https://doi.org/10.59851/mj.73.06.2
A kétrészes tanulmány első részében a közszolgálati jog és a közigazgatási perjog kapcsolódási pontjainak dogmatikai elemzésére került sor. A tanulmány második része azt vizsgálja, hogy az ítélkezési gyakorlatban milyen mértékben nyert elfogadást az első részben ismertetett elméleti konstrukció, különös tekintettel a közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének következményeire. Ennek alapján összegzésre kerül, hogy mennyiben alkalmas jelen állapotában a közigazgatási perrendtartás a közszolgálati jogviták elbírálására.
Kulcsszavak: közszolgálati jog; közigazgatási perjog; közszolgálati jogvita; keresetfajták
Act I of 2017 on the Code of Administrative Court Procedure (hereinafter: CACP) brought disputes arising from civil service employment relationships within its scope, thereby effecting a procedural separation between civil service law and labor law. The CACP proceeds from the premise that civil service law forms part of administrative law; accordingly, civil service disputes fall within the jurisdiction of administrative courts. This shift also marked the belated recognition that measures adopted by employers under civil service law are not acts of labor law but acts of administrative law, classified within the system of the CACP as administrative actions. Drawing on doctrinal analysis and the case law developed over the past seven years, this study examines how civil service disputes are integrated into the framework of administrative procedural law.
Keywords: civil service law; administrative court procedure; civil service employment disputes; types of actions
Ahogyan a jogviszonyt létrehozó munkaszerződés, úgy az azt megszüntető felmondás is kötelmi jogi alapokon áll a magánmunkajogban.[1] Ebből az következik, hogy a munkaviszony megszüntetését a kötelmi jogi logika és eszközkészlet határozza meg.[2] Az ezen alapuló munkaügyi perben a munkavállaló valóban a munkáltató egyoldalú jogviszonyt megszüntető kötelmi jogi jognyilatkozata jogellenességének megállapítását, és annak következményeként sérelemdíjat, illetve kártérítésként elmaradt jövedelmet kérhet. A munkavállaló egyoldalú jogviszonyt megszüntető, szintén kötelmi jogi jognyilatkozatának jogellenessége esetén pedig a munkáltató kérheti a munkavállaló marasztalását a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) szerinti jogkövetkezményekben, azaz a munkaügyi per célja elsősorban egy magánjogi természetű vagyoni igény érvényesítése, kivételes esetekben pedig a munkáltató rákényszerítése arra, hogy az általa megszüntetni kívánt munkaviszonyt fenntartsa. A munkajog a jogellenes munkaviszony-megszüntetést tulajdonképpen egy sajátos kárfelelősségi alakzatként definiálja.[3] A munkaszerződés jogellenes megszüntetése esetére a munkajogi szabályozás a munkavállaló egzisztenciális védelme érdekében ír elő kártérítési kötelezettséget a munkáltató számára.[4]
A magánmunkajogban a munkaszerződés jogellenes felmondása okoz kárt a másik félnek, és ennek megállapítása esetén a bíróság munkaügyi perben e kár megtérítésére kötelezi az alperest. A közszolgálati jogban a szolgálati jogviszony jogellenes megszüntetésének jogkövetkezményeként szintén kártérítési kötelezettséget írnak elő a jogállási jogszabályok, a különbség azonban az, hogy a jogviszony megszüntetése nem egy magánjogi alapokon álló szerződés felmondásával történik, hanem egy, a szolgálatadó részéről a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) szerinti egyedi döntésnek minősülő közigazgatási cselekménnyel.[5] A felmentés közigazgatási cselekmény minősége azt is maga után vonja, hogy annak jogszerűsége nem a magánjog, hanem a közigazgatási jog szemüvegén keresztül vizsgálandó. A jogellenes felmentés jogkövetkezményeit a közszolgálati anyagi jog az Mt. felmondási szabályaival többé-kevésbé azonosan szabályozza, egyes jogállási törvényekben szinte csak az elnevezés különbözteti meg a két jogintézményt, így a közszolgálati jogi szabályozást e tekintetben is áthatja a (magán)munkajogias szemlélet.
A jelenleg hatályos, a Kp. hatálya alá tartozó jogállási törvények közül a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.), a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.), a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról szóló 2019. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Küt.), a pedagógusok új
- 360/361 -
életpályájáról szóló 2023. évi LII. törvény (a továbbiakban: Púétv.), a honvédelmi alkalmazottak jogállásáról szóló 2018. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Hajtv.), a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állományának jogállásáról szóló 2020. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: NAV szj. tv.) azokról az esetekről rendelkezik, amikor a szolgálatvállaló kérheti a továbbfoglalkoztatását. A honvédek jogviszony-megszüntetésének jogkövetkezményeiről szóló miniszteri rendelet pedig kifejezetten a felmentés megsemmisítése fordulattal él,[6] azonban a megsemmisítés jogkövetkezményei tekintetében a Kp.-val ellentétes szabályozást tartalmaz. Ezzel szemben a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok személyi állományának jogállásáról szóló 2024. évi LXX. törvény (a továbbiakban: Pnbjt.) tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint a bíróság a szolgálati viszony megszüntetéséről hozott határozatot hatályon kívül helyezi, ha az felmentési tilalomba ütközik, vagy egyébként jogellenes,[7] vagyis a Hszt. és a Pnbjt. szerinti jogkövetkezmények többnyire összeegyeztethetők a megsemmisítés joghatásaival.
Az anyagi jogot túlnyomórészt jellemző magánmunkajogi szemlélettel ellentétes irányba hat a Kp. megalkotása során egyértelművé tett azon jogalkotói szándék, hogy a közigazgatási szervek közszolgálati munkáltatói döntéseinek közigazgatási aktus minőségét a tételes jogban is el kell ismerni. E mögött a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban is megjelenő elgondolás húzódik meg, miszerint a közszolgálati aktusok is olyan közigazgatási döntések, amelyekkel szemben érvényesülnie kell a közigazgatási törvény alá rendeltségére irányuló jogállami parancsnak. A közszolgálati munkáltatói döntésekre és intézkedésekre vonatkozó szabályozás célja - szemben a magánmunkajogi szabályozással - nem kizárólag a szolgálatvállaló védelme az erősebb pozícióban lévő szolgálatadóval szemben, hanem emellett a közigazgatással szemben támasztott jogszerűségi és eredményességi követelmények, ezeken keresztül pedig a közérdek érvényesítése. Ez úgy érhető el, ha a közszolgálati aktusokat a közigazgatási szervek többi joghatást kiváltó közigazgatási jog által szabályozott cselekményeivel egyező standardoknak megfelelően vizsgálja felül a bíróság. Következésképpen nem indokolt elválasztani egymástól a közigazgatás hatósági és közszolgálati cselekményeinek bírói felülvizsgálatára irányuló eljárás szabályait, a cél ugyanis mindkét esetben azonos: a szubjektív jogvédelem mellett az objektív jogvédelem megvalósítása.
