"[...] ahhoz, hogy a jelen körülmények között a jogvédők valódi sikereket tudjanak elérni, sokkal nagyobb elszántság, kreativitás, csapatmunka és erőforrás szükséges, mint akár csak öt évvel ezelőtt. Emiatt azonban nem szabad eltántorodni; épp ellenkezőleg. Az R. R. és mások Magyarország elleni ügyében született strasbourgi ítélet, illetve az ahhoz vezető út az egyre nehezebbé váló hazai jogvédelem eredményességét példázza." (Léderer András - Pohárnok Barbara)
A 2015-ben felállított tranzitzónák a magyar menekültügy szimbólumává váltak. 2017 tavaszától egészen a 2020. májusi bezárásukig - néhány kivételtől eltekintve - kizárólag a röszkei vagy tompai tranzitzónában lehetett menedékkérelmet benyújtani. A menedékkérők hosszú hónapokat, akár éveket töltöttek fémkonténerekbe zárva. A tranzitzónákkal kapcsolatos problémák négy nagy kérdéskörre voltak bonthatók: 1) hogy milyen eljárás zajlott ezeken a helyszíneken; 2) hogy a menekülők, akik menekültügyi eljárást kívántak indítani, hogyan férhettek hozzá ezekhez a helyszínekhez; 3) hogy az ottani elhelyezés fogva tartásnak minősül-e (a magyar állam és hatóságai szerint nem, a Magyar Helsinki Bizottság 2015 óta következetesen képviselt álláspontja szerint igen; és ez nem pusztán elméleti vita, hiszen ha fogva tartásnak minősül az elhelyezés, akkor számos garanciális előírásnak kell megfelelnie, a fizikai körülményektől kezdve odáig, hogy az őrizetről bíróságnak kell döntenie); továbbá 4) hogy a tranzitzónában biztosított fizikai körülmények és elérhető szolgáltatások összeegyeztethetők-e az embertelen és megalázó bánásmód tilalmával. Az R. R. és mások kontra Magyarország ügy az utóbbi két kérdéskört érintette.
A Fundamentum 2019/3-4. számában a szintén a Magyar Helsinki Bizottság által vitt Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügyében született ítéletet elemző írás az alábbiakat tartotta fontosnak kiemelni:
"Szemben azzal, hogy Ilias és Ahmed számára 2015-ben még »választás« kérdése volt, hogy a tranzitzónában nyújtanak-e be menedékkérelmet, 2017. március 28. óta sehol máshol, csakis a két tranzitzónában nyújtható be menedékkérelem, kivéve, ha a kérelmező fogva van tartva, vagy ha eleve jogszerűen tartózkodik Magyarországon. [...] A jelenlegi környezetben tehát legalábbis ismét vizsgálat tárgyának kellene lennie, hogy a menedékkérelem tranzitzónában történő benyújtása szabad választásnak tekinthető-e, vagy inkább a magyar jogszabályok által előírt kötelezettségnek. Ugyanis ha az utóbbinak, akkor az a Nagykamara mostani ítélete alapján az 5. cikk tárgyi hatályának alkalmazhatósága felé billenti a mérleg(elés) nyelvét."[2]
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB vagy Bíróság) az R. R. és mások Magyarország elleni ügyében hozott döntésével meghozta az első ilyen ítéletét, melyben megállapította, hogy a magyar hatóságok a kérelmezők tranzitzónás elhelyezésével megsértették a kínzás vagy embertelen és megalázó bánásmód tilalmát (az Egyezmény 3. cikke), a szabadsághoz való jogukat (az Egyezmény 5. cikk 1. bekezdése), valamint a szabadságtól való megfosztással szembeni jogorvoslathoz való jogukat (az Egyezmény 5. cikk 4. bekezdése).[3] A 2021 márciusában született kamarai döntést a magyar kormány a Nagykamara elé szerette volna vinni, ezt azonban 2021. július 5-én az EJEB elutasította, így a döntés véglegessé vált.[4] Az ügy kérelmezői egy iráni-afgán menedékkérő család: S. H., a panaszolt időszakban negyedik gyermekével várandós afgán kínzástúlélő nő, két lánya, M. H. és R. H, akik az előző házasságából születtek (S. H. első férjét a menekülésével összefüggő okból gyilkolták meg), a nő második, iráni férje, R. R., valamint közös gyermekük, A. R.
Érdemes felidézni, hogy 2017 tavaszán egy átfogó törvénymódosítás[5] következtében alapjaiban alakult át a magyar menekültügyi rendszer. Ekkor ugyanis a jogalkotó a 2016. március 9-e óta tartó,[6] az ország egész területére elrendelt és napjainkig folyamatosan hosszabbítgatott[7] tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet idejére "különszabályokat" állapított meg a menekültügyi és idegenrendészeti eljárásokkal kapcsolatban. A legfontosabb változások az alábbiakban foglalhatóak össze:
(1) menedékkérelmet csak a röszkei vagy a tompai tranzitzónában lehet előterjeszteni, kivéve, ha
- 53/54 -
a kérelmező fogva van tartva, vagy az ország területén már jogszerűen tartózkodik;
(2) a tranzitzónákban kell lefolytatni a teljes menedékjogi eljárást (függetlenül annak időtartamától), a menedékkérőknek (leszámítva a 14 éven aluli kísérő nélküli kiskorúakat) ott kell megvárniuk az eljárás befejezését;
(3) a tranzitzónákban nem csak menekültügyi, de idegenrendészeti eljárás alatt állók, azaz kiutasított külföldiek is elhelyezhetők;
(4) az ismételt kérelmet benyújtó kérelmező nem jogosult a menedékkérőknek törvény szerint biztosítandó ellátásra, támogatásra és szállásra.
