Szerző: CSINK Lóránt
Affiliáció: egyetemi tanár, SZTE ÁJTK
Rovat: Alkotmányjog
Rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András
Lezárás dátuma: 2026.09.21.
Idézési javaslat: CSINK Lóránt: "Államfő" in JAKAB András - KÖNCZÖL Miklós - MENYHÁRD Attila - SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András) http://ijoten.hu/szocikk/alkotmanyjog-allamfo (2026). Konkrét szöveghelyre való hivatkozáshoz javasoljuk a szövegbeli bekezdésszámok használatát, pl. [8] vagy [12]-[18].
A császár, a király, a köztársasági elnök, az elnöki tanács mind-mind államfő, és mindegyik másmilyen hatáskörrel rendelkezik. Az államfő tehát gyűjtőneve az államot képviselő, de egyébként nagyon sokszínű politikai intézménynek. A szócikk az intézmény átfogó bemutatására törekszik. Célja annak ismertetése, hogy az egyes államfői modellek miképp helyezkednek el a hatalommegosztás rendszerében, illetve mely hatáskörök illetnek meg általában minden államfőt és melyek csak egyeseket.
[1] Jogállását és hatáskörét tekintve összehasonlító perspektívában az államfő az államszervezet legszínesebb intézménye, ami szorosan kapcsolódik az ország ->államformájához és ->kormányformájához. Épp emiatt nem is lehetséges minden államfőre vonatkozó fogalmi meghatározás: minden államnak sajátos jogállású államfője van.[1]
[2] Ezt a sokszínűséget úgy lehet leginkább megérteni, ha figyelembe vesszük az államfői intézmény történetét. A korai államok kialakulását követően tendenciaszerű az egyszemélyi hatalomgyakorlás (monarchia) és a hatalomkoncentráció (abszolutizmus) kialakulása. Ez az egyszemélyi erős hatalom az állam feje, az államfő kezébe került. Az abszolút monarchia természetesen nem jelentette azt, hogy a monarcha mindenféle korlátozás nélkül uralkodhatott volna (egyes rendek, érdekcsoportok a történelem során sokszor sikerrel léptek fel az uralkodóval szemben), azt viszont igen, hogy ő a szuverenitás hordozója[2] és csak egészen kivételes esetekben lehet elmozdítani a hatalmából.[3]
[3] Az államfőnek ez a szerepe Angliában a 17. század második felében, a kontinentális Európában pedig a 18. század végén, a 19. század elején megváltozott. Kialakult az alkotmányos monarchia, amelyben az államfő csak a végrehajtó hatalmat irányítja, a törvényhozó hatalom pedig a népképviseleti parlament kezébe kerül. E társadalmi-politikai igény folytán alakult ki, hogy az általánosan kötelező normák megalkotása a parlament kezében van (azaz: az uralkodó befolyása a törvényhozásra egyre csekélyebb), a törvényhozó hatalmon belül a népképviseleti elvű alsóház szerepe növekszik, és a rendi (születési előjogokon alapuló) felsőház érdemi szerepe csökken, és hogy a választójog egyre inkább általános. Ezek a jelenségek (általános választójog, alsóház-dominanciájú parlament, parlamentdominanciájú törvényhozás) jól kivehető trendet határoztak meg: ne az államfő, hanem a parlament hozza meg a törvényeket. Olyan kormányzási módszer víziója merült fel, amelyben a népképviseleti parlament az uralkodótól függetlenül hozza a törvényeket, és azokat az uralkodó által irányított végrehajtó hatalom alkalmazza az egyedi esetekre.[4] Ez a vízió képződött le az első generációs alkotmányokban (Franciaország, Belgium, Dánia, Norvégia stb.).
[4] Ebben az időszakban az államfő szerepe átalakult, de egységes maradt.[5] A változást az alkotmányos monarchiából továbbfejlődött két legjellemzőbb kormányforma, a prezidencializmus és a parlamentarizmus kialakulása jelentette.
[5] A prezidencializmus mintaállama az Amerikai Egyesült Államok. Alkotmányos berendezkedésének kialakítása nem volt egyszerű feladat: úgy kellett köztársaságot létrehozni, hogy az alkotmány előkészítésekor a világban nem létezett működő köztársaság. Ráadásul a mintavétel is kényes volt: a kor leghaladóbb államszervezeti modelljének egyértelműen a brit berendezkedés számított, amelyet abban az időben átvenni politikailag vállalhatatlan lett volna. A megoldás a brit alkotmányos monarchiának olyan típusú átvétele volt, amelyben az államfő jogállását meghagyták, de a monarchát lecserélték a választott elnökre. A prezidencializmus fogalomrendszerében a végrehajtó hatalom monokratikus,[6] azt az államfő irányítja.
[6] A történeti fejlődés másik modellje a parlamentarizmus. A prezidencializmussal ellentétben a parlamentarizmus nem az államfőt "cserélte le", hanem az államfő és a végrehajtó hatalom többi szervének (különösen a kormánynak) a viszonyát változtatta meg: a kormánynak az államfő már nem felettese, a kormány nem az államfőnek, hanem a parlamentnek tartozik felelősséggel. Az így kialakult modellben az államfő már egyik hatalmat sem irányítja, ún. semleges hatalom, aki uralkodik, de nem kormányoz.[7] Parlamentáris keretek között az államforma lehet akár monarchia, akár köztársaság, ami szintén befolyásolja az államfő jogállását.
[7] E történeti folyamatok ismeretében érthető meg az államfői jogállás sokszínűsége: a kormányforma és az államforma sajátosságaira tekintettel elképzelhető a végrehajtó hatalmat ténylegesen irányító és "semleges" hatalmat gyakorló államfő is.
