Kukorelli István: Húsz éve alkotmányozunk... (KJSZ, 2009/3. , 1-10. o.)[1]

1. Alkotmányos rendszerváltozás, jogállami forradalom, békés átmenet

Kialkudott, tárgyalásos, egyezményes, bársonyos, vértelen, jogállami forradalom, demokratikus, békés átmenet. Rendszerváltás, rendszerváltozás, rendszerváltoztatás. Van-e megfelelő szavunk az 1989-es évre, a hiteles történelemre? Ezt annál is időszerűbb lenne tisztázni, mert ma sokan az ősbűnt látják 1989-ben, rendszercserének, egyenesen "gengszterváltásnak" nevezik az 1989-ben történteket. Álságos megbékélésről, szerencsétlen kiegyezésről, elprédált, eltorzult, félbeszakadt rendszerváltozásról olvashatunk nap, mint nap a politikai publicisztikákban.

Alkotmányos demokráciában - amit 1989 teremtett meg - természetes, hogy a vélemény szabad, vissza lehet vetíteni a történelmet is. E nézeteknek mélyebb kiváltó okai vannak, logikus következményük a "sztálinista" alkotmány lecserélése, a teljesen új alkotmány iránti igény, amely a történeti alkotmány visszaállításától kezdve az időközben EU-tagállammá lett Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedésének amerikanizálásáig terjed.

Kezdjük a fogalmak tisztázásával. Tudatosan a rendszerváltozás kifejezést használom, bár kétségtelen, hogy a szép számmal gyarapodó monográfiákban gyakoribb a rendszerváltás használata.1 A rendszerváltozást az alkotmányos jelzővel egészíteném ki. Nemcsak az első szabadon választott és az alkotmányt feltétlenül tisztelő miniszterelnök ismert mondása ("Az ember gatyát vált, nem rendszert") miatt esik a választásom erre a szóhasználatra, hanem tartalmi megfontolásokból is. Egyszerű a feladat, egymás mellé kell tenni az 1949. évi XX. törvény 1989. október 23-a előtti és utáni szövegét. Az összehasonlításból megadható a válasz, történt-e alkotmányos rendszerváltozás.2 Kinek-kinek olvasata és történelem-felfogása szerint lehet összevetni a régivel az új alapelveken (pl. a hatalommegosztás elve) és alkotmányi értékeken nyugvó alkotmányszöveget.3 Igazából nem is a régi az összehasonlítási alap, hanem az európai alkotmányosság klasszikus alapelvei és a magyar közjogi tradíciók. Diktatúrákon - főként utólag - történelmietlen számon kérni az alkotmányosságot.

Rendszerváltozásról persze sokféle értelemben beszélhetünk. Elfogadom, hogy a nagy társadalmi alrendszerekben, a gazdaságban, a szociális elosztórendszerekben, a kultúrában, az oktatásban, vagy éppen az átvilágítás kérdésében késésben, vagy csúszós lejtőn van a rendszerváltozás. Az átalakulás emberi dimenziója - bár a 20. évfordulón már az 1989 után született választópolgárok is részesei a közügyek gyakorlásának - pedig külön kérdés és valószínű, hogy még hosszabb időt vesz igénybe.4 Mindez azonban nem változtat a történelmi tényeken, hogy "volt egyszer egy rendszerváltás".5

Nem önmagában az új alkotmányos rendszer az oka a sikertelenségeknek, bár kétségtelen, hogy a hatalomgyakorlás alkotmányos intézményei kölcsönhatásban vannak a politikai struktúrával. Az alkotmányos rendszerváltozás a szélesebb értelemben vett változások előfeltétele volt, lehetőséget teremtett öt parlamenti ciklusnak és a magyar politikai elitnek, hogy intézményes keretek között valósítsa meg a társadalmi méretű rendszerváltozásokat.

Nem kívánom történelmietlenül igazolni az intézményeket, sőt kritizálom is azokat, ám a sikertelenségben, a válságokban alapvetően nem intézményi, hanem elit problémát látok (a globalizációs összefüggések mellett is). Bibó Istvánnak az igazi elitről, mint a társadalom legértékesebb rétegéről szóló 1942-ben írt gondolatai ma is aktuálisak: "Az elit legfőbb szerepe az, hogy az élet élésére, az emberi szükségletek mélyítésére, finomítására és gazdagítására mintákat, példákat adjon, azaz kultúrát csináljon. Erre a szerepre pedig már csak valamilyen elit, vagyis valamilyen értékelési rend szerint kiválasztott embercsoport alkalmas: az értékelési rend tudja csak biztosítani az elit által adott példák és minták érvényességét és kötelező erejét". "Népenkint és koronkint" változik, hogy mi az adott társadalom meggyőződése az emberi értékesség kritériumai felől - teszi hozzá Bibó.6

Azokkal értek egyet, akik szerint 1989-ben alkotmányos rendszerváltozás, jogállami forradalom történt Magyarországon.7 Idézem az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatát: "Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be azzal a meghatározásával, hogy »a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam«. Alkotmányjogi értelemben ez a tartalma a »rendszerváltás« politikai kategóriájának."8

Amíg tehát a széles értelemben vett és jelzők nélküli rendszerváltozás politikai fogalom, az alkotmányos rendszerváltozás nagyjában-egészében már fedi a jogállami forradalom teóriáját.

Ugyanez a határozat megállapította azt is, hogy a rendszerváltozás a legalitás alapján ment végbe, s elhatárolta ettől a legitimitást.

A korabeli, az alkotmányos rendszerváltozás nézőpontjából fontos dokumentumok rendkívüli módon hangsúlyozzák az átmenet békés jellegét. "(…) minden gondolkodó embernek és valamennyi felelősségteljes politikai erőnek (…) arra kell törekednie, hogy (…) a változás erőszakmentesen menjen végbe".9 "A nemzet sorsa az alkotmányosság követelményeinek tiszteletben tartásával, az erőszak határozott elutasításával fordulhat jóra".10 "A tárgyalások a békés átmenet politikai és jogi feltételeinek megteremtését szolgálták (…) a békés átmenet a tárgyalások megkezdésétől (…) az új országgyűlés alakuló üléséig tart".11

Történelmi tény, hogy "egy pofon sem csattant", az alkotmányos rendszerváltozás tárgyalásos, békés, egyezményes, kiegyezéses úton valósult meg. Egyesek szerint ez érték, mások szerint "tetszettek volna forradalmat csinálni" (Antall József ismert mondása).

Ez a magyar történelemből sem ismeretlen "deáki út" nem feltétlenül következett a rendszerváltoztató értelmiség fordulatelméletéből és az akkori konkrét nemzetközi feltételekből sem.12 Jól ismert, hogy a megállapodást alá nem író demokratikus ellenzék és a rendszerváltozás évében nagykorúsodó generáció forradalmibb és radikálisabb változásokat kívánt. Az első szabad választások 1990-ben visszaigazolták a nyugodt erők és a békés átmenet politikai filozófiáját.

Beszélhetünk-e a békés átmenet ellenére radikális alkotmányos rendszerváltozásról? Értékítélet kérdése, mindenesetre sok a hasonlatosság 1989 és 1848 között. Az 1848-as márciusi-áprilisi törvények, amelyekre 1989-ben gyakorta hivatkoztak mintaként, radikálisan szakítottak a rendi struktúrával, s azokat az utolsó rendi országgyűlés fogadta el.13

A békés átmenetnek és a legalitás elfogadásának következményei is voltak, ezt kérik ma számon az újabb (második, harmadik, negyedik) rendszerváltozás hívei.

