kötelezettségen, melyek az államot, mint jogalkotót nem terhelik. Magánjogi kötelezettség az államot csak akkor terheli, ha ő, mint polgári jogi értelemben vett tulajdonos lép fel. [6]
Az állami immunitással kapcsolatos első vizsgálandó elv az, hogy a közjogi és magánjogi elemek hogyan befolyásolják a jogalkotó immunitását.
Az állami immunitást ennek során két csoportra oszthatjuk. Az egyik csoportba azokat az eseteket soroljuk, amikor az állam, mint jogi személy köt szerződéseket, a másikba pedig azokat, amelyek során az állam, mint jogalkotó egyoldalúan határoz meg bizonyos szabályokat, amelyek a jogalkalmazókat kötelezik és jogosítják. Ugyanis elviekben lehetséges lenne eltérő szabályozás az állam szerződéses jogviszonyaiban (polgári, vagyis magánjogi jogviszonyaiban) és a jogalkotási eljárása (azaz
- 124/125 -
közjogi megnyilvánulása) során meglévő immunitása között. Az állami kárfelelősség vizsgálatakor tehát különválhatnak egymástól a szuverenitás jegyében végrehajtott állami feladatok, és azok az aktusok, amelyeket az állam nem hatalmi jelleggel visz véghez.[7]
Elsőként tehát az állami immunitásról meg kell próbálni leválasztani az állam azon megnyilvánulásait, amelyek esetében az állam nem mint jogalkotó, hanem mint polgári jogi szereplő jár el. Amennyiben ezt sikeresen meg tudjuk tenni, úgy a szerződéses jogviszonyokat le tudjuk választani a jogalkotással okozott kárért való felelősség témaköréről.
A funkcionális immunitás tana azokat a helyzeteket öleli fel, melyben az állam elsődlegesen nem mint jogalkotó, hanem mint jogi személy vesz részt a piacgazdaságban és köt polgári jogi szerződéseket, ugyanis az "állam a közhatalom gyakorlása mellett egyre inkább gazdasági szereplőként is megjelenik."[8] A funkcionális immunitás tana alapvetően tehát azon helyzetek orvoslására alakult ki, amelyek esetén az állam önmaga dönt úgy, hogy a gazdasági életben való szereplése céljából polgári jogi szerződéseket köt. Márpedig az állam abban a sajátos helyzetben van, hogy önmaga dönti el, hogy pl. egyes közdolgok használata során közjogi vagy magánjogi utat kíván-e választani, abban viszont már nincs mozgástere, hogy az egyik útról a másikra áttérjen.[9]
A funkcionális immunitás szükségességét és a teljes állami immunitás tarthatatlanságát történelmileg akkor ismerték fel, amikor az állam egyre inkább belefolyt a gazdasági életbe és kötött kereskedelmi, és polgári jogi szerződéseket, viszont egy esetleges jogvitában már a szuverenitását felhasználva mentesült a következmények alól.[10] "1873-ban a Charkieh ügyben Phillimore bíró fogalmazta meg a következőket: Tarthatatlan az a felfogás, amely az államra a kereskedő tógáját adja akkor, amikor az jó az államnak. Amikor pedig mint kereskedőnek helyt kellene állnia kötelezettségeiért, akkor hamar leveti róla ezt a ruhát, mondván, hogy az csak álruha volt, és a szuverén fejedelem ornátusát ölti rá, mert most ez jó neki, mert így nem szorítható kötelezettségei teljesítésére, miközben ügyletének partnere sérelmével ott marad, ahol a part szakad."[11] Ezen felfogást követve először nemzeti, majd nemzetközi szinten beépült a jogrendbe a funkcionális immunitás tana, mely kimondja, hogy "az immunitás nem illeti meg az államot, amennyiben nem közjogi funkcióban (iure imperii), hanem polgári jogi vagy kereskedelmi jogi szerepben (iure gestuonis) jár el.[12]