[8] Fontos körülmény, hogy a kormányforma dogmatika konstrukció, az egyes alkotmányok legtöbbször nem határozzák meg a kormányformát.[8] Ez kihat az államfő jogállására és hatásköreire. Duverger arra hívja fel a figyelmet, hogy az államfő tényleges hatalma négy tényező függvénye: (1) az alkotmány tartalma; (2) a hagyomány és az adott körülmények kombinációja; (3) a parlamenti többség összetétele és (4) az elnök viszonya a parlamenti többséghez.[9]
[9] A történeti áttekintés kapcsán megjegyzendő, hogy ismertek kollektív államfői testületek is. Ennek legismertebb példája a szovjet mintára működő elnöki tanács, amelyet a szocialista országok átvettek, így Magyarország is 1949 és 1989 között. A Népköztársaság Elnöki Tanácsa a parlament által kooptált, huszonegy képviselőből álló szervezet volt. Kettős jogállással rendelkezett, egyrészt a parlamenti törvényhozást helyettesítette, törvényerejű rendeleteket adott ki, aminek azért is volt kiemelkedő jelentősége, mert a parlament csak ritkán ülésezett. Másrészt klasszikus államfői jogköröket látott el. A gyakorlatban azonban nem tudta az alkotmányos feladatait maradéktalanul ellátni, mert nem rendelkezett saját apparátussal.[10]
[10] A 20. századig Európában a monarchia volt az általános (sőt, néhány kivételtől eltekintve kizárólagos) államforma, ezt követően pedig tendenciaként megfigyelhető a republikánus eszme terjedése: jelenleg az államok döntő többsége köztársasági berendezkedésű. Milyen okok vezettek a monarchia intézményének visszaszorulásához? Nem elegendő válasz a népszuverenitás és a demokrácia terjedése; az abszolút monarchiával szembeni küzdelem során ugyan fontos szempont volt, hogy a politikai hatalomgyakorlást nem a monarcha, hanem a nép legitimálja, a népszuverenitás és a királyság intézménye között Európa monarchikus berendezkedésű államai fejlett demokráciák. Európában jellemzően a monarchikus rendszer lebontása mélyreható politikai-társadalmi változások következtében zajlott le. Franciaország a forradalmat követően az 1793-as jakobinus alkotmány következtében lett először köztársaság (majd ezt követően gyakran változott az ország államformája), az 1917-es forradalmat követően Oroszországban is megszűnt a monarchia. Több állam pedig az első (pl. Németország, Ausztria) vagy a második (pl. Olaszország, Magyarország) világháborút követően vált köztársasággá. Jellemzően a monarchiáról a köztársaságra való átállás valamilyen történelmi katarzis eredménye, és ezt látszik erősíteni az a körülmény is, hogy jellemzően azok az államok maradtak meg monarchiának, amelyek alkotmányos kontinuitása töretlen (kivétel Spanyolország, amely épp a Franco-diktatúra után tért vissza a királyság intézményére).
[11] Az államfői hatásköröket Vernon Bogdanor csoportosítása szerint három körbe sorolhatjuk: 1. formális alkotmányjogi funkciók; 2. közösségi, protokolláris funkciók; 3. szimbolikus funkció.[11]
[12] A formális alkotmányjogi funkciók közé tartozik a kormány tagjainak a kinevezése, a tájékozódás az államügyekről, a nemzetközi szerződések megkötése, a kitüntetés és a kegyelmezés. Az uralkodók alkotmányjogi funkciója közötti különbség nem csupán a hatáskör jellegében, hanem azok tartalmában, mértékében rejlik. Ezek elemzését nehezíti, hogy több, monarchikus berendezkedésű ország alkotmánya félrevezető az államfő jogköreinek ismertetésénél: Dánia és Norvégia alkotmányai számos jogkört delegálnak a királyhoz, amelyeket azok nem gyakorolnak ténylegesen.[12]
[13] A közösségi, protokolláris funkciók vizsgálata sem esik az alkotmányjogi vizsgálat területén kívül. Ugyan ezekből a funkciókból nem keletkeznek jogok és kötelezettségek, teljesítésük módjának vagy esetleges nem teljesítésüknek azonban alkotmányjogi relevanciája van. A protokolláris funkció az államfő képviseleti jogából származik; az államfő az államot testesíti meg, annak nevében jár el. Kiemelt jelentőségű az uralkodó szimbolikus funkciója is. Szinte valamennyi alkotmány alapján az uralkodó a nemzet egységét, esetleg szuverenitását fejezi ki. Az államfő testesíti meg a kormányzás folyamatosságát, továbbá legitimációs ereje is van, tekintettel arra, hogy a tisztség nem politikai versengésben dől el.[13]
[14] Európa monarchiáinak vizsgálata során arra a következtetésre juthatunk, hogy az uralkodók szimbolikus szerepe nagyobb, alkotmányos jogosítványai viszont kisebbek, mint a parlamentáris köztársaságok elnökeinek. Az erősebb szimbolikus szerep a monarcha "állandóságával" magyarázható. Mivel az uralkodót nem választják, és rendszerint élethossziglan tölti be hivatalát, uralkodása során jelentős politikai tapasztalatot szerez, többet, mint a politikai élet többi szereplője.[14] Az alkotmányos hatáskörök viszonylagos gyengesége pedig a szimbolikus erő kompenzálásaként fogható fel. E monarchiákban a demokratizmus garanciáját abban látták, hogy a constanti modellt követve minimalizálták az államfő hatalmi ágakkal kapcsolatos feladatait, és nem delegáltak számukra erős jogosítványokat.