A Hszt. és a Pnbjt. kivételével valamennyi jogállási jogszabály azt teszi lehetővé, hogy a jogellenes jogviszony-megszüntetés egyik jogkövetkezményeként a szolgálatvállaló a továbbfoglalkoztatását kérje a jogszabályban meghatározott esetekben. A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) szerinti munkaügyi perekben ilyen in integrum restitutio iránti kérelem esetén a bíróság a munkavégzésre irányuló jogviszonyt helyreállítva a felperes és alperes közötti jogviszonyt alakítja, tehát a jogviszony helyreállítására irányuló igény jogalakítási keresettel érvényesíthető.[8] Azért nem érvényesíthető marasztalási keresettel ez az igény, mert a "felperes keresete akkor irányul elmarasztalásra, amikor arra kéri a bíróságot, hogy az ő követelését úgy állapítsa meg az alperes ellen, hogy az nem teljesítés esetében ellene kényszer, vagyis végrehajtás útján érvényesíthető legyen".[9] Ezzel szemben a jogviszony helyreállítására irányuló felperesi kereset esetén maga a bíróság állítja helyre a jogviszonyt, nem pedig az alperest kötelezi erre.
Noha a Pp. rendszerében kétségkívül alkalmazható a munkaviszony helyreállítása mint jogalakító ítélet, adja magát a kérdés, hogy milyen kereseti kérelmet kell előterjesztenie a felperesnek a Kp. rendszerében, amely nem ismeri a Pp. szerinti jogalakítási keresetet. A Kp. ugyan valóban nem beszél jogalakítási keresetről, azonban a perjogi dogmatika alapján a megtámadási kereset a közigazgatási perjog sajátos jogalakítási keresettípusa, így a továbbfoglalkoztatás elvileg kizárólag megtámadási keresettel kérhető, más keresetfajta alapján nem képzelhető el a jogviszony helyreállítása. Ebben az esetben azonban a bíróság jogkövetkezményként nem a jogállási jogszabályok szerinti továbbfoglalkoztatást alkalmazza, hanem a felmentés mint közigazgatási cselekmény megsemmisítésével helyreállítja a megszűnt jogviszonyt. Ezek joghatása bár azonos, mégis két eltérő jogkövetkezményről beszélhetünk, amelyek közül az egyiket csak a törvényben meghatározott esetekben, a másikat viszont általánosan lehet alkalmazni, ezért nem tehetünk köztük egyenlőségjelet.
Míg a polgári perjogban a munkaviszony helyreállítása tehát egy sajátos sui generis jogalakítás, a közigazgatási perben a megsemmisítés a keresetnek helyt adó ítélet szerinti általános jogkövetkezmény.[10] Ahogy a német
- 361/362 -
jogban is láttuk, semmi akadálya a felmentés megsemmisítésének, hiszen ez is egy közigazgatási aktus, amely minőségében közjogi szempontból nem tér el bármely más közigazgatási aktustól. A magyar közszolgálati anyagi jog többé-kevésbé mégis a magánmunkajoggal azonosan kezeli a jogellenesen megszüntetett közszolgálati jogviszony helyreállításának kérdését, és azt csak kivételes esetekben teszi lehetővé. E szabályozási koncepciót a jogalkotó nem egyeztette össze a közigazgatási jogi logikával, amely az összes közigazgatási cselekményt, így a felmentést is, minden további nélkül megsemmisíthetőnek tart.
A magánmunkajogban a kötelmi jogi logika alapján elfogadható, hogy a felmondás jogellenessége esetén a bíróság nem a felmondó jognyilatkozatot iktatja ki a jogrendszerből, hanem szankcióként kártérítés megfizetésére kötelezi a jogsértő felet, és csak rendkívül kivételes esetben kényszerítheti arra a munkaszerződésből jogellenesen szabadulni szándékozót, hogy a munkaviszonyt fenntartsa. Ezzel szemben közérdek, hogy a jogellenes közigazgatási aktusok kiiktatásra kerüljenek a jogrendszerből, ezért elviekben nem lehet eltekinteni a megsemmisítéstől. Ahogyan az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB határozatában is megerősítette, a felmentés is olyan közigazgatási aktus, amelyre a hatósági aktusokhoz hasonlóan irányadó a legalitás elve, a közigazgatás jog alá rendeltségére vonatkozó jogállami parancs. A kötelmi jogi alapokon nyugvó magánmunkajogban teljességgel elfogadható, hogy a kártérítés a jogellenes jogviszony-megszüntetés elsődleges szankciója, a közjog részét képező közszolgálati jogban azonban a közigazgatás jognak való alárendeltségéből következően a közszolgálati jogviszonyt jogellenesen megszüntető közigazgatási aktus megsemmisítése és ezáltal a jogviszony helyreállása kell, hogy legyen az elsődleges jogkövetkezmény.
A klasszikus közszolgálati jog eltűnőfélben lévő alapelvei közé tartozó állásstabilitás[11] hatályos jogunkban is fennmaradt aspektusa, hogy a szolgálatvállaló kizárólag a jogszabályban tételesen meghatározott esetekben mozdítható el hivatalából.[12] Ha a bíróság azt állapítja meg, hogy a felmentési ok nem állt fenn, vagy a felmentés más súlyos aktushibában szenved, akkor kizárólag az aktus megsemmisítésével biztosítható a szolgálatvállalók védelmét szolgáló kötött felmentési rendszer fenntartása. Ha ugyanis a felmentés jogellenességének megállapítása esetén a bíróság nem semlegesítheti a jogellenesség jogkövetkezményeit, akkor a szolgálatvállaló végső soron nemcsak a jogszabályban tételesen meghatározott esetekben mozdítható el a státuszából, hanem egyéb esetekben is, csak jogellenesség esetén kártérítést kell fizetnie a szolgálatadónak. Így a stabilitást jelentő kötött felmentési rendszer és a védettség elve azonban nem jut érvényre, hiszen ha a jogviszony nem áll helyre, akkor végső soron a szolgálatvállaló a státuszát olyan okból veszítette el, amit jogszabály nem tett lehetővé.
Ez a megoldás összeférhetetlen a közigazgatási jog logikájával, hiszen a jogellenes hatósági aktussal okozott jogsérelem orvoslása sem kártérítéssel történik, hanem az aktus jogrendszerből való száműzésével. A kártérítés megfizetésére kötelezés a polgári jog által biztosított "másodlagos közigazgatási jogvédelem" funkcióját töltheti csak be, de közigazgatási jogviszonyok esetén kerülendő, hogy ez töltse be az elsődleges jogvédelmi funkciót.[13]
Ennek nem csak jogdogmatikai jelentősége van, ugyanis az állásstabilitás elvének érvényesítése nem kizárólag a közszolgálatban dolgozók magánérdeke, hanem egyúttal közérdek is, hogy ne forduljanak elő jogellenes jogviszony-megszüntetések a közszolgálatban, hiszen a jogellenes felmentésnek nemcsak jogi, hanem komoly társadalmi költségei is vannak, amelyet végső soron az állam fizet meg.[14]
A Kp. jogfejlesztő funkciója nyilvánul meg abban, hogy a szubjektív jogsérelem orvoslásán túl a közérdek érvényesítésének feladatát akarva-akaratlanul is elvégzi, ugyanis a perrendtartás logikája e kettős jogvédelmi funkció megvalósítására épül. Amikor a jogalkotó úgy döntött, hogy közigazgatási bírói útra tereli a közszolgálati jogviták elbírálását, számolnia kellett azzal, hogy ilyen módon a koherens felépítésű perjogi kódex logikájából következik, hogy adott esetben akár az anyagi jogszabályokban kinyilvánított jogalkotói szándék ellenére is ugyanolyan hatékony jogvédelmet biztosít valamennyi közigazgatási cselekménnyel szemben, így a jogellenes felmentéssel szemben is.