Hazánkban elsőként az 50/1953. (X. 23.) MT. sz. rendelete rögzítette az állam polgári jogi jogalanyiságát, akként, hogy "az olyan vagyontárgyakat, amelyeket az állami költségvetés kifejezetten egyik állami szervhez sem utal, illetőleg amelyeknek nincs meghatározott rendeltetésük, de a jogszabály vagy a jogosult rendelkezése folytán
- 125/126 -
az államot illetik, közvetlenül az állam szerzi meg, és az ebből származó kötelezettségekért is az állam felel. Ilyenkor az államot a pénzügyminiszter képviseli."[13] A polgári törvénykönyvünk 1959. évi kiadása az államot a jogi személyek csoportjából kiemeli, és sajátos, különleges jogalanyként definiálja. A szocialista jogrendszerekben ugyanis némileg megingani látszott a funkcionális immunitás tana, s a különleges besorolás lehetővé tette a többletjogokkal való felruházást.[14]
A funkcionális immunitás tana szerint tehát amikor az állam úgy dönt, hogy magát mellérendelt pozícióba helyezve polgári szerződéseket köt, közhatalmi szereplőként ezen szerződésekbe nem avatkozhat be. Ezen elv azonban a gyakorlatban nem valósul meg.[15]
Egy Janus-arcú intézményről beszélhetünk azokban az esetekben, amikor az állam az egyik szerződő fél. Az állam ugyanis a magánjogi jogviszonyokban mintegy skizofrén állapotba kerül önmagával, és a köz érdekeinek védelmét szem előtt tartva adott esetben egyben közjogi szereplőként is feltűnik, összemosva ezzel közjogi és magánjogi szerepkörének határait.[16] Ilyen közjogi elemnek a magánjogi szerződésbe való keveredése pl. a koncessziós szerződésekben az állam által kiszabható bírság a másik szerződő fél szerződésszegése esetén.[17] Tehát ebből látható, hogy például egy koncessziós szerződés megszegése esetén a szerződésszegés következménye nem polgári jogi kártérítés, hanem közjogi bírság, azonban az kizárólag az állammal szerződő felet terhelheti, a - jelen esetben a mellérendelt szerepben tetsző- államot viszont sem magánjogi, sem közjogi vonalon nem terheli konzekvencia egy esetleges szerződésszegő magatartás okán. Kérdésként merülhet fel, hogy akár a köz- vagy a magánjog kereteibe, vagy akár még a kötelmi jog kereteibe beilleszthető-e egy ilyen szerződéses koncepció.
A fentiek alapján funkcionális immunitás alatt néhány megfogalmazás szerint minden olyan helyzetet érthetünk, amikor az állam, mint jogi személy lép polgári jogviszonyba, viszont az elméleteket górcső alá véve meg kell állapítani, hogy a funkcionális immunitás valójában nem foglal magában minden polgári jogi helyzetet, hanem csak azokat az eseteket, amikor az állam, mint szerződéses fél lép fel. Ekként a funkcionális immunitás fogalmát én is ekként használom.
Menyhárd Attila által képviselt elvrendszer a funkcionális immunitás tanát testesíti meg. Habár elismeri az állam polgári jogi szerződésekben való felelősségét, az állam, mint magánjogi szereplő és polgári jogi tulajdonos magatartásához már egy speciális szabályt is társít, nevezetesen, hogy az állam tulajdonosi minőségben is csak közjogi eszközökkel szabályozott módon, elsősorban a nemzeti vagyonról és az államháztartásról szóló szabályok szerint vállalhat kikényszeríthető - azaz mulasztás esetén a teljesítés vagy a kártérítés következményeivel járó - kötelezettséget.[18] Álláspontja alátámasztására az ún. 4-es metró perben hozott döntésben foglalt bírói álláspontra hivatkozik. A 4-es metró perek valóban e kérdéskörben zajlottak, ahol az eljáró
- 126/127 -
bíróságok egymásnak ellentmondó érveket sorakoztattak fel az állami immunitással összefüggésben.