[15] Az egyik legáltalánosabb különbség a monarchikus és a köztársasági berendezkedésű államok között, hogy az utóbbi államformában az államfő legitimációja végső soron a néptől származik. A választás lehet közvetett (tipikusan a parlament általi), választhat közvetlenül a nép, illetve külön az ilyen célra létrejött választói testület.[15]
[16] A jogirodalomban hosszan tartotta magát az a nézet, hogy a köztársasági elnök megválasztásának módja összefügg a kormányformával: a (fél)prezidenciális államokra a közvetlen, a parlamentáris államokra a közvetett választás a jellemző.[16] Az emellett szóló érv az, hogy a közvetlen választással kettős legitimáció jön létre, a parlamentarizmusnak pedig épp az a logikája, hogy központi szinten a parlament az egyetlen, közvetlen demokratikus legitimációval rendelkező intézmény.[17] A gyakorlatban ugyanakkor az látható, hogy egyre több parlamentáris állam a nép általi elnökválasztást részesíti előnyben. Ray Toras 2003-ban úgy foglalt állást, hogy a posztszocialista országokban "némi preferencia" van a közvetlen választás iránt,[18] bő egy évtizeddel később Zdenék Koudelka már "civilizációs trendnek" tekintette a közvetlen elnökválasztást.[19] Más vélemények szerint viszont ha az államfő gyenge, azaz főleg reprezentál, akkor a közvetlen legitimáció túl erős: a nép általi választás komoly politikai felhatalmazással jár, és ha a hatáskörök ezt nem tükrözik vissza, akkor a rendszer ellentmondásos.[20]
[17] A közép-európai régióból egyedül Magyarországon van közvetett elnökválasztás, de a jogirodalomban már régebb óta,[21] újabban pedig a közéletben is szó van a nép általi választásra való áttérésről. Európában parlament általi elnökválasztás van még Albániában, Észtországban, Görögországban, Lettországban, Máltán, Örményországban és San Marinóban. Sajátos megoldást követ Olaszország és Németország: mindkét államban a parlament kibővül a régiók/tartományok képviselőivel, és ez a testület választja meg a köztársasági elnököt.
[18] A közvetlen választást alkalmazó országok döntő többségében a választás kétfordulós, és az első fordulóban legtöbb szavazatot elért két képviselő vehet részt a második fordulóban. Egyfordulós rendszert alkalmaz Bosznia-Hercegovina és Izland. Írország pedig alternatív, szavazatátruházó rendszert alkalmaz, amelyben a választópolgár sorrendet állíthat fel az általa támogatott jelöltek között.[22]
[19] Bevett gyakorlat, hogy az alkotmányok az általános passzív választójogi követelményeken túlmenően többletkövetelményeket kívánnak meg a köztársasági elnöktől. A köztársasági elnökkel szemben támasztott követelmények a következő csoportokba sorolhatók:
1. általános követelmények,
2. életkori kitétel, valamint
3. az állammal való szoros kötődés megkövetelése.
[20] Az általános követelmények a passzív választójoghoz szükséges anyagi jogi és eljárási követelményeket jelölik, idetartozik az állampolgárság és a választójog. Az életkori kitétel lényege, hogy a köztársasági elnöki hivatal csak bizonyos - az általános nagykorúságnál magasabb - kor elérése után tölthető be. Ez az életkor a legtöbb államban 35-40 év; 35 éves korhatárt alkalmaz Ausztria, Írország, Lengyelország, Magyarország és Portugália, 40 éveset Csehország, Észtország, Görögország, Lettország, Litvánia és Németország. A cseh alkotmány ugyan expressis verbis nem deklarálja a köztársaságielnök-választásra vonatkozó fejezetben a negyvenéves korhatárt, ám csak az választható meg államfőnek, aki a Szenátusba is választható. A Szenátusba való választásnak azonban feltétele a 40. életév betöltése. Magasabb életkori követelményt csak Olaszország állapít meg, ahol az államfőnek 50. életévét betöltöttnek kell lennie. Kisebbségben vannak azok az államok, amelyek nem szerepeltetnek az általános életkornál magasabb életkori kitételt; ezek Finnország, Franciaország, Szlovákia és Szlovénia. Nem ritka továbbá, hogy egyes alkotmányok az állampolgárságnál is szorosabb kapcsolatot követelnek meg a köztársasági elnöktől. Ennek lehetséges formájaként az alkotmány megköveteli, hogy a köztársasági elnök megválasztása előtt meghatározott ideig állampolgár legyen; ez az idő Litvániában három év, Görögországban öt. Az államfő szülőfölddel való kapcsolatát erősítendő, néhány állam - amerikai mintára - megköveteli azt is, hogy a köztársasági elnök az ország területén született legyen, azaz születéssel szerezze meg az adott állam állampolgárságát. Így rendelkezik Litvánia és Finnország alkotmánya. Ebbe a körbe sorolhatók azok az alkotmányok is, amelyek származási kitételt tartalmaznak, ezek Portugália és Görögország.
[21] Annak ellenére, hogy az egyes államok köztársasági elnökök jogállása igen vegyes képet mutat, a különböző hatáskörök a normaszöveg szintjén nagyon hasonlóak. Szinte valamennyi államfő rendelkezik 'klasszikus' államfői jogkörökkel (pl. az állam képviselete, kegyelmezés, kitüntetés, döntés állampolgársági ügyekben), valamint olyan jogkörökkel, amelyek az államszervezet különböző szerveit érintik. Szintén nincs jelentős különbség a tekintetben, hogy mely elnöki hatáskörök igényelnek ellenjegyzést: jellemzően azon hatáskörök esetében nem szükséges az ellenjegyzés, amelyeknél az fogalmilag kizárt vagy valamilyen elvi alkotmányossági oka van, hogy a köztársasági elnököt nem köti az ellenjegyzés. Ha azonban az egyes hatáskörök tartalmát elemezzük, a hasonló jellegű hatáskörök esetére jelentős különbséggel szembesülünk. Ennek alátámasztása érdekében egyes hatáskörök kiragadó elemzése szükséges. Az állam képviselete jelenthet egyfelől külpolitikai jogkört; e felfogás az állam képviseletét a külföldi (nemzetközi szervezetek és más államok előtti) képviseletre szűkíti.
