A problémafelvetés alapját az adja, hogy az utóbbi időben jelentős számú per indult a Magyar Állammal szemben kártérítés iránt azon a ténybeli alapon, hogy az Országgyűlés által elfogadott valamely törvény hatálybalépése a felperesként fellépő személynek kárt okozott. Erre az új fejleményre az ilyen típusú perek viszonylag nagy számban való megjelenésére a jogtudomány is reagált.
Mindenekelőtt azt szükséges tisztázni, hogy mit is értünk a jogalkotással okozott kár fogalma alatt. Míg az 1/2014. Polgári Elvi Döntés tárgyát képező perben arról volt szó, hogy az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmát tekintve jogalkalmazói döntést hozott, és ezt az Alkotmánybíróság határozata meg is állapította, addig a mostanában az ítélőtábla által tárgyalt perekben nem ez a helyzet. A felperesek ugyanis nem a jogalkotás joggal való visszaélés jellegét, hanem a megalkotott jogszabály tartalmát kifogásolják, mégpedig azért, mert álláspontjuk szerint az az uniós jogot vagy az Alaptörvényt sérti. A Fővárosi Ítélőtábla elvi döntésként közzétett korabeli határozatának indokolása nem hagy kétséget afelől, hogy "A közjognak (alkotmányjognak) a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak." Az indokolás szerint tehát létezik valahol a közjogban ilyen, immunitást biztosító szabály, amelynek révén az állam az Országgyűlés által az államnak betudandó módon megalkotott absztrakt magatartási szabályok tartalmánál fogva közvetlenül, vagy a jogszabály alkalmazása során közvetve a magánszemélyek vagyonában okozott károkért nem felel. Az immunitás azt jelenti: történt ugyan károkozás, de a következményekért helytállni nem kell. Az 1/2014. Polgári Elvi Döntés tehát indokait tekintve még nem cáfolta, hanem éppen, hogy megerősítette a korábban az EBH 1999.14. számú döntésében írtakat, amely szerint "a jogalkotással a jogszabály hatálybalépése folytán esetleg bekövetkező károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között polgári jogviszonyt, így ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók". Ugyanezt az elvet vallja éppen egy, az uniós jogot érintő ügyben közzétett EBH 2010.2130. számú elvi határozat is. Eszerint: "A bírói gyakorlat értelmében a jogalkotáshoz kapcsolódó felelősségre kizárólag a közjog, az alkotmányjog szabályai vonatkoznak, ezért ezen az alapon nem érvényesíthető kártérítési igény. A jogszabály megalkotásának elmulasztásával kapcsolatos esetleges mulasztás nem keletkeztet polgári jogi jogviszonyt sem a jogalkotó, sem a jogalkalmazó és a károsult között, ezért a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatóak. Polgári jogi jogviszony hiányában és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a sérelmek jóvátételére a polgári jogi kárfelelősség szabályai nem alkalmazhatóak..." A PED-hez képest annyi eltérést látunk, hogy az elvi határozat nem a közjog immunitást biztosító szabályára, hanem az állam jogalkotással kapcsolatos felelősségét megalapozó, erről szóló kifejezett tételes jogszabály hiányára helyezi a hangsúlyt.
- 477/478 -
A fentiekben idézett indokolások alapján számomra nem egyértelmű, hogy az említett ügyekben eljárt bíróságok szerint mi okozta a kárt és miért, azaz milyen okból mentesült az állam. A kárt ugyanis többnyire nem a jogalkotás mint tevékenység, azaz magatartás, hanem az annak eredményeként hatályba lépett jogszabály tartalma vagy a jogalkotás mulasztása okozza. Ezért helyesebb lenne a jogszabályi rendelkezéssel vagy a jogalkotás elmulasztásával okozott kárról beszélni. A továbbiakban a jogalkotással okozott kár kifejezés alatt én ezeket értem. A határozatok közös vonása, hogy az állam immunitását deklarálják ugyan, de valójában nem indokolják meg tételes jogi levezetéssel. Fontos kiemelni azt is, hogy bár az Országgyűlés jogalkotó tevékenysége felett az Alkotmánybíróság normakontrollt gyakorol, ez közjogi felelősségnek aligha tekinthető, hiszen az előzetes normakontroll mint közjogi eszköz csak a jogszabály hatálybalépésével bekövetkező kár megelőzésére alkalmas, ha egyáltalán igénybe vették, de a jogszabály hatálybalépése esetén az ezzel bekövetkezett károkat az Alkotmánybíróság határozata semmilyen módon nem orvosolja. Ha a bíróság fordul az Alkotmánybírósághoz, úgy csakis arról tud gondoskodni, hogy az egyedi jogvita ne alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával dőljön el [35/2011. (V. 6.) AB határozat], reparációt nyújtani viszont ezzel nem tud.
Tudomásom szerint nincs ezen a területen olyan jogszabály, amely az államot a kártérítési felelősség alól kifejezetten mentesítené, mint ahogyan olyan jogszabály sincs, amely a régi Ptk. (1959. évi IV. törvény) 339. § (1) bekezdése, illetve a Ptk. (2013. évi V. törvény) 6:519. §-a szerinti általános deliktuális felelősségi alakzat alkalmazását azon az alapon zárná ki, hogy az állam általi károkozás nem hoz létre polgári jogi jogviszonyt a károkozó és a károsult között, és az általános deliktuális felelősségi alakzat ezért nem irányadó. Álláspontom szerint mindig a perre tartozó érdemi kérdés, hogy az előadott és szükség szerint bizonyított tényállás mellett van-e a peres felek között az alperes által okozott kár bekövetkeztével létrejövő polgári jogi jogviszony vagy sem. Ha azonban ennek a jogviszonynak már a létrejötte is kizárt, akkor ez azt jelenti, hogy az absztrakt jogszabályi rendelkezés tartalmára alapított, az állammal szemben támasztott igény, mint polgári jogi igény nem létezik, így a régi Ptk. 7. § (1) bekezdéséből, illetve a Ptk. 1:6. §-ából következően polgári bíróság előtt sem érvényesíthető. A régi Ptk. 7. § (1) bekezdése és a Ptk. 1:6. §-a értelmében azonban a Ptk.-ban biztosított jogok érvényesítése - és ilyen a kártérítési igény is -, ha törvény eltérően nem rendelkezik, bírói útra tartozik. Vagyis ahhoz, hogy az általános deliktuális felelősségi alakzatról kimondhassuk, hogy az az absztrakt jogszabály tartalmával a magánszemélyeknek okozott kárra eleve nem alkalmazható, erről szóló kifejezett törvényi rendelkezésre lenne szükség. Más kérdés, hogy ha lenne is ilyen, azt a későbbiekben részletezett okból, az uniós jog hatékony érvényesülése érdekében figyelmen kívül kellene hagyni.
A polgári bíróságnak nem lehet az a feladata, hogy a jogszabályi rendelkezés tartalmával okozott kár megtérítésével kapcsolatos jogtudományi álláspontok között válasszon és az sem, hogy a perekben ezekkel kapcsolatban a felek között felmerülő jogi vitákban döntsön, de az viszont a feladata, hogy a konkrét jogvitát, a jogszabályokat az Alaptörvény 28. cikkének megfelelően értelmezve és alkalmazva elbírálja. A magam részéről sem a régi, sem a hatályos Ptk. alkalmazási körében nem látok olyan, jogszabály-értelmezéssel levezethető, kellően konkrét jogi indokot, amelyből az állam immunitása következhetne. Véleményem szerint tehát az immunitás mellett érvelők álláspontjával szemben nem egy önálló, az állam jogalkotással kapcsolatos felelősségét rendező felelősségi alakzat hiányzik ahhoz, hogy az állam marasztalható legyen, hanem az ilyen igény elutasításához hiányzik az általános deliktuális felelősségi alakzat alkalmazását kizáró törvényi rendelkezés.
A leginkább dr. Menyhárd Attila egyetemi tanár különböző írásaiban megjelenő, az állam kártérítési felelősségét a jelenlegi szabályok alkalmazása mellett kizáró érvek közül az egyik az, hogy az állam jogalanyisága a tulajdonos, illetve a vállalkozó államra korlátozandó. Ez az érvelés azonban a bíróságok számára a jogszabály-értelmező tevékenység tartalmát illetően kötelező Alaptörvény 28. cikkére figyelemmel aligha fogadható el. Az e cikkben felsorolt szempontoknak megfelelő értelmezés ugyanis az, hogy az állam a vagyonjogi viszonyokban nem szuverénként vesz részt és pontosan ugyanabban a jogi helyzetben van, mint bármelyik másik jogi személy, jogalanyisága nem relatív, nem attól függ, hogy milyen magatartást tanúsít, illetve milyen tevékenységet végez, ha azok révén vagyonjogi kapcsolatot létesít, azaz polgári jogviszonyba kerül.