A perek összefoglalásaképpen megállapítható, hogy a Dél-Budát Rákospalotával összekötő négyes metró megépítésének finanszírozását a beruházó BKV és a Fővárosi Önkormányzat vállalta 60-40 százalékos arányban. Az állam azonban 1999-ben ezen vállalt kötelezettségétől el kívánt állni, így az évi költségvetésről szóló törvényjavaslatban a beruházás támogatására előirányzatot a kormány nem terjesztett az Országgyűlés elé,[19] így az a törvénytervezetben sem szerepelt. Az állam nem sokkal később közölte a főpolgármesterrel, hogy a beruházásban a továbbiakban nem vesz részt, és a szerződés hatályát a jövőre nézve nem tartja fenn.[20] Ekkor indított pert a Fővárosi Önkormányzat első rendű és a BKV mint másodrendű felperes a Magyar Állam ellen az akkor hatályos Pp. 123. §-a alapján, annak megállapítására, hogy a szerződés felmondása jogellenesen történt, így a felmondás érvénytelen, a szerződés hatályban van, az állam köteles teljesíteni. A szerződés jogellenes felmondását, így annak fennállását az első és másodfokon eljáró bíróság is megállapította, ennek ellenére az állam tartotta magát ahhoz, hogy nem teljesíti a beruházással kapcsolatos szerződésből eredő kötelezettségét.[21] A második per tárgya már az állam szerződéses kötelezettségének teljesítésére és kártérítés megfizetésére irányult. Témánk szempontjából kiemelkedő jelentőségű, hogy az alperes arra hivatkozott ebben a perben, hogy a megkötött szerződésre nem a polgári jog szabályait kell alkalmazni, mivel ez nem magánjogi szerződés, hanem közjogi aktus, mely olyan feltételes kategória, melyben a teljesítés az állami pénzügyi helyzetének a függvénye, annak ellenére, hogy a perbeli szerződés utolsó pontjaként a magánjogi szerződésekben használatos "az itt nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv az irányadó" passzus szerepelt, továbbá szerződési kikötés volt jogvita esetére a bírósági út is.[22] Az elsőfokú bíróság rögzítette, hogy a perbeli esetben megállapítható, hogy a Kormány, mint az állam legfőbb végrehajtó szerve az 1998-ban és 1999-ben előterjesztett költségvetési törvényjavaslatában a DBR Metro tárgyévi költségvetési előirányzatát nem szerepeltette. Az alperes a saját mulasztására előnyök szerzése végett pedig nem hivatkozhat.[23] Ennek értelmében a felperes kereseti kérelmét jogalapjában és jogkövetkezmények alkalmazhatóságának tekintetében megalapozottnak találta.
A Legfelsőbb Bíróság azonban ellenkező álláspontot foglalt el, és kimondta, hogy az államot nem illeti meg korlátlan autonómia, vagyis a vagyonával korlátlanul nem rendelkezhet, ennek eredményeképpen közvetlen polgári jogviszonyba az állam, mint olyan, a költségvetés terhére nem léphet, ugyanis a Kormány költségvetési törvényjavaslatának előterjesztése közigazgatási jogcselekmény, amelyben ha a Kormány nem szerepelteti a polgári viszonyainak megfelelő teljesítéseket, akkor ez nem kérhető számon polgári jogi perben. Az elsőfokú ítélet téves indokai vonatkozásában kifejti, hogy a központi költségvetésből történő tá-
- 127/128 -
mogatásra polgári jogi kötelezettséget nem lehet vállalni, ilyen kötelezettség teljesítése egyébként sem kényszeríthető ki.[24] Az ítélet tehát arra alapítja a Fővárosi Önkormányzat keresetének elutasítását, hogy az állam vagyoni kötelezettségeinek teljesítésére nem kötelezhető abban az esetben, ha a kötelezettség teljesítéséhez az Országgyűlés jognyilatkozata szükséges. És mivel a költségvetési törvényt az Országgyűlés alkotja, mint szuverén törvényhozó, neki nem kell figyelemmel lennie a Kormány kötelezettségvállalásaira. Továbbá aggályosnak tartotta azt is, hogy amennyiben a bíróság kötelezné a Kormányt a szerződés teljesítésére, úgy az Országgyűlést szólítaná fel a költségvetési törvény megváltoztatására.
Fentiekből látható tehát, hogy az állam a funkcionális immunitását még a XXI. század hajnalán sem tudta a gyakorlatban megvalósítani, és mindeddig mindenképpen érvényesült azon elv, mely szerint "az állami immunitás olyan területeken is ható jogintézmény, ahol léte és a működése sem gazdaságilag, sem társadalmilag, sem politikailag nem magyarázható."[25]
Az állami immunitás kérdéskörében, annak közjogi és magánjogi elemeit vizsgálva megállapíthatjuk tehát, hogy amennyiben az állam tulajdonosi minőségben is csak közjogi eszközökkel szabályozott módon vállalhat kártérítési kötelezettséget, abban az esetben az így kötött szerződés úgy mossa össze a közjogi és magánjogi elemeket, hogy abból sem állami felelősség, sem magánjogi igény nem eredeztethető.
