Írásom második részében folytatom a "munkajogi Bermuda-háromszög" vizsgálatát. Hová tűntek el, vagy változtak ellentmondásosan szabályozottá a verseny- és nonprofit szféra, valamint a civil közszféra két törvényének triangulumában a közszolgálat egykori komparatív előnyei? A fókuszban - a közszolgálati törvények koherenciájára is figyelemmel - a jogviszony-megszüntetés lehetséges megelőzésének intézményesített garanciái, a jogviszony nem felróható elvesztéséért járó alkalmazotti juttatások, a jogellenes jogviszony-megszüntetés jogkövetkezményei, a fegyelmi felelősség és az illetmény-előmenetel állnak. Követve az 1. rész metodológiáját, az 1992-es munkajogi rendszerváltás szabályait vetjük össze a hatályos joggal, értékelve bő negyedszázadot.
1. A felmentés megelőzése - intézményesített garanciák és a hiányuk
1.1. A felmentésmegelőzés a munkajogi rendszerváltozáskor - vertikálisan szűkítő szervi hatállyal
1.2. Eltérővé vált jogalkotói szemlélet a Kjt. és a Kttv. felmentési szabályaiban
2. A felmentéshez kapcsolódó juttatások - eltérő és változó költekezés
3. A munkáltatói jogellenes jogviszony-megszüntetés jogkövetkezményei - rendszertelen változások
4. A félig eltűnt fegyelmi felelősség nyomában
5. Az illetmény-előmenetel és funkcióvesztése
5.1. Az előmenetelt kikezdő jelenségek - nemzetközi tünetek
5.2. Illetmény-előmenetel a rendszerváltás hajnalán
5.3. Aktuális veszteségek - és jogalkotási következmények
5.4. Nivelláció - a nem kívánt kiegyenlítődés
5.5. "Alapos" aggályok - Mely alapjogokat sérthet a jogalkotói tétlenség?
6. Szubjektív cikkzárta
A közszférában a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) szerinti felmondás intézményének - mely a határozatlan időre létesített, ún. tartós jogviszonyok megszüntetésének tipikus esete[1] - funkcióját az 1945 előtti szabályozás szerinti megnevezést megőrző felmentés[2] tölti be. A felmondáshoz és a felmentéshez általában indokolás kapcsolódik. Ennek szabályozásakor a jogalkotó eltérő módszert alkalmazott. Az Mt. megőrizte a korábbi munkajogi kódexek relatíve kötött felmondási rendszerét. A törvény nem határozza meg taxatíve a felmondás lehetséges okait, az indokolásnak azonban eleget kell tennie az Mt. által előírt tartalmi követelményeknek.[3] A közszféra szabályozása - az 1992-ben hatályba lépett a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.), a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.), valamint a 2012-ben a Ktv. helyébe lépett, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) - felélesztette az 1945 előtti felmentési rendszert annyiban, hogy az Mt.-től eltérően abszolút kötött struktúrát alkalmazott. Felmenteni csak a jogszabályban taxatíve meghatározott indokok alapján lehet.[4]
A nemzetközi tapasztalatokra is figyelemmel, a közszolgálati szabályozásnak védenie kell az alkalmazottat a piaci viszonyok között esetenként szükségszerűen megjelenő kiszámíthatatlanságtól, a munkáltató jogviszony-megszüntetési lehetősége e körben ezért korlátozottabb, mint a versenyszférában.[5] A közszolgálat szabályozását és szociológiáját döntően befolyásolja, hogy a közszol-
- 3/4 -
gálatok - szemben a globalizációval érintett magánszférával - nem helyezhetők át az egyik államból a másikba. Éppen a szolgáltatás jellegéből, nevezetesen annak állandóságából eredően (például igazgatási, közegészségügyi vagy köznevelési feladatok) a közszolgálatban megvan az az adottság, melyre a jogviszony stabilitását szavatoló jogintézmények építhetők. A stabilitás nem csak a közszolgálatban dolgozó érdeke, a létszámleépítés elkerülése megtakarítás a költségvetésnek is. Nemzetközi tapasztalat: az elbocsátások közvetlenül és közvetve is igen drágák. A felmentéshez kapcsolódó juttatásokon túl a munka nélkül maradók ellátása és átképző programokban történő részvételük, illetőleg korhatár előtti nyugdíjba vonulásuk ugyancsak növeli az állam kiadásait, ráadásul - a fogyasztóképes kereslet csökkenésével - negatív gazdasági hatással is jár.[6]
A Kjt. és a Ktv. a hatálybalépésekor korlátozott szervi hatállyal állapított meg felmentés megelőzését szolgáló rendelkezéseket. A közalkalmazott és a köztisztviselő számára nem felróható indok (például az Országgyűlés, a Kormány, a miniszter vagy az önkormányzati képviselő-testület létszámleépítést elrendelő döntése) esetén a felmentés csak akkor volt közölhető, ha a munkáltatónál vagy az irányítása, felügyelete alatt álló szervezetben, hivatalban nem volt a képzettségének megfelelő más munkakör, illetve ha az ilyen munkakörbe történő áthelyezéséhez a közalkalmazott, illetve a köztisztviselő nem járult hozzá. A közszolgálati szabályozás kritikája: az állásfelajánlást csak vertikális struktúrában írta elő a két törvény. Szükséges lett volna a horizontális szemlélet egyidejű alkalmazása: például a fővárosban munkáltatóként állami és kerületi önkormányzati költségvetési szervek között is indokolt lett volna az állásfelkutatás és -felajánlás kötelezővé tétele.[7]
Az egészségügyi alkalmatlansággal indokolt felmentés esetén a Kjt. még szűkített is a körön. Csak a munkáltatónál kellett megvizsgálni, hogy volt-e a közalkalmazott egészségi állapotának megfelelő munkakör. A Ktv. erre az esetre is a hivatali szervezetben vagy annak irányítása alatt álló közigazgatási szervnél írta elő - megelőzendő a felmentést - az egészségi állapotnak megfelelő betöltetlen munkakör felkutatását és felajánlását.[8] A kritika mellett kiemelendő, hogy a két törvény kétségtelenül komparatív előnyt fogalmazott meg a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénnyel (a továbbiakban: 1992. évi Mt.) szemben, amely magánjogi szemléletére figyelemmel felmondásmegelőzési rendelkezést nem fogalmazott meg.
Huszonhat évet haladva az időben, gyökeresen eltérő jogalkotói hozzáállás regisztrálható a Kttv. és a Kjt. szabályozásában. A Kttv. hatálya alatt valamennyi szervezeti okkal indokolt felmentés esetében megszűnt az intézményesített felmentésmegelőzés. A komparatív előny elvesztése nyomán a közszolgálati tisztviselő még a verseny- és nonprofit szféra munkavállalójánál is hátrányosabb helyzetbe került. Az Mt. szerint ugyanis két, munkaerőpiaci tekintetben kiszolgáltatott munkavállalói kategória[9] munkaviszonya - képességgel vagy a munkáltató működésével indokolt - felmondással akkor szüntethető meg, ha nincs a munkaszerződés szerinti munkahelyen megfelelő betöltetlen másik munkakör vagy az ebben történő foglalkoztatásra irányuló ajánlatot a munkavállaló elutasítja.[10] A Kttv. ilyen szűk körű felmentésmegelőzési szabályt sem tartalmaz. Így fordult a kocka, a Kttv. hatálya alatti munkáltatónál munkaviszonyban állók rendelkeznek némi komparatív előnnyel a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró közszolgálati tisztviselőkhöz, valamint az ügykezelőkhöz képest.
A Ktv. rendelkezései között megjelent tartalékállomány nem a felmentés megelőzését szolgálja. A már felmentettek kerülnek felmentési idejükre tartalékállományba abból a célból, hogy másik közigazgatási szervnél részükre megfelelő állást ajánljanak fel.[11] A tartalékállomány még akkor sem nyújt garanciát a jogviszony megszűnésének elkerülésére, ha van felajánlható munkakör. Amint egy ítélet megállapítja: a tartalékállományba helyezést követően a munkáltatót nem terheli kötelezettség a megüresedett álláshely felajánlására, ezért - figyelemmel arra is, hogy az üres álláshely keletkezéséről tudott - a köztisztviselő erre jogot nem alapíthat.[12]
A Kttv.-ben egy felmentésmegelőzési rendelkezés maradt, a Ktv. negyedszázaddal korábbi szabályánál szűkebb szervi hatállyal. Az egészségügyi okból bekövetkező alkalmatlanság esetén a kormánytisztviselő csak akkor menthető fel, ha a hivatali szervezetben nincs megfelelő betöltetlen munkakör, vagy ha az ebbe történő áthelyezéséhez a közszolgálati tisztviselő nem járul hozzá[13], a hivatali szerv irányítása alatt álló másik közigazgatási szervnél azonban már nem kell üres munkakör után kutatni.