[22] Ezzel szemben a másik lehetséges megközelítés, hogy az államfő személyében képviseli az államot: a képviselet szimbolikus jelentőségű, de az államélet valamennyi területére kihat. Az európai államok megközelítése eltérő. Az első esetben a képviseleti jogosultság egy hatáskör, mégpedig külpolitikai hatáskör. A második esetben viszont nem hatáskör, hanem a jogállás része. Az egyes államok megközelítési módja eltérő, hogy a képviseleti jogkört hatáskörként vagy a jogállás részeként fogják-e fel. Szemléletes, hogy a szűkebb értelmezést követő államokban (pl. Szlovákia) a hatáskör gyakorlása ellenjegyzéshez kötött. A szimbolikus képviselet ellenjegyzéshez kötése fogalmilag kizárt, és ezekben az államokban az 'állam képviselete' szélesebb körben lehetséges: mind a nemzetközi jogban - más államok vonatkozásában -, mind befelé irányulóan, az állam egységének megtestesítésében.[23]
[23] Hasonló eltérés figyelhető meg a főparancsnoki jogkör tekintetében. Szinte valamennyi állam rögzíti, hogy a köztársasági elnök a hadsereg főparancsnoka. Azokban az országokban, ahol a köztársasági elnök semleges hatalmat gyakorol, ez az alkotmányi szabály az elnök jogállásának részét jelöli ki, de nem ad olyan rendfokozatot az elnöknek, ami a hadsereg irányítójává vagy vezetőjévé tenné. (Mindennek hétköznapi megnyilvánulása, hogy a köztársasági elnököknek rendszerint nincs katonai egyenruhája, és nem is tisztelegnek - hiszen a főparancsnoki jogkör nem tette őket katonává). Bár az Egyesült Államok alkotmánya az elnököt ugyanúgy főparancsnoknak tételezi (2. fejezet 2. szakasz 1. bekezdés), ott ez nem a civil irányítás egy megnyilvánulási formája, hanem a hadsereg tényleges irányítására és vezetésére jogosítja fel.
[24] Parlamentáris rendszerben a főparancsnoki jogkör azt jelenti, hogy az államfő a hadseregnek a "civil kontrollja", ez a jogállás nem vezénylést, hanem személyügyi, reprezentatív és szimbolikus jogköröket foglal magában.[24] Parlamentáris berendezkedésű államokban is elképzelhető, hogy a köztársasági elnök főparancsnoki jogkörei is felerősödnek, különleges jogrend idején.[25]
[25] Az elnöki hatáskörök közül elemzést érdemel a parlament feloszlatási jogosultság is. Több államban van az államfőnek feloszlatási jogköre, lényeges különbség azonban, hogy a feloszlatásra tételesen rögzített esetekben kerülhet sor, vagy mérlegelés alapján. Az előbbi esetben a feloszlatásra egy célszerűségi ok miatt kerül sor: a parlament működésképtelensége miatt. Sok állam alkotmánya viszont a működőképes parlament feloszlatását is lehetővé teszi, és ezzel a köztársasági elnök az államélet aktív szereplőjévé válik.[26] A félprezidencializmus egyértelmű jele, ha a köztársasági elnök politikai okból is feloszlathatja a parlamentet.
[26] Wiener György megfogalmazásában a kormány és az államfő alkotmányos kapcsolata lényegében attól függ, hogy az államfő (1) milyen feltételekkel nevezheti ki és mentheti fel a kormányfőt, (2) ellenjegyzés nélkül feloszlathatja-e a törvényhozást, (3) vezetheti-e a kormány üléseit, és operatív módon irányíthatja-e a minisztertanács munkáját, és (4) a hadsereg vezetése és a külügyek vitele tekintetében milyen jogkörökkel rendelkezik.[27]
[27] Komoly szórást mutat az is, hogy az államfőknek van-e vétójoga a parlament által elfogadott törvényekkel szemben, és ha igen, akkor az milyen jellegű és mértékű. Általános megfigyelés, hogy az államfőnek van törvény-aláírási jogköre az európai alkotmányokban. Ez alól kivétel Svédország, más államszervezeti jogkörökhöz hasonlóan a törvények aláírásának joga sem a királyt, hanem a kormányt illeti meg [8. fej. 19. cikk (1) bek.]. Általában a monarchiákra jellemző, hogy az államfőnek nincs mérlegelési joga a törvények aláírását illetően. Érdekes eset történt ugyanakkor Belgiumban 1990-ben, amikor a belga király - az alkotmány 93. cikke alapján - 'uralkodásra képtelen' állapotba helyezte magát (egyetlen napra!), és ezzel megtagadta a parlamentben elfogadott abortusztörvény aláírását.[28] Ez nem érintette ugyan a törvény érvényes létrejöttét, ám az aktus (pontosabban annak elmaradása) jelzésértékű volt, amely a király politikai szerepvállalásában is közrejátszott. Köztársasági berendezkedésű államok esetében is kivételesen előfordul, hogy az államfőnek nincs mérlegelési joga (pl. Szlovénia).