1989-ben is az volt a véleményem, hogy a jókedvű demokrácia kegyelmi pillanataiban a Nemzeti Kerekasztalnak (a továbbiakban: NEKA) nemcsak a demokratikus hatalomátadás normarendszeréről - ez sem volt kevés - kellett volna megállapodnia, hanem más, alapvető kérdésekről is. Kevesen emlegetik azt, hogy az 1989. június 21-én a pontos tematikáról, a tárgyalási szintekről és a munkabizottságokról aláírt megállapodás célul tűzte ki a gazdasági és a szociális válság stratégiai leküzdése feladatainak meghatározását.14 Ezekben a kísértetiesen aktuális kérdésekben azonban nem született megállapodás, a NEKA mindezt sok, ma is állandóan kinyíló jogi kérdéssel (pl. átvilágítás, összeférhetetlenség stb.) együtt örökül hagyta a szabadon választott parlamenteknek.

Összefoglalva tehát: békés átmenet, alkotmányos rendszerváltozás, jogállami forradalom. Az alkotmányos rendszerváltozás mértékét, mélységét és jogi megoldását a történelem diktálta. Ebből következik, hogy a régi alkotmány módosításáról szóló, azt "jogállamosító" 1989-es októberi alkotmány, tárgykörét tekintve, nem volt teljes körű. Egyes intézményeit áthatották (áthatják) a kor kompromisszumai.15 A mélységre és a teljeskörűségre azonban más és más válasz adható 1989 októberében és húsz évvel később, 2009 őszén.

2. Az 1989. októberi ideiglenes alkotmány létrejöttének történelmi körülményei

Kiinduló tételünk az, hogy Magyarországon 1989. október 23-án alkotmányos rendszerváltozás történt. Ezt a tényt erősíti meg az 1991. évi VIII. törvény is, amely 1956 előtt tisztelegve nemzeti ünneppé nyilvánította a Magyar Köztársaság kikiáltásának napját, amikor a Magyar Közlönynek az "új" alkotmányt kihirdető ünnepi száma is megjelent. Hogyan érünk el a Kossuth térig, amely (Országház térként) már több államforma-változás szem és fültanúja volt?16 Szakaszolási kényszerek nélkül és némiképp eltérően a történészek és politológusok felfogásától, három korszakot, három alkotmányozási forgatókönyvet különítenék el:

- az első a belülről nyitás időszaka, amely a régi alkotmány felülvizsgálatával kezdődik, a demokrácia csomagterv 17 gyorsítja fel és jellemzője a folyamatos, de visszafogott közjogi jogalkotás,

- a második a forradalmibb elképzelések - az új alkotmány és a régi országgyűlés mint legális fórum elvetésének - a korszaka (1989. március 15 - június 10. között),

- végül a harmadik a tárgyalások, a kompromisszumok és az azokat lezáró törvényalkotás időszaka (1989. június 13-tól október 23-ig).

Az első korszak főbb alkotmányjogi történéseit hitelesen dokumentálja Kilényi Géza kötete.18 Az alkotmányozási "menetrend" lényege az volt, hogy a felülvizsgálat eredményeként a parlament elfogadja az új alkotmány koncepcióját, majd szövegtervezetét, amit széles szakmai és társadalmi vita alapoz meg. Az Országgyűlés által elfogadott új alkotmányt - alkotmányozó hatalomként - országos népszavazás erősítette volna meg, illetve döntött volna olyan kérdésekben, mint pl. az államforma, vagy a címer. Ez volt az 1989. évi XVII. törvény tételes rendelkezése is [7. § "Az alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazás útján kell dönteni."], amely 1989. október 23-án is hatályban volt.

Mi az, ami ebből az alkotmányozási forgatókönyvből megvalósult? Lényegében annyi, hogy az Országgyűlés 1989. március 8-9-i ülésén megvitatta és jóváhagyta az új alkotmány szabályozási elveinek koncepcióját.19 A korszak alkotmányjogi értelemben természetesen nem szűkíthető le csak a koncepcióra. A koncepció mellett kiemelendő:

- a prae-alkotmánymódosító törvények köre (1989. évi I. törvény, 1989. évi VIII. törvény),

- az alapjogi törvényhozás (az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény, a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény),

- a Németh-kormány által benyújtott, de visszavont rendszerváltoztató törvényjavaslatok csomagja.20

Az utókor ítélkezése akkor korrekt, ha leírja, a hivatkozott történelmi dokumentumokat (amelyek közül több ma is hatályban van) a klasszikus európai alkotmányossági eszmék (a hatalommegosztás elve, a parlamenti kormányzás, a törvények uralma, az emberi jogok, az egyenjogúság) tisztelete jellemezte. Pozitívumként említhető a szakmai-tudományos megalapozottságra törekvés és a kodifikációs igényesség. Nem lehet véletlen, hogy ezek az alkotmány- és törvénytervezetek, a NEKA tárgyalásokon is vitaalapként voltak jelen, szakmai értelemben tehát volt egy kályha, amitől el lehetett indulni. Alkotmánytörténész legyen a talpán, aki megállapítja, hogy mit sodort el és mit vitt tovább magával tételes közjogként a történelem.

Szakmai kritikaként már akkor is sok mindent megfogalmaztak a koncepcióval és az alkotmányos elképzelésekkel szemben. (E sorok írója, aki Kónya Imrével együtt a Független Jogász Fórum képviseletében vehetett részt a koncepció vitáján az Igazságügyi Minisztériumban, jól emlékezik több kritikus felszólalásra). Szakmai és politikai kritikáik ellenére az ellenzéki politikai erők kezdetben egyetértettek az új alkotmány megalkotásának szükségességével. Ennek az egyetértésnek egyik bizonyítéka, hogy az Alkotmányjogi Füzetek című 1989 tavaszán megjelenő kiadványban együtt olvashatjuk a legkülönbözőbb oldalon álló szerzők véleményét az új alkotmány tartalmáról.21

A politikai kritikák történelmileg érthetők; mely hatalom akar önként lemondani saját pozícióiról? A hatalom megtartásának igénye fogalmazódott meg több hozzászólásban az alkotmánykoncepció, illetve más közjogi törvények, pl. az egyesülési jogról szóló törvény parlamenti vitájában is. Idézhetnénk a "szocialista jogállamiság" tézisét az 1989. évi I. alkotmánymódosító törvény indokolásából. Többen hatalomátmentést, "kétlelkűséget" láttak az eredeti alkotmány-tervezetek "prezidencializmusában" is. Ha elolvassuk az Igazságügyi Minisztérium alkotmányjogi szakértői csoportja által készített ún. Kulcsár-féle alkotmány szövegtervezetét, abból nem feltétlenül következik a prezidencializmus, bár kétségtelen, hogy a közvetlenül választott államfő erősebb jogkörrel rendelkezett, pl. kezdeményezhette a konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtását is.22

A belülről nyitás korszakáról zárásként annyit, hogy a rendszer korlátai között néha kezdetlegesebb módon, de törvényileg rögzítve az alkotmányosság klasszikus alapelvei jelentek meg. Külön kiemelendő ebből a korszakból az alapjogi törvényhozás, amelynek alkotmánytörténeti jelentőségét nem elég hangsúlyozni. A törvények széles és félelemmentes tömegpolitikai részvételt biztosítottak, lényegében legalizálták a többpártrendszert. Nem lehet véletlen, hogy az Alkotmánybíróság a rendszerváltó alapjogi törvények egészére irányuló későbbi indítványokat elutasította, s bár mulasztást állapított meg, mégis megvédte a törvények eredeti koncepcióját.23