Bő egy évtizeddel ezelőtt léptek hatályba a Kjt.-nek a törvény megalkotása idején alkalmazottnál szélesebb hatályú, felmentés megelőzését szolgáló rendelkezései.[14] A közszolgálati jogalkotás inkonzisztenciája, hogy a közalkalmazotti
- 4/5 -
változás egyidejűleg sem a Ktv., sem utóbb a Kttv. tekintetében nem "ihlette" meg a törvényhozót. Sőt amint a Kttv. példáján látjuk, éppen ellentétes irányban módosult a szabályozás. A Kjt. felmentéshez kapcsolódó rendelkezései az Mt.-hez képest kétségtelen komparatív közszolgálati előnyt jelentenek. A Kjt. a nyugdíjasnak nem minősülő közalkalmazottnak nem felróható okból (egészségügyi alkalmatlanság, átszervezés, létszámleépítés vagy tevékenységmegszűnés) történő felmentése megelőzésére tartalmaz két rendelkezést - a munkáltató állásfelajánlási kötelezettségét, valamint a részmunkaidő kiköthetősége felajánlásának kötelezettségét. A Kjt. a munkáltató fenntartójának a törvény hatálya alá tartozó teljes intézményi körében (például egy önkormányzat valamennyi közintézményénél) előírja - a közalkalmazott kérelmére a felmentés közlése előtt - megfelelő betöltetlen munkakör felkutatását és felajánlását.[15] Együttműködés esetén több önkormányzat is megállapodást köthet az állásfelajánlásra, ami különösen kistelepülések esetén adhat esélyt a közalkalmazottak "megmentésére" a felmentéstől, ahol kevés az egy önkormányzat által fenntartott intézmény és a közszolgálaton kívüli munkahely is.[16] Felmenteni csak felajánlható állás hiányában vagy annak elutasítása esetén lehet.
Ezen túlmenően 2007-ben a Kjt. a létszámleépítés megelőzésére bevezette közalkalmazotti kérelemre a kötelező részmunkaidő-kikötés intézményét is. Nevezhetjük ezt a munkaidő szolidáris megosztásának is. A jogintézmény lényege: inkább minél többen tartsák meg részmunkaidőben állásukat, mintsem kevesebb teljes munkaidőben megmaradó mellett túlontúl sokan elveszítsék munkahelyüket. Ha egy személyes megjegyzést megenged az Olvasó, minisztériumi jogászként magam fogalmaztam e rendelkezést, az ötletet pedig egy német megoldásból merítettem. Egy német autógyártó cég ún. állásmegőrző megállapodási politikáját a közszektorban Németország "keleti felén" is követték. 1994-ben keretmegállapodást írtak alá az állások megőrzésének szándékával. A munkaidő és az illetmények is csökkenthetők akár néhány, akár az összes alkalmazott számára (például a szokásos heti 40 óráról 32 órára, részleges bérkompenzációval vagy a díjazás kiegészítése nélkül), elkerülve ezzel a végső lépést, a létszámleépítést.[17]
A Kjt. szabálya szerint nem szüntethető meg felmentéssel azoknak az azonos munkakört betöltő közalkalmazottaknak a jogviszonya, akik együttesen írásban, egy nyilatkozatba foglaltan olyan tartalommal kérik kinevezésükben a munkaidő mértékének módosítását, hogy az a munkáltató által közölt, a közalkalmazottak között kérelmük szerint elosztható napi vagy heti munkaidő együttes mértékét nem haladja meg. A munkáltató köteles a kérelemben foglaltak szerint a kinevezést módosítani.[18]
A szabályozás kritikája, hogy az állásfelajánlásnál a jogalkotó megőrizte a Kjt. 1992-ben hatályba lépett, fentebb jelzett, a felkínálható munkakörök számát korlátozó vertikális szemléletét. Másrészt a rendszerváltozás óta az egységes közszolgálati jogalkotási koncepció hiányának ékes bizonyítéka: a Ktv., majd a helyébe lépett Kttv. hatálya alatti munkáltatókra az állásfelajánlási rendszer nem terjed ki. Mindez a Kttv. ismeretében nem is okozhat meglepetést, hiszen a közigazgatásban megszűnt a felmentésmegelőzés törvényi garanciája. Így abszurdum is lenne, hogy amíg a Kttv. hatálya alatti közszolgálati tisztviselő felmentésének elkerülésére nincsen rendelkezés, addig közalkalmazottaknak ajánlanának fel közigazgatási állást. Pedig nem is lenne abszurdum, ha például a városi könyvtár könyvtárosának felmentése helyett e város önkormányzata polgármesteri hivatalában kínálnának állást - egy munkanélkülivel kevesebb a településen.
A közszolgálati jogalkotás inkonzisztenciáját nem csak az egyes közszolgálati törvények indokolatlan tartalmi ellentmondásaiban találjuk. E tartós negatív tünet jelentkezik a Kjt. hatálya alatt is.[19] A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) kizárja a Kjt. felmentésmegelőzési szabályainak alkalmazását a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmények vonatkozásában.[20] Kérdés: az Nftv. nem sérti-e az ún. egyéb helyzet szerinti különbségtételt[21], ugyanis összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok (közalkalmazotti jogviszonyban állók) között ágazati hovatartozásuk (egyéb helyzet) alapján alkalmaz indokolatlanul hátrányos megkülönböztetést.[22]
Kiindulópontként: a közszolgálatba tartozó munkáltatók - az általuk ellátott szolgáltatások folytonossága és a részben globalizálódott gazdaság negatív hatásaitól nem érintetten - alapvetően stabilabb foglalkoztatói pozícióban vannak a versenyszférabeli társaikhoz képest. Ebből következően szükségszerűen ritkább a közszférában a költségvetési szerv tevékenységét érintő, a törvényben tételesen nevesített körülménnyel (például átszervezés, a fenntartó által elrendelt létszámleépítés) indokolt felmentés a magánszektor munkáltatói működéssel alátámasztott felmondásához képest. Minderre az eltérésre az elvárt jogalkotói reakció megítélésem szerint az, hogy a munka közjogának szabályozása magasabb összegű juttatással kompenzálja a közszolgálati állás elvesztését a magánmunkajog felmondási és végkielégítési szabályaihoz képest. Huszonhat esztendőt utazva vissza az időben, a munkajogi rendszerváltozás hatályba lépett törvényei mindezt igazolták is. Csakhogy gyökeresen és indokolatlanul eltérő szemléletben. Amíg ugyanis a Ktv. a közszolgálati jogviszonyban töltött idő tartamától függetlenül hathavi felmentési időt biztosított[23], addig a Kjt. ennek tartamában elismerte a közszolgálatban töltött idő hosszát. Öt évnél rövidebb közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő
- 5/6 -
esetén a köztisztviselői felmentési idő egyharmada, két hónap járt, amelynek mértéke a közszolgálatban eltöltött idővel arányosan növekedve harminc év elteltével érte el nyolc hónapos maximumát. Még egy meghatározó eltérés volt a Kjt. és a Ktv. között. Előbbi törvény értelmében kollektív és egyéni szinten is - magánjogi szabályozási szemlélettel oldva a közjogi kógenciát - a Kjt.-ben foglaltnál hosszabb, legfeljebb egyéves felmentési időt köthettek ki a felek a kinevezésben, illetőleg eszerint rendelkezhettek a kollektív szerződésben.[24] A Ktv. egyáltalán nem biztosította az alku lehetőségét, a közszolgálati jogviszony tekintetében eleve nem tette lehetővé a kollektív szerződésben történő szabályozást. Egy újabb ékes példája az inkonzisztenciának: az ugyanazon - állami és önkormányzati - költségvetési forrás felhasználásának észszerű magyarázat nélkül szembenálló törvényi kondíciói.