A jogfejlődés során előrelépésként konstatálhatjuk, hogy pontosan ezen perek hozadéka volt a régi Ptk. 28. § (2) bekezdése, amely kimondta, hogy a kártérítési, megtérítési és kártalanítási kötelezettség, valamint a jóhiszemű személyek irányában vállalt szerződéses kötelezettség az államot költségvetési fedezet hiányában vagy az e célra biztosított költségvetési fedezetet meghaladó mértékben is terheli. A szakaszhoz fűzött miniszteri indokolás szerint a közjogi szabályokkal párhuzamosan a jogalkotónak a magánjog területén is rendeznie kell az állami kötelezettségvállalások jogi hatályát, ami a Ptk. kiegészítésével oldható meg. A Ptk. következetlen volt abban, hogy amíg a költségvetési szervekre kimondta, hogy azokat a költségvetésüket meghaladó mértékben is terheli a kártérítési, megtérítési, kártalanítási, valamint az a kötelezettség, amelyet harmadik személyek irányában vállaltak, ugyanezt azonban a Magyar Államra, mint magánjogi jogalanyra, jogi személyre nem mondta ki. Ez a hiányosság ellentétes a jogbiztonság követelményeivel és sérti a gazdasági forgalom biztonságát. A polgári jognak ezért a Magyar Államot is ugyanúgy kell kezelnie, mint a többi jogi személyt, ideértve különösen a költségvetési szerveket is.[26]
A Menyhárd Attila által - mai napig- képviselt elv, mely szerint az állam kizárólag közjogi szereplőként vállalhat kötelezettséget, mely során ezen szerződések a közjog köréből gyakorlatilag nem vonhatóak ki, már a 4-es metró pereket lezáró jogerős ítéletet követően, az erre alapított jogszabályváltozással a jogelmélet szempontjából meghaladottá vált.
- 128/129 -
Az új Ptk. gyakorlatilag fenntartotta a régi rendelkezéseket, annak 3:405. §-a, illetve 3:406. §-a rögzíti, hogy az állam a polgári jogi jogviszonyokban jogi személyként vesz részt. Az államot a polgári jogi jogviszonyokban az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter képviseli. Az államot és az államháztartás részét képező jogi személyt a polgári jogi jogviszonyból fakadó kötelezettsége költségvetési fedezet hiányában is terheli.[27]
Meglátásom szerint a hatályos jogszabályok alapján nem szabad, hogy problémát okozzon az állam szerződéses viszonyaiban való számonkérhetősége, hiszen ezen esetekben ő maga lép szerződéses jogviszonyba, tehát az azzal kapcsolatos következményeket vállalni köteles. Mindezek okán a funkcionális immunitás kérdése véleményem szerint elválasztható a jogalkotással okozott kár témakörétől.
Az állam gazdasági életben való helytállása azonban nem az állami lét legjelentősebb megnyilvánulása. "Az intézmény lényegéhez sokkal közelebb juthatunk, ha abból indulunk ki, hogy az állami felelősség az állam autonóm struktúrájú jogalanyiságának integráns része, az állam vagyonjogi (polgári jogi és nemzetközi magánjogi) felelősségi rendszerének egyik szelvénye."[28] Mindazonáltal az állam abszolút immunitásának megtörését - a XIX. században - általánosságban az állam gazdasági jelenléte hozta el. Ez időben (1853-1861) azonban Magyarország az osztrák jogot adaptálta, mely az immunitás kérdését obligon kívül helyezte.[29] Az osztrák jogtól való eltávolodás 1874-1876-ban magával vonta az állami immunitás letörésének igényét, mely elsősorban a közhivatalnokok által okozott károkért való állami felelősséget építette be, egyes eljárásjogi kritériumok teljesülése esetén.[30] Ezen állami felelősség kiszélesedését jelentette a bírák és bírósági hivatalnokok felelősségéről szóló 1871. évi VIII. tc., majd az 1896. évi
XXXIII. tc. az ártatlanul elszenvedett büntetőjogi intézkedések miatt, továbbá az 1897. évi XX. tc., amely a vagyonkezeléssel megbízott állami tisztviselők által okozott károkért való állami helytállást rögzíti.[31] Borsodi Miklós és Kecskés László meglátása szerint az állami felelősség, annak tételes kimondása nélkül is, szokásjogi alapon az 1890-es évektől Magyarországon elismert. Az 1900. évi magánjogi törvénykönyv azonban indokolásában jelentős és előremutató elveket rögzít, amikor "cáfolja az állami felelősség elvével szemben egyedül felhozott financiális aggályokat, kimutatva, hogy azon államokban, amelyekben a felelősség már régóta fennáll, az a kincstár jelentékeny megterhelését nem idézte elő."[32] Az 1920-as években a téma magánjogi jellege elhalványodik, majd a szovjet jog ismételten az állami immunitást állította vissza, amely értelemszerűen zárta ki az állam bármely kártérítési kötelezettségvállalásának az elvi alapjait. E hozzáállás nem csak a belső, hanem a külkereskedelmi kapcsolatok során is megjelent. Később, az 1970-es években viszont pontosan a nemzetközi magánjogi kódex szabályozza valamelyest az
- 129/130 -
immunitás "funkcionálisan-relatív" elvét, de valódi előre lépésként igazából ezt sem ismerhetjük el.[33]
A jogalkotás esetében a régi Ptk, azaz az 1959. évi IV. törvény hatálya alatt is megdönthetetlen az immunitás.