1989. március 15-e után új politikai helyzet állt elő, amely radikálisan megváltoztatta a belülről nyitás alkotmányozási forgatókönyvét, kiélezte a régi rend-új rend frontvonalát. A "hatalom márciusa" helyett "március hatalma" alakította az alkotmányozás további sorsát.24

A Független Jogász Fórum felhívására 1989. március 22-én létrejött az Ellenzéki Kerekasztal (a továbbiakban: EKA), amelynek az MSZMP KB-hez címzett március 30-i nyilatkozata így fogalmazott: "Az alkotmányozás jelenlegi folyamatát az ellenzéki kerekasztal nem tartja demokratikusnak és célszerűnek. (…) a nem demokratikus választások útján létrejött jelenlegi országgyűlést az ellenzéki kerekasztal az alkotmányozásra alkalmatlannak tartja".25 Az ellenzék egységét megteremtő EKA csak olyan kétoldalú érdemi tárgyalásoknak látta az értelmét, amelyek a jogalkotásban később intézményesen beépülnek. Az EKA eredetileg nem akart új alkotmányt, felfogását a konkrét intézményekre nézve is (pl. Alkotmánybíróság) a háromoldalú politikai egyeztető tárgyalások közben változtatta meg.

Egyik oldalról az EKA ülésének jegyzőkönyvei, nyilatkozatai és javaslatai, másik oldalról az MSZMP dokumentumai, továbbá a két fél által kiküldött szakértők előkészítő tárgyalásairól fennmaradt kivonatos jegyzőkönyvek alapján lehet látni azt, hogyan jutnak el a felek a háromoldalú tárgyalásokról szóló június 10-i megállapodás aláírásáig.26 E megállapodásból itt és most csak a célt emelném ki. "A tárgyalások célja olyan politikai megállapodások kialakítása, amelyekhez csatolhatók a szükséges (…) jogszabályok tervezetei".

A NEKA-ra vonatkozó három fontos megállapodás közül az első tehát a kik és miért tárgyalnak, a második (a június 21-ei) a hogyanra, a harmadik (a szeptember 18-ai) a miben született eredmény kérdésére adta meg a választ. A tárgyalási cél lényegében megvalósult - ez történelmi tény az alkotmányozás szempontjából -, a lezáró megállapodás tartalmazta a jogszabályok tervezetét is.

A NEKA tárgyalásokról külön kötetet lehetne írni, önmagában csak a háromezer-négyszázharminckilenc oldalnyi jegyzőkönyv is tanulságos olvasmány. E tanulmány keretei között egyetlen egy, alkotmányjogilag ma is tanulságos kérdés felvetésére szorítkoznék: alkotmányozó hatalomnak tekinthető-e a NEKA?

Legalább annyi tartalmi és formai érv van e nézet ellen, mint amennyi mellette. A kerekasztalnak közvetlen választópolgári felhatalmazása nem volt és egy sor véletlen alakította, hogy kik lettek a konkrét résztvevők. Mindamellett egyfajta szakmai-politikai reprezentációt jelentett az az 1304 személy, aki a tárgyalásokon részt vett.27 A legitimációs deficitet oldotta, hogy a közvélemény az érdemi és eredményes tárgyalásokat várta és akarta. A NEKA tárgyalásainak irányt szabó EKA politikai pozícióit (legitimációját) erősítette 1989. június 16-a, Nagy Imre és mártírtársainak temetése és az 1989 nyarán megtartott időközi választások ellenzéki sikere is.

Az indító megállapodás deklarálta, hogy a NEKA nem gyakorolhat közvetlen közjogi funkciókat, nem lehet tehát alkotmányozó nemzetgyűlés. Sajátos helyzet állt elő, nem a kormány volt a tárgyaló fél, hanem az MSZMP delegációja, ám a kormányzati-jogalkotási szakértelemre mégis igény mutatkozott. A jogszabá­lyok tervezetének előkészítése a kormányzati szervek, mindenekelőtt az Igazságügyi Minisztérium feladata volt. Ugyanakkor a jogszabályok konkrét szövegét tárgyalásról-tárgyalásra haladva a kerekasztal "lovagjai" alkották meg.

A tárgyalásokat lezáró 1989. szeptember 18-i megállapodáshoz csatolt hat törvényjavaslat - így az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat - szövege lényeges tartalmát tekintve a NEKA-hoz köthető. A történeti lendület felülírta a kezdeti minimális programot, amely csak a szabad választás normáira és egy átmeneti alkotmánymódosításra irányult, s az ellenzéki erők sem elégedtek meg az alkotmány részleges módosításával.28 Erről a sajátos kompromisszumról néhány nappal a megállapodás aláírása előtt többes számban Antall József így nyilatkozott: "egy olyan alkotmánymódosítást tudtunk létrehozni az eddigi szöveg alapján, amely úgy tűnik, hogy érdemes a védelemre". 29

A lezáró megállapodás szerint a tárgyaló felek a törvényjavaslatokat megküldték a kormány elnökének és felkérték, hogy terjessze azokat az országgyűlés elé. Az előterjesztés az országgyűlés őszi ülésszakán megtörtént, az alkotmányozó hatalom ily módon az utolsó rendi országgyűlés lett. 30

A kompromisszumos alkotmányozási forgatókönyvnek nemcsak az ellenzék irányából voltak ellenzői. A régi rend hívei általában ellenezték a tárgyalásokat az ellenzékkel, képviselői pedig kezdeményezték az Országgyűlés önfeloszlatását is. Az Országgyűlés - bár elnöke a NEKA plenáris ülésének levezető elnöke volt - nem részese a tárgyalásoknak, tagjainak egy része a döntés pillanatában sem érzi magáénak a benyújtott törvényjavaslatokat. Ezt érzékelve a kerekasztalt lezáró szeptemberi megállapodás kimondta: szükséges az Országgyűlésre és tagjaira nehezedő politikai nyomás oldása.31

Miért szentesítette mégis az alkotmányt és a rendszerváltoztató törvénycsomagot az utolsó rendi országgyűlés? Ennek több magyarázata lehetséges:

- az előterjesztő kormány képviselői a megállapodás szellemében minden rendelkezésre álló politikai eszközzel biztosították annak érvényre juttatását,

- októberre jelentős átrendeződés történt a parlamentben, a törésvonalak az új rend javára változtak meg, a kormány támaszkodhatott az újonnan létrejött MSZP, a függetlenek és az ellenzéki demokrata frakció többségére,

- ez következett a történelemből és voltak ennek a döntésnek nemzetközi összefüggései is.32

A kiegyezéses magyar út sajátos eredményhez vezetett; az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmány - tartalma ellenére - önmagát minősíti átmenetinek. Ez az eredmény és a módosításos alkotmányjogi megoldás több is, kevesebb is, mint amit a tárgyaló felek, vagy a kodifikátorok eredetileg gondoltak. Kilényi Gézát idézem: "A dolgok úgy alakultak, hogy az alkotmánymódosítás szabályozási tárgyköre szinte napról napra bővült, s végül azzá vált, amivé lett: csaknem új alkotmánnyal felérő novellává duzzadt".33

A "védelemre érdemes", az 1949. évi XX. törvényt "jogállamosító", "majdnem új" alkotmány nyugodtan nevezhető rendszerváltoztató alkotmányrevíziónak, mégpedig olyan alkotmányrevíziónak, amely alapelveit és alkotmányos értékeit tekintve teljes, intézményi oldalát vizsgálva viszont részleges revízió.