Ugyanakkor kétségtelen, hogy az ellentmondással terhelt közszolgálati szabályozás a felmentési idő tekintetében jelentős mértékű komparatív előnyt jelentett a jogviszony megszüntetésekor az 1992. évi Mt. munkaviszonyra vonatkozó feltételeihez képest. Az 1992. évi Mt. "kezdő" felmondási ideje - harminc nap - fele volt a közalkalmazotti minimumnak, és hatoda a köztisztviselői felmentési időnek. A verseny- és nonprofit szféra törvény által garantált maximuma a munkáltatónál alkalmazásban töltött húsz év után kilencven nap volt[25], ami fele volt a köztisztviselő és a közalkalmazott két évtizednyi közszolgálati foglalkoztatás után járó hathavi felmentési idejének.[26]
A felmentési idővel azonos komparatív előnyt jelentettek a végkielégítés törvényi feltételei. A Ktv. ezúttal is a Kjt. "fölé" emelkedett, öt évnél rövidebb - ad absurdum néhány napnyi - közszolgálati jogviszonyban töltött idő esetén is kéthavi illetménynek megfelelő összegű végkielégítést biztosítva. Maximumként a húszéves közszolgálatot értékelte a jogalkotó tizenkét havi illetménynek megfelelő összeggel.[27] A közigazgatásnál visszafogottabban nyitotta meg a jogalkotó a költségvetést a közalkalmazotti végkielégítés esetén. Egy évnél többet kellett jogviszonyban tölteni az egyhavi átlagkereset összegének megfelelő végkielégítésért, és legalább húsz év szolgálat esetén a közalkalmazottnak a köztisztviselői végkielégítés kétharmada - nyolchavi átlagkereset - járt.[28] Mindkét közszolgálati törvény - szabályozási funkciójához igazodva - kedvezőbb végkielégítési jogosultsági feltételeket biztosított az 1992. évi Mt.-nél. A közszolgálathoz képest legalább háromszor annyi időt (minimum három évet) kellett a munkaadónál munkaviszonyban tölteni egyhavi átlagkeresetnyi végkielégítésért, a versenyszféra törvényben garantált, huszonöt éves foglalkoztatás után járó végkielégítése - hathavi átlagkereset - pedig a fele volt köztisztviselőnek, háromnegyede a közalkalmazottnak húszévnyi közszolgálat után járó összegnek.[29]
A negyedszázaddal későbbi viszonyítási alap nem változik. Az Mt.-nek a felmondási idő minimális tartamára és a végkielégítés mértékére vonatkozó szabályai - egy kivételtől eltekintve - azonosak. A kivétel: a munkavállalóra irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző öt éven belül állását elvesztő - kétségtelenül hátrányos munkaerőpiaci pozícióba kerülő - munkavállaló esetében a munkáltatójánál alkalmazásban töltött idő függvényében egytől háromhavi távolléti díj összegével emelkedik a végkielégítés összege.[30] Az Mt. és a Kjt. relációjában - az utóbbi törvény ugyancsak alapvetően azonos rendelkezéseire figyelemmel - az arányok nem változtak, így tovább él az 1992-es komparatív előny a jogviszony közalkalmazottnak nem felróható munkáltatói felmentése esetén járó felmentési idő és a végkielégítés vonatkozásában. Sőt a közalkalmazotti állást az öregségi nyugdíjra való jogosultság megszerzését megelőző öt éven belül elvesztő a munkavállalónál magasabb összegű - négyhavi távolléti díj - végkielégítés-növekedéssel számolhat.[31]
A Kttv.-ben ugyanakkor elvesztek vagy jelentősen csökkentek a munkaviszony szabályaihoz képest a felmentési idő és a végkielégítés előnyösebb kondíciói, és fordult a kocka a Kjt. viszonylatában is. A felmentési idő - a megőrzött differenciálatlanság mellett - a Ktv.-ben foglaltnak harmadára, két hónapra csökkent.[32] Miután a jogalkotó nincs figyelemmel a közszolgálatban töltött időre, a hosszabb tartamú jogviszonnyal rendelkező közszolgálati tisztviselő - rövidebb felmentési idejére figyelemmel - gyorsabban elveszti állását a munkavállalónál vagy a közalkalmazottnál. Húsz év munkaviszony után a felmondási idő egyharmadával hosszabb, ugyanilyen tartamú közalkalmazotti jogviszony esetén a felmentési idő háromszorosa a kormánytisztviselő vagy köztisztviselő felmentési idejének. A végkielégítés tekintetében is a múlté a közigazgatásból eltávozottak kiemelkedő privilégiuma: a közszolgálati tisztviselő végkielégítésének mértéke a közalkalmazotti szintre esett vissza, ennyiben egységesítve a két törvény szabályozását. A skála kezdő- és végpontját tekintve legalább három év közszolgálatban töltött idő kell - az egyéb törvényi feltételek teljesülése mellett - a minimális, egyhavi illetménynek, illetve távolléti díjnak megfelelő összegű végkielégítéshez, a legalább húszéves jogviszonyt egyaránt nyolchavi összeggel honorálja a jogalkotó.[33] Mindez háromhavi végkielégítésbeli előnyt jelent a munkáltatójuknál két évtizede dolgozó munkavállalókhoz képest.[34]
Elenyésző különbséget találunk az 1992-ben életbe lépett közszolgálati törvények és az 1992. évi Mt. között. Az általános szabályokat tekintve mind a Ktv., mind a Kjt. jogellenes jogviszony-megszüntetés esetére jogkövetkezményként az
- 6/7 -
eredeti munkakörben történő továbbfoglalkoztatást állapította meg, megtéríttetve a pervesztes munkáltatóval a ténylegesen elmaradt illetményt és egyéb járandóságokat, továbbá a felmerült kárt.[35] Ugyanezen általános jogkövetkezményt fogalmazta meg az 1992. évi Mt., annyival kedvezve a munkáltatónak, hogy - bizonyos minősített jogsértésektől eltekintve - kérelmére a bíróság átalány-kártérítés megfizetése mellett (a rendes felmondáskor járó végkielégítés kétszerese) mellőzte a munkavállaló eredeti munkakörbe történő visszahelyezését.[36]
Negyedszázad elteltével több vonatkozásban is jelentős különbséget találunk. A közalkalmazotti jogviszonyt tekintve az Mt. hatálybalépésével egyidejűleg a jogalkotó megszüntette a munkáltató általi jogellenes közalkalmazotti jogviszony-megszüntetés jogkövetkezményei tekintetében a Kjt.-nek - az 1992-es állapothoz képest megnövekedett közalkalmazotti előnyöket jelentő - önálló szabályozását.[37] Ennek folytán az Mt. általános háttértörvényként megállapított, a Kjt. hatályon kívül helyezett normáinál a közalkalmazottra kedvezőtlenebb rendelkezései alkalmazandók.[38] Bemutatandó az elveszett komparatív előnyt, a közalkalmazotti jogviszony munkáltató általi jogellenes megszüntetésének általános jogkövetkezményeként a Kjt. négy akceptálandó tekintetben is kedvezőbb volt a pernyertes közalkalmazottak számára az Mt.-nél. Egyrészt magasabb összegű átalány-kártérítés - kettőtől harminchat havi átlagkereset - megfizetésére kötelezte a munkáltatót, szemben az Mt. legfeljebb tizenkét havi - elmaradt jövedelemre irányadó - távolléti díjával. Másrészt a bíróság a kártérítés összegének megállapításánál mérlegelte a jogsértés és annak következményei súlyát, harmadrészt az átlagkeresetbe - a távolléti díjtól eltérően - minden, a közalkalmazotti jogviszonyban kifizetett díjazást be kellett számítani. Negyedrészt a Kjt. az Mt.-től eltérően munkáltatói jogsértés esetén is lehetőséget biztosított a közalkalmazott kérelmére a munkáltatói jogellenes jogviszony-megszüntetés bírósági megállapításakor az eredeti munkakörben történő továbbfoglalkoztatásra (például abban az esetben is, ha a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe ütközött). Ha a közalkalmazott az eredeti munkakörébe való visszahelyezését nem kérte, a bíróság a munkáltatót - az eset összes körülményének, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyának mérlegelésével - legalább két-, legfeljebb tizenkét havi átlagkeresetnek megfelelő összeg megfizetésére kötelezte.[39]
A Kjt. önálló szankciórendszerének hatályon kívül helyezése a közalkalmazotti jogállás - elhibázott - "magánjogivá" válását eredményezte. Ha a közszolgálati szabályozás a munka magánjogához képest fokozottabban védi a közalkalmazotti jogviszony stabilitását, ennek szükségszerű következménye kellene, hogy legyen a magánjoginál a munkáltatóra terhesebb jogkövetkezmény a jogellenes jogviszony-megszüntetés esetére - mindezzel szolgálva a speciális és a generális prevenció érvényesülését is.