Az Alaptörvény jelenleg hatályos 28. cikke kimondja, hogy a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. A kérdés tehát az, hogy a mindenkori Ptk. deliktuális felelősségi alakzata értelmezhető-e úgy, hogy annak alkalmazása a jogalkotó állammal szemben kizárt. Miután a jogalkotási cél szempontjából a törvények miniszteri indokolása alapvető jelentőséggel bír, nem hagyhatók figyelmen kívül az állam jogalanyiságát a Ptk.-ba bevezető 1991. évi XIV. törvény miniszteri indokolásában foglaltak sem. A 3. §-hoz fűzött miniszteri indokolás értelmében "Az állami tulajdon kivételezett helyzetének felszámolása, az állam gazdasági szerepének megváltozása, a beinduló privatizáció, a helyi önkormányzatok önállóságának alkotmányos garantálása, mindezek eredményeként pedig az állami omnipotencia szükségszerű csökkenése napirendre tűzte az állam ún. különleges jogalanyiságának megszüntetését. A polgári jog által szabályozott viszonyokban az állam nem közhatalomként, nem szuverénként vesz részt, ezért ebben a körben ugyanolyan jogalanyisággal kell rendelkeznie, mint amilyen az erre irányadó jogszabályok szerint jogi személynek minősülő más szervezeteket is
- 478/479 -
megillet. Ennek megfelelően a javaslat kimondja, hogy az állam, mint a vagyoni jogviszonyok alanya jogi személy. E jogi személyiség az államot a tulajdonosi, illetőleg vagyonjogi kapcsolatokat létesítő minőségében, vagyis államkincstárként illeti meg. Ebben az értelemben az állam (államkincstár) a polgári jog más jogalanyaival teljesen egyenrangú, előjogokat, immunitást nem élvez, ugyanolyan szabályok alapján tehető felelőssé és ugyanúgy perelhető, mint bármely más jogi személy." Az állam, amennyiben a jogszabály tartalma kárt okoz, "vagyonjogi kapcsolatot létesít", polgári jogi jogviszonyba lép, hiszen mint olvashattuk az előbb, a polgári jogi jogviszonyokban nem szuverénként vesz részt. Ugyanerre a következtetésre juthatunk a contrario a Ptk. 6:548. §-ához fűzött miniszteri indokolásból is, amely kifejezetten nevesíti a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, kitérve arra is, hogy azt a törvény azért nem szabályozza önálló felelősségi alakzat formájában, mert az így okozott károkért a jogalkotó az általános felelősségi alakzat alapján felel.
Dr. Menyhárd Attila hivatkozik arra is, hogy az ún. 4-es metró-perből (BH 2002.235. eseti döntés) levonható az a következtetés, amely szerint az állam szerződésben nem korlátozhatja a jogalkotói szuverenitást, a polgári jogi szerződésben vállalt jogalkotási tevékenységre vonatkozó kötelezettség nem kényszeríthető ki. Amennyiben pedig szerződésszegést nem követhet el, úgy szerződésen kívüli kártérítés címén sem felelhet a nem megfelelő jog megalkotásáért. A szerző ugyanakkor figyelmen kívül hagyja, hogy a régi Ptk. 28. § (2) bekezdése éppen a metró-per tanúságaként került 2003. július 19-től keletkezett kötelezettségvállalásokra alkalmazandó módon a régi Ptk.-ba a 2003. évi LV. törvény 9. §-ával. A 9. §-hoz fűzött miniszteri indokolás szerint "A közjogi szabályokkal párhuzamosan a jogalkotónak a magánjog területén is rendeznie kell az állami kötelezettségvállalások jogi hatályát, ami a Ptk. kiegészítésével oldható meg... A Ptk. következetlen volt abban, hogy amíg a költségvetési szervekre kimondta, hogy azokat a költségvetésüket meghaladó mértékben is terheli a kártérítési, megtérítési, kártalanítási, valamint az a kötelezettség, amelyet harmadik személyek irányában vállaltak, ugyanezt azonban a Magyar Államra, mint magánjogi jogalanyra, jogi személyre nem mondta ki. Ez a hiányosság ellentétes a jogbiztonság követelményeivel és sérti a gazdasági forgalom biztonságát. A polgári jognak ezért a Magyar Államot is ugyanúgy kell kezelnie, mint a többi jogi személyt, ideértve különösen a költségvetési szerveket is." Miután nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely a jogi személyek deliktuális kártérítési felelősségét az ügyek meghatározott csoportjára nézve kizárná, a Magyar Állam vonatkozásában sem feltételezhető az immunitás különös tekintettel arra, hogy egyébként a jogalkotás, azaz az Országgyűlés államnak betudandó tevékenysége az állam alapvető, meghatározó funkciója, így ha erre a tevékenységre nézve "felelőtlen", akkor aligha marad olyan szerződésen kívüli magatartása, amiért felelhetne. Az állam kártérítési felelőssége tehát a költségvetési fedezettől független módon korlátlan, és a jóhiszemű személyek irányában vállalt szerződéses kötelezettségekre is kiterjed. Az helytálló ugyan, hogy meghatározott tartamú törvények megalkotásának vállalása, mint kötelezettség polgári jogi szolgáltatásként nem értelmezhető, és nem is kikényszeríthető. Mindez azonban csak azt jelenti, hogy a szerződéses vállalást, amelynek teljesítése jogalkotást is igényel, együttműködési természetű kötelezettségvállalásként kell értékelni, amelyet egyébként pl. az 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 30/A. §-a a település-rendezési szerződés vonatkozásában már rég ismer és elismer. Ez a szerződés eredetileg polgári jogi szerződésnek minősült. Az együttműködésben megnyilvánuló szolgáltatás teljesítésének megtagadása - vagyis ha az állam magát meggondolja, ezért nem is tesz lépéseket a szerződésben vállalt, kormányhatározatban kihirdetett kötelezettsége teljesítése érdekében - mind a régi Ptk., mind a Ptk. alapján kártérítési kötelezettséggel jár [régi Ptk. 313. §, 312. § (2) bekezdés, Ptk. 6:183. § és 6:180. § (2) bekezdés].
Az állami immunitás tanának azonban véleményem szerint mégiscsak az a leggyengébb pontja, hogy az állam a mindenkori Ptk. deliktuális felelősségi alakzata alapján az EUB nemzeti bíróságokra kötelező jogértelmezése szerint kétséget kizáróan felel az uniós jog neki betudható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért. Az általános deliktuális felelősségi alakzatról pedig megalapozottan nem mondható, hogy hol alkalmas, hol nem ugyanazon természetű magatartás következményeinek levonására. Dr. Menyhárd Attila "Az állam kártérítési felelőssége és az állami immunitás" című írásában ugyan maga is kitér erre a körülményre, de abból semmilyen következtetést nem von le. Véleményem szerint az államnak az uniós jog megsértéséért fennálló jogalkotói kártérítési felelőssége nem intézhető el azzal, hogy ez a felelősség nemzetközi kötelezettségvállaláson nyugszik, hanem arra is ki kellene térni, vajon miként felel meg az Alaptörvény 28. cikke szerinti, az Alaptörvénnyel és a józan ésszel összhangban álló értelmezés követelményének a deliktuális felelősségi alakzat olyan értelmezése, hogy az abban foglalt kártérítési felelősséget csak az uniós jogot sértő jogalkotás alapozza meg, az Alaptörvényt sértő meg nem, különös tekintettel arra, hogy az uniós jog a magyar jogrendszer szerves része. Az Alkotmánybíróság egyértelművé tette, hogy "az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatásköre szempontjából nem nemzetközi szerződések, ...e szerződések, mint elsődleges jogforrások... közösségi jogként a belső jog részei..." [34/2014. (XI. 14.) AB határozat indokolásának 54. pontja]. Ráadásul az EUMSZ-ben biztosított alapvető jogokat (pl. a szolgáltatásnyújtás szabadságát) sértő hazai jogalkotás bármely más tagállam polgára vagy a más tagállamban bejegyzett jogi személy felperes részéről előterjesztett kártérítési kereset kapcsán eredményre vezethet, de ha ugyanezen jogszabályok magyar természetes vagy jogi személynek okoznak ugyanazon okból kárt, azért már az állam nem felel. Ha minden, akár a múltban, akár az Alaptörvény hatálybalépését követően alkotott jogszabályt az Alaptörvény 28. cikke szerint, azaz nem pusztán a nyelvtani jelentését alapul véve kell értelmezni, ideértve a régi Ptk. 339. § (1) bekezdését és a Ptk. 6:519. §-át is, úgy miért tekintjük az Alaptörvényt
- 479/480 -
olyan jogszabálynak, amely az értelmezésnél elsődleges szerepet játszik ugyan, de amely a megsértésével megvalósult jogalkotást illetően mégiscsak lex imperfecta, mert a megsértése nem járhat kártérítési következménnyel. A jogalkotással okozott károk megtérítése iránt indított perek homlokterébe a felperesek ezeket a kérdéseket állítják, amelyekre a jogtudomány szempontjából akár helyesnek is minősíthető, más szempontokat megragadó válaszok nem lehetnek meggyőzőek.
Az előzőekben kifejtettekből az következik, hogy nem tartható fenn az az eddig képviselt, vagy legalábbis uralkodónak mondható álláspont, hogy az absztrakt magatartási szabályokat eredményező jogalkotás kártérítés alapja soha nem lehet, az állam egyedül akkor felel, ha a jogalkotás diszfunkcionalitását az Alkotmánybíróság azért állapította meg, mert jogszabályi formába öltöztetett, de egyedi döntést hozott. Megjegyzem, hogy ennek, illetve az ilyesfajta megszorításoknak az alkalmazhatóságát az uniós joggal összefüggésben az EUB a C-46/93. és C-48/93. egyesített "Brasserie du pêcheur SA" ítéletének 71-73. pontjaiban kizárta, mert azok gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tennék a kártérítést a közösségi jog megsértéséből eredő károk esetén. Az ítélet szerint "Márpedig a német jog által támasztott azon feltétel, mely egy magasabb szintű nemzeti jogi rendelkezés törvény általi megsértése esetén a kártérítést attól teszi függővé, hogy a jogalkotó cselekménye vagy mulasztása egyedi helyzetre irányul, gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tenné a kártérítést a közösségi jog megsértéséből eredő károk esetén, tekintettel arra, hogy a nemzeti jogalkotóra háruló feladatok általában mindenkire vonatkoznak és nem valamely személyre vagy a személyek egy csoportjára, akiket egyedi jelleggel lehetne kezelni.