A magyar alkotmányozás sajátossága a tárgyalásos útból és a részleges revízió koncepciójából következően az is, hogy az alkotmányozó sok mindent rábíz a tehermentesítő (eredetileg alkotmányerejű, 1990 óta kétharmados törvényekre). Nem vállalta (nem vállalja) fel például az országgyűlési képviselők választásának rendszerszerű normáit, az Alkotmánybíróságról csak egy paragrafus erejéig rendelkezik és hosszasan sorolható az államszervezet alapjaira, vagy az egyes alapjogokra vonatkozó alkotmányi felhatalmazások példatára.

3. Az 1989 utáni alkotmánymódosítások

Az alábbi táblázatból látható, hogy 1989. október 23-hoz viszonyítva 2009 őszén a 25. alkotmánymódosításnál (alkotmány-kiegészítésnél) tart a Magyar Köztársaság. Ez a módosításos, vagy ahogy Tölgyessy Péter találóan írja, "folytonos alkotmányozás"34 nemcsak a körülmények változásával (pl. EU-tagság, NATO-tagság) magyarázható, hanem következik az 1989-es részleges revíziós megoldásból is.

Az alkotmányt módosító törvények a Magyar Köztársaságban

1989-2009.

Az 1989. évi XXXI. törvényt követő alkotmánymódosítások köréből jelentősége és rendszerváltoztató jellege miatt kiemelendő az 1990. évi XL. törvény. Rendszerváltoztató jellege abban nyilvánul meg, hogy az 1990. május 2-án megalakult, első szabadon választott, vitathatatlan legitimitású parlament fogadta el. Az alkotmányozó hatalomnak kifejezett szándéka volt az alkotmány jogállamibbá tétele, ideológiamentesítése; így került ki pl. az alkotmányból a jogállam szocialisztikus jelzős szerkezete, vagy így szűnt meg a társadalmi vita a jogalkotási folyamatban.

Az 1990. évi XL. törvény és az egész alkotmánymódosító csomag politikai háttere ismert, a választásokon legtöbb mandátumot szerzett két nagy párt, az MDF és az SZDSZ képviselői - miután a nagykoalíció elmaradt - az ország kormányozhatósága érdekében megállapodást kötöttek és azt 1990. április 29-én nyilvánosságra hozták.35

A megállapodás 1. sz. melléklete tartalmazta az alkotmánymódosítás szövegszerű tervezetét, a 2. sz. melléklete pedig húsz tételben a kétharmados többséggel elfogadandó törvények listáját.

A megállapodás és az alkotmánymódosítás sok mindent felvállalt, de lényegében három szabályozási tárgykört érintett:

3.1. A kormány alkotmányos helyzetét

A kormány megalakulásának biztosított alkotmányjogi keretet a parlamentarizmus szabályai szerint az 1990. évi XXIX. törvény. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára - a kormány programjának elfogadásával egyidejűleg - az országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. Az Antall-kormány május 23-án megalakult.

Ez a törvény még átmenetet jelentett az 1989. októberi alkotmány és a nagykoalíciós paktum utáni alkotmányszöveg között, szinonimaként használta a minisztertanács és a kormány kifejezést, ugyanakkor a magyar közjogi hagyományoknak megfelelően visszaállította a miniszterelnök intézményét.

Az alkotmánynak a végrehajtó hatalomról szóló VII. fejezetét "A kormány" címmel az 1990. évi XL. törvény vette teljes revízió alá. E törvény - bizonyos mértékben szakítva az 1848-as és 1946-os magyar kormányzati tradíciókkal - bevezette a kancellárdemokráciát, amelynek lényege a konstruktív bizalmatlansági indítvány (ezt néhányan a "kamikaze" helyzettel magyarázzák).36 A törvényjavaslat részletes indokolása szerint: "A konstruktív bizalmatlansági indítvány egyik előnye, hogy biztosítja a kormányzás folytonosságát, továbbá növeli a Parlament hatáskörét a köztársasági elnökkel szemben".37

3.2. A köztársasági elnök státusát

Az 1989. októberi alkotmány még kompromisszumus megoldást adott, ezt átírta az 1990. évi XVI. törvény, amelynek általános indokolása a következő: "(…) a nép a köztársasági elnök közvetlen megválasztását tartaná indokoltnak nemcsak az első alkalommal, hanem mindig."38

Az 1990. évi XL. törvény az 1946. évi I. törvény szellemében visszaállította az államfő parlament általi választásának közjogi szabályrendszerét és a politikai megállapodásnak megfelelően - lezárva az ideiglenesség korszakát - augusztus 3-án megválasztotta Göncz Árpádot, a Magyar Köztársaság első köztársasági elnökét.39

3.3. A kétharmados törvények körét

Az alkotmánymódosítás kiiktatta az alkotmányból a "félelemszabályként" emlegetett alkotmányerejű törvényeket, amelyek valóban átmeneti politikai biztosítékként kerültek az alaptörvénybe. (Alkotmányerejű törvény kellett pl. a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény elfogadásához - a "senki se tudjon kormányozni nélkülünk" félelemfilozófiájából következően.)

Amennyire helyeselhető a parlamentarizmus történelmi logikájából kiindulva az alkotmányerejű törvények eltörlése, annyira vitatható a jelen lévő képviselők kétharmados többségéhez kötött törvények gazdag katalógusa. Tévhit és történelmileg nem igaz, hogy csökkent volna a minősített törvényhozási tárgyak köre, sőt éppen ellenkezőleg, ez a magyar alkotmány egyik szabályozási kuriózuma. Maga az indokolás 1990-ben így vall erről: "E megoldás ugyan növeli az Alkotmány terjedelmét, de előnye, hogy minden esetben egyértelművé teszi a szavazás módját".40

A megállapodás, a "paktum" elit- vagy "kamarilla" jellegét - ennek következtében az alkotmánymódosítás legitimációját - már 1990-ben (pl. a parlamenti vitában) sokan szóvá tették és a közjogi szakirodalomban azóta vitatják az alkotmányrevízió alkotmányos megoldásait.41 Az alkotmánymódosító törvény nemcsak alkotmányrevízió volt, hanem alkotmány-kiegészítés is (pl. az Állami Számvevőszék, a Magyar Nemzeti Bank, a kisebbségi ombudsman esetében).

E tanulmány nem vállalhatja fel terjedelmi okokból a magyar alkotmányos rendszert alapjaiban átformáló politikai megállapodás és az azt lefordító alkotmánymódosító törvény részletes értékelését, keletkezésének forrásai azonban rendkívül tanulságosak, és itt nem kizárólag az országgyűlési vitákra (Napló, bizottsági jegyzőkönyvek, Irományok) gondolok.42

2009-ből visszatekintve a nagykoalíciós paktumra, nem lehet szó nélkül elmenni amellett, hogy az 1990-es alkotmányrevízió által megálmodott intézmények élővé váltak. A megelevenedett intézmények, általános tapasztalat, hogy jelzik a joghézagokat, a működési zavarokat, gondolok itt a Magyar Köztársaság második és harmadik elnökének parlamenti választására vagy a 2009-ben benyújtott konstruktív bizalmatlansági indítványra. Öt parlamenti cikluson keresztül vizsgázott (az Alkotmánybíróság előtt is) a mindenkori ellenzék részére többletjogokat biztosító, a kormányzóképességet korlátozó kétharmados törvények intézménye.43 Ki fogja levonni a tanulságokat? Vagy maradjunk annál a leegyszerűsítésnél, hogy az alkotmányos intézmények működőképesek?