Tekintettel arra, hogy a közigazgatási cselekményre vonatkozó szabályokat a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntésre és intézkedésre is alkalmazni kell,[15] a szolgálatvállaló valamennyi munkáltatói döntés és intézkedés, így a felmentés megsemmisítését is kérheti.[16] Ebben
- 362/363 -
az esetben a bíróság a felmentést - a megtámadási perben hozható határozatok törvényben foglalt jogkövetkezményéből következően - a közlésére visszamenőleges hatállyal megsemmisíti, és hivatalból kötelezi a közigazgatási szervet a tevékenység jogsértő következményének elhárítására.[17] Vagyis "a jogsértő közigazgatási cselekmények jogrendszerből való eltávolítása a létrejöttük időpontjára visszamenőleges hatállyal történik meg".[18] A jogalkotó tudatosan használja a polgári perjogi terminológiában bevett hatályon kívül helyezés helyett a megsemmisítés fogalmát, ugyanis kifejezetten azért vezette be, hogy egyértelmű legyen az, hogy a bíróságnak a közigazgatási cselekmény eliminálása mellett az eredeti állapot helyreállításának kérdéseiről is rendelkeznie kell.[19] Amennyiben a jogsértő közigazgatási cselekményt a bíróság "kiradírozza" a jogrendszerből, akkor a meghozatala és a megsemmisítése között kiváltott joghatásokat is kezelni kell, ugyanis a megsemmisítés folytán azt nyilvánította ki a bíróság, hogy az már a közléskor sem volt alkalmas joghatás kiváltására. A polgári jogban alkalmazott hatályon kívül helyezés esetén a vitatott cselekmény a hatályon kívül helyezés időpontjáig a jogellenessége ellenére is képes joghatások kiváltására,[20] míg a megsemmisítés éppen abban más, hogy azzal a cselekmény közlésére visszamenőlegesen semlegesíthetők a jogellenes aktus jogkövetkezményei, hiszen egyetlen olyan időpillanat sem volt, amikor képes lett volna joghatás kiváltására az annullált cselekmény.
A szolgálatvállaló a Kp. keretei között csak megtámadási keresettel vitatja a felmentés jogszerűségét, a bíróság pedig alapos kereset esetén nem hozhat olyan határozatot, amelyben mellőzi a felmentés megsemmisítését. A megsemmisítést és a hatályon kívül helyezést mint jogkövetkezmény alkalmazását csak az egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezések vonatkozásában korlátozta a jogalkotó, az összes többi közigazgatási cselekmény korlátozás nélkül megsemmisíthető. Ez azzal jár, hogy a jogviszony automatikusan helyreáll, hiszen ha a megsemmisítés folytán visszamenőleges hatállyal eltűnik a jogrendszerből a jogellenes közigazgatási cselekmény, akkor nem létezik többé a múltban sem az az aktus, amelyre a jogviszony megszüntetését vissza tudnánk vezetni. Ennek alapján nincs jelentősége, hogy a közszolgálati jogállási jogszabályok megengedik-e a jogviszony helyreállítását, mert azáltal, hogy a jogalkotó a munkáltatói döntéseket és intézkedéseket közigazgatási cselekménnyé minősítette, minden esetre megnyitotta az utat a megtámadási kereset előtt. Ilyen kereseti kérelmet ugyanis - a Pp. szerinti jogalakítási keresettel szemben - nemcsak akkor lehet előterjeszteni, ha azt jogszabály kifejezetten megengedi, hanem minden olyan esetben, ha született egy jogsérelmet okozó közigazgatási cselekmény, amelynek annullálását a felperes szeretné elérni.
A jogellenesen megszüntetett közszolgálati jogviszony helyreállítását nem kell külön jogszabályban lehetővé tenni, ez ugyanis a megtámadási perben hozott ítélet ex lege jogkövetkezménye. Ilyen jogkövetkezmény alkalmazása nem is volna értelmezhető, hiszen a korábban kifejtettek szerint közigazgatási cselekmény létezése esetén mindenképpen megtámadási keresetet kell előterjeszteni, amely, ha alapos, akkor a közigazgatási cselekmény megsemmisítéséhez, hatályon kívül helyezéséhez vagy megváltoztatásához vezethet. Az előbbiek alapján pedig a felmentés megsemmisítése mellett nincs értelme külön elrendelni a továbbfoglalkoztatást, azt ugyanis már a felmentés megsemmisítésével megtette a bíróság.
A Kp. lehetővé teszi, hogy a bíróság a keresetnek helyt adó ítélet esetén törvény által előírt, a Kp.-ban nem nevesített jogkövetkezményt alkalmazzon.[21] Ebből következően felmerülhetne egy olyan jogértelmezés is, miszerint arra figyelemmel, hogy az egyes jogállási törvények taxatíve felsorolják, hogy milyen esetekben kerülhet sor a jogellenes jogviszony-megszüntetés esetén a szolgálatvállaló továbbfoglalkoztatására, e törvények lex specialisként lerontják a Kp. általános szabályait, és a megsemmisítés helyett a jogviszony helyreállítását mint jogkövetkezmény alkalmazását írják elő. Ezt a következtetést azonban már előzetesen el kell vetnünk, mert ahogyan azt korábban már kifejtettük, az, hogy a bíróság más törvényben nevesített jogkövetkezményt is alkalmazhat, nem azt jelenti, hogy a Kp. által rögzített jogkövetkezmények helyett teheti ezt a bíróság, hanem ezek mellett, hiszen a felperesnek a per megindításához szükségszerűen elő kell terjesztenie a Kp. 38. § (1) bekezdésében foglalt kereseti kérelmek valamelyikét, amihez a bíróság kötve van, így valamennyi kereseti kérelmet ki kell merítenie. Ennélfogva nem tehet olyat a bíróság, hogy a Kp. 38. § (1) bekezdése alapján előterjesztett kereseti kérelemről nem dönt, csak a más törvény által előírt jogkövetkezményről.
A következőkben amellett érvelünk, hogy még ha elfogadnánk is, hogy különféle jogértelmezési maximák folytán megsemmisítés helyett - elméletileg - alkalmazható a továbbfoglalkoztatás jogkövetkezményként, akkor sem juthatunk megnyugtató, egyértelmű eredményre; ezért a hatályos jogszabályi környezetben lehetetlen a
- 363/364 -
továbbfoglalkoztatás jogkövetkezményként való alkalmazása közigazgatási perekben.
Mivel a legtöbb jogállási törvény korábban keletkezett, mint a Kp. azon rendelkezése, miszerint a közigazgatási cselekményre vonatkozó szabályokat a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntésre és intézkedésre is alkalmazni kell, ezért szóba jöhet még a lex posterior derogat legi priori jogértelmezési elv alkalmazása is. Az Alkotmánybíróság csak abban a kérdésben foglalt állást, hogy a lex superior derogat legi inferiori elv alkalmazása megelőzi a lex specialis derogat legi generali elv alkalmazását, de nem nyilatkozott abban a kérdésben, hogy az itt felmerülő két maxima közül melyik érvényesül a másikkal szemben.[22] A lex specialis derogat legi generali elv érvényesülése mellett szól az, hogy a Kp. 5. § (4) bekezdését beiktató Ejhet. Országgyűlés általi elfogadása után keletkezett jogállási törvények[23] esetén nem jöhet szóba a lex posterior derogat legi priori elv alkalmazása, ezért egységesebb jogértelmezést tenne lehetővé ezen elv alkalmazása. Ellenkező esetben az határozná meg az alkalmazható jogkövetkezményeket, hogy az Ejhet. megalkotása előtt vagy azt követően fogadták-e el a kérdéses jogállási törvényt.
Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az Alaptörvény tizenkettedik módosítása óta a honvédek jogállásáról kormányrendelet rendelkezik.[24] A jogellenes jogviszony-megszüntetés következményeit azonban még csak nem is e kormányrendelet, hanem az annak felhatalmazása alapján alkotott miniszteri rendelet határozza meg.[25] E miniszteri rendelet a Kp. terminológiáját helyesen alkalmazva úgy rendelkezik, hogy "ha a bíróság megállapítja, hogy a honvédelmi szervezet a honvéd szolgálati viszonyát jogellenesen szüntette meg, a szolgálati viszony megszüntetéséről hozott határozatot a (10) vagy a (11) bekezdés szerint megsemmisíti, és a (2) vagy a (3) bekezdés szerint rendelkezik az eredeti szolgálati beosztásban történő továbbfoglalkoztatásról, vagy mellőzi azt".[26] A (2) és a (3) bekezdés azonban a legtöbb jogállási törvényhez hasonlóan csak néhány taxatíve felsorolt esetben teszi lehetővé a honvéd továbbfoglalkoztatását. Ez esetben azonban fel sem merülhet, hogy egy miniszteri rendelet le tudná rontani a Kp.-t, még abban az esetben sem, ha a miniszteri rendeletet tekintjük lex specialisnak. Az Alkotmánybíróság ugyanis - álláspontunk szerint helyesen - elvi éllel mondta ki, hogy az Alaptörvényből következően a lex superior derogat lege inferiori elv alkalmazása megelőzi a lex specialis derogat legi generali alkalmazását.[27] A honvédek tekintetében tehát az a rendkívül furcsa helyzet állt elő, hogy bár a jogviszonyuk megszüntetésének jogkövetkezményeit rendező miniszteri rendelet tisztában van azzal, hogy a Kp. szerint a jogviszonyt megszüntető aktus megsemmisíthető, azonban mégis megkísérli a megsemmisítés jogkövetkezményeit a Kp.-val ellentétesen szabályozni. Ez azonban az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése miatt nem foghat helyt, így a honvédek kapcsán kétséget kizáróan megállapítható, hogy a jogviszonyuk jogellenes megszüntetése esetén a megszüntető aktus megsemmisítésével a jogviszonyukat helyreálltnak kell tekinteni.
Különleges a Hszt. és a Pnbjt. hatálya alatt állók helyzete is, esetükben ugyanis, ha a szolgálati viszonyt jogellenesen szüntették meg, a hivatásos vagy a nemzetbiztonsági állomány tagját olyan helyzetbe kell hozni, mintha a szolgálati viszony meg sem szűnt volna.[28] A Hszt. és a Pnbjt. e rendelkezése ugyan redundáns, de szemben a többi jogállási jogszabállyal legalább összhangban áll a Kp.-val, hiszen a megsemmisítő ítélet következtében a hivatásos/nemzetbiztonsági állomány tagja - az elmaradt illetménytől, illetve a jogellenes felmentés folytán felmerült kártól eltekintve - automatikusan olyan helyzetbe kerül, mintha a szolgálati jogviszony meg sem szűnt volna.
A keresetfajták kapcsán leírtakból az következik, hogy szemben a német joggal, a magyar jogban elméletileg nem volna szükség a jogellenes felmentéssel szembeni megtámadási kereseti kérelem mellett marasztalási kereseti kérelem előterjesztésére, ugyanis a Kp. 89. § (3) bekezdése folytán a bíróság hivatalból gondoskodik a közigazgatási tevékenység jogsértő következményeinek az elhárításáról. Ilyen jogsértő következmény az is, hogy a felperes nem jutott hozzá a részére járó illetményhez a közszolgálati jogviszony megszűnte és a bíróság ítéletének jogerőre emelkedése közötti időszakban, ezért az elmaradt illetmény megfizetésére kötelezés álláspontunk szerint a felmentés jogellenes következményének elhárítását jelenti. Ezzel egybevág a Kúria Kfv.II.37.290/2023/4. számú határozata, amely "lényegében azt fogalmazta meg, hogy a közigazgatási bírói jogvédelem csak akkor hatékony, ha a felperes helyzetében a megállapított jogsértés folytán semmilyen negatív változás nem következett be".[29]
Álláspontunk szerint abból kifolyólag, hogy a bíróságnak hivatalból kell a jogsértő következmények elhárításáról gondoskodnia, ezért valamennyi, a jogellenes jogviszony-megszüntetés jogkövetkezményeinek alkalmaz-
- 364/365 -
hatóságához kapcsolódó kérdést hivatalból kell figyelembe vennie, ezért az ezek alátámasztására szolgáló tények vonatkozásában hivatalból rendelhet el bizonyítást a bíróság.[30]
Ki kell térni arra az esetre is, ha a szolgálatvállaló úgy kíván igényt érvényesíteni, hogy nem szeretné, ha a közszolgálati jogviszonya helyreállna a felmentés megsemmisítése folytán. Létező közigazgatási cselekmény esetén jellemzően azért fordul bírósághoz a felperes, mert a vitatott közigazgatási cselekmény jogrendszerben való létezése jogsérelmet okoz számára. Ekkor a jogsérelme a közigazgatási cselekmény megsemmisítése útján egy megtámadási perben orvosolható, amelynek tárgya a közigazgatási cselekmény jogszerűségének vizsgálata. Előfordulhat, hogy a szolgálatvállaló nem kívánja a felmentés megsemmisítése útján elérni a jogviszonya helyreállítását, tehát kifejezetten az a célja, hogy a jogrendszerben érintetlenül maradjon a jogviszonyát megszüntető jogellenes aktus, és kizárólag a jogellenes jogviszony-megszüntetés törvényben meghatározott vagyoni jellegű jogkövetkezményeinek a levonását szeretné kérni a bíróságtól. Ilyen esetben nézetünk szerint megengedhető, hogy a felperes kizárólag marasztalási keresetet terjesszen elő, mert ekkor ez tekinthető a jogvédelmi igényéhez legspecifikusabban igazodó keresettípusnak.