Kérdés, hogy a civil közszolgálat másik terepén a Kttv. miért szankcionálja a közalkalmazotti jogviszonyhoz képest súlyosabban a kormányzati szolgálati vagy a közszolgálati jogviszony megszüntetését. A Kttv. általános szabálya - a felső határt tekintve - az Mt.-ben foglalt tizenkét havi távolléti díj összegének kétszeresében, huszonnégy havi illetményben maximálja a közszolgálati tisztviselőt megillető átalány-kártérítést. Ezen túlmenően indokolatlan jogalkotási ellentmondás: az Mt. - a közalkalmazotti jogviszonyra is kiterjedő hatállyal - az egyébként munkáltatói felmondás esetén irányadó felmondási időre (felmentési időre) járó távolléti díj mint átalány-kártérítés összegének megállapításakor a Kttv.-től eltérően nem biztosít bírói mérlegelést az eset összes körülményére, így különösen a jogsértés és annak következményei súlyára figyelemmel.[40] Az Mt. miért jövedelempótló, a Kttv. ettől eltérően miért átalány-kártérítést szabályoz? Mindkét törvény munkáltatója esetében a kárfelelősség általános szabálya vétkességre tekintet nélküli[41], így feltehető a kérdés: mi a magyarázata a jogalkotás eltérő mércéjének a köztisztviselő és a közalkalmazott jogellenes "eltávolításának" megítélésekor.
A közszolgálat közjogias jellegét kiválóan szemlélteti e felelősségi forma, melynek keretében a törvény erejénél fogva a munkáltató mint kvázi hatóság vizsgálja a felelősség fennállását és fegyelmi büntetéssel szankcionálja a fegyelmi vétség elkövetését. A fegyelmi felelősségi jogviszonyba kerülő felek, bár ugyanazok maradnak, de pozíciójuk mégis megváltozik. A felelősségi jogviszony célja az alapjául szolgáló elsődleges jogviszony zavartalanságának biztosítása.[42] A fegyelmi felelősség és az ennek megállapítására irányuló eljárás a két világháború közti korszakban került Magyarországon először törvényi szabályozásra.[43]
- 7/8 -
A Kjt. és a Ktv. 1992-ben egyaránt tartalmazta a fegyelmi felelősséget. Az 1992. évi Mt.-ből ezen intézmény a szabályozás magánjogi karakteréből eredően szükségszerűen elmaradt, a jogviszony szerződéses jellege, a formális mellérendeltség kizárta, hogy a munkáltató "hatóságként" járjon el munkavállalójával szemben. Negyedszázados időugrással egy abszolút és egy relatív változást könyvelhetünk el. Az abszolút változás a Kjt. tekintetében: az Mt. hatálybalépésével egyidejűleg - szerzői véleményem szerint - alaptalanul hatályon kívül helyezte a fegyelmi felelősség szabályait.[44] Amiért mindezt kodifikációs tévedésnek tartom: a fegyelmi felelősség nemcsak a közintézmény szankcionálási lehetősége, hanem általános közalkalmazotti komparatív előny is volt. Kötelezettségszegés esetén ugyanis a munkáltató nem a figyelmeztetés és a jogviszony-megszüntetés között választhatott, a törvény az eljárási szabályok lefektetésével és az eltérő súlyú fegyelmi büntetések megállapításával biztosította a felelősség kérdésében történő megalapozott döntéshozatalt.
A vétkes kötelezettségszegésnek a jogviszony fenntartása melletti szankcionálhatósága tárgyában a közalkalmazott a munka magánjogának hatálya alá került, figyelemmel az Mt. rendelkezésének teljes alkalmazhatóságára. Eszerint a közalkalmazotti jogviszonyból származó kötelezettség vétkes megszegése esetére hátrányos jogkövetkezmény csak akkor alkalmazható, ha ennek lehetőségét kollektív szerződés vagy - ha a munkáltató, illetve a közalkalmazott nem áll kollektív szerződés hatálya alatt - a kinevezés biztosítja.[45] Így elveszett a közalkalmazottnak az a Kjt.-ben biztosított joga is, hogy - tisztázandó a személyével kapcsolatos gyanút - maga ellen kötelezően fegyelmi eljárás lefolytatását kérje.[46]
Relatív változás a Kttv.-ben a fegyelmi felelősség funkcióvesztése, aminek oka a felmentés lehetséges indokainak olyan esetekre történő kiterjesztése, ami garanciális szempontokra (például fegyelmi tanácsban történő kollektív munkáltatóijogkör-gyakorlás, eljárási biztosítékok) is figyelemmel a fegyelmi eljárás kötelező megindítását tenné szükségessé. A Kttv. szerint fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén - ide nem értve a méltatlanság, illetve a bizalomvesztés miatti felmentést, valamint a hivatásetikai elvek megsértését - a munkáltatói jogkör gyakorlója köteles az eljárást megindítani.[47] A méltatlanság, a bizalomvesztés vagy a hivatásetikai elvek megsértése esetén tehát nem lehet fegyelmi eljárást indítani. A rendelkezés egy logikai "megbicsaklást" rejt. Ahhoz ugyanis, hogy megállapítható legyen, valóban elkövette-e a közszolgálati tisztviselő a méltatlanságot vagy bizalomvesztést jelentő kötelezettségszegést, vagy sértett-e hivatásetikai szabályt, alapos gyanú esetén eljárást kellene indítani - éppenséggel fegyelmit.
A közszolgálatban az illetmény-előmenetel azért válhatott - a stabilitás mellett - a pályaív tervezhetőségét jelentő meghatározó komparatív előnnyé, mert az állam a munkaerőpiaci hatások közül kiszakítva, a jogalkotás eszközeivel teremtett mesterséges díjazási rendszert. A munkaerő ára e megoldással a közszolgálatban eleve spekulatív.[48] Az említett "kiszakítást" ugyanakkor nem értelmezhetjük a szó abszolút értelmében. A gazdaság viszonyai ugyanis áttételesen a közszolgálat illetménynívójára is hatnak, a közszolgálat díjazása forrásának többségéhez a gazdaság bevételeire utalt költségvetés nyújt fedezetet. Így a gazdaság stagnálása, visszaesése, válsága idővel kikezdi az állam mint jogalkotó által felrajzolt előmenetel működőképességét. Mindennek lehetünk - sajnálatosan - szemlélői a Ktv., majd a Kttv., valamint a Kjt. tekintetében. A versenyszférában a piaci viszonyoktól függő országosan kötelező legkisebb munkabér 1992 (8000 forint/hó)[49] és 2018 (138 000 forint)[50] között 17,25-szörösére emelkedett. Mindez óhatatlan hatással van a közszolgálat legrosszabb besorolású (például pályakezdő, iskolai végzettséget nem igénylő) munkaköreire, hiszen a közszolgálat nem fizethet kedvezőtlenebbül a versenyszféra minimálstandardjánál - a piac legrosszabb helyzetben lévő munkaadóinál. Megközelítőleg az 1992-es hatálybalépéstől számított másfél évtizeden át a minimálbér-növekedés, majd a 2006-tól bevezetett garantált bérminimum[51] nem érintette a közalkalmazotti és a köztisztviselői illetménytábla működését. A változás kezdete 2008-ra datálódik, a Lehman Brothers Holdings globális pénzpiaci cég nevével elhíresült világgazdasági válság kirobbanásával. Tünetek: bankok és vállalatok százai jelentettek csődöt. Következmények: évtizedek óta nem látott munkanélküliség, megugró költségvetési hiány, gazdasági recesszió, sommásan fogalmazva: a kapitalizmus csődje.[52] Amint írásom számokkal bizonyítja: a válság hatása a közszolgálatban egy évtizede - évről évre erősödve - konzerválódott. Az illetmény-előmenetel funkcióvesztésének másik indoka a minimálbér és a garantált bérminimum emelésének léptéke. Hozzátéve, mindez nemcsak a közszolgálati illetmények forrását jelentő költségvetés teljesítőképességét rontotta tovább, egyre differenciálatlanabbá téve az illetményrendszert, de e két minimálstandard emelkedésének üteme meghaladta a magyar gazdaság teljesítőképességét is. A minimálbér például 1998 és 2013 között megközelítőleg a nemzeti össztermék növekedése mértékének kétszeresével nőtt Magyarországon.[53]
- 8/9 -