...Ugyanígy, az angol jog által elvben támasztott esetleges feltétel, amely szerint a közhatalom felelősségének megállapításához bizonyítani kell a hatalommal való visszaélést a közfeladatok ellátása során, amely visszaélés megfoghatatlan a jogalkotó esetében, ugyancsak lehetetlenné vagy rendívül nehézzé tenné a kártérítést a közösségi jog megsértéséből eredő károkért a nemzeti jogalkotónak betudható közösségi jogsértés esetén."
Álláspontom szerint az állam immunitását nem alapozhatja meg az erről szóló önálló felelősségi alakzat hiánya, hanem éppen ellenkezőleg, a felelősségének kizártságát kimondó törvényre lenne ahhoz szükség, hogy az immunitás egyáltalán felmerülhessen.
Álláspontom szerint a mindenkori általános deliktuális felelősségi alakzat messzemenően alkalmas az ilyen igények polgári bíróság általi elbírálására az alábbiak szerint.
A kártérítési igény polgári jogi igény, tipikusan pénzkövetelés, amely a mindenkori Ptk. hatálya alá tartozik és bírói úton érvényesíthető. Ilyen igényt nemcsak a polgári jogi jogok és kötelezettségek megsértése alapozhat meg [lásd pl. régi Ptk. 198. § (3) bekezdés, Ptk. 6:2. § (3) bekezdés]. Tipikusan nem ez a helyzet a közhatalom gyakorlásával okozott károk esetén. A jogalkotással okozott kár is ilyen, az pedig, hogy az elbírálására az általános deliktuális felelősségi alakzat alkalmazandó, azzal indokolható, hogy az eredményes kártérítés feltételeként megkívánt jogorvoslat ebben a vonatkozásban értelmezhetetlen. A közhatalmat gyakorló és döntésének címzettje között már a polgári jogi kártérítési jogviszony létrejötte előtt is létezik egy tipikusan közjogi, illetve különböző jogágakba sorolható egyéb jogviszony, amely meghatározza a jogaikat és kötelezettségeiket és azok érvényesíthetőségének módját. Jogellenesnek tehát nem bármely magatartás, hanem az adott tevékenység kifejtésére vonatkozó jogszabályi előírást sértő magatartás lehet csupán. Pl. ha a polgári bíró ítéletet hoz, tipikusan kárt is okoz, mert valamelyik félre a másik irányában fizetési kötelezettséget ró. Ebből, miután az ítélet hozatala és a döntés szabadsága megengedett (2011. évi CLX. törvény 3. és 6. §), viszont a fizetésre kötelezett vagyona feletti rendelkezési joga sérül, az következne, hogy minden jogerős ítélet jogellenes és kártérítés alapja is lehet.
Ezzel szemben az a helyzet, hogy kártérítés alapja csak a jogvita érdemi elbírálására és az eljárás lefolytatására vonatkozó anyagi és eljárási jogszabályok megsértése lehet, méghozzá azért, mert az ítélkezési tevékenység, a jogerős polgári ítélet nem egyszerűen egy magatartás, hanem olyan döntés, amelyhez anyagi jogerő hatás kapcsolódik, és amelyet mindenki köteles tiszteletben tartani. A kárt pedig ezek a speciális, jogszabályokban meghatározott tulajdonságok, nem pedig az ítélet meghozatala, azaz kihirdetése, mint magatartás okozza.
A jogalkotási tevékenység mint magatartás eredménye a jogszabály. A kárt nem a tevékenység, hanem annak eredménye, konkrétan valamely jogszabályi rendelkezés tartalma, illetve hiánya okozhatja. Mindaddig, amíg az adott jogszabály jogszabálynak, azaz jogokat és kötelezettségeket előíró szabálynak minősül, amit a hatálya alá tartozó személyek teljesíteni kötelesek, addig a teljesítési kötelezettségnek a hátrányos vagyoni következményei semmilyen igényt nem alapozhatnak meg, hiszen az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint a jogszabályok mindenkire kötelezőek. A helyzet akkor változik csak, ha az adott jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisíti, illetve azzal kapcsolatban mulasztásos alkotmánysértést állapít meg. Ezzel ugyanis bebizonyosodott, hogy a jogszabályi minőségből eredő, egyébként vagyoni hátránnyal járó elvárás alaptalan, azaz jogellenes volt.
Teljes mértékben igaza van dr. Menyhárd Attilának abban, hogy a jogszabály tartalmának megítélésére, azaz a jogalkotás jogellenességének vizsgálatára az önálló polgári jogi jogellenesség tana, így a Ptk. 6:520. §-ában foglaltak nem alkalmazhatóak. Ez a jogszabályhely ugyanis az őt megelőző 6:518. és 6:519. §-ok nélkül nem értelmezhető. Ez utóbbiak szerint a törvény tiltja a jogellenes kár-
- 480/481 -
okozást. Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól a károkozó, ha bizonyítja, hogy magatartása nem volt felróható. A nem a Ptk. alapján kifejtett pl. közhatalmi, közigazgatási, bírói, ügyészi vagy jogalkotói tevékenység viszont károkozásként eleve nem tételezhető. Ellenkező esetben oda jutnánk, hogy a Ptk. a 6:18. §-ában mint törvény tiltaná a vagyoni hátrányokkal járó jogalkotást magát, felülírva adott esetben az Alaptörvényt, valamint az egyébként a Ptk.-val egyenrangú, egyéb jogágakba tartozó törvényekben foglalt eljárások egész sorát.
Az előzőekben kifejtettekből az következik, hogy amennyiben a felperes által megnevezett, a perben érvényesített kár bekövetkezését okozó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság megállapítja, és azt megsemmisíti, illetve a mulasztásos alkotmánysértést megállapítja, úgy szóba jöhet az állam kártérítési felelőssége, feltéve, hogy az okozati összefüggés és a kár bekövetkezte, valamint a kár összege is bizonyított. A károkozó magatartás, azaz az Alaptörvényt sértő jogszabályi tartalom jogellenessége, legalábbis az uniós jogot nem érintő perekben viszont csak egyféle módon, az Alkotmánybíróság határozatával igazolható. A polgári perben éppen ezért a jogszabály jogellenessége nem lehet jogkérdés, hanem kizárólag Alkotmánybíróság határozatával bizonyított ténykérdés. Mindaddig, amíg ilyen határozat nincs, a jogszabály jogellenessége - minthogy jogszabályról van szó - alappal nem állítható és olyan jogkérdésként sem kezelhető, amelyről a polgári bíróság határozhatna, hiszen a polgári bíróság csupán értelmezheti a jogszabályt, de annak alkotmányossági szempontból való megítélésére nem jogosult (Alaptörvény 28. cikk; Abtv. 25. §). A jogellenesség e szempontoknak megfelelő megítélését a Kúria Pfv.III.20.308/2018/8. számú ítéletében maga is elfogadta és megerősítette.
A magatartás akkor felróható, ha a károkozó nem úgy járt el, ahogyan az az adott helyzetben általában elvárható. Léteznek viszont olyan jogellenes, meg nem engedett magatartások, amelyek jellegüknél fogva (pl. megtévesztés) vagy eredményükre tekintettel (pl. hibás teljesítés) tipikusan felróhatónak is minősülnek, ezért ha kárt okoznak, a kimentés gyakorlatilag lehetetlen. Előfordulhat az is, hogy a felróhatóságot nem a polgári bíróság vizsgálja, hanem másik bíróság és ez utóbbi vizsgálódás eredményét elfogadva a polgári perben a kimentés kérdése már fel sem merülhet. Így pl. ha jogerősen elbírált bűncselekmény vagyoni jogi következményei felől polgári perben kell dönteni, amikor is a polgári bíróság nem állapíthatja meg, hogy az elítélt nem követte el a terhére rótt bűncselekményt, a felróhatóság hiánya már nem jöhet szóba, hiszen a szándékos vagy gondatlan elkövetést a büntetőbíróság már megvizsgálta és azt meg is állapította. A polgári bíróság pedig egyszerűen elfogadja, hogy aki bűncselekményt követett el, az nem úgy járt el, ahogyan az általában elvárható.
Ebből akár az a következtetés is levonható lenne, hogy ha egy adott jogszabály alaptörvény-ellenessége vagy uniós jogot sértő volta megállapítható, úgy ez egyben azt is jelenti, hogy a jogalkotó eljárása felróható, vagyis a kártérítési felelősség ebből kiindulva bizonyosan fennáll, amelyből vagy az következik, hogy a kártérítés e két konjunktív feltétele ez esetben "összecsúszik", vagy az, hogy a felelősség objektív alapú.
Hasonló dilemmát kellett megoldania a bírói gyakorlatnak a bírósági jogkörben okozott károk kapcsán is, ami azáltal sikerült, hogy a bíró ítélkező tevékenységének lényegi elemeit tartottuk szem előtt. Vagyis azt, hogy a döntés lényege a bizonyítékok mérlegelése és a jogszabályok értelmezése, valamint alkalmazása, amely mozzanatoknak csak a nagyon súlyos, nyilvánvaló hibái vezethetnek kártérítésre, hiszen egyébként bírói mérlegelésnek és jogszabály-értelmezésnek sem lenne helye. Amikor a kártérítés feltételeként kirívóan súlyos jogszabálysértésről beszélünk, nem a jogellenesség egyik fokozatát, vagy további kritériumát értjük ezalatt, hanem az adott ügycsoportban a felróhatóság helyén vizsgálandó szempontrendszert. Ez a szemlélet jut kifejezésre a "Brasserie" ítélet téziseit a bíróságok uniós jogot sértő tevékenysége kapcsán megerősítő C-224/01 "Köbler" ítéletben is.