A tranzitzónás tartózkodásról továbbra is pusztán egy szálláshely-kijelölő végzést hozott a menekültügyi hatóság. A végzéssel szemben a jogalkotó nem tette lehetővé az önálló jogorvoslatot, azzal szemben csak az eljárás végén megszülető, a menedékkérelem érdeméről szóló döntéssel együtt esetlegesen benyújtott bírósági felülvizsgálati kérelem során volt helye jogorvoslatnak. Röviden: a tranzitzónában történő elhelyezéssel szemben csak jóval később, a menedékkérelem elbírálásakor meghozott döntéssel egyidőben lehetett bírósági felülvizsgálatot kezdeményezni. Vagyis, ha a tranzitzónában elhelyezett menedékkérő ügyében végül kedvező - menekültként vagy oltalmazottként elismerő - döntés született, akkor a kérelmező a tranzitzónás elhelyezés cudar, embertelen, megalázó körülményei miatt soha nem tudott jogorvoslatért folyamodni utólag.
Mivel a jogalkotó 2015 őszén elvette a bíróság reformatórius jogkörét menekültügyekben, a fentiek a gyakorlatban korlátlan önkényes fogva tartást eredményeztek a menedékkérők esetében. A bíróság ugyanis egyfelől nem változtathatta meg az érdemi döntést, azaz ítéletével nem ismerhette el menekültként, oltalmazottként vagy befogadottként a kérelmezőt, pusztán új eljárásra és új határozat meghozatalára kötelezhette a menekültügyi hatóságot. Ilyen esetekben a hatóság az új eljárást továbbra is a tranzitzónákban folytatta le, és egyazon ügyben akár több alkalommal is sor kerülhetett ilyen, megismételt eljárásra kötelező ítéletekre. Ez a pokoli pingpong a szintén a Helsinki Bizottság által képviselt Torubarov-ügyben született ítélet után ért véget - de csak 2019 júliusában.[8] Másfelől, az általános bírói gyakorlat a tranzitzónás elhelyezéssel kapcsolatban magáévá tette azt a hatósági érvelést, miszerint a magyar jogszabályok alapján sehol máshol nem jelölheti ki a menedékkérő szálláshelyét, csak a tranzitzónában. Az, hogy ez hogyan
viszonyul az uniós joghoz, amely legfeljebb négy hétig engedi a tranzitzónás elhelyezést, illetve az, hogy a tompai és röszkei tranzitzónák jogi és fizikai kereteiket tekintve mennyiben különböznek az őrizettől, éveken keresztül olyan kérdések voltak, amiket a bíróságok - egy-két merészebb bírót nem számítva -nem voltak hajlandóak érdemben vizsgálni.
Az R. R.-ügy kérelmezőinek történetében megjelenik a 2017 márciusa és 2020 májusa között létező magyar menekültügy rendszerszintű jogsértéseinek jelentős része.
A jogszabályi és politikai környezet megváltozása a menedékkérőket más módon is érintette. A Magyar Helsinki Bizottság 1998-ban kötött együttműködési megállapodást a mai Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság jogelődjével. A megállapodás a szervezet munkatársainak belépési és monitorozási lehetőséget biztosított a menekültügyi befogadó állomásokon, az őrzött befogadó központokban és a Balassagyarmati Közösségi Szálláson. A Helsinki Bizottság munkatársai a látogatások során rendszeresen tartottak csoportos tájékoztatást az eljárással kapcsolatban, illetve egyéni jogi tanácsadást is folytattak. A közigazgatási eljárás során az akkor (és jelenleg is) hatályos törvények értelmében nemcsak ügyvédek, de a Helsinki Bizottság nem ügyvéd munkatársai is nyújthattak képviseletet menedékkérőknek.
A 2016-17 során újra felcsavart civilellenes kormányzati retorika ("ezeket a civil szervezeteket minden eszközzel vissza kell szorítani, el kell innen takarítani"[9]) az orosz mintájú civilellenes törvény elfogadásához vezetett.[10] A Magyar Helsinki Bizottság, tucatnyi másik hazai szervezettel közösen szembeszállt a törvénnyel, és bejelentette, hogy nem fogja annak előírásait betartani. Mindezek közepette a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal 2017. június 2-án egyoldalúan felmondta a közel 20 éve érvényben lévő együttműködési megállapodást, ezzel véget vetve a rendszeres külső monitorozásnak, a menedékkérők csoportos jogi tájékoztatásának. Nem sokkal később kiderült, hogy a hatóság nemcsak az együttműködési megállapodást mondta fel, de - különösebb indoklás nélkül - ellehetetleníti a - nem ügyvéd - megha-
- 54/55 -
talmazott képviselők és a tranzitzónában elhelyezett menedékkérők közötti személyes kapcsolattartást is. E tanulmány egyik szerzőjét, aki meghatalmazott képviselőként személyes konzultációt kívánt folytatni éppen a jelen ügyben érintett családdal, először beengedték a tranzitzónába, majd az érvényes meghatalmazás bemutatása ellenére rendőrökkel kísérték ki. A hatóság álláspontja szerint ugyanis kizárólag ügyvédi meghatalmazással rendelkezők léphetnek be a tranzitzóna területére, illetve láthatnak el képviseletet a közigazgatási eljárás során.