A nagykoalíciós paktum utáni alkotmánymódosító csomagból kifelejtődött (pontosabban június 19-én kiszavazódott) a történelmi címer, amelyről önálló alkotmánymódosító törvényt fogadott el a T. Ház. Az 1990. évi XLIV. törvény értelmében a Magyar Köztársaság címere a koronás kiscímer. A törvényjavaslat indokolása szerint "(…) a magyar államiságot a közjogi hagyományoknak megfelelően és a közvélemény többségének álláspontját tükrözően az úgynevezett koronás címer hivatott jelképezni".44 Az országgyűlési képviselők jogállásával, mentelmi jogával és összeférhetetlenségével párhuzamosan módosítani kellett az alkotmányt is. Az 1990. évi LIV. alkotmánymódosító törvény jó példa arra, hogy más alkotmányokhoz képest a magyar alkotmány mennyi mindent rábíz a közvetlen végrehajtásra.45 Az alkotmányozó tudatosan mellőzi a mentelmi jog tartalmának kifejtését!

A nagy rendszerváltoztató alkotmánymódosító törvények közé sorolható még az 1990. évi LXIII. törvény, amely átírta az alkotmánynak a tanácsrendszerről szóló IX. fejezetét és az önkormányzás alanyává tette a választópolgárok helyi közösségét. Az alkotmányozó megállapította az állami-területi beosztást, felsorolta a helyi képviselőtestületek alapjogait és "felrajzolta" az önkormányzatok központi törvényességi ellenőrzésének magyar modelljét. Ezzel az alkotmánymódosítással (és az 1990. szeptember 30-án és október 14-én megtartott, 1994-ig kétfordulós önkormányzati választásokkal) válik teljeskörűvé az alkotmányos rendszerváltozás.

Ezt követően jól látható, hogy elcsendesedik az alkotmányozási folyamat. Az alkotmánymódosító törvények már nem lépnek fel a rendszerváltoztatás igényével, hanem a létező alkotmány alapelveire és értékeire támaszkodnak. Változik az alkotmányjogi terminológia is, a szerzők az alkotmány konszolidációjáról, az alkotmányozási folyamat lezárásáról, az alkotmány "véglegesítéséről" írnak.46

A második korszak alkotmánymódosításai közül két törvényt emelnék ki, nevezetesen az 1997. évi LIX. törvényt és a 2002. évi LXI. törvényt. Az 1997-es kodifikáció (alkotmányrevízió és alkotmány-kiegészítés) a sikertelen új alkotmányozási kísérlet utórezgéseként születik meg. Három szabályozási tárgykörben alkot újat:

- az alkotmány szintjére emeli az országos népszavazást és a népi kezdeményezést,

- átvezeti az alkotmányon az igazságszolgáltatási reform legfontosabb intézményeit (négyszintű bírósági szervezet, Országos Igazságszolgáltatási Tanács),

- pontosítja a végrehajtó hatalom megbízatása megszűnésének egyes eseteit. Az alkotmánymódosítás tanulságos példa arra, hogyan ne alkotmányozzunk, milyen a viszony az alaptörvény és az azt közvetlenül végrehajtó törvények között.47

A 2002. évi LXI. törvény az Európai Uniós csatlakozást megelőzően módosította az alkotmányt.48 A kodifikációs remekműnek igazán nem mondható "csatlakozási klauzulán" túl a módosítás átvezette az uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségeket a választásokra vonatkozó szabályokban, továbbá megteremtette az alapjait az országgyűlés és a kormány közötti együttműködésnek az uniós ügyekben. Az alkotmánymódosítás a magyar jogforrási rendszert egy új jogszabállyal, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével gazdagította.

A többi - a táblázatban megjelölt - itt részletesen nem tárgyalt alkotmánymódosítás általában pontosította vagy konkretizálta az alkotmány szövegét. Az utóbbi évtizedben külön figyelmet érdemel a parlament és a kormány hatáskörének átrendeződése (az utóbbi javára) a fegyveres erők (a Magyar Honvédség) tekintetében. Az operativitás elve a NATO tagságból következő elvárás volt.

A folyamatos alkotmányozás eredményeként a hatályos alkotmány szövege jóval kiterjedtebb és tartalmában is más, mint az 1989-es eredeti alkotmányé. A közel négyszáz mondatos magyar alkotmány általában azokat a szabályozási tárgyköröket vállalja fel, amit az európai alkotmányokban is megtalálhatunk (alapértékek, alapjogok, az államszervezet alapintézményei, a jogrend alapjai). Az Európai Unió 27 tagállama viszonylatában a 79 §-ból (az ABC-s szerkesztésből következően valójában 124 §-ból) álló magyar alkotmány a kisebb terjedelmű alkotmányok családjába sorolható.49

Az alkotmány terjedelmét és szövegét természetesen nem lehet önmagában szemlélni, korábban már többször utaltam rá, hogy a magyar alkotmányozó hatalom sok mindent rábíz a tehermentesítő törvényekre. Az indulási oldalhoz (1989) képest ezek a törvények szinte hiánytalanul megszülettek,50 az alkotmány szövegét ma közel ötven "sarkalatos" törvény teszi teljessé. Már-már úgy tűnik, hogy Magyarországnak történelmi alkotmánya van. Találó képes beszéd, hogy a magyar alkotmány "ezeroldalas".51

Alkotmányjogilag egyáltalán nem közömbös, hogy a mindenkori alkotmányozás mit emel fel az alkotmány szintjére és mit hagy meg a törvényeknek. A határsávot nem lehet elrelativizálni! Az alkotmányvédelem nézőpontjából és általában is kritikus a véleményem az alkotmány és a törvények találkozási pontjáról, az alkotmányozói mérlegelésről; nem mindig sikerült kiválasztani azt, ami az alkotmányba való - értéktartalma alapján (a tanulmányban idézett mentelmi jogi regula az alulszabályozásra példa, túlszabályozott a rendkívüli jogrend, eklektikusan szabályozott az országos népszavazás stb.).

Az alkotmány és a törvények közötti bizonytalan határsáv azért is ilyen nagy, mert a húsz év alatt hat különböző összetételű parlament, mint alkotmányozó hatalom alkotta meg a 25 alkotmánymódosítást és hagyta kézjegyét az alkotmány szövegén. S bár a módosításokhoz nagy konszenzus kellett, a politikai kompromisszumok ekkor is hatottak a normaszövegre, arra, hogy miért éppen az a mondat került be az alkotmányba (ld. 2/A. § születése).

A módosításos alkotmányozás további problémája az alkotmány egységes szerkezetben közzétett, hatályos szövege. Bár a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény előírja, hogy az átfogó módosítás esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni, a Magyar Köztársaság Alkotmányát utoljára 1990. augusztus 24-én tették közzé a Magyar Közlönyben, azóta úgy tűnik, hogy nem volt átfogó módosítás. Az alkotmányozó hatalom által történő egységes szerkezetű szöveg közzétételét indokolná, hogy az alkotmány különleges jelentőségű jogszabály, az alkotmány egyetlen mondatának hatályossága sem lehet vita tárgya, értelmezés kérdése.52

A 2007. évi LXXXVIII. törvény továbbviszi azt a felhatalmazásos megoldást, hogy az alkotmány módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt hatályos szövegét az igazságügyért felelős miniszter teszi közzé a Magyar Közlönyben.53 Ez a megoldás az alkotmány esetében igencsak vitatható.