A jogalkotással okozott kár megtérítése iránti igény esetén vizsgálandó felróhatóság szempontjából igen tanulságos felidézni az EUB előbb említett C-46/93. és C-48/93. egyesített "Brasserie du pêcheur SA" ügyben hozott ítéletének releváns indokait, amely a közösségi jog megsértése esetén - akár jogalkotással, akár jogalkalmazással valósult meg - három együttes feltétel fennállta mellett mondta ki a kártérítéshez való jogot: ha a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a kár között. Ezek közül a "jogsértés kellően súlyos" kitételen az ilyen károk esetén magát a felróhatóságot meghatározó, illetve az annak helyén vizsgálandó szempontot kell érteni. Ennek a követelménynek a tartalmát az EUB az ítélet 56. és 57. pontjában bontotta ki, amely szerint "E vonatkozásban, azon szempontok között, melyeket a hatáskörrel rendelkező bíróság figyelembe vehet, meg kell említeni a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fokát, a megsértett szabály által a nemzeti vagy közösségi hatóságok részére biztosított mérlegelési jogkör terjedelmét, a kötelezettségszegés vagy a károkozás szándékos vagy gondatlan jellegét, az esetleges jogi tévedés menthetőségét vagy ennek hiányát, valamint azt a körülményt, hogy egy közösségi intézmény magatartása hozzájárulhatott-e a mulasztáshoz vagy a közösségi joggal ellentétes nemzeti intézkedések vagy gyakorlat fenntartásához vagy elfogadásához. Mindenesetre a közösségi jog megsértése nyilvánvalóan súlyos, ha annak ellenére továbbra is fennáll, hogy a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítéletet vagy előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján ítéletet hozna, illetve a tárgyban a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlatából következik a kérdéses magatartás jogsértő
- 481/482 -
jellege." Véleményem szerint az idézet végén szereplő mondatban foglaltak alkalmazhatóak a jogalkotásra.
A deliktuális felelősségi alakzat felróhatósági elemét nem lehet, illetve nem volna szabad eltérően értelmezni aszerint, hogy a magyar jogrendszer melyik, mindenképpen első helyet elfoglaló elemének, az Alaptörvénynek vagy az uniós jognak a megsértése miatti kártérítési felelősséget vizsgáljuk-e. Mindkét esetben az Alkotmánybíróság határozatából, illetve az EUB fentiekben felsorolt ítéleteinek valamelyikéből kitűnő, kellően súlyos jogsértés jöhet csak számításba.
Más a helyzet viszont akkor, ha az adott ügyben a magyar bíróság előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményez és az ítélet megállapítja ugyan a magyar jogszabály valamely uniós jogot sértő jellegét, de - mint ahogyan azt pl. a C-98/14. "Berlington" ügyben tette - a magyar bíróság számára írja elő annak vizsgálatát, hogy adott esetben az EUMSZ 56. cikkében biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságát érintő magyar törvény módosításai (a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 2011. évi CXXV. törvénnyel és 2012. évi CXLIV. törvénnyel való módosítása) igazolhatóak-e közérdeken alapuló nyomós okkal. A vizsgálódás szempontrendszerét is meghatározta, amely egyébként teljes mértékben megegyezett azzal a szempontrendszerrel, amelyet az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában a 2012-es módosító törvény alaptörvény-ellenességének vizsgálata során a C-6/01. számú "Anomar" ítéletből kiindulva maga is alkalmazott (ld. ítélet VI. része 125-131. pontok).
Ebben a konkrét ügyben arról volt szó, hogy a szerencsejáték szervezéséről szóló törvény módosításai megfeleltek-e a 98/34/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben foglaltaknak, amely irányelv a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EUMSZ 56. cikkében deklarált jogát szabályozta. Miután maga az EUMSZ e jog korlátozását a 62. cikk folytán alkalmazandó 51. és 52. cikkekben részletezett okból lehetővé teszi, a korlátozás kimentésének alapja is maga az EUMSZ volt. Az EUB pedig megadta a magyar bíróság számára a kimentésre vonatkozó uniós jog értelmezését, de a jog alkalmazását már a magyar bíróságtól várta volna, hiszen közvetlenül alkalmazandó elsődleges uniós jogról volt szó. A vizsgálatot azonban az EUB ítéletétől teljesen függetlenül, alkotmányjogi panaszok kapcsán az Alkotmánybíróság is elvégezte a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában.
Az Alkotmánybíróság azért vizsgálta az EUB által a rendes bíróságnak szánt feladatként a kimentés feltételeit, mert az Európai Unió alapító szerződései és azok módosításai - ahogyan arról már szó volt - a magyar jog szerves részei és ha az Európai Unióra átruházott szuverenitás ellenére egy magyar jogszabály ezeket sérti, úgy az ilyen jogszabály az Alaptörvénnyel is ellentétes.
Az EUB határozatából az következik, hogy az EUMSZ minden cikkét a rendes magyar bíróság értelmezheti és alkalmazhatja az EUB által kidolgozott, kötelező értelmezési szempontok szerint. Amennyiben az EUB ítéletét követjük, úgy az alkotmánybírósági határozat nem más, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó magyar törvény meghozatalának EUMSZ 51. és 52. cikkében foglalt feltételeit megalapozó, illetve azokat kizáró bizonyíték, amelyet a magyar bíróság értékel.
Az Alkotmánybíróság határozatából pedig az következik, hogy az alapító szerződések és módosításaik vonatkozásában az ezekben foglalt alapvető szabadságokat érintő magyar jogszabályok alaptörvény-ellenességének vizsgálata és ebben a körben az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése megtartásának ellenőrzése viszont az Alkotmánybíróság hatásköre. Az E) cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az EU intézményei útján gyakorolja [ld. 22/2012. (V. 11.) AB határozat, 22/2016. (XII. 5.) AB határozat]. A 26/2013. (X. 4.) AB határozat VI. része [125. pont] a következőképpen szól: "A pénznyerő automaták működtetése szolgáltatásnyújtásnak minősül, amelyre vonatkozóan az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 56. cikke (előtte: az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 49. cikke) kimondja a korlátozásának a tilalmát. A támadott jogszabályok a korábbi jogszabályi rendezéshez képest nagyon szigorú feltételekhez kötik ezen szolgáltatás nyújtását, ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt, hogy van-e olyan európajogi norma, amelynek hatálya érinti az Szjtv. támadott rendelkezéseit." Amennyiben tehát a vizsgálat tárgyát képező magyar törvény az átruházott szuverenitás körébe tartozó EUMSZ-t sérti, akkor ez a törvény az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdését is sérti, amelynek értelmezése viszont az Alkotmánybíróság feladata, amelynek határozata a kérdést végérvényesen eldönti és amelyet a magyar bíróság köteles tiszteletben tartani.
Álláspontom szerint egy ilyen esetben a magyar bíróság olyan, a jog által nem szabályozott szükséghelyzetben van, amikor egyszerre a rá nézve egyaránt kötelező EUB, illetve Alkotmánybíróság által hozott határozatban írtaknak és az ezekből következő elvárásoknak nem igazán tud eleget tenni. Ez jut kifejezésre a szerencsejáték törvény módosításával kapcsolatos perekben hozott jelentős bizonytalanságot tükröző ítéletekben is. Míg a Polgári Jogi Lapban 2016. 16. számon közzétett, a Fővárosi Ítélőtábla által hozott ítélet indokolása arra helyezi a hangsúlyt, hogy a szerencsejáték törvény módosításának alaptörvény-ellenességét vizsgáló, a fentiekben hivatkozott AB határozat 168. pontja ugyan a jogállamiságból eredő elvárásként határozta meg a 2012. évi CXLIV. törvény által érintett személyi körbe tartozók utólagos kártalanítását a korábban kiadott engedélyeik hatályának az e törvénnyel való lerövidítése miatt, mivel ilyen törvényt a magyar jogalkotó később sem alkotott, ilyen jogszabály, valamint a jogalkotással okozott károkért való felelősség önálló szabályozása hiányában a kártérítési kereset nem teljesíthető. A Kúria a hasonló tényállású ügyben Pfv.III.20.656/2017/13. számon hozott ítéletében viszont azt emelte ki: mivel az Alkotmánybíróság a 168. pontban írtak ellenére
- 482/483 -
sem állapította meg a módosító törvénnyel kapcsolatban a mulasztásos alaptörvénysértést, a szerencsejáték törvény módosítása nem minősül alaptörvény-ellenesnek.
Ehhez képest pedig ha a magyar bíróság a rá nézve ugyancsak kötelező C-98/14. "Berlington" ítélet rendelkező részének 3. pontja és indokolásának 85., valamint 92. pontja szerint jár el, úgy önmagában az Alkotmánybíróság által a határozatának 168. pontjában tett megállapítás is elegendő annak kimondásához, hogy az adott törvény mellett nem szólt az uniós jog által megkövetelt, a közérdeken alapuló kényszerítő indok, vagyis a módosító törvény jogellenes volt. Így foglalt állást a Kúria a Pfv.IV.20.211/2017/13. számú ítéletében.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében írt jogállamisági klauzulát sértő jogszabály meghozatala álláspontom szerint mindig súlyos jogsértés (pl. a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütköző rendelkezés). Ugyanakkor nem minden, az Alaptörvényben foglalt alapjogi korlátozást bevezető jogszabály alaptörvény-ellenes, csak azok, amelyek az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írtaknak nem felelnek meg. Eszerint: "Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése, vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható." Miután ezt a vizsgálatot az Alkotmánybíróság maga végzi el, ha a közjogi szempontból jogellenességet kizáró okot nem észlel, úgy a jogszabályt megsemmisíti. Ez a döntés viszont álláspontom szerint magában foglalja azt is, hogy súlyos jogsértés történt. Az eltérő felelősségi rendszerek, illetve a közjog (alkotmányjog) és a polgári jog különbözősége miatt mindaz, ami az alkotmánybírósági vizsgálat során jogellenességet kizáró ok, az polgári jogilag a súlyos jogsértés, azaz a felróhatóság hiányát jelenti.