Ezek a fejlemények, valamint a március végén életbe lépett jogszabálymódosítások együttesen vezettek ahhoz, hogy a Magyar Helsinki Bizottság változtatni kényszerült az addigi ügyvállalási elvein és gyakorlatán. Egyfelől lehetetlenné vált a tanácsadás, illetve az, hogy a tranzitzónákban fogva tartott menedékkérőket a szervezet nem ügyvéd munkatársai képviseljék a közigazgatási eljárás során (ahol egyébként nincs ügyvédkényszer). Másrészt innentől kezdve lényegében minden kérelmezőnek, aki a szervezethez fordult, ügyvédi képviseletet biztosítottak, tekintettel arra, hogy - elenyésző számú kivételtől eltekintve - minden menedékkérő korlátlan ideig, döntés nélkül, önkényesen volt fogva tartva.
R. R. és családja 2016 elején embercsempészek segítségével próbált Európába jutni, de útközben a család kényszerűen kettészakadt. R. R. eljutott Ausztriába, ahol megtudta, hogy a feleségét és a gyerekeket Észak-Macedóniában elfogták, és Görögországba toloncolták. R. R. ezért úgy döntött, hogy visszamegy a családjáért. Útközben Sopronnál elfogták a magyar rendőrök, R. R. pedig menedékkérelmet nyújtott be. Ezt 10 nappal később visszavonta, hogy Görögországba mehessen a családjáért. A magyar hatóság viszont Iránba történő kiutasításáról döntött, aminek végrehajtásáig idegenrendészeti őrizetbe vették. Ezt követően ismét menedékkérelmet nyújtott be, aminek következtében megszüntették idegenrendészeti őrizetét, ő pedig elindulhatott családja felkutatására. Meg is találta őket, majd velük együtt hónapokat töltött el különböző szerbiai táborokban, ahol megszületett a feleségével, S. H.-val közös első gyermekük is.
R. R. és családja 2017. április 19-én kaptak engedélyt, hogy beléphessenek a röszkei tranzitzónába, és ott benyújthassák magyarországi menedékkérelmüket. Ekkor már három hete érvényben voltak a fent ismertetett új szabályok, amelyek értelmében a menekültügyi eljárás végleges (tovább nem támadható) döntéséig a kérelmezőknek a tranzitzónában kell maradniuk. Emlékeztetőül: az első tranzitzónás strasbourgi ügy, az Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügye kérelmezőire még a korábbi szabályok vonatkoztak: őket még legfeljebb négy hétig "várakoztathatták" a tranzitzónákban, ha ez alatt az idő alatt nem született végleges döntés a menedékkérelmükben, a hatóságoknak be kellett engedniük őket Magyarországra.
R. R. menedékkérelme, melyet családtagjaival együtt nyújtott be, megismételt kérelemnek számított, tekintettel az általa egy évvel korábbi, egyedül indított magyarországi eljárásokra. A tranzitzónába érkezésük előtt három héttel életbe lépett változások értelmében R. R. nem volt jogosult sem szállásra, sem bármilyen ellátásra: 2017. április 19. és augusztus 15. között, vagyis közel 4 hónapon keresztül még az élelmezését sem biztosították a magyar hatóságok.
A családot június végén a röszkei tranzitzónán belül kialakított izolációs szektorba helyezték, mivel S. H.-nál és gyermekeinél hepatitis B-fertőzést azonosítottak. Az izolációs szektorban a körülmények még a normál tranzitzónás elhelyezésnél is mostohábbak voltak: a család számára az építkezéseken használt ötszemélyes fémkonténeren kívül mindössze egy 2,5 méter széles, 40 méter hosszú murvás kifutó állt rendelkezésre. A kifutó egyetlen részén sem volt tető vagy árnyékoló, így sem a nyári napsütésben, sem esős időben nem lehetett hosszabb időt ott tölteni. A várandós S. H.-t egyetlen alkalomtól eltekintve tolmács nélkül vizsgálták az orvosok, a gyermekeknek hasznos időtöltésre nem volt lehetőségük, az ismételt kérelmezőnek számító édesapa pedig a családtagok által hagyott ételt (ha volt maradék) ette hónapokon keresztül. Noha a tranzitzónákba akkoriban még alkalmanként beengedték a humanitárius szervezetek munkatársait, az izolációs szektorba ők sem léphettek be. R. R.-en és családtagjain kívül ottlétük idején nem helyeztek el másokat az izolációs szektorban.
A nyilvánvalóan elfogadhatatlan körülmények és a kérelmezők kiemelten sérülékeny mivolta indokolttá tette, hogy a kérelmezők képviseletében a Helsinki Bizottság kérje az EJEB-től a Bíróság eljárási szabályzatának 39. pontja szerint kivételes esetben alkalmazható, úgynevezett ideiglenes intézkedést - mivel hazai bíróság belátható időn belül nem vizsgálta volna sem az éheztetés, sem az elhelyezés kérdését. A Bíróság évtizedes gyakorlata alapján tipikusan azon ügyekben ad ki ilyen ideiglenes intézkedést,
- 55/56 -
ahol feltehetőleg azonnal bekövetkező, az Egyezmény 2. vagy 3. cikkébe ütköző visszafordíthatatlan jogsértés veszélye áll fent. Az ilyen ideiglenes intézkedések végrehajtása kötelező, annak elmaradása az Egyezmény 34. cikkébe ütközhet.[11] Az Egyezmény 34. cikke ugyanis kimondja, hogy az egyezmény részes államai semmilyen módon nem nehezíthetik az EJEB-hez fordulás jogát; ha pedig egy kérelmező az azonnali intézkedés végrehajtásának elmulasztása miatt ennek a jognak a gyakorlására már nem képes, a Bíróság megállapíthatja az Egyezmény megsértését.