[28] A köztársasági elnöki vétójog több szempont alapján csoportosítható. Különbséget lehet tenni politikai és alkotmányossági vétó között, tartalmi és formai vétó között, illetve hogy a vétó csupán figyelmeztetés vagy erősebb joghatás (nagyobb parlamenti többség) kapcsolódik hozzá.[29]
[29] A politikai és alkotmányossági vétó között nem elsődlegesen az a különbség, hogy milyen okból kerül rá sor (alkotmánysérelem vagy értékválasztás), hanem hogy bírói vagy politikai szerv dönt a vétóról.[30] A közép-európai régióban alkotmányossági vétó kezdeményezhető Lengyelországban, Magyarországon és Romániában, de nincs ilyen lehetőség Csehországban, Horvátországban, Szerbiában, Szlovákiában és Szlovéniában.[31]
[30] A formai vétó csak a jogalkotási eljárást kifogásolhatja (pl. nem a megfelelő többség fogadta el a törvényt), a tartalmi vétó viszont az alkotmány valamelyik rendelkezésének a megsértését is kifogásolhatja. A kettő elválasztására példa Magyarország: alkotmányozási, alkotmány-módosítási eljárásban csak formai vétó emelhető, a törvényhozással összefüggésben viszont tartalmi is.
[31] A legtöbb országban a politikai vétó csak figyelemfelhívás: a köztársasági elnök a parlamenttől azt kéri, gondolja újra a törvényt. A parlament azonban ugyanolyan eljárásban ismét elfogadhatja a törvényt, és azzal szemben a köztársasági elnök már nem vétózhat újra. Erősebb a vétójoga a cseh és a szerb elnököknek: mindkét országban a politikai vétót követően a parlament csak abszolút többséggel fogadhatja el újra a törvényt. Még erősebb a lengyel köztársasági elnök vétójoga; a megvétózott törvény 3/5-ös többséggel fogadható csak el újra.
[32] A kegyelmezési jogkör (->kegyelem), mind az egyéni, mind a közkegyelem, szintén jellemző államfői jogkör. Az államfő egyéni kegyelmet adhat akár a büntetőeljárás terheltjének, akár a már elítéltnek. A közkegyelem pedig meghatározott bűncselekményi típusokra és meghatározott időszakra vonatkozik.
[33] Az államfő egyéni kegyelem hatásköre általánosnak mondható. Nagyobb szórást mutat, hogy ez a hatáskör ellenjegyzéshez kötött-e. Az egyéni kegyelem ellenjegyzést igénylő hatáskör Romániában, de más közép-európai országokban nincs ilyen feltétele a kegyelem gyakorlásának. Magyarországon az egyéni kegyelem hatásköre korábban ellenjegyzéshez volt kötve, de az Alaptörvény tizenharmadik módosítása 2024-ben eltörölte az ellenjegyzés szükségességét. Ez a módosítás pedig megbontotta azt az addig következetesen tartott elvet, hogy a magyar köztársasági elnök hatásköre csak akkor nincs ellenjegyzéshez kötve, ha alkotmányos indoka van annak, hogy a Kormány ne avatkozzon be a hatáskör gyakorlásába.[32] Lengyelországban nem gyakorolhat a köztársasági elnök egyéni kegyelmet azokban az esetekben, amikor az Állambíróság hozta meg a döntést.
[34] Előfordul az is, hogy a köztársasági elnök nem csupán egyéni kegyelem, hanem közkegyelem gyakorlására is jogosult. Erre példa Csehország és Szlovákia; mindkét országban a közkegyelem ellenjegyzéshez kötött (az egyéni kegyelem nem igényel ellenjegyzést). Más országokban a közkegyelem nem államfői, hanem parlamenti jogosítvány (pl. Horvátország, Magyarország, Szlovénia).
[35] Általánosan jellemző, hogy az államfők közreműködnek egyes tisztségek betöltőinek kiválasztásában. Ez kétféleképp történhet: vagy javaslatot tesznek, és a parlamentnek van döntési jogköre, vagy pedig kinevezik a hozzájuk felterjesztett személyt. Mindkét eset közjogi jelentősége, hogy a személyügyi döntés megoszlik: azzal mind az előterjesztőnek, mind a döntés meghozójának egyet kell értenie.
[36] A javaslattétel ugyan nem érdemi döntés, de erős jogosítvány, mivel azt az államfő saját belátása szerint gyakorolja.[33] A legtöbb esetben ez a parlamentet "kötött pályára" állítja: a parlament csak az államfő jelöltjéről dönthet.[34]
[37] A kinevezések egyik csoportja azzal igazolható, hogy az államfő a demokratikus legitimációt közvetíti: mind a politikai tisztségek viselőinek (miniszterelnök, miniszterek, államtitkárok), mind a bíróknak a kinevezése az államfőre vezethető vissza. Ezekben az esetekben az államfő politikai hatáskört gyakorol, és egyben kontroll funkciót is: őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.
[38] Más esetekben a köztársasági elnöki kinevezés nem jár közjogi jogosítványokkal. Ezekben az esetekben a kinevezés az állam képviseletére vezethető vissza: szimbolikus üzenete van, hogy a kinevezés a köztársasági elnökre vezethető vissza (pl. az egyetemi tanári kinevezés).
[39] Az ellenjegyzés azt jelenti, hogy a köztársasági elnöki aktus csak akkor érvényes, ha azt valamelyik miniszter is aláírta. Ha a miniszter az ellenjegyzést megtagadja, az elnöki döntés érvénytelen. Az ellenjegyzés központi kérdése a politikai felelősség. Mivel a köztársasági elnök - főszabály szerint - a döntéseiért nem tartozik számot adni a parlamentnek, az ellenjegyzésen keresztül a miniszter (miniszterelnök) viseli a politikai felelősséget. Az ellenjegyzés központi gondolata tehát, hogy politikai döntés nem maradhat politikai felelősség nélkül.