Az előzőekben kifejtettekből az következik, hogy a súlyos jogsértés mint a felróhatóság helyén vizsgálandó feltétel meglétét, illetve hiányát jó esetben nem a polgári bíróság vizsgálja, hanem erre az EUB ítéleteiből, illetve az Alkotmánybíróság határozatából következtet. Kivételt képezhet viszont az az eset, amikor a vizsgálat lefolytatását az EUB a polgári bíróság számára írja elő és az EUB ítélete előtt nem született alkotmányjogi panasz folytán az ügyben alkotmánybírósági határozat, ami a feladat elvégzése alól mentesítené. Ez a vizsgálat voltaképpen olyan elemeket foglal álláspontom szerint magában, amelyekről való döntés a Pp. - különösképpen az új Pp. - bizonyítási eljárásra vonatkozó szabályai alkalmazásával nem is hozható meg (ld. bizonyítási teher, hivatalból való bizonyítás tilalma, a hatástanulmány készítéséhez szükséges eszköztár teljes hiánya stb.). A rendes bíróság ilyen esetben nem tehet mást, mint hogy az Alkotmánybírósághoz fordul, amelyik ha az Abtv. 25. §-a alapján a kezdeményezésre érdemben a törvényi feltételek hiányában nem válaszol, a rendes bíróság igen nagy bajba kerül. Ebben a vonatkozásban ugyanis kétségtelenül fennáll az Abtv.-nek egy olyan hiányossága, amely az Alkotmánybíróság ilyen ügyekben való eljárását megalapozó jogszabályi rendelkezések megalkotását tenné szükségessé. Megjegyzem, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdése akkor engedi meg az alaptörvény-ellenesnek mondott jogszabály alkalmazásával vagy hatályosulásával közvetlenül, bírói döntés nélkül bekövetkezett jogsérelem miatt az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését, ha nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó igénybe vette. Amennyiben a kártérítési per ilyen jogorvoslat, amelyben a rendes bíróság vizsgálhatná a közvetlenül alkalmazandó EUMSZ-ben szabályozott közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennálltát, akkor az Alkotmánybíróság be sem fogadhatta volna a szerencsejáték törvény módosítására vonatkozó, a későbbiekben részletezendő egyik alkotmányjogi panaszt.
Amennyiben a Bizottság vagy valamely tagállam által Magyarországgal szemben kezdeményezett kötelezettségszegési eljárás (EUMSZ 258-259. cikk) eredményeként hozott ítéletében az EUB a jogsértést - a "kimentésre" is kiterjedően - megállapítja, úgy bizonyítva van, méghozzá végérvényesen és megdönthetetlenül, hogy az adott tartalmú jogszabály jogsértő, vagyis ezzel a tartalommal azt megalkotni és hatályba léptetni nem lehetett volna. Pl. az EUB "Európai Bizottság v. Magyarország" (C-79/14. sz. ügy) ügyben 2016. február 23-án meghozott ítélete azt állapította meg, hogy a 2011. évi CLVI. törvénnyel és az Erzsébet programról szóló 2012. évi CIII. törvénnyel szabályozott Erzsébet-utalvány rendszere ellentétes az EUMSZ 49. és 56. cikkével, azaz a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel monopóliumot hozott létre a hideg étkeztetési utalványok kibocsátása területén. A Magyarországon letelepedett, érintett külföldi társaságok (Sodexo, Edenred/Ticket Express, Cheque Déjeuner) sorra megnyerték a nemzetközi választottbíróságok előtt az állammal szemben indított kártérítési pereiket, ami az ugyanezen a piacon jelen lévő (vagy oda törekvő), ámde a magyar társaságokat is felbátorította a kártérítési perek megindítására. Mind a peres felek jogi érvelésében - ideértve az államot is -, mind pedig a bíróságok ítéleteiben nagyfokú bizonytalanság tapasztalható az EUB Brasserie ítéletére alapozott kártérítési igény alaposságát és annak feltételeit illetően.
Alperesi védekezésként és az elutasító ítélet indokaként egyaránt rendre felmerül az állam immunitásának kérdése, amelyet pl. a PJD 2016. 16. sz. döntés is vall.
Tipikusnak mondható, hogy a bíróságok az uniós jogot nem a magyar jog részeként kezelik, amelyet a nemzeti bíróságoknak, így többek között nekünk kell hatékonyan
- 483/484 -
érvényesítenünk és végrehajtanunk, hanem valamiféle különálló nemzetközi jognak látják nem ismerve vagy nem ismerve el e jognak a nemzetközi jogtól eltérő sui generis jellegét. Ehhez képest az Alkotmánybíróság már több alkalommal leszögezte azt, hogy "az Európai Közösségek alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések [...] e szerződések, mint elsődleges jogforrások [...] e közösségi jogként a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatásköre szempontjából a közösségi (uniós) jog nem minősül nemzetközi jognak." Az Alkotmánybíróságnak viszont "nincs hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e az Európai Unió jogát [34/2014. (XI. 14.) AB határozat indokolás 54. pontban hivatkozott 61/2011. (VII. 13.) AB határozat stb.]. Mindez azonban helyes olvasatban azt jelenti: az adott jogszabály megítélése során az EUMSZ-nek való megfelelés éppúgy szempont, mint az Alaptörvény, de az Alkotmánybíróság soha sem az EU jognak, hanem az Alaptörvénynek való megfelelésről dönt akkor is, amikor az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésére tekintettel az EUMSZ-nek való megfelelést vizsgálja.
Bizonytalanság tapasztalható abban: hivatkozhat-e a tisztán belső, határon átnyúló elemet nem tartalmazó tényállású ügy magyar felperese azoknak, a kötelezettségszegési vagy előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítéletben meghatározott uniós jogoknak a megsértésére, amelyek az ő vonatkozásában nem jöhetnek számításba, mert adott esetben e jogok címzettjei más tagállamok természetes és nem természetes személyei.
Ezt a kérdést kellett megválaszolni az alábbi ügyben:
A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvényt a 2012. évi CXLIV. törvény akként módosította, hogy e módosítás következményeként a pénznyerő automaták a továbbiakban csak kaszinókban voltak üzemeltethetőek. E módosító törvény alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában egyebek közt egy, az adott piacon jelenlévő, 1998. október 2-án éppen ebből a célból létrejött gazdasági társaság indítványára vizsgálta, amely II. kategóriás játéktermekben üzemeltetett pénznyerő automatákat (AB határozat 19. pontja). Megállapította, hogy ez a panaszos is jogosultnak és érintettnek számít, és az Abtv. 26. § alapján jogosult a panasz előterjesztésére (49-50. pont). Az Alkotmánybíróság a panaszosok, valamint az alapjogi biztos indítványát, és az alkotmányjogi panaszokat elutasította. Az Alkotmánybíróság határozata indokolásában az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 56. cikkében biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértését is vizsgálta, méghozzá az EUB "Anomar" ítéletében foglalt szempontokra figyelemmel. Határozatának 168. pontjában megjegyezte, hogy a törvény által lerövidített engedélyek miatt (a korábban kiadott engedélyek 2012. december 31-ével jártak volna le, de a módosító törvény 2012. október 10-vel azok hatályát megszüntette) az érintetteket kártalanítani kell, ami a jogállamiságból eredő elvárás. Ennek a kötelezettségének a jogalkotó a nemzetbiztonsági kockázattal kapcsolatban folytatott vizsgálat lezárása után is eleget tehet, mert azt megelőzően a kártalanítás ex lege lehetővé tétele nem lenne sem célszerű, sem alkotmányosan megkerülhetetlen (167. pont). Ilyen törvény azonban később sem született.
Számos, pénznyerő automatákat korábban működtető gazdasági társaság indított kártérítési pert az állammal szemben a jogalkotással okozott kára megtérítése iránt. Ezek a társaságok Magyarországon működtek és nyújtottak bárkinek szolgáltatást, de azt, hogy az ügyfélkörbe más uniós tagállamok polgárai is beletartoztak, többnyire elő sem adták és különösen nem bizonyították.