Az R. R. család ügyében - a kérelmezők képviseletében eljáró Magyar Helsinki Bizottság kérelmére - két esetben is azonnali intézkedést rendelt el a Bíróság, de egyiket sem hajtotta végre Magyarország.
Először 2017. május 19-én rendelte el az EJEB, hogy a magyar kormány "a kérelmezőket a lehető leghamarabb olyan körülmények között helyezze el, melyek megfelelnek az Egyezmény 3. cikkében foglalt követelményeknek, figyelembe véve, hogy három kiskorú és egy várandós nő is érintett az ügyben". Mivel a kérelmezők elhelyezése semmilyen tekintetben nem változott, jogi képviselőjük emlékeztette a hatóságot, hogy az ideiglenes intézkedések kötelező erővel bírnak, ám a hatóság a jogi képviselő beadványára soha nem reagált, a kérelmezők elhelyezési körülményein pedig nem változtatott.
Ha a Bíróság ideiglenes intézkedést rendel el egy ügyben, akkor az EJEB előtti eljárásokra érvényes hat hónapos határidőnél sokkal rövidebb időt szab a teljes kérelem benyújtására. Ebben az ügyben a Bíróság egy hónapos határidőt szabott, azaz a teljes kérelmet legkésőbb 2017. június 16-án kellett benyújtani. Ebben az időpontban a kérelmezők továbbra is a tranzitzónában voltak fogva tartva, változatlan körülmények között, menedékkérelmük elbírálása még mindig folyamatban volt. A kormány először június 7-én, azaz több mint két héttel az azonnal végrehajtandó intézkedés kézhezvétele után fejtette ki a Bíróságnak, hogy álláspontja szerint a kérelmezők "elhelyezése" megfelel a 3. cikkben foglaltaknak, így körülményeiket illetően nem tervez változtatást.
Június legvégén a hatóság úgy döntött, hogy a tranzitzóna izolációs céllal kialakított részében helyezi el a kérelmezőket, ami a körülményeik további, drasztikus romlását jelentette. A család, köztük három kisgyermek, ekkor már több mint 10 hete volt fogva tartva. A férj láthatóan lefogyott, a kínzástúlélő feleség pszichés állapota jelentősen romlott, a gyermekek a bezártság okozta pszichés terhelés fizikai jeleit mutatták. Az izolációs szektorban rajtuk kívül senki más nem tartózkodott, sem a gyermekek, sem a felnőttek számára nem volt elérhető szervezett tevékenység; pszichológus nem látta őket.
Július 6-án a család jogi képviselője újabb, ideiglenes intézkedés iránti kérelmet nyújtott be, a korábbi intézkedések kérelmezésén felül kitérve R. R. éheztetésére, valamint a tolmácsolás teljes hiányára az várandós anya nőgyógyászati és más orvosi vizsgálatai során. A Bíróság másnap reggel ismét elrendelte, hogy azonnali hatállyal biztosítsanak a családnak olyan körülményeket, amelyek megfelelnek az Egyezmény 3. cikkében foglaltaknak; illetve felszólította a magyar kormányt, hogy biztosítson élelmezést R. R. részére, valamint tolmácsolást S. H. orvosi vizsgálatai során. A magyar hatóságok ezt az intézkedést figyelmen kívül hagyták, ahogy a korábbiakat is.
2017. augusztus 15-én, közel 4 hónapnyi fogva tartás után a család befogadott státuszt kapott, ennek keretében áthelyezték őket a - nyitott - Vámosszabadi Befogadó Állomásra. A család felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a döntéssel szemben, menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerésük érdekében. A menekültügyi hatóság a tárgyalást megelőzően visszavonta korábbi döntését, és szeptember 8-án oltalmazottként ismerte el a családot. Ok addigra már elhagyták Magyarországot, Németországban pedig még abban az évben nemzetközi védelemben részesültek.
R. R.-nek és családjának fogva tartása alatt, június 14-én kérelmezte a magyar kormány, hogy az Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügye kerüljön a Bíróság Nagykamarája elé. Mint ismeretes, a Bíróság végül 2017. szeptember 18-án a Nagykamara elé utalta az Ilias és Ahmed-ügyet, melyben 2019 novemberében megfordult az 5. cikkel kapcsolatos értékelés: az EJEB álláspontja szerint a két egyedülálló férfi 2015. őszi tranzitzónai elhelyezése nem minősült fogva tartásnak az Egyezmény 5. cikkének tárgyi hatályát tekintve. Ezt követően, hivatkozva a Nagykamara Ilias és Ahmed-ügyben hozott ítéletében újonnan kimunkált szempontrendszerére, értékelő beadványt írtunk az R. R.-ügyben az EJEB-nek, amit azonban a Bíróság - kéretlen beadványként - nem fogadott be.