[40] Az ellenjegyzés nem csupán a parlamentáris, hanem a félprezidenciális rendszerekben is megszokott. Ugyanakkor nincs egységes lista, hogy mely államfői hatáskörök igényelnek ellenjegyzést. Egyes országokban az ellenjegyzés tekinthető a főszabálynak: minden elnöki döntés ellenjegyzéshez kötött, kivéve, ha alkotmányos oka van az ellenkezőjének. A kivételek közé tartozik például a bírák kinevezése, a törvények aláírása; mivel elvi oka van annak, hogy a kormány ezekbe a döntésekbe ne szólhasson bele. Más országokban viszont az ellenjegyzés kivételes, és csak akkor írja elő az alkotmány, ha az elnök túl nagy hatással lenne a kormányzatra.
[41] Arra is van példa, hogy az alkotmány egyáltalán nem tesz említést ellenjegyzésről: ilyen Szerbia és Szlovénia. Kivételesnek tartja az ellenjegyzést a szlovák alkotmány is: csak a követek, nagykövetek küldésénél és visszahívásánál, a közkegyelemnél, valamint a főparancsnoki jogkörben hozott döntéseknél követeli meg. A román alkotmány is csak kivételes esetekben követel meg ellenjegyzést: kitüntetések adományozásánál, kegyelmi ügyeknél, valamint külpolitikát, honvédelmet vagy különleges jogrendet érintő hatásköröknél.
[42] Jóval szélesebb körben teszi szükségessé az ellenjegyzést a cseh alkotmány, és érdekes módon a bírók kinevezésénél is megköveteli, holott jellemzően a végrehajtó hatalom nem szólhat bele a bíráskodó hatalmi ág személyzeti kérdéseibe. Lengyelországban az ellenjegyzéshez kötés a főszabály, viszont elég széles körben vannak kivételek, amiket az elnök ellenjegyzés nélkül is gyakorolhat. A magyar alkotmány külön bekezdésben szabályozza az ellenjegyzéshez kötött és nem kötött hatásköröket, és az Alaptörvény már említett tizenharmadik módosításáig a rendező elv az volt, hogy csak akkor nem szükséges ellenjegyzés, ha a kormány befolyása a döntésre alkotmányos elvet sértene.
[43] Az államfő felelősségénél három megoldás különíthető el. Az egyik lehetőség, hogy az államfő felelőssége tisztán közjogi: csak tételesen meghatározott közjogi okból (tipikusan alkotmánysértés vagy bűncselekmény elkövetése) lehet vele szemben eljárni, és az eljárás, valamint a döntéshozatal is jogi, azaz egy bírói szerv hatáskörébe tartozik.
[44] A másik - lényegesen ritkább - lehetőség az államfő politikai felelőssége; ilyenkor a köztársasági elnök politikai okból (bizalomvesztés, népszerűség elvesztése) is leváltható.
[45] A harmadik lehetőség pedig a közjogi és a politikai elemek keveredése a felelősségre vonás során; tipikusan akkor áll elő ilyen helyzet, ha az államfő jogi okból mozdítható el, de a döntést egy politikai testület hozza meg.
[46] Az államfői felelősség kérdése jellemzően a köztársasági elnököknél merül fel: elképzelhető, hogy egy monarcha akár jogi, akár politikai okból lemondani kényszerül a trónról, de a monarchiával szembeni felelősségre vonásnak mind az elméleti háttere, mind a gyakorlata szegényes.
[47] A köztársasági elnök felelősségre vonásának európai szabályozására kétféle megoldás alakult ki az európai alkotmányokban. Az egyik megoldás alapján a köztársasági elnök által elkövetett bűncselekmények esetén az általános büntetőeljárási szabályok alapján van helye felelősségre vonásnak. Ez a megoldás kivételnek tekinthető, elsősorban a balti államokban terjedt el. Ezekben az államokban a köztársasági elnök büntetőjogi felelősségre vonása a képviselők mentelmi jogával rokonítható; a törvényhozó testület csupán hozzájárulást ad az eljárás megindítására, de magát az eljárást már a rendes bíróság folytatja le. Észtországban a köztársasági elnök ellen akkor lehet büntetőeljárás folytatni, ha ezt a parlament tagjainak többsége támogatja (85. cikk). Az eljárást csak a jogi kancellár javasolhatja, aki az alkotmány, a törvények és a rendeletek összhangját felügyeli. Érdekesség, hogy ellentétben az általánosan bevett gyakorlattal a köztársasági elnök elleni eljárás megindításához nem szükséges minősített többség, ehhez az alkotmány hivatkozott cikke csak abszolút többséget tesz szükségessé. Szintén a rendes bíróságok járnak el a lett köztársasági elnökkel szemben is, de a lett alkotmány a büntetőeljárás megindításához minősített (2/3-os) többséget ír elő (54. cikk). Hasonló a szabályozás Litvániában és Írországban is, amely államokban a parlament csak a közjogi felelősségről dönt, a büntető jogkövetkezmény alkalmazása a rendes bíróságok feladata. Mindkét államban minősített többség szükséges a köztársasági elnök megfosztásához, sőt, Írországban feltétel az is, hogy az egyes kamarákban külön-külön is biztosított legyen a kétharmados többség [12. cikk (10) bekezdés]. A másik - tipikusnak mondható - szabályozás szerint a köztársasági elnök elleni eljárásra speciális szabályok vonatkoznak. A specialitás leginkább abban mutatkozik meg, hogy az eljárást meghatározott szerv folytatja le. Ez a szerv a legtöbb esetben az alkotmánybíróság, pl. Csehországban, Szlovákiában és Szlovéniában.