Mivel a régi Ptk. nem rendelkezett a jogalkotással okozott kárról, illetve annak megtérítésének esetéről és módjáról, a Legfelsőbb Bíróság BH 1994.312. számú döntésében rendezte azt, mégpedig a következőképpen: " a jogszabály általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartásszabályokat állapít meg, ezért a jogalkotásra- beleértve a hozzá kötődő felelősséget is -a közjog szabályai irányadók, amelyek alkotmánysértés esetén akkor is védelmet biztosítanak a jogalkotó számára, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenő hatállyal semmisíti meg. A végrehajtó hatalom normaalkotásban megjelenő tevékenysége alkotmánybírósági kontroll alatt áll, de a normatív általános megfogalmazó jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között polgári jogi jogviszonyt, következésképpen a polgári jogi kárfelelősségének a szabályai sem alkalmazhatóak." Az akkori Legfelsőbb Bíróság a BH 1998/334. számú döntésében kifejtett álláspontjában ezt az érvet viszi tovább, amikor kimondja, hogy a jogalkotásra a közjog, azon belül is az alkotmányjog szabályai érvényesülnek, így ebben az esetben nem jön létre kötelmi viszony a jogalkotó és a károsult között. Mivel azonban a Legfelsőbb Bíróság nem tesz különbséget az egyes jogalkotó szervek között, így az immunitás minden jogalkotóra vonatkoztatható.[34]
Az új Ptk. hatályba lépésével sem történt ugrásszerű változás, hiszen a jogalkotással okozott kár ugyancsak nem szerepel a hatályos szövegben, habár arra több javaslat is volt.
Az egyik ilyen az új Polgári Törvénykönyv koncepciója, amelyet a Kodifikációs Főbizottság 2001. november 8-i ülésén fogadott el. Ennek a Hatodik könyv V/10. pontja az állam kárfelelősségéről szólva rögzíti, hogy "az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség szabálya átalakításra szorul. Eszerint az állam, illetőleg az állami és önkormányzati szerv a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező- intézkedő tevékenységével, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt köteles megtéríteni. Nem tehető felelőssé, ha bizonyítja, hogy a kárt tevékenységi, ügyintézési és ellenőrzési körén kívül eső, elháríthatatlan ok, vagy a károsult elháríthatatlan magatartása okozta. A károsult felróható közrehatása kármegosztáshoz vezet." Megállapítja azt is, hogy ezeket a szabályokat kell alkalmazni a jogtalan letartóztatás vagy fogvatartás miatti kártérítési igényekre is. Megfontolandónak tartja azt is, hogy "az új Kódex megállapítsa az állam jogszabályalkotással okozott károkért való felelősségét is a kizárólag alkotmányellenes jogalkotás esetére."[35]
A javaslat szövegének első része a közigazgatási jogkörben okozott kárra, míg utolsó mondata a jogalkotással okozott kárra értendő. Az ehhez fűzött indokolásból kiolvasható, hogy a Koncepció gyakorlatilag beemelni szándékozta a Legfelsőbb Bíróság (Kúria) PK
- 130/131 -
42. számú állásfoglalását, mely szerint az állam, az önkormányzat, illetőleg ezek szervei kártérítési felelőssége akkor állapítható meg, ha a károkozás a közhatalom gyakorlása során, vagyis közhatalmi-hatósági tevékenység, illetőleg mulasztás keretében történik.