Az eddigi megállapításainkat röviden úgy foglalhatjuk össze, hogy a közszolgálati jogállási jogszabályok többnyire sem egymással, sem a Kp.-val nincsenek összhangban a jogellenes jogviszony-megszüntetés következményeit illetően, ami a terminológiában is megmutatkozik. A közszolgálati jogviták Kp. hatálya alá helyezésével és a közszolgálati jog közigazgatási jogként való minősítésével azonban úgy kell tekintenünk, hogy a jogalkotó elismerte a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos szolgálatadói intézkedések és döntések közigazgatási aktus minőségét. A Kp. szóhasználatával élve ezek közigazgatási cselekmények és mint ilyenek sikeres megtámadási kereset esetén megsemmisíthetők. Ezzel csak a Hszt. és a Pnbjt. szabályozása áll viszonylagos összhangban, ugyanis a felmentés megsemmisítése esetén a hivatásos/nemzetbiztonsági szolgálati jogviszonyt helyreálltnak kell tekinteni, és olyan helyzetbe kell hozni a szolgálatvállalót, mintha nem szűnt volna meg a szolgálati jogviszonya. A Hszt. és a Pnbjt. terminológiája is pontosítást kíván, ugyanis a törvények jelenleg a felmentés hatályon kívül helyezése fordulatot használják, amit megsemmisítésre volna indokolt pontosítani, illetve a megtámadási kereset logikájával nehezen egyeztethető össze az is, hogy a bíróság alapos kereset esetén is mellőzheti az állomány tagjának eredeti szolgálati beosztásába történő visszahelyezését, ha az állomány tagjának továbbfoglalkoztatása a szolgálatadótól méltányolható okból nem várható el.[31]
Az összes többi jogállási jogszabály esetén abba a problémába ütközünk, hogy amennyiben a felperes a felmentés megsemmisítését kéri, és a kereset alapos, akkor a bíróság a felmentést a közlésére visszamenőleges hatállyal megsemmisíti, hiszen ez az alapos megtámadási kereset jogkövetkezménye a Kp. szerint. Ilyenkor tehát úgy kell tekinteni, mintha a felmentés nem is létezett volna soha, így a közszolgálati jogviszony továbbra is érintetlenül fennáll. Kérdés, hogy akkor miért nem igazították a Kttv., a Kit., a Küt., a Púétv., a NAV szj. tv., a Hajtv., valamint az 5/2024. (VI. 28.) HM rendelet szabályozását a közigazgatási ügyben eljáró bíróság megtámadási kereset alapján hozható határozatának jogkövetkezményeihez, valamint hogy jelen helyzetben e jogállási jogszabályok továbbfoglalkoztatással kapcsolatos szabályainak kell-e bármilyen jelentőséget tulajdonítanunk, vagy azok "alkalmazhatatlan" rendelkezések.
Álláspontunk szerint a jogalkotó - a Hszt.-t és a Pnbjt.-t leszámítva - megkísérelte a közszolgálati anyagi jog jogviszony-megszüntetési szabályait a szolgálatadók rugalmasság iránti igényének kiszolgálása érdekében a kötelmi jogi megközelítés fogságába zárni és ezáltal megkerülni a közigazgatás törvény alá rendeltségének elvét, valamint a stabilitás elvét, azonban a Kp. hatálybalépése nem várt módon felülírta a közszolgálati jog hagyományos alapelveit és értékeit erodáló jogalkotói törekvéseket, és voltaképpen megakadályozza az említett alapelvek kiüresítését. Ehhez hasonló nem várt joghatásra láthattunk példát akkor is, amikor a jogalkotó nem titkolt módon szűkíteni kívánta a közigazgatási jogvita kereteit a hatósági intézkedések közigazgatási cselekmények közüli eltávolításával, de paradox módon ezzel éppen, hogy tágította a Kp. tárgyi hatályát.[32]
Sajnálatos módon ugyanakkor a mai napig a magánmunkajogi szemléletből táplálkozó joggyakorlat, parlagon hagyva a Kp.-ban rejlő lehetőségeket, teret ad a szolgálatvállalók stabilitás iránti igényét feladó jogalkotói törekvések érvényesülésének azáltal, hogy a jogellenes jogviszony-megszüntetések esetén szinte kizárólag a munkaügyi perekben alkalmazott marasztalási keresetre támaszkodik, holott az elméletileg jelenleg is alkalmazható megtámadási kereset számos előnnyel járna a szolgálatvállalók számára.[33] Mégsem okolhatjuk alappal ezért kizárólag a jogalkalmazókat, ugyanis a rendkívül
- 365/366 -
széttöredezett közszolgálati pragmatika következtében amellett, hogy jogállási törvényenként indokolatlanul eltér a szolgálati jogviszonyból eredő igény érvényesítésének módja, ezek többnyire a perjogi szabályozással sem állnak összhangban, ami az előbbiek szerint jogbizonytalansághoz vezet.
Míg a német jogban egyértelmű, hogy ha a jogsérelem egy közigazgatási aktus létezéséhez vagy éppen hiányához köthető, akkor megtámadási vagy kötelezési keresettel kell élnie a felperesnek, és problémát csak az okoz, hogy a szolgálatadó egy-egy cselekményéről olykor nehéz eldönteni, hogy az közigazgatási aktus-e, vagy sem, addig a magyar jogban időnként az vet fel kétségeket, hogy egy jogsértő közszolgálati aktus esetén, amely a Kp. fogalmi rendszerében egyértelműen közigazgatási cselekmény, megtámadási keresetet kell-e előterjeszteni, vagy marasztalási, esetleg megállapítási keresettel érvényesíthető-e a felperes igénye. Mind jogdogmatikai alapon, mind a bírói gyakorlat alapján úgy tűnik, hogy a fizetési felszólítással,[34] a fegyelmi határozattal,[35] a kinevezés módosításával,[36] a teljesítményértékeléssel[37] és a szolgálatvállalót kártérítés fizetésére kötelező határozatokkal[38] szemben megtámadási pernek van helye. E döntések megsemmisíthetők, ugyanakkor az ezekkel szembeni jogvitákban sem volt minden esetben kristálytiszta, hogy milyen keresettípussal kell élnie a felperesnek. A következő pontokban néhány olyan esetet tekintünk át, amelyekben nehézkes volt a megfelelő keresettípus kiválasztása.
A Kúria Kf.VIII.40.316/2021/4. számú határozata alapjául szolgáló eljárásban a felperes a kinevezés-módosítás jogellenességének megállapítását és illetménykülönbözet megfizetését igényelte. Ebben az esetben tehát marasztalási és megállapítási kereseti kérelmeket terjesztett elő a felperes, azonban a bíróság a megállapítási kereseti kérelmet megtámadási keresetként kezelte, és annak alapján a kinevezés-módosítást megsemmisítette, valamint a marasztalási keresetnek is helyt adott. Ezzel a bíróság a Kúria szerint a kereseti kérelmen nem terjeszkedett túl, határozata a felperes (tartalma szerint helyesen értelmezett) igényének megalapozottságát rögzítette, eljárásjogi jogszabálysértés tehát nem volt megállapítható. Az elsőfokú bíróság ítéletében azt is rögzítette, hogy az eredeti munkakörbe való visszahelyezésnek nem volt jogszabályi alapja, mert a "megsemmisítő aktus értelemszerűen az eredeti állapot visszaállítását vonja maga után". Ezzel a megállapítással a felülvizsgálati eljárás során a Kúria is egyetértett.
Álláspontunk szerint az ügyben az elsőfokú bíróság és a Kúria is példaértékű ítéleteket hozott. A felperes keresetei kérelmein egyértelműen tükröződött a Kp. közszolgálati jogvitákban való alkalmazását övező bizonytalanság, ezt azonban ellensúlyozta, hogy a bíróságok az eljárás során a Kp. alapelveinek érvényre juttatásával a hatékony jogvédelem biztosítására törekedtek a vitatott közigazgatási tevékenységgel szemben, így megalapozottan döntöttek a tartalom szerinti elbírálás mellett, és helyesen alkalmazták jogkövetkezményként a kinevezés-módosítás megsemmisítését, továbbá helyesen foglaltak állást a kinevezés-módosítás megsemmisítésének hatását illetően.
A fizetési felszólítással szemben igénybe vehető keresettípus is vetett fel kérdéseket a joggyakorlatban. Találunk olyan precedens határozatot, amelyben a Kúria elfogadta, hogy ezek megsemmisíthető közigazgatási cselekmények,[39] de fellelhető olyan határozat is, ahol a Kttv. hatálya alatt foglalkoztatott felperes először a fizetési felszólítás jogellenességének megállapítását, majd keresetváltoztatással élve annak hatályon kívül helyezését (helyesen: megsemmisítését) kérte, ezután pedig egy ismételt keresetváltoztatással visszatért az eredeti kereseti kérelméhez a felperes, és megállapítást kért.[40]
A felperes feltehetően azért járt el így, mert bizonytalan volt abban, hogy a fizetési felszólítás közigazgatási cselekmény-e. Amennyiben ez nem közigazgatási cselekmény, úgy nem kizárt a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvita, de megtámadási kereset előterjesztésének nem lehet helye. Az első keresetváltoztatáskor meginoghatott a felperes ezzel kapcsolatos álláspontja, majd ezt egy újabb elbizonytalanodás követte.