[48] Más államok ilyen eljárás lefolytatására külön szervet hoztak létre, ilyen Görögországban a Különleges Bíróság (86. cikk), Franciaországban a Különleges Felsőbíróság (68. cikk) és Lengyelországban az Állami Törvényszék (198. cikk). Különbség azonban, hogy míg a görög Különleges Bíróság elsődlegesen bírói fórum (a Legfelső Bíróság és a Legfelső közigazgatási Bíróság tagjaiból áll), addig a francia Különleges Bíróság és a lengyel Állambíróság nem, azok többségében a törvényhozó hatalom által választott tagokból állnak. Szintén nem az általános szabályok szerint vonják felelősségre a portugál elnököt. Portugáliában a köztársasági elnök vád alá helyezéséről (amely automatikusan maga után vonja a megfosztást) a Nemzetgyűlés határoz, azt követően pedig a büntetőeljárás lefolytatása a Legfelső Bíróság hatáskörébe tartozik (130. cikk).
[49] Szlovéniában az alkotmánybíróságnak több lehetősége is van a közjogi felelősségre vonási eljárásban. A szlovén elnök megfosztásához ugyanis az alkotmánybírák kétharmadának szavazata szükséges, de egyszerű többséggel lehetőség van az elnök felmentéséhez (eltérő jogkövetkezményekkel) vagy felelősségének megállapításához (109. cikk).
[50] Parlamentáris berendezkedésű államokban a köztársasági elnök politikai okból való elmozdítása azért kivételes, mert a mainstream (széles körben elfogadott) megközelítés szerint a köztársasági elnöknek nincs politikai felelőssége.[35] A cél az, hogy a kormány és a köztársasági elnök ne függjön egymástól: a kormány saját belátása szerint, egyedül a parlamentnek felelősen határozza meg az ország politikai irányvonalát, a köztársasági elnök pedig saját belátása szerint döntse el, hogy miképp képviseli az országot. Épp ezért az alkotmányok döntő többségében a köztársasági elnök politikai okból nem váltható le.
[51] Politikai elmozdításra az európai alkotmányok közül Szlovákia és Ausztria ad lehetőséget. A szlovák alkotmány szerint a parlament 3/5-ös többsége kezdeményezheti az elnököt visszahívó népszavazás kiírását. Az ilyen népszavazáson a választók (az összes választó!) több mint felének a köztársasági elnök elmozdítására kell szavaznia, ellenkező esetben a köztársasági elnök hivatalban marad, és a parlament feloszlik (106. cikk). Hasonló szabályozás van Ausztriában is, azzal a különbséggel, hogy a népszavazás kezdeményezéséhez 2/3-os többség kell (60. cikk).
[52] Az államfő politikai és jogi felelősségére vonatkozó szabályok keveredésének legismertebb példája az USA alkotmánya szerinti impeachment eljárás. E szerint az Egyesült Államok elnöke, alelnöke és valamennyi polgári tisztviselője megfosztható a tisztségétől, ha impeachment eljárást követően bűnösnek találják árulás, vesztegetés vagy más súlyos bűncselekmény vagy vétség (Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors) vádjában (2. cikk 4. bek.). Az eljárás megindításának oka tehát közjogi, de a döntés politikai testület kezében van: a Képviselőház dönt a vád alá helyezésről, és a Szenátus az elmozdításról, 2/3-os többséggel.
[53] Sajátos a román köztársasági elnök felelőssége is: az elmozdításra vonatkozó rendelkezések mellett (amelyről bírói szerv dönt, 96. cikk), a parlament két kamarájának együttes ülése súlyos alkotmánysértés esetén felfüggesztheti a köztársasági elnököt. A felfüggesztést követően pedig népszavazás dönt az elnök elmozdításáról (95. cikk). Ebben az esetben is a jogi okot (alkotmánysértés) politikai szerv (parlament) állapítja meg, és politikai döntés (népszavazás) erősíti meg.■
[1] PETRÉTEI József: "A köztársasági elnök mint Magyarország államfője" Jura 2010/2, 83.
[2] A klasszikus tézis Jean BODIN: Les Six Livres de la République, Paris, du Puys, 1576 művére vezethető vissza.
[3] AQUINÓI Tamás: Előadások a Tízparancsolatról, Seneca, Pécs, 1993, 205.
[4] CSINK Lóránt: "Az alkotmánybíráskodás szerepe parlamentáris kormányformában" Jogelméleti Szemle 2016/1, 149-150.
[5] Veress Emőd megjegyzi, hogy az átalakulás miatt az államfő elnevezés terminológiai szempontból elavult: az állam organikus elméletében volt az államnak "feje". Hozzáteszi, hogy az államfő kifejezésnek modern jelentéstartama is van, az átfogó, összes államfői tisztséget egységesen leíró fogalom, ami így a jelen korban is értelmezhető. VERESS Emőd: Államfő és kormány a hatalommegosztás rendszerében, Scientia, Kolozsvár, 2011, 107.
[6] Maurice DUVERGER: "Állam és kormányzat" in TAKÁCS Péter (szerk.): Államtan, Szent István Társulat, Budapest, 2003, 387-389.
[7] Az alkotmányjogi kánon a szóösszetételt Benjamin Constant-nak tulajdonítja, és ezt tekinti a parlamentarizmus fogalmi elemének. A különböző megközelítések leírását lásd SZENTPÉTERI NAGY Richard: "A parlamentáris kormányrendszer államfője" Politikatudományi Szemle 2005/3-4, 114-116. Az "uralkodik, de nem kormányoz" szóösszetétel viszont más szerzők szerint az alkotmányos monarchiát modellező William Dupré-re vezeti vissza (Lexicographia-Neologica Gallica, Baylis, London,1801), lásd Vernon BOGDANOR: The Monarchy and the Constitution, Clarendon Press, Oxford, 1995, 1.
[8] Kivételként megemlíthető Görögország: az alkotmány 1. cikke szerint az ország parlamentáris köztársaság.
[9] Maurice DUVERGER: "A New Political System Model: Semi Presidential Government" in Arend LIJPHART (szerk.): Parliamentary Versus Presidential Government, Oxford University Press, New York, 1992, 146.