Mielőtt áttekintenénk, miként veszítette nemcsak komparatív előnyét, de meghatározó részben funkcióját is a Kjt. és a Kttv. illetményrendszere, röviden indokolt kitérnünk más olyan jelenségekre is, amelyek árnyékot vetnek a közszolgálati díjazás komparatív előnyként elkönyvelt, különösen a versenyszféra kockázatát kiküszöbölő adottságaira. Kiemelendő, hogy miközben általában csökken a közszolgálatban a foglalkoztatás biztonsága, változnak a korábbi privilégiumokat tartalmazó jogi lehetőségek, ezzel párhuzamosan általában az OECD-országokban[54] nem emelkedtek megfelelő mértékben a magánszférához képest az illetmények és juttatások.[55] A szolgálati idő növekedésén alapuló előmenetelt kikezdte a generációs konfliktus is - a kisebb alkalmazkodóképességű idősebb korosztály és a rugalmasabb, aktuális szaktudással rendelkező fiatalok között.[56] Az állami gazdaságpolitika korlátozott befolyása még inkább a közszféra illetmény- és foglalkoztatáspolitikájára tereli a kormányok figyelmét. Az egyre globálisabb és integráltabb pénzügyi piacok összetett hatása és az Európai Unióban az egységes valutarendszerrel kapcsolatos monetáris kényszerítő körülmények kikezdtek egy sor, a tagállamok számára igénybe vehető eszközt, korlátozva döntési autonómiájukat. Következésképpen a kormányok még tendenciózusabban belekapaszkodnak a hatáskörükben megmaradt gazdaságpolitikai lehetőségekbe, nem utolsósorban a közszolgáltatások költségeibe, így a díjazás szabályaiba.[57]
A szolgálati időn alapuló, jogszabályilag garantált és a versenyszférához képest óhatatlan komparatív előnyt jelentő illetmény-előmenetelt ugyancsak alapjaiban kezdte ki a versenyszférából "ellesett" teljesítményértékelés, az addig ismeretlen teljesítménykövetelmény megjelenése a közszektorban. A közszolgálat hatékonyságának és minőségének javítását célzó, az 1990-es évek közepétől nagy lendületet vett közigazgatási reformirányzat, a New Public Management több, a magánszférában már sikerrel alkalmazott igazgatási és szervezési módszert próbált a közszférában adaptálni. A komparatív előnyt jelentő, a jogviszonyban töltött időn alapuló előrejutást háttérbe szorította a humánerőforrás-gazdálkodás területén megjelent teljesítményértékelés és az ehhez kapcsolt teljesítményfüggő javadalmazás is. A teljesítményhez kötött illetményrendszer a hagyományos karrierrendszerű közszolgálat megkérdőjelezését jelenti, ami az előmenetel és az állásstabilitás alapjait kezdte ki. A negatív teljesítményeltérítés ugyanis utóbb nemcsak az illetményrendszerre, hanem az alkalmazotti jogviszony fennmaradására is kihat. A klasszikus közszolgálati értékek elvesztése pedig a verseny- és a közszféra munkaerőpiaci egyensúlyhelyzetének felborulásával járhat.[58]
Már eleve rossz volt a nyitánya a civil közszolgálati illetmény-előmeneteli rendszernek, a Ktv. és a Kjt. ugyanis alapvetően az előmenetel szabályai nélkül lépett hatályba 1992. július 1. napján.[59] A közalkalmazottak esetében 1994-re, míg a köztisztviselők tekintetében 1995-ig kellett utolérnie a két törvénynek "saját magát", e két időpontra felzárkóztatva az illetményeket az előmenetel szintjére. A háttérben - bár Magyarország az 1980-as években élen járt a volt szocialista országok között a különböző reformok kialakítása és bevezetése terén - az 1990-es évek első felének sikertelen gazdasági stabilizációját találjuk.[60]
Az 1992. évi Mt.-től eltérést jelentő, törvény által garantált, a jogviszonyban töltött idő múlásán alapuló illetményrendszerben való előrejutás mint komparatív előny mellett kiemelendő két díjazási jogcím: a jubileumi jutalom és a tizenharmadik havi fizetés. A jubileumi jutalom a szocialista munkajog öröksége. A hosszabb huszonöt, harminc és negyven év munkaviszonyban töltött időt elismerő díjazási jogcímet a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény tartalmazta.[61] Mindez megőrizhetetlen volt az 1992. évi Mt.-ben, hiszen a szocializmussal szemben a versenyszférában önmagában nem általában a munkaviszonyban, hanem az adott munkaadónál alkalmazásban töltött idő az érték. Annak eldöntése ugyanakkor, hogy ezt egy cég a magánszektorban elismeri-e vagy sem, nem állami jogalkotói feladat, hiszen az ilyen jellegű állami tulajdonosi szemléletű jogalkotói beavatkozás a munkaviszony szabályozásában idegen lett volna az e tekintetben szükségszerűen tartózkodó magánjogi szemlélettől. A jubileumi jutalmat élesztette újra a Ktv.[62], illetőleg őrizte meg a Kjt.[63] - mint a közszolgálati hűséget honoráló díjazási jogcímet. Emellett évenként a közalkalmazott és a köztisztviselő az arányokra figyelemmel egy tizenharmaddal magasabb léptékű - a személyi alapbérnek megfelelő funkciójú - díjazáshoz jutott a munkaviszonyban állókhoz képest.[64]
- 9/10 -
A jubileumi jutalmon kívül gyakorlatilag nem beszélhetünk a Kjt. és a Kttv. szabályai szerinti díjazás komparatív előnyeiről. Az egyszeri tétellel kezdve, az egy évvel korábban kitört gazdasági világválság folyományaként 2009-ben megszűnt a közalkalmazotti és a köztisztviselői tizenharmadik havi illetmény.[65] Mindez nominálértéken tekintve 2008-ról 2009-re egy év alatt 1/13-os illetményveszteséget hozott a civil közszolgálat dolgozóinak.
Negyedszázad alatt bebizonyosodott, hogy a jogalkotó - nem tallózva az okok, a "miértek" között - képtelen volt a közalkalmazottak és a közszolgálati tisztviselők tekintetében a díjazás konzisztens szabályozására. Mindez az idő múlásával a törvényi szintű szabályozás struktúrájában is bebizonyosodott. Mielőtt mindebbe betekintenénk, fontos tudnunk, hogy nem csak magyar jelenségről van szó. Ha a közszolgálati reformok aktuális trendjeit tekintjük, meghatározó a fragmentálódás[66], a szabályozás részekre bomlása, elkülönülése. A nemzeti jogalkotásoknak már nincs koherens mintája, oda az egységes közszolgálat gondolata. Ha befelé pillantunk, nemzetközi tükörbe nézünk. A magyar közszolgálat foglalkoztatási szabályozása rendkívül differenciálttá vált[67], mindez különösen igaz az itt tárgyalt illetmény-előmenetel tekintetében.
A Kjt. és a Kttv. hatályát tekintve két eltérő kodifikációs módszerben ölt testet a fragmentálódás. A Kjt. esetében teljes egészében megmaradt a közalkalmazotti jogállás, ugyanakkor az illetmény-előmenetel tekintetében több ágazat esetében már nem e törvény szabályai alkalmazandók. Ennek első szabályozási lépése - még az áttekinthetőség követelményét kielégítve - a Kjt. keretei között maradt. A jogalkotó 2006-tól "kiszakította" a közszolgálati felsőoktatás oktatói, tanári, valamint tudományos kutatói munkakört betöltő közalkalmazottainak előmeneteli és illetményrendszerét a Kjt. általános szabályai alól - önálló, különös szabályokat alkotva e körre.[68]
Ezt követően a törvényalkotó metódust váltott. Némiképpen ad hoc jelleggel vont ki - a közalkalmazotti jogállás megtartása mellett - a Kjt. illetmény-előmeneteli rendszerének hatálya alól egyes ágazatai törvényekben meghatározó szakmákat. Így például a közoktatásból nemzeti közneveléssé átkeresztelt terület pedagógusait[69] vagy a közegészségügy orvosait, szakdolgozóit.[70]
A Kttv. esetében a jogalkotó részben eltérő fragmentációs megoldást választott. Látva, hogy a kormánytisztviselőkre és a köztisztviselőkre kiterjedő hatállyal nem tehető attraktívabbá az illetmény-előmenetel, alkotott egy formálisan önálló jogviszonyt. Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény (a továbbiakban: Áttv.) azért, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatalok kivonhatóak legyenek a Kttv. tárgyi (szervi) hatálya alól, megalkotta e szervek állami tisztviselőinek és állami ügykezelőinek önálló állami szolgálati jogviszonyát. Ez kellett ahhoz, hogy a Kttv. illetmény-előmeneteli szabályainál magasabb összegű díjazásban részesüljenek a kormányhivatali dolgozók. (Az már csak egy aprócska elnevezésbeli kérdés: a jog miért nem a kormányhivatalokban dolgozókat hívja kormánytisztviselőknek?) Amúgy az állami és a kormányzati szolgálati jogviszony között - a munkavégzés eltérő helyén kívül - nem találunk eltérő, az önálló jogviszonyt megalapozó, megkülönböztető minősítő jegyeket. Azonos jogviszonyban, így összehasonlítható helyzetben állók tekintetében a kormányhivatalban dolgozókra előnyösebb díjazási normákkal a törvényalkotó kikezdte volna az egyenlő bánásmód követelményét.