Az nem kérdéses, hogy a közigazgatási bírói út nyitott a fizetési felszólítással szemben, csupán az képezi a dilemma tárgyát, hogy milyen keresetfajtával élhet a felperes. Az alkalmazandó keresettípust az határozza meg, hogy született-e az ügyben olyan közigazgatási cselekmény, amelynek annullálásával elhárítható a jogsérelem (vagy éppen az, hogy elmulasztott-e valamilyen közigazgatási cselekményt megvalósítani az alperes). Amennyiben igen, úgy a felperesnek megtámadási (közigazgatási cselekmény megvalósításának elmulasztása esetén mulasztási) keresetet kell előterjesztenie, mivel a megállapítási kereset szubszidiárius keresettípus. A Kttv. szerint a munkáltató a kormánytisztviselő jogviszonnyal össze-
- 366/367 -
függő tartozásainak megtérítésére irányuló igényét írásbeli felszólítással érvényesítheti.[41] Amennyiben a tisztviselő harminc napon belül nem fordul bírósághoz,[42] a fizetési felszólítást végrehajtási záradékkal látja el a bíróság.[43] Ebből kétséget kizáróan levonható az a következtetés, hogy a fizetési felszólítás egy közigazgatási szerv (a szolgálatadó) közigazgatási jog (jelen esetben a Kttv.) által szabályozott, joghatást kiváltó egyedi döntése, tehát közigazgatási cselekmény. Következésképpen nem lehet helye megállapítási, csak megtámadási pernek.
A fegyveres közszolgálatban dolgozók kapcsán leginkább a kártérítési ügyek okoznak nehézségeket. A hivatásos/nemzetbiztonsági szolgálati jogviszonyban állók és a honvédek esetén a szolgálatadóval szembeni kártérítési és sérelemdíj iránti igényt a jogalkotó szolgálati útra terelte, így ezek az igények a jogszabályban meghatározott eljárásban érvényesíthetők, amely a szolgálatadó kártérítési határozatával zárul.
A korábban kifejtettek szerint, amennyiben született valamilyen munkáltatói intézkedés, akkor a per tárgyát e munkáltatói intézkedés mint közigazgatási cselekmény kell, hogy képezze. Kártérítési határozat esetén a Hszt. és a Pnbjt. tételesen ki is mondja, hogy a kártérítési igényt elbíráló határozattal szemben a károsult bírósághoz fordulhat.[44] Ha a Kit. azon rendelkezését, miszerint a "Közszolgálati Döntőbizottság döntésével szemben a kormánytisztviselő, illetve a kormányzati igazgatási szerv bírósághoz fordulhat", úgy kell értelmezni, hogy a per tárgya a Közszolgálati Döntőbizottság (a továbbiakban: KDB) határozatának megtámadása,[45] akkor semmi sem indokolja, hogy a Hszt. és a Pnbjt. idézett rendelkezését ettől eltérően értelmezzük, és ne a kártérítési igényt elbíráló határozatot tekintsük a per tárgyának. Álláspontunk szerint egyértelmű, hogy megtámadási pernek van helye, a gyakorlatban azonban - igencsak vitatható módon - marasztalási perként folynak ezek az eljárások,[46] de a Fővárosi Ítélőtábla gyakorlatában olyanra is volt példa, amikor részben megtámadási, részben marasztalási perként kezelte a bíróság a jogvitát.[47]
Ez utóbbi ügyben az Ítélőtábla kétségkívül helyesen tapintott rá arra a kérdésre, hogy amennyiben születik az ügyben egy közigazgatási cselekmény (kártérítési igényt elutasító határozat), akkor e közigazgatási cselekmény jogszerűségéről valamilyen döntést kell hoznia a bíróságnak, nem maradhat érintetlenül egy jogellenes közigazgatási cselekmény. Abban is osztjuk az Ítélőtábla álláspontját, hogy a hatályos jogszabályi környezetben azon közszolgálati igények esetében, ahol a pert nem előzi meg közigazgatási jogorvoslati eljárás (például a kártérítési igények esetén nincs helye szolgálati panasznak a kártérítési határozattal szemben a Hszt. és a Pnbjt. alapján), és így csak egyfokú eljárás keretében valósul meg a vitatott közigazgatási cselekmény, sajnos kizárólag úgy kezelhető teljes dogmatikai igényességgel a jogvita eldöntése, ha először a közigazgatási cselekményt támadó kereseti kérelemről határoz a bíróság, majd ezt követően a marasztalási kereseti kérelemről. Ugyanakkor inkább a szabályozás fogyatékosságának tekinthető az, hogy ilyen esetekben megtámadási és marasztalási kereseti kérelmet is elő kell terjeszteni. Ez arra vezethető vissza, hogy megváltoztatásnak igen szűk körben van helye a Kp. alapján, és amennyiben nem kétfokú eljárásban valósult meg a közigazgatási cselekmény, úgy csak törvény kifejezett megengedő rendelkezése alapján kerülhet sor megváltoztatásra,[48] ilyen rendelkezést azonban a Hszt. és a Pnbjt. nem tartalmaz. Amíg a kormánytisztviselők esetén a KDB határozatának megváltoztatásával, tehát aktusfelülvizsgálat keretében érdemben el tudja dönteni a bíróság a jogvitát,[49] addig a más jogállási törvények hatálya alá tartozók esetén rendkívül bonyolulttá válik az eljárás, noha a támadott közigazgatási cselekmény megváltoztatása itt is kiváló megoldást jelenthetne, amely megfelelne mind a dogmatikai tisztaság és a gyakorlati praktikum igényeinek is.