Az R. R.-ügyet még számos más, tranzitzónában való fogva tartással kapcsolatos strasbourgi ké-
- 56/57 -
relem követte, ezek jelenleg is folyamatban vannak. A Magyar Helsinki Bizottság azonban, ahogy a fent említett Torubarov-ügy is mutatja, nem pusztán Strasbourgban próbálja orvosolni az elmúlt évek kormányzati ámokfutásának eredményeként létrejött menekültügyi rendszer tömeges jogsértéseit. A tranzitzónás elhelyezéssel kapcsolatban az Európai Bizottság (EB) 2017. május közepén egy akkor már közel két éve szunnyadó kötelezettségszegési eljárást élesztett fel.[12] A magyar kormány érveivel elégedetlen EB 2018 júliusában döntött úgy, hogy a vitát az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) elé utalja.[13] A Magyar Helsinki Bizottság az eljárás során megosztotta tapasztalatait, egyebek mellett statisztikai adatokat közölt az általa képviselt ügyfelek tranzitzónai elhelyezésének időtartamáról. 2017 nyarán az R.R. család még négy hónapot töltött a tranzitzónában, mire kiszabadult. 2020 februárjában a tranzitzónában fogvatartott kísérő nélküli kiskorúak átlagosan 316 (háromszáztizenhat) napja voltak fémkonténerekbe zárva. A statisztika készítésekor leghosszabb ideje, még mindig a menekültügyi eljárásuk végét váró kisgyermekes család, 523 (ötszázhuszonhárom) napja volt a tranzitzónába zárva.[14] Ezek az adatok illusztrálják igazán a helyzet drasztikus romlását Ilias és Ahmed 28 napnyi, vagy akár az R.R. család 4 hónapnyi tranzitzónás elzárásához képest.
Az ENSZ Önkényes Fogva Tartást vizsgáló Munkacsoportja (UN Working Group on Arbitrary Detention, a továbbiakban: UNWGAD) 2020. május 22-én fogadta el állásfoglalását egy, a Magyar Helsinki Bizottság által képviselt, tranzitzónában fogva tartott menedékkérő ügyében.[15] A szakértői munkacsoporthoz, mely egyedi ügyeket is vizsgál, még 2018-ban nyújtottunk be panaszt ügyfelünk fogva tartása miatt: S. A. H. 2017. augusztus 23-án nyújtott be menedékkérelmet a tranzitzónában, ahonnan csak 2019. április 2-án - azonnali jogvédelem keretében elrendelt, ideiglenes intézkedést követően - szabadult. 2018 őszén, a panasz benyújtását követően, a UNWGAD hivatalos látogatásra érkezett Magyarországra. A vizit során a munkacsoport a tranzitzónákat is látni akarta, ezt azonban a magyar kormány lehetetlenné tette. A Munkacsoport emiatt arra a példátlan döntésre kényszerült, hogy látogatását felfüggesztve elhagyja Magyarországot.[16] Noha a magyar hatóságok ellenállása miatt a Munkacsoport nem vizsgálódhatott a helyszínen, a benyújtott bizonyítékok és a kormány válaszának ismeretében a szakértők arra jutottak, hogy ügyfelünket önkényesen tartották fogva a tranzitzónában.
R.R.-t 2017-ben a magyar hatóságok azon a "jogszabályi" alapon éheztették, hogy ismételt kérelmezőnek számított. A következő évben, 2018. augusztus elején kezdte a magyar hatóság az éheztetést rendszeresen alkalmazni. Mint fentebb ismertettük, a 2017. tavaszi módosítások megteremtették annak a lehetőségét is, hogy a tranzitzónát idegenrendészeti eljárás alatt lévők számára kötelező tartózkodási helyként jelöljék ki, vagyis esetükben nem szálláshelynek számított a tranzitszóna. Több ügyfelünket a hivatalos idegenrendészeti őrizet törvényben maximált időtartamának letöltése után a hatóság - abszurd módon - a tranzitzónába "szabadította", azon az alapon, hogy az a magyar kormány és hatóságai jogértelmezésében nem számított őrizetnek. A vonatkozó végrehajtási rendeletet, szándékosan vagy figyelmetlenségből, soha nem módosította a kormány, így abban semmi nem szerepel azzal kapcsolatban, hogy a tranzitzónában idegenrendészeti eljárás alatt állóknak milyen ellátást köteles biztosítani a magyar hatóság. Ezt az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság és jogelődje úgy értelmezte, hogy a tranzitzónában idegenrendészeti eljárás alatt állóknak nem szükséges semmiféle élelmezést biztosítani. A hatóság, végtelen emberségességét bizonyítandó, a gyermekeknek és várandós nőknek mégis biztosított élelmezést. 2018 augusztusa és a tranzitzónák bezárása, vagyis 2020 májusa között 34 embert éheztetett ezen az alapon az idegenrendészeti hatóság, volt olyan is, akit 7 napon keresztül.[17] Kivétel nélkül minden esetben az vetett véget az éheztetésnek, hogy a Magyar Helsinki Bizottság az EJEB-nél sikerrel kért ideiglenes intézkedést az érintettek élelmezésének biztosítására.