Az eredeti jogalkotói koncepció szerint az állami szolgálati jogviszonyra bevezetett kedvezőbb rendelkezéseket 2018-tól a minisztériumokban, valamint a kormány, illetve a minisztériumok irányítása alatt álló, törvényben meghatározott központi államigazgatási szerveknél is bevezették volna.[71] A pénz - pontosabban annak hiánya - ugyanakkor nagy úr. A jogalkotó elszámította magát, a büdzsé fedezethiányát bizonyítja: egy évvel, 2019-re halasztotta az egyelőre csak a kormányhivatalokra hatályos előmeneteli rendszer központi közigazgatásra történő kiterjesztését.[72]
A Kttv.-t érintő másik példánk viszont a Kjt. jogalkotási módszerét követi. A T. Ház saját köztisztviselőit - e státusz megőrzése mellett - "ragadta ki" a Kttv. illetmény-előmeneteli rendszere alól. Önálló rendelkezéseket alkotott az országgyűlési köztisztviselők besorolására, előmenetelére, illetményére.[73] A többi köztisztviselőt, így különösen a helyi önkormányzat képviselő-testületének polgármesteri hivatalában és a közös önkormányzati hivatalban dolgozókat (hozzávetőlegesen 200 000 fő) - úgy fest - magára hagyta a jogalkotó. Így az itt dolgozók a közigazgatásban ugyancsak
- 10/11 -
rendhagyó érdekérvényesítési módszert, a sztrájkot választották 2018 kezdetén.[74]
Akik viszont a díjazás tekintetében a Kjt. és a Kttv. hatálya alatt maradtak, jelentős hányadukban teljesen elveszítették a versenyszférával szemben a jogszabályi komparatív előnyként megszerzett illetmény-előmenetelt. A törvény ugyanis - egyrészt a rendszert a közszolgálati tisztviselők esetében "mozgató" illetményalap (38 650 forint)[75], másrészt a közalkalmazottak vonatkozásában az ugyanilyen funkcióval rendelkező, a fizetési osztályok első fizetési osztályaihoz kapcsolódó forintösszeg évtizedes befagyasztásával - nem garantál a hatálya alá tartozók jelentős, évről évre szélesebb körű hányadánál mást, mint a minimálbérre vagy a garantált bérminimumra való jogosultságot - függetlenül a munkakör betöltéséhez szükséges iskolai végzettségtől, szakképzettségtől és a szolgálati időtől.
Kettős hatás. Az említett viszonyszámok hosszú távú változatlansága mellett az illetmény-előmenetel amortizációjához ugyanis a minimálbér és a garantált bérminimum összegének a gazdasági növekedést meghaladó léptékű emelkedése vezetett. Amíg a közalkalmazotti és közszolgálati tisztviselői illetmény-előmenetelben bérnövekedést eredményező viszonyszámok a válság megjelenése óta nem változtak, addig a 2008-ban hatályos 69 000 forint/hó minimálbér 2018-ra 138 000 forintra (kétszeresére), a garantált bérminimum összege ugyanezen évtizedben 82 800-ról 180 500 forintra (2,18-szorosára) emelkedett.[76]
A Kttv. hatálya alatt a nivellációval komparatív előnyként részben eltűnt előmenetel folytán az I. besorolási osztályba tartozó, diplomás pályakezdő gyakornok és a közigazgatási pályán akár már tizennégy évet is eltöltött vezető tanácsos az illetményrendszer részleges funkcióvesztésének folyományaként alapilletmény címén egyaránt a 180 500 forintnyi garantált bérminimumra jogosult.[77] Ennél rosszabb a helyzet a II. besorolási osztályban, ahová az érettségivel betölthető munkakörök soroltak. Itt az alapilletmény tekintetében teljesen megszűnt az előmenetel - egyaránt a garantált bérminimumra jogosult a frissen érettségizett gyakornok és a több, mint harminchét éve pályán lévő főmunkatárs.[78] Ugyanannyit ad a törvény mesternek és tanítványának. És itt még nincs vége a komparatív előny amortizációja listázásának. A garantált bérminimumra való jogosultság folytán ugyanis azonos összegű alapilletmény jár a pályakezdő, középfokú végzettséget igénylő munkakört betöltő gyakornoknak és az egyetemi diplomát hasznosító, bő évtizede a pályán lévő vezető főtanácsosnak.
Nem jobb a helyzete azoknak a közalkalmazottaknak sem, akiknek a jogalkotó nem biztosított a Kjt.-től eltérő illetmény-előmenetelt. Az illetménytábla 10 fizetési osztályának összesen 170 fizetési fokozata közül 121 - azaz a munkakör betöltéséhez kapcsolódó iskolai végzettségen, szakképesítésen és a közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő növekedésén alapuló előrejutásra épülő előmeneteli rendszer 71%-a - funkcióját vesztette.[79] Mindez forintra fordítva, két csoportra osztva a közalkalmazottakat a következő következménnyel jár. Az "A" fizetési osztályban - ahová a legfeljebb alapfokú iskolai végzettséghez kötött vagy az alapfokú iskolai végzettséget nem igénylő szakképesítéshez kötött munkakörök tartoznak - teljesen megszűnt az előmenetel: a minimálbér a garantált illetmény összege, például egy pályakezdő gépjárművezetőnél és az öregségi nyugdíj előtt álló, évtizedeket a volán mögött töltött kollégájánál. Némi emóciót csempészve a folytatásba, ennél elkeserítőbb a helyzet az illetménytábla többi részén. A két szélső pozíciót tekintve: a Kjt. ugyanúgy a garantált bérminimumot szavatolja illetményként egy, a gimnáziumból éppen csak elballagott, érettségit igénylő munkakör betöltőjének (C fizetési osztály), mint aki egyetemi végzettséget igazoló oklevélhez kötött munkakört tölt be, s mellette tudományos fokozattal és hatéves szakmai gyakorlattal rendelkezik.[80]
Az előző alcím alatt írt megállapítás, miszerint a Kjt. és a Kttv. illetménytáblája a munkakörök többségénél semmibe veszi az állás betöltésének képesítési feltételeit és a jogviszonyban töltött idő hosszában testet öltő szakmai tapasztalatot, mely teljesen megszünteti a versenyszférával szembeni komparatív előnyt. Sőt mi "kevesebb", a közalkalmazottak és a közszolgálati tisztviselők többségének a versenyszféra minimálstandardjai, azaz a piac legrosszabb legális díjazását biztosítja garantált illetményként, illetőleg alapilletményként a jogalkotó. Másfelől mindez - véleményem szerint - túlmutat a sokat emlegetett komparatív előnyök megszűnésén, felveti a jogalkotói passzivitás alaptörvény-ellenességre vonatkozó aggályát. A közalkalmazottakra fókuszálva: az illetménytábla[81] említett 71%-a Magyarország Alaptörvénye következő rendelkezéseivel állhat ellentétben:
- az emberi méltóság sérthetetlen[82],
- Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely
- 11/12 -
megkülönböztetés, nevezetesen - többek között - egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja[83],
- minden munkavállalónak joga van - többek között - a méltóságát tiszteletben tartó munkafeltételekhez.[84]
A Kjt. illetménytáblája hátrányos megkülönböztetést valósíthat meg a Kjt. személyi hatálya alá tartozó számos közalkalmazott között. Álláspontomat megalapozza az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, amely szerint a diszkrimináció tilalma vonatkozásában alkotmányellenes megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, mely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti.[85] Az összehasonlítható helyzet azonos foglalkoztatási jogviszonyban állóknál, így a Kjt. illetménytáblája szerint megállapított illetményben részesülő közalkalmazotti jogviszonyban állók vonatkozásában állapítható meg.