4. Az alkotmány és az alkotmányjog "újdonságának" értelmezési lehetőségei

A két nagy rendszerváltoztató alkotmányrevízió nem lépett fel azzal a szándékkal, hogy tetőtől talpig új alkotmány legyen. Az alkotmány immár nagykorúvá lett és átmenetiséget tartalmazó reguláját minden elsőéves joghallgató kívülről tudja. A korabeli általános indokolások még inkább feladják a labdát a kései utódoknak:

- "A javasolt alkotmány-módosító rendelkezések (…) nem teszik mellőzhetővé az új alkotmány megalkotását…" (1989)

- "A törvényjavaslat nem lép fel olyan igénnyel, hogy olyan alkotmánya lesz a Magyar Köztársaságnak, amely hosszú távon hazánk stabil alaptörvényének bizonyul (…) céljául csak azt tűzi ki, hogy az új alkotmány megalkotásáig megfelelő alkotmányos biztosítékokat nyújtson…" (1990)54

Húsz éves hagyaték tehát az új alkotmány ügye, amely rendre előbukkan és izgalomban tartja az alkotmányjog-tudományt is.

Az új alkotmány iránti igény megjelenésének három szintjét lehet elkülöníteni:

- a mindenkori kormányok szándékait,55

- a nép, a politika, a civil társadalom kezdeményezéseit,56

- a tudományos, szakmai konferenciákat, a tudósok alkotmánykoncepcióit.57

Az új alkotmány kormányzati szintű és konszenzusra törekvő megvalósításának az elmúlt húsz évben egyetlen komolyabb kísérlete volt. Az 1995. évi XLIV. törvényt követően az Országgyűlés létrehozta az Alkotmány-előkészítő Bizottságot, amely az új alkotmány előkészítésének intézményes központjaként működött. A bizottság javaslatára az országgyűlés elfogadta az új alkotmány szabályozási koncepcióját [119/1996. (XII. 21.) OGY határozat] az új alkotmány normaszövegéről azonban - különböző politikai okok miatt - már nem döntött.

Az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő Bizottságának jól dokumentált munkája ma már jogtörténeti emlék, mégpedig forrásértékű alkotmánytörténeti dokumentum, amely tartalmaz egy lehetséges alkotmányszöveget is. Figyelemre méltó az az egész magyar közjogtudományt reprezentáló tudományos-szakmai háttéranyag is, amely az alkotmányozást megalapozta.58

Tudunk a konszenzus nélküli kormányzati kísérletekről is, az igazságügyért felelős tárcánál több alkotmánytervezet (törvényjavaslat) készült.

Ami a szakirodalmat illeti, az elmúlt húsz év az alapkérdést elég világosan megfogalmazta; mihez képest legyen új a magyar alkotmány? A válaszban egy közös pont látszik körvonalazódni, az alapértékekhez és alkotmányos alapelvekhez képest ne legyen új és "rendszerváltoztató" az új alkotmány. A másik ilyen közös pont, hogy a változtatás mélysége (és a pártok ezirányú vetélkedése) ne veszélyeztesse az alkotmányos rendszer stabilitását.

Az alkotmányváltoztatás nagyságrendjére, mélységére vonatkozó nézeteknek nagyon széles skálája ismert. Az óvatosabb, "minimumváltozatos" elképzelések szerint csak a számot, a preambulumot, esetleg szépészeti szempontból a szerkezetet kellene megváltoztatni. A közbülső elképzelések már az egyes intézményeket is revízió alá vennék (pl. államfő közvetlen választása, a második kamara felállítása, az ügyészség kormány alá rendelése, a kétharmados törvények számának csökkentése stb.). A tudományban sem ismeretlen radikális nézet szerint új alkotmányra van szükség. Van igazság abban, hogy "az alkotmány egyetlen fejezete sem úgy jó, ahogy van, mindegyik kisebb-nagyobb korrekcióra szorul", vagy a magyar alkotmány "torz szerkezetű, pontatlan, aránytalan és hiányos".59

A szerző már több szakmai fórumon szint vallott a kérdésben, nézete nem változott, miután az alkotmány sem. El kell jönnie annak a pillanatnak, amikor az alkotmányozó hatalom (az alanyiság az első kérdés, ami átgondolandó)

- előrenézve, modernizálja az alkotmányos intézményeket;

- legalább az 1989-es alkotmányos rendszerváltozásig hátranézve, átgondolja az élő alkotmányjogi tapasztalatokat, az Alkotmánybíróság értelmező határozatait;

- átgondolja az alkotmány és a közvetlen végrehajtó törvények viszonyát;

- még hátrébb nézve pedig megtalálja a történelmi tradíciókat, legalább a praeambulumban (ld. 2000. évi I. törvény).60

Ha ezt nem teszi meg, akkor továbbra sem csitulnak azok a korántsem alap nélküli nézetek, miszerint a magyar alkotmány az elitek paktumának eredménye, a kölcsönös bizalmatlanságok és félelmek alkotmánya, a ma már vállalhatatlan politikai kompromisszumokat továbbműködtető alkotmány, kodifikációs minőségét tekintve pedig "saláta" alkotmány.

Magyarországon húsz éve alkotmányozunk. Új alkotmány nem született, létrejött viszont az új alkotmányjog, mint jogág, mint tudományág és mint tantárgy. A jogágat az alkotmányt végrehajtó törvények, az Alkotmánybíróság határozatai, a jogalkalmazói gyakorlat, az európai írott és jogalkalmazó jog hozta létre. Az alkotmányjogi szemlélet lassan-lassan áthatja a nagyobb jogágakat, az Alkotmánybíróság kialakította az alkotmányos büntetőjog teóriáját és vannak hívei a magánjog alkotmányosságának is.61

Megjelentek az alkotmányt és az alkotmányjogot értelmező első magyarázatok, egyetemi tankönyvek, összehasonlító művek és monográfiák, amelyek kibontják és közvetítik az alkotmányjog lényeges tartalmát, az alkotmányosság klasszikus értékeit.62 Sajátos kontraszt ez, az új magyar alkotmányjog ma több, mint az írott és "átmeneti" alkotmány. ■

JEGYZETEK

1 Ld. különösen: Arató András: Civil társadalom, forradalom és alkotmány. Új Mandátum Kiadó, Budapest 1999.; A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben. 1-4. kötet (főszerk. Bozóki András). Magvető Kiadó, Budapest 1999.; Ötödik kötet (szerk. Ripp Zoltán); Hatodik kötet (szerk. Kalmár Melinda-Révész Béla); Hetedik kötet (szerk. Bozóki András), Nyolcadik kötet (Készítette: Elbert Márta és Bozóki András). Új Mandátum Kiadó, Budapest 1999-2000.; Bihari Mihály: Magyar politika 1944-2004. Osiris Kiadó, Budapest 2005.; Bozóki András: Politikai pluralizmus Magyarországon. Századvég Kiadó, Budapest 2003.; Császár Gyula: A rendszerváltozás anatómiája 1988-1998. Littera Nova Kiadó, Budapest 1999.; Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988-1990 (szerk. Kilényi Géza). Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991.; Holló András: Az államjogtól a jogállamig. (A közjog "forradalma"). Alapítvány a politikai kultúráért kiadása, Budapest 1993.; Körösényi András - Tóth Csaba - Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest 2007.; Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó, Budapest 1995.; Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1998-1990. Akadémia Kiadó, Budapest 1994.; Pataki Ferenc: Rendszerváltók és bűnbakok. Osiris Kiadó, Budapest 2000.; Pozsgay Imre: Koronatanú és tettestárs. Korona Kiadó, Budapest 1998.; Rendszerváltók a baloldalon, reformerek és reformkörök 1988-1989. (Válogatta és sajtó alá rendezte: Ágh Attila - Géczi József - Sipos József) Kossuth Kiadó, Budapest 1999.; Rendszerváltás és társadalomkritika (szerk. Krausz Tamás). Napvilág Kiadó, Budapest 1998.; Ripp Zoltán: Rendszerváltás Magyarországon. Napvilág Kiadó, Budapest 2006.; Romsics Ignác: Volt egyszer egy rendszerváltás. Rubicon-könyvek, Budapest 2003.; Tőkés Rudolf: A kialkudott forradalom. Kossuth Kiadó, Budapest 1998.; Tölgyessy Péter: Elégedetlenségek egyensúlya. Helikon Kiadó, Budapest 1999.