2019 decemberében két, a Magyar Helsinki Bizottság által képviselt ügyben is úgy döntöttek magyar bírók, hogy - helyt adva a jogvédő szervezet erre vonatkozó indítványának - felfüggesztik az előttük folyó eljárást, és az EUB-hoz fordulnak előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel. A két ügyet az EUB egyesítette, és gyorsított eljárásban tárgyalta. Az EUB 2020. május 14-én hozott ítéletében egyebek mellett kimondta, hogy az ügy felpereseit jogellenesen tartják fogva a tranzitzónákban.[18]
2020. december 17-én az EUB ítéletet hirdetett az említett kötelezettségszegési eljárásban is, melyben a tranzitzónás elhelyezéssel kapcsolatban megerősítette májusi döntését.[19]
Mindezek a fejlemények nem kerülték el az EJEB ítélkező bíráinak figyelmét sem. Olyannyira nem, hogy az R.R.-ügyben született döntés kifejezetten ismerteti az EUB vonatkozó döntéseit. Az R.R.-
- 57/58 -
ügyben született döntéshez minden bizonnyal hozzájárult az a számos jelentés is, amit nemzetközi szervezetek és különleges jelentéstevők készítettek a tranzitzónákkal kapcsolatban 2017-et követően (köztük az ítéletben is hivatkozott, az Európa Tanács Kínzás, Embertelen vagy Megalázó Bánásmód vagy Büntetések Megelőzésére Létrehozott Európai Bizottsága vagy az Európa Tanács főtitkárának menekültügyi és migrációs különmegbízottja).
A kérelmezők nemcsak a 3. cikk és az 5. cikk 1. és 4. bekezdésének megsértését rótták fel, de az elhelyezés körülményeivel szembeni bármiféle hatékony jogorvoslat hiányát (13. cikk) és az ideiglenes intézkedések végrehajtásának elmaradását is (34. cikk).
A 13. cikk által biztosított hatékony jogorvoslat hiányának megállapítása azért is lett volna kiemelten fontos, mert a család által elszenvedett jogsértések hazai orvoslását, illetve annak megkísérlését is akadályozta az a helyzet, hogy semmilyen módon nem lehetett vizsgálni az elhelyezési körülményeiket. Mint ismertettük, ez nem az adott család sajátos helyzetéből vagy véletlenek sorozatából következett: a jogalkotó teljesen szándékosan iktatott ki minden felülvizsgálati és mérlegelési lehetőséget e téren a hazai jogból.
A kialakult helyzetért ugyanakkor nemcsak a jogalkotót terheli felelősség. A menekültügyi hatóság eleinte még határozatban döntött a tranzitzónás elhelyezésről, amely a határozati formából eredően lehetővé tette az önálló bírósági jogorvoslatot. Az első ilyen kereset benyújtását követően azonban a menekültügyi hatóság azonnal áttért arra a gyakorlatra, hogy határozat helyett végzés formájában döntsön az elhelyezésről, ezzel végérvényesen ellehetetlenítve a hatékony bírósági jogorvoslatot. Ez a rendszerszintű gyakorlat 2017 nyarát követően ezrek életét keserítette meg, amiről - ha máshonnan nem, a több száz kérelmező folyamatban lévő ügyeiből - az EJEB-nek is tudnia kellett. A Bíróság azonban úgy döntött, hogy mivel kimondta a 3. cikk sérelmét az elhelyezési körülményekkel kapcsolatban, illetve ennek kapcsán megvizsgálta a vonatkozó eljárási hiányosságokat is, nem szükséges döntést hoznia a 13. cikk sérelmével kapcsolatban.[20]
Ehhez hasonlóan, az EJEB nem vizsgálta érdemben az ideiglenes intézkedések végrehajtásának elmaradását. A Bíróság érvelése szerint ugyanis annak eldöntése, hogy az elhelyezés körülményei megfeleltek-e a 3. cikk követelményeinek, az ügy lényegét érintő kérdés, és azt illetően a Bíróság a kérelmezők javára döntött.[21] Vagyis a magyar hatóságok arra alapozott tétlensége, hogy a körülmények megfelelnek a 3. cikkben foglaltaknak, és ezért azokat illetően semmilyen változtatásra nincs szükség, önmagában nem érdemel további értékelést, hiszen a Bíróság kimondta: a jogellenes fogva tartás körülményei a kínzás, vagy embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalmába ütköztek. Félő, hogy ezzel a Bíróság akaratlanul legitimálja a magyar hatóságok jövőbeni esetleges, az EJEB ideiglenes intézkedéseiben foglaltak ignorálásából eredő jogsértéseit.
Néhány, a konkrét jogkérdéseken túlmutató, általános érvényű következtetés is levonható a fentiekből.