Alappal merül fel, hogy a Kjt. illetménytáblájának szabályozása az összehasonlítható helyzetben lévő közalkalmazotti jogviszonyban állók között alaptörvény-ellenes, figyelemmel arra, hogy az érintett törvényi rendelkezés a közalkalmazottak egyéb helyzetére, nevezetesen
- egyrészt a munkakörük betöltéséhez szükséges iskolai végzettségre, illetve az állam által elismert szakképesítésre, szakképzettségre,
- másrészt a besorolásukhoz elismert közalkalmazotti jogviszonyban töltött idejük tartamára
figyelemmel éppen hogy nem alkalmaz megfelelő megkülönböztetést.
A Kjt. illetménytáblája szerinti illetményük tekintetében kerülhetnek alaptörvény-ellenes helyzetbe azok a közalkalmazottak, akik között egyéb helyzetük, így a munkakörük betöltéséhez szükséges iskolai végzettség vagy szakképesítés, illetve szakképzettség, továbbá a besorolásukhoz elismert közalkalmazotti jogviszonyban töltött idejük alapján a jogalkotó - folyamatos mulasztása folytán - nem tesz különbséget a díjazás összegének törvényi megállapításában az említett körülmények (egyéb helyzet) alapján, megfelelően arányosan.[86] A Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának összefoglaló véleménye[87] (a továbbiakban: Összefoglaló vélemény) alapján a munkakör betöltéséhez szükséges szakképzettség és a besoroláshoz szükséges közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő megítélésem szerint az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 8. § t) pontjában foglalt "egyéb helyzet" mint védett tulajdonság fogalmi körébe tartozik. Az Összefoglaló vélemény szerint az "egyéb helyzetnek" két fő fogalmi kritériuma van: az tartozzon az egyén személyisége lényegi vonásához, és az egyént egy sérülékeny társadalmi csoporthoz kapcsolja. A munkakörök betöltéséhez szükséges szakképesítés és a besorolást megalapozó közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő
a) közalkalmazottként a személyhez kapcsolódó, tetszés szerint nem változtatható tulajdonság, akár mint az életkor vagy a nem, illetve a felekezeti hovatartozás,
b) a személyiség lényegi vonása, hiszen megváltoztathatatlanul befolyásolja közalkalmazotti státuszt és emberi egzisztenciát, továbbá
c) a Kjt. illetménytáblájának említett 71%-a szerint díjazott közalkalmazottakat egy sérülékeny társadalmi csoporthoz kapcsolja, akik esetében a törvényalkotó mulasztása folytán a munkakörükhöz kapcsolódó iskolai végzettségük, szakképesítésük, valamint jogviszonyban töltött idejük okán az erre figyelemmel alkalmazott arányos díjazásbeli különbségtétel (előmenetel) hiánya miatt szenvednek el hátrányos megkülönböztetést.
A fenti a)-c) pontban foglalt feltételek együttes megléte folytán a Kjt. illetménytáblája azzal, hogy a garantált illetmények 71%-ának megállapításakor figyelmen kívül hagyta a munkakörökhöz szükséges szakképesítést és a közalkalmazotti jogviszonyban töltött időt, jogalkotói mulasztással hozott és tart hátrányos helyzetben egy folyamatosan bővülő társadalmi csoportot. A több tízezres közalkalmazotti réteget, melynek tagjai hivatásuk tekintetében megváltoztathatatlan tulajdonságuk, személyiségük lényegi vonása, az életpályaszerűen gyakorolt szakmájuk alapján kerültek alaptörvény-ellenes helyzetbe.
A Kjt. illetménytáblája éppen a differenciálatlansággal sérti a méltóságot tiszteletben tartó munkafeltételeket, az "egyéb helyzetnek" a jogalkotói mulasztással történő figyelmen kívül hagyása, éppen a szükséges és arányos különbségtétel hiánya, az indokolatlan "törvényi egyenlősdi" vezet az alaptörvény-ellenes helyzethez. A szakma gyakorlásához szükséges szakképesítés és a szakmai gyakorlat törvény általi figyelmen kívül hagyása a garantált illetmények összegének meghatározásakor ennek folytán sérti az emberi méltóságot is (ugyanannyit "ér" a tudományos fokozat, mint az érettségi).
A magyar jogalkotásban megjelenő nemzetközi tünet, a szabályozás struktúrájának fragmentációja mellett koherens gondolkodásra lenne szükség, a költségvetési források humánpolitikai korkövetelményeknek megfelelő szisztematikus felhasználása mellett visszacsempészve az elveszett komparatív előnyök legalább egy részét. Mindez nem öncél, hanem a verseny- és a közszféra közti munkaerőpiaci egyensúly mellőzhetetlen feltétele. Hogy ne azok pályázzanak a közszolgálatba, akik a gazdasági társaságoknál kosarat kaptak. Negyedszázad kétségei után nem tudni, mikor érünk szerencsésen célba. Mert mi is a szerencse? Ahogyan Arthur Miller az Alku zárómondataként írja, az csak a végén dől el. ■
JEGYZETEK
[1] Kiss György: Munkajog, Osiris, Budapest, 2005. 235. o.
[2] Közigazgatási jog. Vargha jogszeminárium, Budapest, 1940/41-es tanév, 218. o.
[4] Petrovics Zoltán: A munkaviszony megszűnése és megszüntetése. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Munkajog. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 188. o.
[5] Synthese of reform experience in nine OECD - countries: Government roles and functions and Public Management. OECD PUMA/SGF 99/1., Paris, 1999.
[6] Horváth István: Diagnózis és terápia. Javaslat a magyar közszolgálat szabályozásának reformjára - figyelemmel az EU tagállamok jogalkotására, hazai múltunkra és jelenünkre. PhD-dolgozat, kézirat, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Doktori Iskola Munkajogi program, 2006. 104. o.
[7] Kjt. 30. § (3) bekezdés, Ktv. 17. § (3) bekezdés.
[8] Kjt. 30. § (4) bekezdés, Ktv. 17. § (4) bekezdés.
[9] Nyugdíjasnak nem minősülő, az irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőző öt éven belüli életkorú személy vagy a gyermekgondozási fizetés nélküli szabadságot nem igénybe vevő anya, illetve a gyermekét egyedül nevelő apa a gyermek hároméves koráig.
[10] Mt. 66. § (4)-(6) bekezdés.
[11] Kttv. 73. §.
[12] BH 2008.251.
[13] Kttv. 63. § (4) bekezdés.
[14] A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény módosításáról szóló 2007. évi C. törvény (hatályos 2007. szeptember 1-jétől).
[15] Kjt. 30/A. §.
[16] Kjt. 30/D. §.
[17] Lásd erről Berndt K. Keller: Germany. Negotiated change, modernization and the challenge of unification. In: Stephen Bach - Lorenzo Bordogna - Giuseppe Della Rocca - David Winchester (eds.): Public service employment relations in Europe. Transformation, modenization or inertia? Routledge, New York and London, 1999. 70-71. o.
[18] Kjt. 30/B. §.
[19] L. erről még az 5.3. Aktuális veszteségek - és jogalkotási következmények cím alatt írtakat.
[20] Nftv. 24. § (6) bekezdés b) pont.
[21] Magyarország Alaptörvénye XV. cikk (2) bekezdés.
[22] L. erről még az 5.5. "Alapos" aggályok - Mely jogokat sérthet a jogalkotói tétlenség? cím alatt írtakat.
[23] Ktv. 18. § (1) bekezdés.
[24] Kjt. 33. § (1) bekezdés.
[25] 1992. évi Mt. 92. § (1)-(2) bekezdés.
[26] Kjt. 33. § (1) bekezdés d) pont.
[27] Ktv. 19. § (2) bekezdés.
[28] Kjt. 37. § (5) bekezdés.
[29] 1992. évi Mt. 95. § (4) bekezdés.
[30] Mt. 69. § (1) bekezdés, 77. § (3)-(4) bekezdés.
[31] Kjt. 37. § (7) bekezdés.
[32] Kttv. 68. § (1) bekezdés.
[33] Kjt. 37. § (6) bekezdés, Kttv. 69. § (2) bekezdés.
[34] Mt. 77. § (3) bekezdés.