A hivatkozott művekben, de általában a szakirodalomban és a politikai publicisztikában a terminológiai vita régóta tart. A rendszerváltás fogalmát általában az intézményes politikai átalakulás "szinonimájaként" használják. A rendszerváltás forgatókönyve első kötet: i. m. 11. o.; ld. még Csizmadia Ervin: A rendszerváltás fogalmáról. Élet és Irodalom 2009. június 26.; Kornai János: Mit jelent a "rendszerváltás"? Kísérlet a fogalom tisztázására. Közgazdasági Szemle 2007. 4. sz.; Körmendy Zsuzsanna: Elprédált rendszerváltás. Magyar Nemzet 2009. május 23.

2 Bihari: Magyar politika 1944-2004. Osiris Kiadó, Budapest 2005., 399-407. o.

3 Az alkotmányos értékekről ld. különösen: Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest 1998.; Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009.; Sári János: A hatalommegosztás. Osiris Kiadó, Budapest 1995.

4 Pataki Ferenc: Rendszerváltók és bűnbakok. Osiris Kiadó, Budapest 2000.

5 Ezt a címet viseli Romsics Ignác idézett monográfiája.

6 Bibó István: Elit és szociális érzék. In: Válogatott tanulmányok. Első kötet 1935-1944. Magvető Könyvkiadó, Budapest 1986. 226. o.

7 Bihari: i. m. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 686. o.; Halmai Gábor: Az 1949-es alkotmány jogállamosítása. Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: A rendszerváltás forgatókönyve... Hetedik kötet 180. o., 481. o.

8 ABH 1992. 80. o.

9 A Független Jogász Fórum felhívása az ellenzéki szervezetekhez 1989. március 15. In: A rendszerváltás forgatókönyve... Első kötet 54. o.

10 Megállapodás a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások megkezdéséről 1989. június 10. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Első kötet 604. o.

11 Megállapodás a politikai egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról. 1989. szeptember 18. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Negyedik kötet 516-517. o.

12 Bihari: i. m., Ripp: i. m.

13 Bibó idézett tanulmányában szellemesen írja, hogy a magyar nemesség 1848-as cselekedetének van egy romantikus és van egy materialista értelmezése. "A romantikus értelmezés szerint ez a cselekedet a nagylelkűségnek, s az önkéntes áldozatkészségnek a páratlan megnyilvánulása. A materialista értelmezés szerint viszont az egész gesztus részben ijedtségből, részben jól felfogott gazdasági érdekből származott. Mind a két beállítás szűk és embertelen…" Bibó: i. m. 240. o.

14 A Nemzeti Kerekasztal résztvevőinek megállapodása a tárgyalások témaköreiről és munkarendjéről. 1989. június 21. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Második kötet 138. o.

15 Schmidt Péter szerint az 1989-es alkotmányreform tele van a kor bizonytalan helyzetéből adódó kompromisszumokkal, "nem tiszta koncepció". Ld. részletesen: Schmidt Péter: A politikai átalakulás sodrában. Századvég Kiadó, Budapest 2008. 261-278. o. Ld. továbbá Lövétei István: Az alkotmány politikai kompromisszumai. Társadalmi Szemle 1994. 4. sz.

16 A köztársaságot "kikiáltók" közül ld. Nagy Ferenc: Küzdelem a vasfüggöny mögött. Európa-História, Budapest 1990. 228. o.; Szűrös Mátyás: Köztársaság született "harangszavú délben" (szerk. Takács Andrea). Budapest 1999.

17 Bihari: i. m. 354-357. o. Szalay Péter: Mi van a "demokrácia csomagterv"-ben? In: Magyarország politikai évkönyve (szerk. Kurtán Sándor - Sándor Péter - Vass László). 1988. 254-264. o. Az 1985. évi június hó 28-ára összehívott Országgyűlés Naplója (továbbiakban: ON) 2512-2548. o.

18 Kilényi: i. m.

19 ON 3301-3364. és 3367-3476 o.

20 Németh Miklós miniszterelnöknek a törvényjavaslatokat visszavonó levelét az Országgyűlés 1989. június 27-ei ülésén ismertetik. Eszerint a kormány az alkotmánymódosításról, a politikai pártokról és alkotmánybíróságról szóló - már benyújtott - törvényjavaslatokat visszavonta, ennek megfelelően az Országgyűlés azok tárgyalását elhalasztotta. Pozsgay Imre parlamenti vitazárója szerint "… nincs itt szó felesleges időpocsékolásról, presztízsveszteségről, tétlenségről sem, hanem csak arról, hogy az Országgyűlésnek lehet menetrendje, a történelemnek nincs! Most talán a történelemhez kellene alkalmazkodnunk!" ON 4296-4301. o.

21 A füzetsorozat (felelős szerk. Kilényi Géza, szerkesztő lektor Somogyvári István) célkitűzése az volt, hogy "nemzeti közmegegyezést alakítson ki az alkotmányozásban. "Az alkotmányozás nem lehet a hatalmi szervek, kiválasztott szakértők belügye." - vallotta az 1. sz. 57. o.

22 ON 3092-3187 o. Az alkotmány tervezetét közli Kilényi: i. m. 375-466.o.

23 6/2001. (III.14.) AB határozat, ABH 2001. 93-113. o. 55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 442-477. o. 75/2008. (V.29.) AB határozat, ABH 2008. 651-683. o.

24 Gyarmati György: Március hatalma, a hatalom márciusa. Paginárium, Budapest 1998.

25 In: A rendszerváltás forgatókönyve… Első kötet 86-87. o.

26 A dokumentumokat ld. A rendszerváltás forgatókönyve… c. kötetekben, továbbá Rendszerváltozás Magyarországon 1989-1990. Nemzetközi Tudományos Konferencia Dokumentumok (főszerk. Békés Csaba - Malcolm Byrne) . 1999. június 10-12. MTA, Budapest.

27 Az adatok forrása a NEKA 1989. szeptember 18-ai plenáris ülés jegyzőkönyve. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Negyedik kötet 492. o.

28 Ripp: i. m. 459. o.

29 Antall József hozzászólása a NEKA középszintű politikai egyeztető bizottságának ülésén 1989. szeptember 15-én. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Negyedik kötet 413. o.

30 ON 4897-4950. és 4953-4982. o. Az Országgyűlés az alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslatot 1989. október 18-án tárgyalta.

31 Pl. Az "Országgyűlési Képviselők a Haza és a Szocializmus Megmentéséért" nevű tömörülése felhívást tett közzé, hogy a képviselők ne szavazzák meg az ún. sarkalatos törvényeket. In: Szűrös: i. m. 8. o. A megállapodást idézi a 11. lábjegyzet.

32 Jónás Károly: Adatok, tények az 1985-1990. évi Országgyűlésről. Országgyűlési Könyvtár, Budapest 1990.; Kukorelli István: A jogállamért. Püski Kiadó 1989.; Közjogi tűnődések. Triorg, Budapest 1991.; Soltész István: Bibliográfia az Országgyűlésről, a képviselőkről és a választásokról. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest 2007.; Sztrapák Ferenc: Történelmi parlament - parlamenti történetek. Magyar nyitány 1985-1990. Turulpresse, Tata 2007.