Jelentős gondolata a Koncepciónak, hogy az állam jogszabályalkotással okozott károkért való felelősségének szabályát a Kódexben valamilyen szinten rendezni kellene. Ez azonban nem történt meg, melyet a törvényjavaslat indokolása ekképpen kíván megmagyarázni: A Ptk. szabályai alapján a joggyakorlat mereven elzárkózott a jogalkotással okozott károk megtérítése elől. A Javaslat nem szabályozza külön a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, mivel az így okozott károkért a jogalkotó az általános felelősségi alakzat alapján felelős. Kétségtelen, hogy például alkotmányellenes jogszabály alkotásával vagy uniós implementációs kötelezettség elmulasztásával kárt lehet okozni. Ezekben az esetekben a károsult az általános deliktuális felelősség szabály alapján kérheti a bíróságtól az okozott károk megtérítését.[36]
Ily módon rendezni egy olyan vitát, amelynek pontosan az ellenkező feloldási módja él a bírói gyakorlatban, nem túl szerencsés,[37] bár annyi bizonyos, hogy a törvényjavaslathoz fűzött indokolás a bírói gyakorlat számára elegendőnek bizonyult ahhoz, hogy az állami kárfelelősséget egyedi esetben ne zárják ki.
Az általános, ekként a jogalkotóra is vonatkozó szabályok ekként a Ptk. 6:518. §-a, amely kimondja a jogellenes károkozás általános tilalmát, a Ptk. 6:520. §, amely a károkozás jogellenességének vélelmét állítja fel, illetve ugyanezen paragrafus d) pontja kimondja, hogy nem jogellenes a károkozás, ha a károkozó a kárt jogszabály által megengedett magatartással okozta, és a magatartás más személy jogilag védett érdekét nem sérti, vagy a jogszabály a károkozót kártalanításra kötelezi.
Lévén azonban, hogy az állami immunitás kérdése akként látszik eldőlni, hogy az az államot a jogalkotással okozott kár tekintetében nem illeti meg, ekként a károkozással a magánjog keretei közé lép, a Ptk 3:405. §-a, illetve 3:406. §-ai itt ugyanúgy vonatkozhatnak rá. Azonban ez esetben az államot a jogalkotással okozott kár esetén annak jogalapjának megállapítása után jogi személyként lehet felelőssé tenni. Ezen felfogás nyomán a Ptk. 3:405- 406. §-ai nem kizárólag a funkcionális immunitás eseteiben alkalmazandóak, hanem minden olyan esetben, amely során az állam a magánjog keretei közé lép, eszerint a kártérítési jogviszony során is.
A jogalkotó immunitásának hiányát a Fővárosi Törvényszék is vizsgálta a Budaörsi Önkormányzat által a Magyar Állam ellen indított, jogalkotással okozott kárért való felelősség tárgyában folyamatban volt perben. Az alperesként jelen lévő Magyar Állam a funkcionális
- 131/132 -
immunitás mellett érvelt, mely szerint az azt lehetővé tevő normatív rendelkezés hiányában jogalkotással okozott kár nem érvényesíthető. Ezzel szemben a bíróság kimondta, hogy az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint a jogszabályok mindenkire kötelezőek, tehát az államra is. Ekként az állam kizárólag abban az esetben mentesülhetne a polgári jogi felelősség alól, ha ezt a mentesülést jogszabály kifejezetten kimondaná, azonban ilyen tartalmú rendelkezést a magyar joganyag nem tartalmaz. A bíróság e körben kifejtette, hogy a korábbi bírói gyakorlat az állam immunitását abból vezette le, hogy a jogalkotással okozott kárt a közjog körébe sorolta, azonban egyetlen bírói ítéletből sem derült ki, hogy ezen állásfoglalást mely jogszabályhely alapozza meg. Ekképpen ezen bírói gyakorlattól eltérően, jogszabályban foglalt alapelveket, nevezetesen a népszuverenitás és a jogállamiság elvét ütköztette, és kifejtette, hogy habár a népszuverenitás elvéből levezethető, hogy a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján gyakorolja, a jogállamiság elve kimondja, hogy a jogállamban legfeljebb az alkotmányozó hatalom lehet korlátlan, a közhatalmat gyakorló szervek viszont kizárólag hatáskörük keretei között gyakorolhatják a szuveréntől, vagyis a néptől származtatott hatalmukat. A szuverén nem hatalmazza fel a jogalkotót az alkotmányos keretek túllépésére, amennyiben pedig ez megtörténik, úgy a jogalkotó már nem a szuverén által rábízott feladatát teljesíti, így ezen magatartása miatt számonkérhető.[38]