[35] Ktv. 60. § (1) bekezdés, Kjt. 34. § (1) bekezdés.
[36] 1992. évi Mt. 100. § (1)-(3) bekezdés.
[37] L. az Mt. hatálybalépésével összefüggő átmeneti rendelkezésekről és törvénymódosításokról szóló 2012. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Mth.) 26. §.
[39] Kjt. 34. §.
[40] Mt. 82. § (4) bekezdés, Kttv. 193. § (5) bekezdés.
[41] Kttv. 167. § (1) bekezdés, Mt. 166. § (1) bekezdés.
[42] Kertész István: A fegyelmi felelősség alapkérdései a munkajogban. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1964. 287. o.
[43] A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk, a kir. ítélőbíráknak és a kir. ügyészség tagjainak fegyelmi felelősségéről, áthelyezéséről és nyugdíjazásáról, továbbá a kir. bírósági és kir. ügyészségi tisztviselők fegyelmi felelősségéről szóló 1936. évi III. törvénycikk.
[44] Mth. 26. § (28) bekezdés n)-o) pont.
[45] Mt. 56. § (1) bekezdés.
[46] Kjt. 46. § (2) bekezdés b) pont.
[47] Kttv. 156. § (1) bekezdés.
[48] Comparative survey of system of productivity - linked remuneration that are employed int he civil services of the member states of the EU. European Institute of Public Administration, Spring 2002.
[49] L. https://hu.wikipedia.org/wiki/Minim%C3%A1lb%C3%A9r (2018. január 31.).
[50] A kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 430/2016. (XII. 15.) Korm. rendelet.
[51] A kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról szóló 316/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet.
[52] L. https://index.hu/gazdasag/vilag/2009/09/15/egy_nap_mely_megrengette_a_vilagot/ (2018. február 1.).
[53] L. http://magyarnarancs.hu/belpol/maganak-emel-minimalberek-negy-kormanyzati-ciklusban-86996 (2018. február 2.).
[54] Organisation for Economic Co-operation and Development (Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet).
[55] Horváth i. m. 113. o.
[56] Balázs István: A közszolgálati fejlődés tendenciái a világ fejlett országaiban. Magyar Közigazgatás, 2001. 11. szám. 641-647. o.
[57] Stephen Bach:, The Management of Employment Relations in the NHS: Pay, Work Organisation and the Internal Market. Unpublished Ph.D. thesis. University of Warwick, 1998. 4. o.
[58] Balázs István: A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének helyzete az Európai Unió országaiban. Magyar Közigazgatás, 2002. 2. szám. 577-581. o.
[59] Ktv. 76. § (2) bekezdése értelmében az illetményrendszer szabályai a Ktv. kihirdetésének napján léptek hatályba. E szabályokat - kivéve az illetményrendszer szerinti illetményeket - 1992. január 1-jétől alkalmazni kellett. Az illetményrendszer szerinti illetményeket 1995. január 1-jéig kellett elérni. Az illetményrendszerre és a miniszteri illetményhez kötődő külön jogszabályokban meghatározott juttatásokra vonatkozó kedvezőbb szabályok 1992. január 1-jétől voltak alkalmazhatók azon szerveknél, ahol ennek feltételeit bérmegtakarításból, illetve költségvetési fedezetből (címzett tartalékból) tudták biztosítani. A Kjt. 89. § (1) bekezdése szerint a Kjt. a közalkalmazottak illetmény-előmenetelére vonatkozó rendelkezéseit 1994. január 1-jétől kellett alkalmazni. A közalkalmazott illetménye a megállapítást megelőző személyi alapbérénél nem lehetett alacsonyabb mértékű.
[60] Barabás Gyula - Hamecz István - Neményi Judit: A költségvetés finanszírozási rendszerének átalakítása és az eladósodás megfékezése - I. rész. Közgazdasági Szemle, 1998. július-augusztus, XLV. évf., 653-674. o.
[61] A Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény 48. § (2) bekezdése értelmében a huszonöt, a negyven, illetőleg az ötven évet munkaviszonyban töltött dolgozók részére jubileumi jutalom járt.
[62] A Ktv. - a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény által beiktatott - 49/E. § (1) bekezdése értelmében a köztisztviselő huszonöt, harminc-, harmincöt, illetve negyvenévi közszolgálati jogviszonyban töltött idő után jubileumi jutalomra jogosult.
[63] A Kjt. 78. § (1) bekezdése alapján a huszonöt, harminc-, illetve negyvenévi közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkező közalkalmazottnak jubileumi jutalom jár.
[64] A Ktv. 49. § (1) bekezdése szerint a köztisztviselő minden naptári évben különjuttatásként legalább egyhavi illetményére volt jogosult. A Kjt. 68. § (1) bekezdése értelmében a közalkalmazott minden esztendőben jogosult volt tizenharmadik havi illetményre, amennyiben az adott évben legalább hat hónap közalkalmazotti jogviszonnyal rendelkezett.
[65] Az egyes törvényeknek a tizenharmadik havi illetmény, munkabér kifizetési rendjével összefüggő módosításáról szóló 2008. évi CX. törvény.
[66] Christoph Demmke - Timo Moilanen: The future of public employment in central public administration − Restructuring in times of government transformation and the impact on status development, Study commissioned by the Chancellery of the Prime Minister of the Republic of Poland, European Institute of Public Administration, Maastricht/Berlin/Helsinki, 2012. 6. o.
[67] Hazafi Zoltán: Néhány gondolat a közigazgatás munkaerő-piaci versenyképességéről. 2015. 12-20. o. real.mtak.hu/21949/1/4_HAZAFI_ZOLTAN.pdf (2017. november 16.).
[69] A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nktv.) 64. § (1) bekezdése értelmében a köznevelési intézmény munkavállalói, közalkalmazottai tekintetében - a munkáltatótól függően - az Mt.-t vagy a Kjt.-t az Nktv. rendelkezéseivel együtt kell alkalmazni.
[70] Az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény 11/A. § (1) bekezdése előírja, hogy a törvény meghatározza a közalkalmazotti, valamint munkaviszonyban foglalkoztatott egészségügyi dolgozók, valamint a Kormány által rendeletben meghatározott egészségügyben dolgozó számára - az egészségügyi tevékenységgel járó különös felelősségre és az egészségügyi dolgozók leterheltségére tekintettel - a sajátos egészségügyi ágazati előmeneteli szabályokat. (L. részletesen a törvény 1-2. számú mellékletét az orvosok, az egészségügyi szakdolgozók és egyes egészségügyben dolgozók illetménytáblájáról.)
[71] Áttv. 37. §.
[72] Magyarország 2018. évi központi költségvetésének megalapozásáról szóló 2017. évi LXXII. törvény 93. §.
[73] A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény és az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény módosításáról szóló 2017. évi CLXXXVII. törvény 124/C-124/I. §.
[74] L. https://24.hu/belfold/2018/01/03/januarban-ket-napra-zarhatnak-az-onkormanyzatok-sztrajk-miatt/ (2018. február 3.).
[75] Az illetményalap összege 2018-ban megegyezik a 2008-ban hatályossal. L. https://www.kozszolga.hu/illetmenyalap (2018. február 3.).
[76] L. https://www.munkaugyiforum.hu/munkaugyi-segedanyagok/minimalber-2008-2019-attekinto (2018. február 3.).
[77] Kttv. 1. számú melléklet.
[78] Kttv. 2. számú melléklet.
[79] L. http://24ora.eu/kozalkalmazotti-bertabla-2018-fizetesi-fokozatok/ (2018. február 3.).
[80] Kjt. 61. §.
[81] Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény 6. számú melléklet.
[82] Magyarország Alaptörvénye II. cikk.
[83] Magyarország Alaptörvénye XV. cikk (2) bekezdés.
[84] Magyarország Alaptörvénye XVII. cikk (3) bekezdés.
[85] L. például a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatot, a 107/2010. (VI. 10.) AB határozatot, az 50/1996. (X. 30.) AB határozatot, 1996, 156. AB határozatot.
[86] Magyarország Alaptörvénye XV. cikk (2) bekezdés.
[87] Az egyenlő bánásmód követelményének megsértésével kapcsolatos munkaügyi bírósági gyakorlat. Összefoglaló vélemény (http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/osszefoglalo_velemeny_-_egyenlo_banasmod.pdf). (2017. augusztus 1.).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető, habit egyetemi docens, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék; ügyvéd, P. Horváth Ügyvédi Iroda.
Visszaugrás