A Hszt.-hez és a Pnbjt.-hez képest a honvédek és a honvédelmi szervezetek kártérítési felelősségéről, valamint egyes meg nem térülő károk leírásának és törlésének szabályairól szóló 12/2024. (VI. 28.) HM rendelet lehetővé teszi a fellebbezést a kártérítési határozattal szemben, így az eljárás kétfokúságára tekintettel a kártérítési határozattal szembeni megtámadási perben is lehetőség nyílhat a határozat megváltoztatására.[50]
A Kp. normaszövege alapján nem lehet kétséges, hogy egy kártérítési határozat közigazgatási cselekménynek minősül, ugyanakkor a bírói gyakorlat elfogadja, hogy a felperesek ilyenkor nem a kártérítési határozat megtámadására irányuló kereseti kérelmet terjesztenek elő, hanem rögtön az alperes marasztalását kérik az általuk igényelt kártérítés összegében. Ez azért problémás, mert a szolgálatvállaló a Hszt. és a Pnbjt. alapján kártérítési igényét szolgálati úton érvényesítheti. Ennek során a szolgálatadó a kártérítési igényről határozattal dönt. Amennyiben a szolgálatadó túlzottan alacsony kártérítést állapít meg, vagy elutasítja a kártérítési igényt, akkor ez-
- 367/368 -
zel a közigazgatási tevékenységével okoz jogsérelmet a szolgálatvállalónak, és ennek orvoslására kell irányulnia a közigazgatási pernek. A jogsérelem orvoslása történhetne a kártérítési határozat megváltoztatásával, ezt a jelenlegi szabályozás azonban a Hszt. és a Pnbjt. vonatkozásában ellehetetleníti. Ebből kifolyólag perökonómiai okok miatt alkalmazzák a felperesek a marasztalási keresetet, hiszen a megsemmisítés és új eljárásra utasítás rendkívül hosszadalmassá tenné az eljárást, és újabb jogvitákat rejthet magában. Az ennek feloldása érdekében alkalmazott megoldás ugyanakkor megtöri a közigazgatási perjogi dogmatikát, és egy olyan abszurd helyzetet teremt, amelyben a jogellenes kártérítési határozatokat a bíróságok érintetlenül hagyják, és emellett marasztalják a közigazgatási szervet az általuk helyesnek vélt kártérítési összegben. Ez azt jelenti, hogy a bíróság ítélete és a kártérítési határozat egymással ellentétes, de mégis egyszerre létezik mindkettő a jogrendszerben. Ha a bíróság a kártérítési határozat annullálása vagy megváltoztatása nélkül dönt a felperes kártérítési igényéről, akkor a felperes a bíróság ítélete és a jogrendszerben maradó kártérítési határozat jogcímén is jogosulttá válik kártérítésre. E problémát az tudná feloldani, ha a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos kártérítési döntések esetén általános jelleggel reformatórius jogkört kapna a bíróság.
A tanulmányban áttekintettük, hogy miként csatornázhatók be a közszolgálati jogviszonyokból eredő igények a Kp. keresettípusaiba. Ennek során megállapítottuk, hogy a szolgálatadó közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntései és intézkedései közigazgatási cselekmények, amelyekkel szemben valamennyi keresetfajta elérhető. A Kp. rendszertani értelmezése folytán - a német közigazgatási perjoghoz hasonlóan - mindig az adott jogvédelmi helyzethez leginkább illő közigazgatási kereseti kérelemfajtát kell alkalmazni, a felperes nem választhatja meg tetszése szerint a számára legkedvezőbb feltételeket kínáló keresetfajtát, hanem a jogvédelmi igényre leginkább szabott keresettípust kell alkalmaznia.
Tisztáztuk, hogy a közigazgatási perjogban a megsemmisítés sajátos, a hatályon kívül helyezéstől eltérő jogintézmény, amely a közigazgatási cselekményt a közlésére visszamenőlegesen annullálja, ami azt jelenti, hogy a közigazgatási cselekmény sosem volt alkalmas joghatás kiváltására. Ebből kifolyólag a közszolgálati jogviszonyt jogellenesen megszüntető közigazgatási cselekmény megtámadása komplikált helyzetet eredményez, ugyanis a felmentés megsemmisítése perjogi szempontból minden további nélkül lehetséges, viszont a közszolgálati anyagi jog - a Hszt.-t és a Pnbjt.-t leszámítva - tagadja ennek lehetőségét. Még ha azt a nézetet fogadjuk is el, hogy a közigazgatási perben alkalmazható keresettípusokat és az azok alapján hozott ítéletek jogkövetkezményeit nem a Kp., hanem az alkalmazandó jogállási jogszabály alapján kell megítélni, sem juthatunk egyértelmű eredményre. Ilyen esetben ugyanis jogértelmezési elvek útján kellene feloldanunk a jogszabályok közti kollíziót, és bármelyik jogértelmezési elvet alkalmazzuk is, lesz olyan jogállási jogszabály, amely kapcsán a többitől eltérő eredményre jutunk.
A közigazgatási tevékenység jogsértő következményei- nek elhárítására kötelezés a Kp. leginkább kihasználatlan aranytartaléka, amelynek gyakorlati hasznosítása azonban a kezdetektől fogva nehézségekbe ütközik az absztrakt megfogalmazás miatt. A Kúria előremutató ítélkezési gyakorlata folytán egyértelművé vált, hogy ennek alapján a bíróság bármilyen intézkedést megtehet, amely a jogsértés folytán előállt jogsértő következmény felszámolására alkalmas, és amely szükséges ahhoz, hogy olyan helyzetet teremtsen, mintha a közigazgatási szerv jogsértése nem történt volna meg.[51] Az e jogintézményben rejlő lehetőségeket azonban a közszolgálati jogvitákban nem aknázzák ki.
A felmentés problémája mellett a hivatásos/nemzetbiztonsági szolgálati jogviszonyban állók és a honvédek szolgálati úton, kártérítési határozattal rendezett kártérítési igénye a közszolgálati igényérvényesítés Achilles-sarka. A kártérítési igényt itt a szolgálatadó egy közigazgatási cselekménnyel rendezi. A korábban kifejtettek szerint, amikor egy közigazgatási cselekményen keresztül manifesztálódik a jogsérelem, akkor a keresetet e közigazgatási cselekményre kell irányítani. A kártérítési határozattal szembeni jogvita egy olyan sajátos aktusfelülvizsgálat, amelyben a kártérítési igény érdeméről is tudnia kellene döntenie a bíróságnak, ennek feltételei azonban jelenleg nem adottak. A hatékony jogvédelem lehetőségét és a közigazgatási perjogi dogmatikai következetességet egyaránt biztosító megoldást az jelentené, ha reformatórius jogkört kapna a bíróság a KDB határozataival szembeni perek mintájára.
Meggyőződésünk, hogy a Kp. fentiek szerinti helyes alkalmazásával és néhány apróbb jogszabály-módosítással a közigazgatási bírói út jelenlegi állapotában is magasabb szintű jogvédelmet képes nyújtani a szolgálatvállalók számára, mint a munkaügyi bírói út, ehhez azonban a jogalkalmazók jelenlegi magánmunkajogi fókuszú szemléletének változása is szükséges. Ez igaz a jogalkotóra is, aki a közszolgálati jogvitákat kifejezetten arra hivatkozva terelte közigazgatási bírói útra, hogy az a közjog része, de az anyagi jogban elmulasztotta átvezetni ezt a szemléletváltást. A jogalkotó perjogi szempontból a közigazgatási jog részeként tekint rá, anyagi jogi szempontból viszont a munkajogi megoldások dominálnak a szabályozásban, a közszolgálati jog "közjogi emancipációja" így csak félig ment végbe.
A felvetett problémák pillanatnyilag sokszor nehéz döntések elé állítják a jogalkalmazókat, de ez egy teljesen új szabályozási koncepciót érvényesítő jogszabály hatálybalépésével szükségszerűen együtt járó folyamat. A kérdés az, hogy mit kezdünk ezekkel a problémákkal, e téren ugyanis előbb-utóbb válaszúthoz érkezik a jogalkotó és
- 368/369 -
a jogalkalmazók is. A kialakult helyzetben a közszolgálati jogot az anyagi jog és az eljárásjog felemás logika alapján kezeli és az anyagi jog nem tud teljesen elszakadni a régi munkajogi berögződésektől, miközben a közigazgatási perjog egységes közjogi logikát kíván érvényesíteni valamennyi közszolgálati jogviszonyból származó jogvitában.
