Az állam közjogi státuszát tekintve a legfőbb szuverén, a legfőbb hatalom gyakorlója állampolgárai és területe felett, a nemzetközi közjog szabályai által biztosított immunitást élvezve más államok beavatkozása alól. A hatalom gyakorlása számos jog mellett azonban kötelezettségeket is ró az államra és szervezetére, amely kötelezettségek teljesítése adott esetben kivitelezhetetlen vagy gazdaságtalan a saját szervezetrendszerén belül. Gondolunk itt különösen a lakosság közszolgáltatásokkal, közjavakkal való ellátására. Az államnak e kötelezettségei teljesítése érdekében a magánjog területén is számos esetben félként kell megjelennie, polgári jogi jogviszonyokat létesítenie. E folyamatokban való részvétele során polgári jogi szerződéseket köt a gazdaság szereplőivel, gazdasági társaságot alapít vagy annak tevékenységében tagként, részvényesként vesz részt, adott esetben kárt okoz állampolgárainak, vagy éppen a piaci versenyre hatást gyakorló magatartást fejt ki.
A magánjogi viszonyok egyik legfontosabb alapelve és sajátossága azonban a felek mellérendeltsége és egyenjogúsága. Különösen igaz ez a felek számára legnagyobb akaratautonómiát biztosító szerződési jog területére. Annak érdekében tehát, hogy az állam a privátszféra szereplőivel kereskedhessen, szerződéses kapcsolatokat létesíthessen, magát mellérendelt félnek és nem a gazdasági szereplők felett elhelyezkedő entitásnak kell, hogy tekintse. A Polgári Törvénykönyv[2] erre tekintettel rögzíti, hogy az állam jogi személy, azaz a többi jogi személyhez hasonlóan egyenrangú félként vesz részt a polgári jogi jogviszonyokban. A tétel azonban több ponton is megbicsaklani látszik a gyakorlatban. Egyrészt az állam a polgári jog területén kötött szerződéses viszonyaiban többletjogokat vindikál magának, másrészt hajlamos a magánjogi jogviszonyokba közhatalmi szereplőként beavatkozni.
A tanulmány célja annak vizsgálata, hogy a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása körében kötött szerződések esetén hogyan alakul az állam kettős fellépési lehetősége, és ezek miként borítják fel az alapvetően szinallagmatikus viszonyokat, vagy milyen módon hozhatók összhangba a magánjog rendszerével, koncepciójával. Vizsgálatunk kiindulópontjául olyan esetek szolgálnak, mint a Metró-per és a Pécsi Vízmű esete, valamint kiemelt figyelmet szentelünk az állam részvételére a koncessziós és közszolgáltatási szerződésekben, illetve az ezen szerződések kötelezettjeként jelen lévő gazdasági társaságokban. Vizsgálatunk szükségképpen versenyjogi elemeket is magában foglal.
Az állam bizonyos, az állam kizárólagos tulajdonában álló vagy az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó vagyontárgyak birtoklásának, használatának, hasznosításának jogát a gazdasági élet szereplőinek engedheti át a koncessziós szerződések szabályainál fogva, díjfizetés ellenében, határozott időtartamra. Az állam közjogi és magánjogi szerepe keveredésének egyik legszembetűnőbb példáját éppen a koncessziós szerződés léte adja.
Kérdésként merülhet fel, hogy amennyiben aránytalan megszorításokat, államnak adott többletjogokat tartalmaz egy szerződés, amikor az állam magánjogi fél mellett egyben hatóságként is fellép, miért éri meg mégis az állammal szerződnie a piaci szereplőknek? Elegendő annak tudata, hogy az állammal szerződni kiváltságot jelent a piaci szereplőknek? Vagy a Ptk.-ban megfogalmazott azon szabály[3], amely a Metró-perek hozományaként kimondja, hogy az államot és az államháztartás részét képező jogi személyt a polgári jogviszonyokból fakadó kötelezettségek költségvetési fedezet hiányában is terhelik, jelenti-e a legfőbb biztosítékot? Milyen hatással lehetnek a felek magánjoginak tűnő jogviszonyaira az állam egyértelműen közhatalmi jogkörben megvalósuló aktusai, adott esetben maga a jogalkotás (pl. ármegállapítás)?