Véleményem szerint valójában ez a kérdés közvetlenül összefügg azzal, hogy a jogalkotó miért is nem mondta ki eddig sem az önnön immunitását, sem annak hiányát, hiszen származtatott hatalma révén ezen jogosultság őt nem illette meg. Nyilvánvaló az, hogy a polgári jogilag nem tényállásszerű esetekben a jogalkotó nem felelhet az állampolgárok vagyoni viszonyaiban beálló mindenfajta csökkenésért, hiszen mindaddig, ameddig a jogszabály alkotmányos elvet nem sért, addig a közjog kereteit nem lépi át. Abban az esetben viszont, ha a jogszabályalkotással bizonyíthatóan kárt okoz, mégpedig úgy, hogy a kárt szenvedett fél kárviselési kötelezettség hiányában szenved el hátrányt, és a károkozó magatartása tényállásszerű, a felek között a törvény erejénél fogva deliktuális jogviszony keletkezik. E körben tehát a bíróság vizsgálta az alperes azon hivatkozását, mely szerint a jogállamiság kereteit meghaladó jogalkotás következménye kizárólag alkotmányjogi illetőleg politikai szankció lehet, és kimondta, hogy "a Ptk. 6:2. § (1) bekezdése szerint a károkozás kötelem-keletkeztető tény. A kötelem pedig polgári jogi jogviszony. Amennyiben eszerint az állam, illetőleg a helytállási körébe tartozó jogalkotó kárt okoz, úgy ez olyan kötelmet keletkeztet, amelynek az állam a törvény erejénél fogva alanya."[39]
Ugyanezen per másodfokú eljárása során a Fővárosi Ítélőtábla is kimondta, hogy a jogalkotásért való kárfelelősségre a Ptk. deliktuális kártérítési felelősségre vonatkozó alakzata alkalmazandó. Érvelése alapjává tette a Ptk. miniszteri indokolásban kifejtetteket.
- 132/133 -
Az Ítélőtábla továbbá kifejtette azt is, hogy Uniós jogi alapon az állam az egyénekkel szemben pl. az Uniós jog megsértésével történő jogalkotás esetén is kártérítési felelősséggel tartozik, éppen ezért az, hogy a belső jogi tényállás mellett ezen felelősség ne terhelné, nem lenne összeegyeztethető az Alaptörvénnyel és a törvény előtti egyenlőség elvével sem.
A fentiek alapján megállapíthatjuk tehát, hogy az állami immunitás sem a fennálló elmélet, sem a gyakorlat szempontjából nem igazolható. Az állam tehát a polgári jogi viszonyaiban, jelentsen az tulajdonosi, vállalkozási, vagy kártérítési felelősségi viszonyokat nem élvez immunitást.
A jogalkotással okozott kár összetett és korántsem egyszerű megítélésű kategória. Számos a témához kapcsolódó, látszólag jogszabályi rendelkezéssel tisztázott esetben sem egyirányú a bírói gyakorlat, még a funkcionális immunitás kérdésében sem. Mindezek ismeretében talán nem meglepő, hogy a jogszabályi szabályozás nélküli, tisztán jogalkotással okozott kár tekintetében még a sötétben tapogatózunk.
Nem mehetünk el azonban szó nélkül amellett az örömteli tény mellett, hogy a korábban teljes immunitást élvező jogalkotó megítélése gyökeresen változott meg, hiszen míg korábban az államot mind a köz-, mind pedig a magánjogi viszonyaiban korlátlanság illette meg, mára a bírói gyakorlat túllépett ezen elavult gyakorlaton, és az állam magánjogi viszonyaiban való immunitásának hiányát kimondta, s kimondta ezzel a jogalkotással okozott kárért való felelősség elvi megvalósulásának lehetőségét is.
Sajnálatos, hogy habár az új Ptk. hatálybalépésekor lehetőség volt e kérdés szabályozására, és az arra való igényt is felismerte a jogalkotó, mégis csupán a jogszabályhoz fűzött indokolásban kapott helyet ezen jogérvényesítési lehetőség, és ott is csak annyiban, hogy arra az általános szabályok irányadóak. Ilyen gyakorlati és jogtudományi bizonytalanság fennállása esetén ez nem feltétlenül volt a legszerencsésebb megfogalmazás.
A jogalkotással okozott kár érvényesíthetőségének alapjául szolgáló állami immunitás hiányát a bírói gyakorlatnak köszönhetjük, azonban ezen jogelméleti megállapítás gyakorlatba való átültetése kapcsán számos feladat várja még az igazságszolgáltató hatalmi ágat, mindamellett pedig a jogalkotót, a jogtudomány képviselőit, valamint a jogalkalmazókat is. ■
JEGYZETEK
[1] Kecskés László: Perelhető-e az állam? Immunitás és kárfelelősség, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1988, 13. o.