A közszolgálati jogviták közigazgatási peres útra terelését ellenzők tábora a problémát abban látja, hogy a tanulmányban bemutatott dogmatikai ellentmondásokat a Kp. hozta létre, miközben az 1952-es Pp. hatálya alatt úgy lehetett elbírálni a közszolgálati jogvitákat, hogy a jogalkalmazók nem ütköztek ilyen kérdésekbe, és ebből azt a következtetést vonják le, hogy a problémák azzal lennének megoldhatók, ha a közszolgálati jogviták visszakerülnének a polgári perrendtartás hatálya alá. Ezzel szemben úgy véljük, hogy a dogmatikai következetlenségek felszínre kerülése csak rövid távon jelent problémát. A Kp. egyik funkciója éppen a jogfejlesztés, ami abban nyilvánul meg, hogy a perjog felszínre hozza az anyagi jog fogyatékosságait, és ezzel kikényszeríti, hogy a jogalkotó fejlessze azt, a bírók pedig erre építve következetes dogmatikát alakítsanak ki az ítélkezési tevékenységük során.[52] A Kp. által okozott nehézségek tehát egyben lehetőséget is jelentenek a fragmentált és sokszor logikátlan közszolgálati anyagi jog fejlesztésében, egységesítésében.
A kérdés tehát abban áll, hogy a felmerült problémákat úgy oldjuk-e meg, hogy konformistaként visszamenekítjük a közszolgálati jogvitákat a polgári perjog kényelmesnek tűnő oltalma alá, vagy felvállaljuk a Kp. által felszínre hozott problémák mentén az anyagi jog fejlesztését, ami szükségszerűen együtt jár a közjogi dogmatika erősebb érvényre juttatásával. Előbb-utóbb elkerülhetetlenül dönteni kell valamelyik megoldás mellett, ugyanis a közszolgálati jog jelenleg anyagi jogi és perjogi téren is sorsára hagyva két szék közt a pad alatt hever. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány első része a Magyar Jog 2026. májusi számában jelent meg.
[2] Petrovics Zoltán: A biztonság árnyékában. Budapest, ELTE Eötvös, 2022. 65-68.
[4] Bankó Zoltán: 82. §. In: Bankó Zoltán (szerk.): Nagykommentár a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer, 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás.
[5] A német közszolgálati jog a magyarhoz hasonlóan különbséget tesz a közszolgálati jogviszony megszűnési és megszüntetési esetei között, és a szolgálatadó általi megszüntetést a jogirodalom közigazgatási aktussal történő jogviszony-megszüntetésnek nevezi.
[6] A honvéd szolgálati viszony alapelveinek, magatartási követelményeinek, valamint jogorvoslati kérdéseinek szabályairól szóló 5/2024. (VI. 28.) HM rendelet 26. § (1) bekezdés.
[7] Hszt. 271. § (1) bekezdés; Pnbjt. 164. § (1) bekezdés.
[8] Halmos Szilvia: A jogellenes munkáltatói munkaviszony-megszüntetés jogkövetkezményei. In: Pál Lajos - Petrovics Zoltán (szerk.): Visegrád 20.0: A XX. Magyar Munkajogi Konferencia szerkesztett előadásai. Budapest, Wolters Kluwer, 2023. 339.
[9] Magyary Géza - Nizsalovszky Endre: Magyar polgári perjog. Budapest, Franklin Társulat, 1939. 355.
[10] Kovács András György: 89. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Wolters Kluwer, 2018. 529.
[11] Horváth István: Közszolgálat: komparatív előnyök - hátrányokkal? Munkajog, 2018. (1), 8-9.
[12] Petrovics Zoltán: A közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyok megszűnése és megszüntetése. In: Kiss György (szerk.): Közszolgálati életpályák jogi szabályozása. Budapest, Dialóg Campus, 2019. 177.
[13] F. Rozsnyai Krisztina: D mint dichotómia, dominancia és dualizmus. Jogtudományi Közlöny, 2024. (12), 533-536. DOI: https://doi.org/10.59851/jk.79.12.1
[14] Horváth: Közszolgálat: komparatív előnyök - hátrányokkal? 3-4.
[15] Kp. 5. § (4) bekezdés.
[16] Ez alól természetesen kivételt képeznek azok a munkáltatói cselekmények és intézkedések, amelyek peresítését a törvény kizárja. Így például a szolgálatadó mérlegelési jogkörébe tartozó döntésével szemben csak akkor van helye jogorvoslatnak, ha azt az irányadó jogállási jogszabály kifejezetten lehetővé teszi. Ennélfogva a munkáltatói utasítások - bár közigazgatási cselekménynek minősülnek - nem támadhatók meg, mert törvény ezt kifejezetten kizárja.
[17] Kp. 89. § (3) bekezdés.
[18] F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. Budapest, ELTE Eötvös, 2018. 208.
[19] A Kp. előterjesztői indokolásának 92. §-hoz fűzött magyarázata.
[20] Például a jogi személy határozatának hatályon kívül helyezése kapcsán úgy foglal állást a polgári jogi szakirodalom, hogy "a bírósági döntésig még a jogsértő határozatnak is vannak joghatásai, a hatályon kívül helyezés csak az ezt kimondó bírósági döntés jogerőre emelkedésével következik be". Kisfaludi András: 3:37. §. In: Gárdos Péter - Vékás Lajos (szerk.): Nagykommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer, 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás.
[21] Kp. 89. § (2) bekezdés.
[23] Púétv., NAV szj. tv.
[24] Alaptörvény 45. cikk (6) bekezdés.
[25] A honvédek jogállásáról szóló 137/2024. (VI. 28.) Korm. rendelet 30. § (1) bekezdés b) pont.
[26] A honvéd szolgálati viszony alapelveinek, magatartási követelményeinek, valamint jogorvoslati kérdéseinek szabályairól szóló 5/2024. (VI. 28.) HM rendelet 26. § (1) bekezdés.
[27] 3029/2021. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [23] bekezdés.
[28] Hszt. 271. § (2) bekezdés, Pnbjt. 164. § (2) bekezdés.
[30] Kp. 78. § (5) bekezdés a) pont.
[31] Hszt. 271. § (5) bekezdés; Pnbjt. 164. § (5) bekezdés.
[32] Barabás Gergely - Fazekas Marianna: 4. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer. 2025. évi Jogtár-formátumú kiadás.
[33] Így például a Kúria Kf.45.208/2021/6. számú ítélete alapjául szolgáló ügyben a felperes a felmentés megsemmisítését és az alperes 24 havi illetménynek megfelelő átalánykártérítés megfizetésére kötelezését kérte, de az elsőfokú bíróság csak a marasztalási kereseti kérelmet bírálta el, a megtámadási kereseti kérelem az eljárás során "elsikkadt". Ennek ellenére a Kúria az elsőfokú ítéletet hatályában fenntartotta.
[36] Kúria Kf.VIII.40.316/2021/4.
[41] Kttv. 149. § (8) bekezdés.
[42] Kttv. 238. § (3) bekezdés f) pont.
[43] A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 23. § (1) bekezdés a) pont.
[44] Hszt. 255. § (1) bekezdés; Pnbjt. 206. § (3) bekezdés.
[45] F. Rozsnyai Krisztina - Petrovics Zoltán: 95. §. In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Wolters Kluwer, 2018. 561.
[46] Például Kúria Kf.45.128/2022/6., Kúria Kf.45.001/2022/4., Kúria Kf.39.091/2020/6., Kúria Kfv.45.034/2025/5.
[47] Például Fővárosi Ítélőtábla Kf.700.121/2022/4.
[48] Kp. 90. § (1) bekezdés.
[49] F. Rozsnyai - Petrovics: 95. § 561.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék. https://orcid.org/0000-0003-0450-3775.
Visszaugrás