A Kúria által a Pfv.III.20.656/2017/13. számú ítéletben a kártérítési kereset elutasításának releváns jogi indoka az volt, hogy a "Brasserie" ítélet 74. pontja szerint a kártérítési felelősség megállapításához három konjunktív feltétel szükséges: vizsgálni kell: történt-e uniós alanyi jogsértés, feltéve, hogy az uniós szabály alanyi jogot állapít meg a magánszemélyek részére, a jogsértés súlyos-e és közvetlen okozati összefüggésben van-e a magánszemély kárával. Az EUB ítéletét úgy értelmezte, hogy a kártérítési igényt előterjesztő személy, tehát a felperesek "uniós" alanyi joga kell, hogy sérüljön, amely a Magyarországon bejegyzett felperesek esetén olyan jogszabály hatálybalépésével valósulhatott volna csak meg, amelynek folytán nem tudnak más tagállam polgárai részére szolgáltatást nyújtani. Ezt azonban nem bizonyították. A szerződésen kívüli tagállami felelősség rendszere nem alkalmazható abban az esetben, amikor egy magánszemélyt amiatt ér állítólagos kár, hogy a saját és más tagállamok polgáraira megkülönböztetés nélkül alkalmazandó nemzeti szabályozás állítólagosan sérti az EUMSZ 49., 56. és 63. cikkében rögzített valamely alapvető szabadságjogot, amennyiben az ügy egyetlen tagállamra korlátozódik és nincs semmilyen kapcsolat az alapeljárás tárgya vagy körülményei és e cikkek között. Ezt állapította meg az EUB a C-268/15. számú "Fernand Ullens de Schooten" ügyben hozott ítélete 58. pontjában. Ez az ítélet nem korrigálta a "Brasserie" formulát, ezért nem mondható, hogy az EUB megelégedne a felelősség konjunktív elemei egyikének az elvi lehetőségével, tehát azzal is, hogy a feleperesek ügyfelei lehettek más tagállamok állampolgárai is . A "Brasserie" formula uniós alanyi jogsértés hiányában való alkalmazását a nemzeti jog írhatná elő, biztosítva ezzel a kártérítéshez való alanyi jogot a belföldi felperesek számára is. Sem a törvény előtti egyenlőség és hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezés, sem a hatáskör transzferre vonatkozó E) cikk, sem az rPtk. 2. § (2) bekezdése nem tekinthető - együtt sem - ilyen felhatalmazó rendelkezésnek. A diszkrimináció tilalma kizárólag összehasonlítható helyzetben lévő személyek vonatkozásában értelmezhető [1/2013. (I. 7.) AB határozat 88-89. pont]. A különböző tagállami állampolgárokra vonatkozó eltérő kárfelelősségi szabályozás ilyennek nem minősülhet. Az Alaptörvény E) cikk ugyancsak irreleváns, mert a szerencsejáték szolgáltatás szabályozása kizárólag tagállami hatáskör. Tisztán belföldi tényállásra kizárólag a belföldi jog alkalmazható. A jog-
- 484/485 -
szabály Alaptörvénnyel való összhangját csak az Alkotmánybíróság vizsgálhatja [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) és e) pont], a polgári bíróság felhatalmazása erre nem terjed ki. Az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) AB határozatában vizsgálta ezt az összhangot és bár az indokolás 168. pontjában megállapította, hogy a jogállamiságból fakadó elvárásnak a kártalanítás elmaradása nem felel meg, mulasztásos alkotmánysértést mégsem állapított meg, így a kártérítéshez szükséges ez a feltétel (is) hiányzik.
A Kúria a Pfv.IV.20.211/2017/13. számú ítéletében az egyébként hasonló tényállású ügyben viszont a felperesek keresetét elutasító 5.Pf.21.081/2016/6/II. számú jogerős ítéletét hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróság közbenső ítéletét helybenhagyta. A határozatnak kizárólag a kártérítési felelősség jogellenességi elemét érintő releváns indokai a következők voltak. [A Kúria a kár bekövetkeztét és az okozati összefüggést illetően nem osztotta az ítélőtábla álláspontját, amelyre e helyütt nem térnék ki.] Az uniós jogot sértő jogalkotás miatti kártérítési felelősségről a nemzeti bíróság a saját felelősségi szabályai szerint dönt attól feltételezetten, hogy az EUB ítélkezési gyakorlatának megfelelően nem mellőzhető a tényállásból a határon átnyúló elem vagy legalábbis a jogvita uniós joggal való valamilyen kapcsolata. Egyetértett az ítélőtábla azon álláspontjával - eltérő indokok mellett -, hogy az állam felelőssége a fordított diszkrimináció tilalmára tekintettel vizsgálható az uniós alapjog megsértése kapcsán. Utalt arra: az EUB számos előzetes döntéshozatali ítéletében érdemben válaszolt a kezdeményezésben feltett kérdésekre annak ellenére, hogy a releváns tényállás összes eleme egyetlen tagállamra korlátozódott, a C-268/15. "Fernand Ullens de Schooten" ügyben ugyanakkor úgy foglalt állást, hogy a szerződésen kívüli tagállami felelősség ilyen esetekben nem állapítható meg. A Kúria e határozata szerint a fordított diszkrimináció tilalma szempontjából a C-6/01. számú "Anomar" ügyben kifejtett, azonos jogokat biztosító "nemzeti szabályon" az EUMSZ alapvető szabadságot biztosító, adott esetben 56. cikkében foglalt, a szolgáltatásnyújtás szabadságát garantáló szabályának a nemzeti törvénnyel való megsértését, tehát a jogellenesnek állított jogszabályt, vagyis adott esetben a pénznyerő automaták játéktermekben való üzemeltetését korlátozó, majd megtiltó normát kell érteni (ld. ítélet 40. pont). Bár a szerencsejáték szervezéssel kapcsolatban a nemzeti jogalkotó széles körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik, a szolgáltatásnyújtás korlátozása kapcsán alkotott jogszabályoknak meg kell felelniük az EUB ítélkezési gyakorlatából következő követelményeknek.
A mindkét kúriai határozat által felhívott C-46/93. és C-48/93. számú egyesített "Brasserie du pêcheur SA" ítéletben a kár megtérítéséhez szükségesnek ítélt konjunktív feltételek meghatározása ezen ítélet releváns indokai szerint azon alapult, hogy
- mivel a szerződés (értsd EUMSZ) nem tartalmaz a közösségi (uniós) jog tagállamok általi megsértésének következményét kifejezetten és pontosan szabályozó rendelkezéseket, a Bíróságnak (EUB) kellett a jogrendszer alapelvei és a tagállamok jogrendszerének közös általános elvei szerint erről dönteni [28. pont],
- a tagállamok jogrendszereiben ismert általános elv, hogy egy jogellenes cselekmény vagy mulasztás a kár megtérítésének kötelezettségét vonja maga után és az állami felelősség jogi rendszerét nagy részben a bíróságok fejlesztették ki [29. és 30. pont],
- és mert a "Francovich és társai" ítélet 35. pontjában kifejtett az az elv, hogy az állam felelős a közösségi jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért, szerves része a szerződés rendszerének, ebből következik, hogy az a közösségi (most uniós) jog tagállam általi bármilyen megsértésére vonatkozik [31-32. pont].
A kizárólag belső tényállású ügyben az uniós jog értelmezésének szükségességét az EUB a C-300/01. "Doris Salzmann" ítéletében a következőkkel indokolta:
Az előterjesztő bíróság kérdése az volt, hogy hivatkozhatnak-e az Unió valamely tagállamának polgárai egy kizárólag hazai (belső) tényállású ügyben a tőke szabad áramlásának jogára, ha a nemzeti jog a saját állampolgárai hátrányos megkülönböztetésének tilalmát biztosítja, ugyanakkor más tagállamok polgárai számára a tőke szabad áramlásához való jogot a nemzeti törvényben kifejezetten nem garantálja? (21. pont 1.)
Erre a Bíróság a következő választ adta:
Az ugyan kitűnik az ügyiratból, hogy az alapul szolgáló ügyben nincs egyetlen tagállam határain átnyúló eleme sem és egy olyan nemzeti szabályozás, amelyet megkülönböztetés nélkül kell az osztrák és más tagállamok polgáraira is alkalmazni, főszabály szerint akkor vetheti fel az alapító szerződésben szereplő alapszabadságok kérdését, ha határon átnyúló elem is szerepel az ügyben. Ez azonban nem változtat az EUB értelmezési kötelezettségén, amelytől a nemzeti jognak az adott jogvitában való alkalmazása függ. Az EUB az értelmezést csak azokban a kivételes esetekben tagadhatja meg, amikor az uniós jog leírt értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs a valósággal vagy az adott jogvita tárgyával. Az az eset azonban, amikor a nemzeti jog azt írja elő, hogy a belföldieket ugyanazon jogok illetik, mint egy másik tagállam polgárait azonos helyzetben az uniós jog alapján megilletnek, nem minősül az előző értelemben vett kivételnek (amikor az EUB nem értelmezi az uniós jogot). Az ilyen helyzetekre az EUB már több esetben kimondta, hogy a válasza hasznos lehet a nemzeti bíróság számára. (32-33. pontok)
A mindkét kúriai ítélet által felhívott C-268/15. számú "Fernand Ullens de Schooten" ítélet az alábbi tényállású ügyben született:
A felperes a belga államot 500 000 euró nem vagyoni kártérítés és 34 500 000 euró vagyoni kártérítés megfizetésére kérte kötelezni. Előadta, hogy a 143. sz. királyi rendelet 3. cikke ellentétes az uniós joggal. Ő maga üzemeltette korábban a Biorim laboratóriumot, amely 2000. november 3-án csődbe jutott (8. pont). A laboratóriummal szemben nyomozás indult 1989-ben adócsalás gyanúja miatt, aminek eredményeként - a 143. számú rendelet
- 485/486 -
3. cikkének megsértése okán, a laboratórium jogellenes működtetésének eltitkolása miatt - a felperessel szemben büntetőeljárás indult. Ebben az eljárásban a felperest a mousi fellebbviteli bíróság az általa üzemeltetett Biorim laboratóriumnak 1989. augusztus 1-jétől 1992. április 16-ig tévesen megfizetett támogatási összegek visszafizetésére kötelezte, egyben alaptalannak találta azt az érvelését, amelyben a támogatás feltételeit meghatározó 143. sz. királyi rendelet uniós joggal való összeegyeztethetetlenségére hivatkozott (17-18. pont).
A Biorim laboratórium engedélyét a biokémiai bizottság 1999. március 18-i határozatával 12 hónapra felfüggesztette, majd a felfüggesztés hatályát 2000. június 8-i határozatával 12 hónappal meghosszabbította. Nem derült ki, hogy ennek bármilyen összefüggése lenne a 143. számú királyi rendelettel. A felperes a vagyoni kárigényét a laboratórium működésének leállítására alapozta.