[2] Kecskés László: i.m. 253. o.
[3] Czukorné Farsang Judit: A jogalkotással okozott károkért való polgári jogi kártérítési felelősség kérdései, Magyar jog, 66. évf. 9. szám 478. o.
[4] Karsai Dániel: A jogalkotással okozott kárról, Jogtudományi Közlöny 2014. 6. szám, 313.o.
[5] Harmaty Attila: Állam és polgári jog, in: 350 éves az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, A jubileumi év konferenciasorozatának tanulmányai II. kötet, Elte Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 775. o.
[6] Menyhárd Attila: Közjogi vagy magánjogi állam? in: 350 éves az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, A jubileumi év konferenciasorozatának tanulmányai II. kötet, Elte Eötvös Kiadó, Budapest, 2018, 882-883. o.
- 133/134 -
[7] Boóc Ádám: Észrevételek az állam kárfelelősségéről a jogszabályban történő ármegállapítási kötelezettség elmulasztása vonatkozásában, Jogtudományi Közlöny, 2013. 10. szám, 507.o.
[8] Lehotnay Veronika: Adalékok a jogalkotással okozott kár szabályozásának kérdésköréhez, In: Sec-tio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXVIII., 396.o.
[9] Papp Tekla: Magánjogi dilemmák az állami tagságú gazdasági társaságokkal kapcsolatban in: 350 éves az Eötvös Lóránt Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kara, Budapest ELTE Eötvös Kiadó; 2018, 788. o.
[10] Mádl Ferenc, Vékás Lajos: Nemzetközi magánjog és nemzetközi gazdasági kapcsolatok joga, ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015., 184. o.
[11] Mádl Ferenc - Vékás Lajos: im. 185. o.
[12] Mádl Ferenc - Vékás Lajos: im. 185. o.
[13] Kecskés László: i.m. 268. o.
[14] Kecskés László: i.m. 269-271. o.
[15] Zoványi Nikolet: Szereptévesztés megtámogatva az állam magánjogi szerepkörének anomáliái, Magyar Jog 2016. 63. évf. 6. sz. 359. o.
[16] Zoványi Nikolett: im. 360. o.
[17] Zoványi Nikolett: im. 360. o.
[18] Menyhárd Attila: im. 882. o.
[19] Nagy István: Jogalkotással okozott kár, Budapest, 2003, Elérhető: http://www.jogiforum.hu/publikaciok/129. 55. o. Utolsó letöltés: (2020.01.05.)
[20] Gárdos István : A 4-es metró per polgári jogi vonatkozásai: https://gmtlegal.hu/uplo-ad/a-4-es-metro-per-polgari-jogi-vonatkozasai.pdf (Utolsó letöltés: 2018.01.15. 15:25) 2. o.
[21] Gárdos István: im. 3. o.
[22] Gárdos István: im. 4. o.
[23] Nagy István: im. 57. o.
[24] Legfelsőbb Bíróság Gfv. X. 31.639/2001/12. számú felülvizsgálati ítélete
[25] Kecskés László: im. 11.o.
[26] Czukorné Farsang Judit: im. 479. o.
[27] a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 3:405. §-3:406. §
[28] Kecskés László: i.m. 266. o.
[29] Kecskés László: i.m. 251. o.
[30] Kecskés László: i.m. 257. o.
[31] Kecskés László: i.m. 258. o.
[32] Kecskés László: i.m. 259. o.
[33] Kecskés László: i.m. 320-328. o.
[34] Lehotnay Veronika: im. 400. o.
[35] Az új Polgári Törvénykönyv koncepciója. Magyar Közlöny, 2002/15. szám II. kötet (2002. január 31.)
[36] T/7971 számú törvényjavaslat a Polgári Törvénykönyvről Elérhető: http://www.parlament.hu/irom39/07971/07971.pdf, (2020.01.05.) 665. o.
[37] Chiovini Márk: Az állam kártérítési felelőssége a hatályos és az új Polgári Törvénykönyv tükrében. In.: Új Polgári Törvénykönyv. Aktuális kérdések. ELTE Bibó István Szakkollégium, 2013, 25. o.
[38] A Fővárosi Törvényszék P.20810/2017/28. számú ítéletének 6.o.
[39] A Fővárosi Törvényszék P.20810/2017/28. számú ítéletének 6. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz, DE ÁJK.
Visszaugrás