33 Kilényi: i. m. 19. o.

34 Tölgyessy Péter: Folytonos alkotmányozás. Ajánlás az Alkotmány kommentárja elé. In: Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó 2009.

35 A Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetsége megállapodása, 1990. április 29. In: A rendszerváltás forgatókönyve… Ötödik kötet 644-654. o. Hangsúlyozni kell, hogy a megállapodás a szabályozási célokkal együtt fontos közjogi méltóságok (pl. köztársasági elnök, házelnök, alkotmánybírák) megválasztását is előirányozta.

36 "Antall József joggal tartott a kamikazesorstól, bár heroizálta is azt. De ki gerjesztette ezeket az illúziókat? Úgy vélem, leginkább a történelmi helyzet és az öngerjesztés termékei." Pataki: i. m. 142. o.

37 Magyar Közlöny 1990. június 25. 59. sz. 1268. o.

38 Magyar Közlöny 1990. március 12. 21. sz. 413. o.

39 Az intézmény születésének történetéről ld. Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged 2008. Kovács Virág: Köztársasági elnöki jogállás és hatalom Magyarországon. Rejtjel Kiadó, Budapest (Megjelenés alatt).

40 Magyar Közlöny 1990. június 25. 59. sz. 1266. o.

41 Soltész: i. m. 110. oldalon részletes bibliográfiát közöl.

42 Az alkotmánymódosító törvényjavaslat előterjesztője az alkotmányügyi, törvény-előkészítő és igazságügyi bizottság nevében (amely a javaslatot részletesen megvitatta) 1990. június 5-én Kutrucz Katalin volt (ON 586-590. o.), aki tevékeny részt vállalt a megállapodás és a szövegtervezet kidolgozásában. Hozzájárulásával hivatkozom azokra a kevéssé ismert dokumentumokra, amelyek megelőzték a politikai megállapodást és az alkotmánymódosításokat. Tölgyessy Péter 1990. feljegyzése Antall Józsefnek néhány fontos közjogi kérdés lehetséges megoldásáról (1990. április 23.); az MDF jogászai által készített észrevételek a feljegyzésre (Balsai István, Kónya Imre, Salamon László), 1990. április 26; Emlékeztető az április 28-án lefolytatott egyeztető tárgyalásokról Tölgyessy Péter és Antall József között. A dokumentumok jól árnyalják a történéseket és jelentősek a hatályos alkotmány szempontjából is.

Az Országgyűlés hosszas vita után 1990. június 19-én 280 igen szavazattal, 34 ellenszavazattal és 24 tartózkodással szentesítette a törvényt. Ld. ON 585-652. o., 654-669. o., 675-723. o., 863-936. o., 939-985. o., 1013. o.

43 A kétharmadosságnak széles körű irodalma van. Itt csak az alkotmánybírósági értelmezésekre utalnék. Az értelmezett alkotmány (szerk. Holló András - Balogh Zsolt). Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest 2004. 62-78. o.

44 ON 586-670. o., Magyar Közlöny 1990. július 11. 66. sz. 1382. o.

45 A 34/2004. (IX. 28.) AB határozat szerint "A legtöbb alkotmánnyal ellentétben tehát a magyar alaptörvényben a törvényhozó hatalom kapott felhatalmazást az Alkotmányban deklarált mentelmi jog valamennyi anyagi és eljárási kérdésének szabályozására." ABH 2004. 496. o.

46 Kis János: Az alkotmány véglegesítése. In: És mi lesz az alkotmánnyal (Szerk. Majtényi László - Miklósi Zoltán). Eötvös Károly Intézet, Budapest 2004. 43-56. o.

47 Kukorelli István: A közvetlen demokrácia intézményei Magyarországon, népszavazások és népi kezdeményezések 1988-2008. (Megjelenés alatt a Magyarország Politikai "Kétévtized" könyvében. Kézirat 2009.)

48 Chronowski Nóra: "Integrálódó" alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2005. 171-199. o.

49 Hasonló terjedelmű alkotmánya van pl. Csehországnak, Dániának, Franciaországnak, Görögországnak, Írországnak, Lettországnak, Luxemburgnak, Máltának, Svédországnak. In: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban (szerk. Trócsányi László - Badó Attila). KJK-Kerszöv, Budapest 2005.

50 Az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapítására irányuló indítványokat elutasította. Az indokolás főbb megállapításai; az Alkotmányból nem az következik, hogy az alkotmánybeli megnevezéssel megegyező című törvényt kell elfogadni, hanem a szabályozási koncepció lényegi eleme; kell a törvénybe foglalni. 202/E/1998. AB határozat, ABH 2007. 1185-1186. o.

51 Kiss Elemér kifejezése. Az előadás elhangzott az MTA Közigazgatástudományi Bizottsága által szervezett "A magyar közigazgatás korszerűsítése" c. tudományos tanácskozáson 2009. február 19-én.

52 Ismert példa: az 1989. évi XXXI. törvény eredeti szövege így szólt: "Az Alkotmánybíróság tagjai nem lehetnek tagjai a pártnak…". Az ugyanebben az ünnepi Magyar Közlönyben közzétett egységes szöveg már elhagyta a 32/A. § (5) bekezdéséből az "a" névelőt. Másik nyitott példa: hatályos-e az Alkotmány 24. § (5) bekezdése, amit 1995-ben azzal együtt alkotott meg az Országgyűlés, hogy hatálya csak az 1994-98-as parlament megbízatásáig él? A kérdés megítélésében összecsapnak a deregulációs és a derogációs elmélet hívei.

53 Az 1989. évi XXXI. törvény 39. §-nak ugyanez volt a megoldása.

54 Magyar Közlöny 1989. október 23. 74. sz. 1230. o. Magyar Közlöny 1990. június 23. 59. sz. 1265-1266. o.

55 Magyar Kormányprogramok. 2. kötet 1944-2002. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest 2004.

56 Több ilyen irányú országos népszavazási és népi kezdeményezés volt. Az irodalomból ld. Samu Mihály: Alkotmányozás, alkotmány, alkotmányosság. Korona Kiadó, Budapest 1997.

57 Részletes bibliográfiát közöl Soltész: i. m. 99-145. o. Az alkotmánykoncepciók köréből kiemelném Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója c. könyvét. KJK-MTA ÁJI, Budapest 1995.

58 Az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai 1994-1998. 1-2. kötet (szerk. Somogyvári István). Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest 1998.

59 Kilényi Géza és Tóth Károly véleménye. In: Hetedik Magyar Jogászgyűlés, Balatonfüred 2004. május 20-22. Magyar Jogász Egylet kiadványa, Budapest 2004. 60. o. 96. o.

60 A történeti alkotmány, Magyarország ősi alkotmánya (szerk. Zétényi Zsolt). Magyarországért Kulturális Egyesület, Budapest 2009.

61 Alkotmányosság a magánjogban (szerk. Sajó András). Complex Kiadó, Budapest 2006.

62 Célszerű lenne teljes értékűen és tematikusan összeállítani a magyar alkotmányjog elmúlt két évtizedbeli bibliográfiáját. Itt most csak a kifejezetten az alkotmány magyarázatára irányuló, eltérő műfajú kézikönyvekre utalnék: Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János: Az alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv, Budapest 2003.; Az alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009.; A mi alkotmányunk (főszerk. Trócsányi László). Complex Kiadó, Budapest 2006. A frissebb monográfiákból lásd még Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Értekezés a magyar alkotmányról. Osiris Kiadó, Budapest 2009.