Az elsőfokú bíróság elévülés okán elutasította a felperes keresetét, amely ellen a felperes fellebbezéssel élt. A másodfokú bíróság fordult előzetes döntéshozatali kérelemmel az EUB-hoz egyebek köztött arra a kérdésre keresve a választ, hogy az elévülési időre vonatkozó jogszabály az uniós jog hatékony érvényesülését akadályozza-e és a "kizárólag belső jellegű helyzet"-et úgy kell-e értelmezni, hogy kizárt az EUMSZ 43., 49. és 56. cikkére való hivatkozás olyan esetben, amikor a saját és más tagállamok polgáraira egyaránt alkalmazandó belga jogszabály (143. sz. királyi rendelet 3. cikk) esetlegesen sérti az uniós jogot.
Ezekre a kérdésekre az EUB azt a választ adta, hogy:
"Az uniós jogot úgy kell értelmezni, hogy az uniós jog megsértésével okozott kárért fennálló, szerződésen kívüli tagállami felelősség rendszere nem alkalmazandó abban az esetben, amikor egy magánszemélyt amiatt ér állítólagos kár, hogy a saját állampolgárokra, illetve más tagállamok állampolgáraira megkülönböztetés nélkül alkalmazandó nemzeti szabályozás állítólagosan sérti az EUMSZ 49., 56. vagy 63. cikkben rögzített valamely alapvető szabadságot, amennyiben az ügy minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik, és nincs semmilyen kapcsolat az alapeljárás tárgya vagy körülményei és e cikkek között."
Ebből is jól látható, hogy két feltétel együttes fennállása esetén zárható ki az uniós jog megsértése miatti kártérítési felelősség: ha az ügy minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik és nincs semmilyen kapcsolat az alapeljárás tárgya vagy körülményei és e cikkek között. Az adott ügyben viszont nem derült ki, hogy miért hivatkozik a felperes az EUMSZ 49., 56. és 63. cikkének megsértésére, az uniós jogot állítólag sértő 143. sz. királyi rendelet 3. cikke az ő jogi helyzetét mennyiben érintette, befolyásolta hátrányosan. Azt ugyanakkor az ítélet az 51-54. pontokban részletesen taglalja, hogy három esetcsoportja különböztethető meg az egyébként minden elemében egyetlen tagállamra korlátozott tényállású ügyeknek, amelyekben az EUB EUMSZ-re vonatkozó értelmezése a nemzeti bíróság számára hasznos lehet. Ezek közül az egyik az 52. pontja szerinti: "Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 49., 56. vagy 63. cikkben rögzített alapvető szabadságok értelmezése olyan ügyben is relevánsnak bizonyulhat, amelynek minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik, amennyiben a nemzeti jog előírja a kérdést előterjesztő bíróság számára, hogy az e bíróság joghatósága szerinti tagállam állampolgárát ugyanazon jogokban kell részesíteni, mint amelyekkel valamely más tagállam állampolgára ugyanilyen helyzetben rendelkezne az uniós jog alapján (lásd ebben az értelemben: 2000. december 5-i Guimont ítélet, C-448/98, EU:C:2000:663, 23. pont; 2012. június 21-i Susisalo és társai ítélet, C-84/11, EU:C:2012:374, 20. pont; 2013. február 21-i Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia és társai ítélet, C-111/12, EU:C:2013:100, 35. pont)".
Ezzel kapcsolatban felmerül, mit kell azon érteni, hogy a nemzeti jog előírja a kérdést előterjesztő bíróság számára, hogy az e bíróság joghatósága szerinti tagállam állampolgárát ugyanazon jogokban kell részesítenie, mint amelyekkel valamely más tagállam állampolgára ugyanilyen helyzetben rendelkezne az uniós jog alapján. Az ítélet 46. pontja nem hagy kétséget afelől, hogy a "Brasseire" feltételek egyike (a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel) és az imént említett, a bíróság számára azonos elbírálást előíró jog nem azonos. Az előbbi jogon az ítélet 46. pont szerint az EUMSZ vonatkozó rendelkezését kell érteni és azt vizsgálni, hogy az adott ügy felperesével hasonló helyzetben lévő magánszemélynek keletkeznek-e jogai az EUMSZ ezen rendelkezéséből. Miután az EUMSZ 49., 56. és 63. cikkei a nem belföldi személyek letelepedési, szolgáltatásnyújtási jogát és a tőke szabad áramlását, ezért nyilvánvalóan nem a belga felperes ilyen típusú jogait biztosítják, mégis olyan uniós szabályok, amelyek célja, hogy jogokkal biztosítsanak magánszemélyeknek (ha nem is a felperesnek) és ezáltal a "Brasserie" feltétel első elemét kielégítik. Azon a jogon, amely a bíróság számára valamennyi, ugyanazon helyzetben lévő személy azonos uniós jogának alkalmazását írja elő pedig nem más, mint az uniós jog megsértése miatti kártérítéshez való jogot biztosító nemzeti deliktuális szabály. Az EUMSZ szerinti jogok valamelyikét sértő és mindenkire egyformán alkalmazandó nemzeti jogszabály ugyanis nem jogokat biztosít, hanem éppen hogy jogokat von el vagy korlátoz, így nem tekinthető olyannak, mint ami diszkriminációmentesen ugyanazon jogokban való részesítésről szólhatna.
Álláspontom szerint szükséges lenne az előzőekben vázolt kérdés megválaszolása, ami nem egyszerű és meg kell állapítanom, hogy az általam vezetett tanács is különböző válaszokat adott eddig rá. Az általunk hozott ítéletekben szerepelt a törvény előtti egyenlőségre hivatkozás, majd később a diszkriminációmentesen mindenkire alkalmazandó korlátozó magyar jogszabály is olyanként, mint amelyre az EUB ítéletei utalnak.
Az nem zárható ki, hogy a magyar deliktuális felelősségi alakzatot más tartalommal töltsük ki aszerint, hogy az uniós jogot vagy az Alaptörvényt sértő jogalkotás a per
- 486/487 -
tárgya, de azt már nehezen tudom elképzelni, hogy aszerint is eltérően alkalmazzuk az egyébként kizárólag az uniós jog megsértése miatt indult perekben, hogy ki a felperes ( magyar vagy más tagállami honosságú személy) és hogy miben áll az uniós jogsértés oka (a felperes uniós alanyi joga sérült vagy másoké). Számomra ésszerűtlennek tűnik az is, hogy az alapító szerződésekben és azok módosításaiban, tehát a legfontosabb uniós jogszabályokban a magánszemélyeknek biztosított jogokat sértő tagállami jogalkotás belső tényállású ügyben semmilyen következménnyel ne járjon, míg a másodlagos uniós jogot megtestesítő irányelveket sértő jogalkotás minden, belső tényállású ügyben is kiválthatja a kártérítést azért, mert az irányelvek az Unió egész területén mindenkire vonatkozó keretszabályok.
Álláspontom szerint akár kötelezettségszegési eljárásban, akár előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélet állapítja meg az EUB az alapító szerződésben a magánszemélyeknek biztosított jog megsértését, akkor ez azt jelenti, hogy ilyen tartalmú jogszabályt nem lehetett volna hozni, mert amennyiben azt más tagállamok személyeire alkalmazzák, úgy azok uniós jogból eredő jogai sérülnének. Ha pedig a nemzeti jogalkotó a hazai és a más tagállamok személyeire azonos tartalmú jogot alkot, úgy ilyen tartalmút nem alkothatott volna. Ha tehát a jogszabály tartalma bárkinek, akár hazai személynek kárt okozott, azt az állam köteles megtéríteni, mert a jogszabályi tartalom jogellenessége bizonyított, a jogellenesség konkrét oka pedig már közömbös. Feltételhez kötött, azaz csak határon átnyúló tényállási elem esetén megállapítható és relatív jogellenesség, amely attól függően hivatkozható, hogy ki a károsult, belföldi személy vagy más tagállam polgára, nem létezhet. Az, hogy a megsértett jogszabály, adott esetben az EUMSZ célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, az alapvető szabadságokat biztosító jogok vonatkozásában egyértelmű és eleve óvatosságára kellene, hogy ösztökéljen, annak felismerésére, hogy a jogalkotó egyébként széles körű mérlegelési lehetőségei azáltal korlátozottak, hogy a tervezett jogszabály megkülönböztetés nélkül más tagállam polgárait is érinti.
Amennyiben az EUB kötelezettségszegési eljárásban hozott ítéletében állapítja meg a magyar jogszabály uniós jogot sértő voltát, úgy maga vizsgálja a közérdeken alapuló kényszerítő indok fennálltát, mert ez releváns a döntése szempontjából, míg előzetes döntéshozatali eljárásban ezt az értelmezési szempontokat meghatározva a nemzeti bíróságra bízza.
Uniós jogsértésként előfordulhat, hogy a jogalkotó elmulasztja átültetni az irányelvet az abban meghatározott határidőn belül. Ilyen esetben a kártérítéshez - sem a jogellenesség, sem a súlyos jogsértés nemzeti bíróság általi megállapítása érdekében - nem szükséges az EUB ítélete, bár lehetséges, hogy a kötelezettségszegési eljárásban hozott ítélet rendelkezésre áll. Ez az eset véleményem szerint ritka éppen a kötelezettségszegési eljárás megindítása miatt, amelynek előkészítő szakaszában az átültetési kötelezettség pótolható.