Egyrészt, a hazai jogvédelem lehetőségei annyira megnehezültek az elmúlt évek során, hogy makacs kitartás és folyamatos kreativitás nélkül ma már egyszerűen lehetetlen hatékony segítséget nyújtani, különösen politikailag érzékeny ügyekben.[22] Ez azt is jelenti, hogy jogvédőként kénytelenek vagyunk egyfelől több párhuzamos eljárást is indítani ugyanabban a tárgyban, másrészt soha nem lehetünk biztosak abban, hogy egy stratégiai per eredményeként elért sikerünk valóban maradandónak bizonyul. Ezt a bizonytalanságot tovább súlyosbítja, hogy eddigi tapasztalataink alapján kérdéses, hogy a megszületett ítéletet, adott esetben a kötelező jogértelmezést, végül alkalmazzák-e a magyar hatóságok, illetve bíróságok. Mindez jelentősen megnövekedett ügyszámot és nagyobb munkaterhet jelent. A munkát nehezíti a jogvédők elleni, szervezeti és egyéni szintű kormányzati támadások megszaporodása és eszkalációja. Ne felejtsük: az Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügyében hozott kamarai ítélet után, a Nagykamara döntése előtt, az R. R.-ügyben született első ideiglenes intézkedést követően egy évvel fogadta el a magyar országgyűlés a kormány által kezdeményezett törvényt, amely kriminalizálta a menedékkérőknek segítséget nyújtó magánszemélyeket és szervezeteket.[23]
Másrészt, az R. R.-ügy jó példa arra is, hogy egy adott jogkérdésben még a Nagykamara döntése sem feltétlen jelenti az utolsó szót. Az R. R.-ügy alapkér-
- 58/59 -
désében (fogva tartásnak minősül-e a tranzitzónában való elhelyezés) az EJEB 2017 és 2021 között két ügyben - különböző formációkban - négy döntést is hozott. Az Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügyében hozott kamarai ítélet megállapította az 5. cikk sérelmét (2017), majd a Nagykamara ezt megváltoztatva úgy döntött, hogy az elhelyezés nem esik az 5. cikk tárgyi hatálya alá, és új kritériumrendszert fektetett le a hasonló ügyek elbírálására (2019-ben). 2021-ben remélhetőleg végleg pontot tesz ennek a vitának a végére az R. R.-ügyben született kamarai döntés, illetve a magyar kormány azon kérésének elutasítása, hogy kerüljön ez az ügy is a Nagykamara.
Harmadrészt, az R. R.-döntésben említett EUB-ítélet, illetve a tranzitzónák tavaly májusi bezárása és az ott jogellenesen fogva tartott közel 300 ember (felerészben gyermek) szabadítása rámutat arra, hogy pusztán az EJEB egyedi ügyekben, hosszú évek alatt hozott döntéseitől rendszerszintű változást remélni a jelenlegi helyzetben kevéssé érdemes. Különösen annak fényében nincs túl sok ok a bizakodásra, hogy az R. R.-ügyben a 13. és 34. cikk vizsgálatának mellőzésével az EJEB elszalasztotta annak lehetőségét, hogy a jogalkotó által tudatosan kizárt jogorvoslati lehetőségek hiányáról, valamint az eljáró hatóságok kifejezetten rosszhiszemű magatartásáról érdemi megállapításokat tegyen. Ahogy Dojcsák Dalma és Szabó Máté a Mándli-ügyről szóló cikkben megjegyzik, "[a] megszorító [az EJEB kivételesnek számító egyedi jogsérelmeket orvosló] szerepfelfogásnak következetesebb jogérvényesítéssel kellene együtt járnia annak érdekében, hogy az EJEB megőrizhesse jogérvényesítő fórum jellegét".[24] A Bíróság, sajnos, a jelen ügyben sem tett lépést ebben az irányban, de bízunk abban, hogy a számos folyamatban lévő tranzitzónás ügyben él a korrekció lehetőségével.
Negyedrészt, az Ilias és Ahmed Magyarország elleni ügyében született nagykamarai döntés értékelésében is felvetettük, hogy az EJEB és az EUB azonos jogkérdésekben születő ítéleteinek "párbeszéde" rendkívül fontos eredményekhez vezethet.[25] Ehhez ugyanakkor elengedhetetlen, hogy a két bíróság előtt párhuzamosan induljanak eljárások ugyanazon jogsértéshez kapcsolódóan. Ez a gyakorlatban azonban számtalan nehézségbe ütközik: túl azon, hogy az EJEB esetében a döntéshozatal eleve hosszú időtartama mára teljesen kiszámíthatatlanná vált, az EUB elérése sok esetben lehetetlen feladatnak tűnik. Az állampolgárok egyedi ügyekben nem fordulhatnak közvetlenül a luxembourgi bírósághoz, a politikailag érzékeny ügyekben (a menekültekkel vagy migrációval kapcsolatos ügyek annak számítanak) pedig egyenesen vakmerőség egy magyar bírónak az EUB jogértelmezését kérni, hiába vett kézhez ezt indítványozó alapos ügyvédi beadványokat.
Az EUB-hoz vezető út nemcsak rögös, de kockázatos is, ahogy azt Szabó Gabriella bírónő minapi kálváriája mutatja.[26] Egy, a menedékkérők szempontjából az R. R.-ügyben vizsgált jogkérdéshez hasonlóan kardinális ügyben fordult 2018-ban az EUB-hez a magyar bírónő. Az EUB 2019-ben, Szabó Gabriella felvetéseit visszaigazolva, kimondta a 2018-as menekültügyi módosítások egyik legfontosabb eleméről, hogy az az uniós jogba ütközik. Két évvel később a bírónőt alkalmatlannak nyilvánították, és eltávolították a Fővárosi Törvényszékről, röviddel azt követően, hogy egy újabb, ugyancsak külföldiek tartózkodásával kapcsolatos ügyben az EUB előzetes döntéshozatali eljárását kezdeményezte.
Végezetül fontos elismerni a stratégiai pereskedést megtámogató bizonyítékok, azok körében is a különböző nemzetközi szervezetek és különleges megbízottak jelentéseinek szerepét. Az R.R.-ügyben hozott döntésig vezető, fent bemutatott fejlemények jelentős részéhez, valamint az EJEB döntéséhez is elengedhetetlenül fontos volt mindaz a dokumentációs és érdekérvényesítő munka, amit a Magyar Helsinki Bizottság a menekültügyben elvégez. Az egyre szűkülő lehetőségek ugyanis azt is jelentik a magyar jogvédőknek, hogy az egyedi ügyekben nem elegendő rendkívül erős jogi érvelést bemutatni: stratégiai perekben olyan megcáfolhatatlan minőségű és mennyiségű bizonyíték összegyűjtése és bemutatása is szükséges, amelyeket egyetlen független bíróság sem hagyhat figyelmen kívül.