A fenti kérdésfelvetésekből egyben jól érződik a koncessziós szerződések jogági besorolásának nehézsége, ami viszont alapvetően határozza meg az állam szerepét és cselekvési lehetőségeit e kontraktusok körében. A koncessziós szerződések jogági besorolása adja meg tehát arra a kérdésre a választ, hogy az államnak milyen jogai vannak a koncesszorral szemben. Országonként változik ugyanis, hogy a koncessziós szerződések szabályanyagát a közigazgatási jog vagy a magánjog jogintézményeihez sorolják, adott esetben vegyes vagy jogágon keresztülfekvő szerződéstípusként kezelik. A tisztán közigazgatási jogi elmélet nem életképes, mivel az állam fölérendeltségén alapul, ahol az állam egyoldalú jognyilatkozatával mindent megtehet a jogviszonyban (Kovács, 1997: 14). Egyoldalú aktussal hozza létre és szünteti meg a szerződést, módosítja a feltételeket a koncesszió jogosultjának beleegyezése nélkül. Piaci körülmények között nehezen képzelhető el olyan profitorientált szervezet, amely ilyen feltételek mellett folytatni tudná gazdasági tevékenységét. A szerződéses elméletek között több leágazást
- 359/360 -
találunk, kiemelendő a közigazgatási szerződések és a magánjogi szerződések elmélete. A közigazgatási szerződések elméletében az állam nem tisztán magánjogi jogalanyként jelenik meg, hanem a közérdek megtestesítőjeként bizonyos többletjogok illetik meg, míg a magánjogi szerződés elmélet szerint egyáltalán nincsenek ilyen jogosítványai, és éppen ez adja a kritikáját a rendszernek, mégpedig, hogy az állam nem tudja hatékonyan érvényesíteni a köz érdekét (Kovács, 1997: 14). A harmadik értelmezési lehetőséget a vegyes elméletek adják, melyek a tisztán közigazgatási és magánjogi elméletek között elhelyezkedve próbálnak egyensúlyt teremteni a koncesszió adó állam és a koncesszió vevő fél között. A magyar szakirodalomban vitatott annak megítélése, hogy a magyar szabályozás melyik rendszerbe sorolható. Vannak szerzők, akik tisztán magánjoginak fogják fel a jogviszonyt (Kemenes, 1996; Tóth, 1995), míg mások a vegyes elmélet elemeit emelik ki (Dantesz-Imre, 1991; Ádám, 2004). Szintén mások amellett érvelnek, hogy a közjogi elemek megjelenése mellett még mindig a magánjogi elemek domborodnak ki, így a vegyes elmélet alkalmazásáról nem beszélhetünk a magyar szabályozás kapcsán, hanem egy alapvetően magánjogi elmélet jellemző rá, bizonyos közjogi elemekkel kiegészítve (Kovács, 1997; Papp, 2006). Végül létezik olyan álláspont is, amely egyértelműen a közigazgatási elmélethez tartozónak tekinti a koncesszió jogintézményét (Hanák, 1994). Véleményünk szerint a koncessziós szerződések magánjogi szerződésnek minősülnek még akkor is, ha a szerződés speciális tárgya miatt az államnak többletjogokat is juttat a szabályozás. Ezt látszik alátámasztani az is, hogy a koncesszióról szóló törvény[4] a Polgári Törvénykönyv szabályait jelöli meg háttérszabályként, valamint, hogy a szerződő felek köre a magánjogi jogalanyok közül kerül ki, így alapvetően érvényesül a mellérendeltség és egyenjogúság magánjogi elve.
Annak ellenére ugyanakkor, hogy az állam és egy gazdasági szereplő magánjogi szerződéséről van szó, amely a felek mellérendeltségét és egyenjogúságát hangsúlyozza, valahol elismerést kell nyernie a szerződés speciális tárgyának, a közérdek védelmének, és ezáltal a teljesítés kikényszerítéséhez megfelelő eszközöket kell az állam kezébe adnunk.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