Az irányelv nem megfelelő átültetése ugyanakkor meglehetősen gyakran előfordulhat. Ilyenkor a bíróságot elsősorban az összhangban álló értelmezés kötelezettsége terheli, vagyis a nemzeti bíróságnak a saját nemzeti jogát az irányelv céljának és szövegének fényében kell értelmeznie (C-14/83. "Sabine von Colson" ügy 26. pont), abból kiindulva, hogy a tagállamnak szándékában állt teljes egészében eleget tenni a kötelezettségeinek. Contra legem értelmezést ugyanakkor nem vár az EUB a tagállami bíróságoktól (ld. pl. C-26/13. "Kásler" ügy 65. pont). Mindezekre figyelemmel nem olyan egyszerű megítélni, hogy történt-e már csak contra legem értelmezéssel megoldható, éppen ezért valóban jogellenes, téves átültetés. Pl. a Kúria a 2/2014. PJE határozatában úgy foglalt állást, hogy a régi Ptk. 209. § (4) bekezdése, amely 2009. május 22-től lépett hatályba, a megelőzően kötött szerződésekre is alkalmazandó, ugyanis a világos és érthető megfogalmazással ellentétes elvárás a polgári jog egyetlen szabályából sem levezethető. Ez az értelmezés egyben az állam kártérítési felelősségét is kizárta.
Amennyiben a bíróságok az összhangban álló értelmezés kötelezettségének nem tesznek eleget és ennek érdekében előzetes döntéshozatalt sem kezdeményeznek, felvállalják annak a veszélyét, hogy ha utóbb az uniós jogot sértő joggyakorlat mégis kitudódik és a jogsértés a már idézett "Brasserie" ítélet 56-57. pontjai alapján a kitudódást megelőző időszakban is súlyos volt, úgy saját maguk fognak kártérítést fizetni, hiszen az mindegy, hogy az állam melyik szervének tudható be a jogsértés (ld. a már említett "Köbler" ítéletet). A bíróság kártérítési felelőssége nemcsak abban az esetben jön szóba, ha a végső soron ítélkező bíróság az előzetes döntéshozatal kezdeményezését az EUMSZ 267. cikke ellenére elmulasztja, hanem akkor is, ha erre az EUB következetes gyakorlatára figyelemmel nem is lett volna szükség, viszont ezt a következetes gyakorlatot a bíróság nem követte. Az ún. C-283/81. "CILFIT" ügyben ugyanis az EUB elismerte, hogy léteznek olyan közösségi joghoz tartozó szabályok, amelyek helyes alkalmazására nyilvánvaló, azaz minden észszerű kétség kizárt az értelmezést illetően. Arról azonban a nemzeti bíróságnak a többi tagállam, illetve az EUB vonatkozásában előzetesen meg kell győződnie, hogy az adott jogszabály értelmezése egyértelmű-e (16. pont "acte clair doktrína"). Ugyanezen ítélet 21. pontjában az EUB kimondta azt is, hogy a végső fokon ítélkező bíróság előterjesztési kötelezettsége akkor nem áll fenn, ha a szóban forgó közösségi jog rendelkezését az EUB már értelmezte (acte éclairé). Ebben a két esetkörben egészen bizonyos, hogy a C-210/06. "Cartesio" ügyben hozott ítéletben a polgári ügyek vonatkozásában végső fokon ítélkező bíróságként meghatározott Kúrián kívül valamennyi, jogi személyiséggel rendelkező bíróság kártérítési felelőssége felmerülhet, hiszen a jogsértés nem az előterjesztési kötelezettség elmulasztása, hanem az acte clair és acte éclaire uniós jogi aktusok helytelen értelmezése, illetve figyelmen kívül hagyása.
Csupán megjegyzem, hiszen a bemutatásra kerülő jogalkalmazási probléma tárgya nem ez, hogy nehéz elhatárolási kérdést vet fel - jogalkotással vagy jogalkalmazás-
- 487/488 -
sal okozott kárról van-e szó -, ha a jogszabály az irányelvben foglaltaktól meg nem engedett módon eltér ugyan, de a bíróság az uniós jogot sértő magyar jogszabály amiatti kizárásával (nem alkalmazásával), hogy az az uniós jog hatékony érvényesülését akadályozza, elháríthatta volna és köteles is lett volna elhárítani a kárt. A többi tagállamban tudomásom szerint ilyen problémák azért nem merülnek fel, mert az uniós jog bármely állami szervnek betudandó megsértéséért az állam áll helyt. Nálunk viszont ez nem így van.
Amennyiben a C-268/15. számú ítélet rendelkező részének és indokolása 52. pontjának az előzőekben kifejtett értelmezése elfogadható, úgy álláspontom szerint pusztán a következőkről van szó:
A "Brasserie" ítélet a rendelkező részének 4. pontja nyomán lehetőséget adott a tagállamokban az uniós jog megsértése miatti önálló felelősségi alakzat megalkotására, vagyis nem volt olyan elvárás, hogy a jogalkotással okozott károk megtérítésével kapcsolatos felelősséget megkülönböztetés nélkül kell az uniós jogot és az Alaptörvényt sértő jogalkotásra is alkalmazni. Kilenc tagállamban (Bulgária, Németország, Franciaország, Litvánia, Hollandia, Ausztria, Portugália, Finnország és az Egyesült Királyság) a kártérítési felelősség feltételei megkettőződtek, aminek nem tételes jogi, hanem a bírói gyakorlat által kidolgozott alapjai voltak, és van olyan tagállam is (Olaszország), ahol tételes jogi alapokon áll a megkettőződés. Ez a megkettőződés azonban azt és csak azt jelenti, hogy az uniós jog megsértése miatt előterjesztett kárigények megtérítésének kevésbé szigorú feltételek alapján van helye, de olyan megoldás nem alakult ki, ami a jogsértés megtörténtét a tényállástól (van-e határon átnyúló eleme) és a károsult személyétől (magyar vagy más tagállambéli károsultról van-e szó) tenné függővé.
Nálunk az Alaptörvény 28. cikkére tekintettel egy ilyen megkettőződésre vezető bírói értelmezés nem biztos, hogy indokolható lenne és az sem valószínű, hogy jól járnánk vele. Praktikusan ugyanis az ilyen megkettőződés ellen szól nálunk, hogy az alapító szerződésekben foglalt magánszemélyeknek biztosított jogok, illetve az irányelvek nagy száma mellett egészen biztosak soha nem lehetünk abban, hogy valamely magyar jogszabály nem érinti az uniós jogot. Ha ezt nem jól ítéltük meg, akkor pedig a bíróság felelőssége jöhet számításba.
Amennyiben ugyanaz a deliktuális felelősségi alakzat lényegében ugyanazon értelmezési szempontok mellett alkalmazandó az uniós jogot és az Alaptörvényt sértő jogalkotás miatti kártérítési felelősségre, úgy az EUB vagy az Alkotmánybíróság által jogsértőnek kimondott jogszabály személyi hatálya alá tartozó személyek mindegyike hivatkozhat e szabály jogellenességére. Fordított diszkriminációt és egyben a deliktuális felelősség szabályainak meg nem engedett kiegészítését jelentené ugyanis, ha - miközben a szabály mindenkire, a magyar és nem magyar személyekre is alkalmazandó volt - a magyar személyeket azért zárnánk el ettől a lehetőségtől, mert a jogszabály jogellenességét nem az ő alanyi jogaik sérelme alapozta meg. Ha az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező és ugyanúgy az EUB ítéletei is a nemzeti bíróságokra (C-92/11. "RWE" ítélet 58. pont), akkor ebből az is következik, hogy ezekre a bíróságok előtt mindenki hivatkozhat is.
Az Alkotmánybíróság a 3208/2013. (XI. 18.) AB határozatban úgy foglalt állást, hogy "Diszkrimináció akkor állapítható meg, ha a jogalkotó az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozást alkot - tehát a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása - s ennek nincs észszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka, azaz a megkülönböztetés önkényes." Ilyen tiltott, az Alaptörvénnyel összeegyeztethetetlen diszkriminációra vezetne a jogszabály olyan értelmű alkalmazása, hogy csak a más tagállamokbeli személyek hivatkozhatnának pl. a szolgáltatásnyújtás szabadságához fűződő jogukat sértő magyar jogalkotás jogellenességére, mintha egyébként ilyen jog a magyar személyeket már eleve meg sem illetné és bár ez utóbbiak ugyanezen jogszabályi tartalom miatt ugyanolyan jellegű sérelmeket szenvedtek el, nekik kártérítés nem jár. A jogalkotás mint károkozó magatartás jogellenessége a megalkotott jogszabály tartalmában (vagy hiányában) testesül meg, ezért nem függhet attól, hogy a jogszabály hatálya alá tartozó személy konkrétan milyen tevékenységet fejtett ki és a jogellenesség tényén annak konkrét oka sem változtathat.
Álláspontom szerint a bírói gyakorlatban az alábbi kérdések várnak még további tisztázásra:
1. Megilleti-e az államot a neki betudható jogalkotással okozott károk kapcsán az immunitás, azaz már eleve kizárt-e a polgári jogi deliktuális kártérítési felelőssége? Amennyiben a válasz továbbra is igenlő, úgy indokolást igényel, hogy mi a jogi alapja az uniós jogot sértő jogalkotás eltérő megítélésének, ugyanis az, hogy a "Brasserie" ítélet a C-92/11. "RWE" ítélet 58. pontja alapján a tagállami bíróságokra kötelező, aligha tehető vitássá. Önálló uniós jogi deliktuális felelősségi alakzat pedig nem létezik.
2. Mikor jogellenes egy jogszabály tartalma, illetve a jogalkotás elmulasztása és ezt melyik bíróság, az Alkotmánybíróság, az EUB vagy a tagállami bíróság dönti el?
3. Kimentheti-e magát a jogalkotó a felelősség alól, ha igen, akkor mivel és ezeket a körülményeket melyik bíróság vizsgálja, az Alkotmánybíróság, illetve az EUB vagy létezhet olyan eset is, amikor a rendes bíróság?
4. Az előzőekben feltett kérdésekre adott válaszokhoz képest vannak-e és melyek az uniós jogot sértő jogalkotás kártérítési felelősség szempontjából eltérő megítélésének legfontosabb elemei? ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanácselnök, Fővárosi Ítélőtábla.
Visszaugrás
