A köztársasági elnökre vonatkozó alkotmányos szabályok alig változtak a rendszerváltás óta. A jogintézmény azonban folyamatosan változik; ezek a változások pedig szükségessé teszik annak elméleti áttekintését, hogy a köztársasági elnök, kormány, Országgyűlés kapcsolatrendszere, a politikai felelősség kérdése nem alakult-e át gyökeresen. Az Alaptörvény tizenharmadik módosítása a köztársasági elnök hatásköreiben látszólag csak egy rendszertani változtatást tett: a kegyelmezési jogot "egy bekezdéssel arrébb" tette. Ez a változás viszont jelentős hatással van az ellenjegyzés intézményére és a politikai felelősségre. Erre tekintettel vizsgálja jelen írás az elnöki felelősség kialakulásának körülményeit, okait és hatásait.
Kulcsszavak: köztársasági elnök, kegyelmezési jog, elnöki felelősség, ellenjegyzés, politikai felelősség
Egyetemi katedráról gyakran elhangzó tétel az alkotmányjog és a politika kapcsolatáról, hogy az előbbi a hardver, az értelmezési keret, amely rendszeren többféle szoftver (politika) is futhat. A két terület sok ponton kapcsolódik egymáshoz, a szoftverfejlesztőnek ismernie kell a hardver részleteit, és a hardver tervezője is jó, ha tudja, hogy milyen programot akarnak a gépen futtatni. De a kétféle szakértelem nem csereszabatos: nem szerencsés, ha a hardver tervezője ahhoz szól hozzá, hogy miképp futnak a programok.
Az alkotmányjogász is akkor jár el helyesen, ha a saját területével törődik, és nem a közéleti eseményekhez szól hozzá. Ugyanakkor az alkotmányjog nem életidegen tudományterület: az elmélet nem lehet túl távol a valóságtól, nincs szükség olyan ismeretanyagra, amely logikailag talán tiszta, de a valóságtól távol álló helyzetet ír le. Jelen írás célja annak feltérképezése, hogy amit a köztársasági elnök kegyelmezési jogköréről, politikai felelősségéről és végső soron a kormányformáról gondolunk (és tanítunk) az összhangban van-e a valósággal, vagy - ha már a valóságon nincs hatalmunk változtatni - szükséges-e gondolataink kiigazítása.
2023. április 27. napján - a pápalátogatás apropójára tekintettel, több más kegyelmi ügy mellett - a köztársasági elnök a kegyelmi kérelem elbírálásáról szóló KEH/2787-6/2023. számú határozatával kegyelemben részesített egy elítéltet. A terhelttel szemben a jelen ügyben kiszabott szabadságvesztés büntetés hátralévő részének végrehajtását kegyelemből 5 évi próbaidőre felfüggesztette, a foglalkozástól eltiltás büntetés és a közügyektől eltiltás mellékbüntetés hátralévő részének végrehajtását kegyelemből elengedte, valamint az ítélet vonatkozásában a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól kegyelemből mentesítette. Az ügynek különös társadalmi súlyt adott, hogy a kedvezményezett egy pedofil üggyel volt kapcsolatba hozható; egy gyermekotthon vezetőjének kiskorúakkal szembeni szexuális visszaéléseinek leplezésében segédkezett.
Jóval később, 2024. február 2-án egy politikai hírportál tudósítása nyomán[1] került a kegyelmezési ügy a köztudatba. A kialakult politikai botrány hatására a köztársasági elnök 2024. február 10-én lemondott, és szintén lemondott országgyűlési képviselői mandátumáról (és az európai parlamenti választáson való indulásról) a kegyelmi határozatot ellenjegyző korábbi igazságügyi miniszter.
Magyarország parlamentáris köztársaság, amelyben a végrehajtó hatalom általános szerve a Kormány [Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdés], a kormányzás általános irányát a miniszterelnök határozza meg [Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdés]. Az alkotmányjogi mainstream evidensnek tartja, hogy a köztársasági elnök nem részese a végrehajtó hatalomnak,[2] hanem a
- 2/3 -
Benjamin Constant nevével fémjelzett államszervezeti modell értelmében semleges hatalmat gyakorol[3]: egyik fő funkciója az államszervezet "kiegyensúlyozása", a másik pedig a szimbolikus, államszervezethez nem kötődő hatáskörök gyakorlása. Ez utóbbiak közé tartozik a kegyelmezési jogkör is.
Az államfői kegyelmezési jogkörrel - még a korábbi Alkotmány hatálya alatt - a 47/2007. (VII. 3.) AB határozat foglalkozott részletesen. E döntésében az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "a köztársasági elnököt valódi döntési jog illeti meg abban a tekintetben, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre indult kegyelmezési eljárásban kegyelemben részesíti-e a kegyelmi kérelemben megnevezett személyt vagy sem. Döntésében kifejezésre juttathat méltányossági, humanitárius és saját értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is".[4] Ennek a döntésnek a logikája jelent meg az Alaptörvényben,[5] a gyakorlat kimondva-kimondatlanul evidensnek tartotta, hogy a köztársasági elnöknek szabad keze van a kegyelmi döntésekben. Ennek egyetlen korlátja a miniszteri ellenjegyzés: a köztársasági elnök döntése csak akkor érvényes, ha azt az igazságügyi miniszter is aláírja.
Az alkotmányjogi kánonban evidencia az is, hogy a köztársasági elnöknek nincs politikai felelőssége.[6] Ennek meghatározásakor a legegyszerűbb megközelítés az, ha azt vizsgáljuk, hogy mivel kapcsolatban van az elnöknek felelőssége. Az Alaptörvény 13. cikk (2) bekezdése alapján egyértelmű, hogy az államfő csak az Alaptörvény vagy törvény megsértéséért tartozik felelősséggel, több esetben pedig további feltétel, hogy ez a jogsértés szándékos legyen és a tisztsége gyakorlásával összefüggésben álljon. A contrario: a formálisan jogszerű, mérlegelésen alapuló döntésekért a köztársasági elnök nem tartozik felelősséggel, függetlenül attól, hogy a döntés tartalmával, a mérlegelés szempontjaival a társadalom és a közélet egyetért-e.
Ez a tétel csak úgy érthető, ha leszögezzük: a politikai felelősség az alkotmányjogi szakirodalomban azt jelenti, hogy az adott tisztség viselője politikai okból megbuktatható. Magyarországon - mint minden parlamentáris államban - abból látszik, hogy a miniszterelnöknek politikai felelőssége van, hogy az Országgyűlés megvonhatja tőle a bizalmat, és ezzel elmozdítható. Hasonlóképp egy miniszter leváltható: a miniszterelnök bizalomvesztés miatt kezdeményezheti a köztársasági elnöknél az adott miniszter felmentését. Ilyen felelőssége másnak nincs: legyen bármilyen népszerűtlen például egy ombudsman, egy legfőbb ügyész vagy épp egy köztársasági elnök, a megbízatására ez nincsen semmilyen kihatással. Megbízatásuk alapja nem a népszerűség.
A politikai felelősség jellemzően a parlament előtti felelősséget jelenti, amikor a hivatalvesztés formalizált eljárásban, az érintett szándékán kívül történik. Hatását tekintve politikai felelősség az is, amikor formalizált eljárásra nem kerül sor, de az adott körülmények ellehetetlenítik a megbízatás folytatását.[7]
A köztársasági elnök politikai felelősségének hiánya tehát nem azt jelenti, hogy a döntéseit ne lehetne kritizálni, felszólalni vagy tüntetni ellene. Hanem azt, hogy pusztán a bizalomvesztés nem ok a megbízatás megszűnésére.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