Az R. R. és családja ügyében véglegessé vált döntéshez négy év kitartó munkája, a Magyar Helsinki Bizottság munkatársainak és másoknak a hozzáadott szakértelme vezetett. Ennek hangsúlyozása a jogvédő szerzők részéről nem öndicséret, sokkal inkább felkiáltójel: ahhoz, hogy a jelen körülmények között a jogvédők valódi sikereket tudjanak elérni, sokkal nagyobb elszántság, kreativitás, csapatmunka és erőforrás szükséges, mint akár csak öt évvel ezelőtt. Emiatt azonban nem szabad eltántorodni; épp ellenkezőleg. Az R. R. és mások Magyarország elleni ügyében született strasbourgi ítélet, illetve az ahhoz vezető út az egyre nehezebbé váló hazai jogvédelem eredményességét példázza. ■
- 59/60 -
JEGYZETEK
[1] Pohárnok Barbara a Magyar Helsinki Bizottság állandó megbízott ügyvédje, Léderer András a szervezet főmunkatársa.
[2] Léderer András: Tranzitzónás elhelyezés kontra tranzitzónás fogva tartás a 2017-es és a 2015-ös szabályozás szerinti tranzitzónák összehasonlítása, Fundamentum, 2019/3-4, 174., http://fundamentum.hu/sites/default/files/fundamentum-19-3-4-12.pdf.
[3] R. R. és mások Magyarország elleni ügye, 36037/17. számú kérelem, az EJEB 2021. március 2-án kelt ítélete.
[4] A Nagykamara Öttagú Tanácsának döntései, ECHR 215 (2021), 2021. július 6.
[5] 2017. évi XX. törvény a határőrizeti területen lefolytatott eljárás szigorításával kapcsolatos egyes törvények módosításáról, hatályos 2017. március 28-tól.
[6] 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról.
[7] A kézirat leadásakor 2022. március 7-ig van meghosszabbítva a válsághelyzet, lásd: 509/2021. (IX. 3.) Korm. rendelet a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet módosításáról.
[8] C-556/17 Alekszij Torubarov v. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, ECLI:EU:C:2019:626.
[9] Németh Szilárd, a Fidesz alelnöke sajtótájékoztatója, 2017. január 10., https://444.hu/2017/01/10/nemeth-szilard-minden-eszkozzel-el-kell-innen-takaritani-a-civil-szervezeteket.
[10] 2017. évi LXXVI. törvény a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról.
[11] Lásd például a 46827/99. és 46951/99. sz. kérelmek ügyében 2005. február 4-én született ítéletet.
[12] Lásd az Európai Bizottság közleményét: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1285_EN.htm.
[13] Lásd az Európai Bizottság közleményét: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4522_EN.htm.
[14] Lásd Magyar Helsinki Bizottság: Statistical data pertaining to asylum procedures conducted in either of the transit zones that were either initiated after 1 January 2019 or that were initated before 1 January 2019 but are still pending on 3 February 2020, 2020. február 3., https://helsinki.hu/wp-content/uploads/Average-length-of-stay-in-transit-asylum-3-Feb-2020.pdf.
[15] Opinion no. 22/2020, A/HRC/WGAD/2020/22, https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Detention/Opinions/Session87/A_HRC_WGAD_2020_22_Advance_Edited_Version.pdf.
[16] OHCHR, UN human rights experts suspend Hungary visit after access denied, 15 November 2018, https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=23879.
[17] Az éheztetéses ügyekről szóló összefoglaló táblázatunkat lásd: https://docs.google.com/spreadsheets/d/10V84xAVREKSscFwz4ME_2kfpBRV_CPqCr7SUKitE2o8/edit#gid=0.
[18] FMS and Others v. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság and Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (C-924/19 PPU és C-925/19 PPU), https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=226495&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=HU&cid=7580575.
[19] C-808/18, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=2357003&pageIndex=00&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7581064.
[20] Ítélet, 69. bekezdés.
[21] Ítélet, 107. bekezdés
[22] Lásd még erről az elmúlt évekből csak a Fundamentumban megjelent tanulmányokat: Dojcsák Dalma - Szabó Máté Dániel: Egy nyert strasbourgi ügy is lehet jogvédő szemmel sikertelen - elérni kívánt és teljesületlen célok a Mándli és mások ügyben, Fundamentum, 2020/4, 125-132; Iván Júlia: A tranzitzóna tündöklése és bukása, Fundamentum, 2020/2-3, 91-100.; Kádár András Kristóf: De sikerült?, Fundamentum, 2020/2-3, 131-139.
[23] 2018. évi VI. törvény az egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról.
[24] Dojcsák-Szabó (22. vj.) 131.
[25] Lásd például a szintén a magyar menekültügyi szabályozást érintő 2020 decemberi EUB ítéletet a C-808/18 ügyben, valamint a szintén a Magyar Helsinki Bizottság által képviselt Shahzad Magyarország elleni ügyében (12625/17. sz. kérelem) 2021. július 8-án kelt EJEB-döntést.
[26] Zalán Eszter: Hungarian judge claims she was pushed out for political reasons, 2021. július 6., https://euob-server.com/democracy/152349.
Visszaugrás