[10] HORVÁTH Attila: "A Népköztársaság Elnöki Tanácsa" Jog - Állam - Politika 2022/2, 201.
[11] BOGDANOR (7. j.) 61.
[12] A tényleges hatalomgyakorlás és az alkotmány szövege közti különbséget lásd SZENTE Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmus-történet, Osiris, Budapest, 2006, 307., illetve CSINK Lóránt: "Államfői intézmények összehasonlító perspektívában" in CSINK Lóránt - SCHANDA Balázs (szerk.): Összehasonlító módszer az alkotmányjogban, Pázmány Press, Budapest, 2017, 249-250.
[13] BOGDANOR (7. j.) 301.
[14] BOGDANOR (7. j.) 73-74.
[15] Az államfőválasztás kategóriáiba nehezen illeszthető be az Amerikai Egyesült Államok megoldása: a legitimáció nép általi, de az elektori rendszer következtében igazából nem a nép, hanem a tagállamok választanak elnököt. Ez a megoldás sem nem közvetlen, sem nem közvetett.
[16] Petr KOPECKY - Ania VAN DEN MEER KROK PASZKOWSKA- Marc VAN DEN MUYZENBERG: "Hatalom és stabilitás, az elnöki intézmény négy közép-európai országban" Társadalmi Szemle 1995/7, 77.
[17] Juan LINZ: "Az elnöki rendszer veszélyei" Politikatudományi Szemle 1992/1, 143.
[18] Ray TARAS: "Executive Leadership: Presidents and Governments" in Stephen WHITE - Judy BATT - Paul G. LEWIS (szerk.): Developments in Central and East European Politics, Palgrave Macmillan, New York, 2003, 120.
[21] A közvetlen elnökválasztás mellett érvel Kukorelli István, aki szerint demokráciadeficit, hogy a választók ebben a kérdésben nem foglalhatnak áll. KUKORELLI István: "Közvetve vagy közvetlenül?" in CSINK Lóránt - SZABÓ István (szerk.): Államfő jogállása I. Pázmány Press, Budapest, 2013, 65. E tekintetben a saját következtetésem változott: 2008-ban a választói testület általi választás mellett érveltem [CSINK Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon, Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2008, 101], 2022-ben viszont Kukorelli István érvei meggyőztek [CSINK Lóránt: "Közvetlen elnökválasztás" in ERDŐS Csaba et al. (szerk.): Kukorelli-kommentár, Gondolat, Budapest, 2022. 244.].
[22] Az egyes választási rendszereket átfogóan bemutatja: How are Presidents elected around Europe?
[23] PETRÉTEI József: "A köztársasági elnöki tisztségről" in DEZSŐ Márta - KUKORELLI István (szerk.): Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére, Rejtjel, Budapest, 2008, 229.
[24] PETRÉTEI József: Magyarország alkotmányjoga II. Kodifikátor Alapítvány, Pécs, 2013, 108.
[25] Egyes (kisebbségi) vélemények szerint elvi oka van annak, hogy a különleges jogrendben a köztársasági elnök és nem a kormány rendelkezik erős hatáskörökkel, mert ez garancia lehet a jogkörökkel való visszaéléssel szemben. Épp ezért ez a vélemény ellenzi az Alaptörvény kilencedik módosítását, amely a hatásköröket a kormánynak adja. BABOS Dóra Réka: "Aki őrködik az államszervezet demokratikus működése felett" Iustum Aequum Salutare 2024/2, 77.
[26] SZABÓ István: "Az Országgyűlés feloszlatása (feloszlása)" in DRINÓCZI Tímea - JAKAB András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. II. kötet. Pázmány Press, Budapest, 2013, 443.
[27] WIENER György: "Az államfő helye a hatalommegosztás rendszerében" Jogtudományi Közlöny 1995/5-6, 249.
[28] TRÓCSÁNYI László: "A központi államszervezet egyes alkotmányjogi kérdései" in TÓTH Károly (szerk.): Emlékkönyv dr. Szabó András egyetemi tanár 70. születésnapjára, JATE, Szeged, 1998, 369.
[29] A vétójog egy sajátos formája az Egyesült Államokban ismert zsebvétó, amikor az elnök nem gyakorol explicit vétójogot, de nem írja alá ("zsebre teszi") a törvényt. Ez azonban csak kivételes lehetőség, amivel az elnök csak akkor élhet, ha a Kongresszus nem ülésezik, így "nincs kinek" visszaküldeni a törvényt [USA Alkotmánya 1. cikk 7. bekezdés]. Részletes szabályait az USA Legfelső Bírósága dolgozta ki, még 1929-ben, Calvin Coolidge elnöksége idején [Pocket Veto Case 279 US 655 (1929)].
[30] Szerbiában és Magyarországon több alkalommal előfordul, hogy alkotmányossági okot jelölnek meg a politikai vétó indokaként. Ettől még nem válik a vétó politikaivá, mivel egy politikai testület dönt a vétó megfogadásáról vagy elvetéséről.
[31] Említést érdemel az a csehországi eset, amikor Václav Havel elnök - alkotmányossági vétó hiányában - a törvény kihirdetését követően, utólagos normakontroll keretében támadta meg a bírósági törvényt. Az ügyről lásd Matilda GILLIS: "Judicial or Parliamentary Supremacy in the Czech Republic?" The Journal of East European Law 2003/10, 4.
[33] KOVÁCS Virág: "A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei" in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Századvég, Budapest, 2009, 1022.
[34] Több országban kivétel ez alól a miniszterelnöki tisztség, amely esetben a parlamentnek - a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményén keresztül - van jelöltállítási lehetősége.
[35] PETRÉTEI (24. j.) 123.
Visszaugrás
