"A jogi elismerés lényege, hogy az államnak olyan jogvédelmi mechanizmusokat kell létrehoznia és működtetnie, amelyek biztosítják a szabadságjogok érvényesülését. Ezek a jogvédelmi mechanizmusok hivatottak arra, hogy jogi eszközökkel garantálják, hogy a közhatalom gyakorlása a szabadságjogok által kijelölt határok között maradjon. Márpedig bizonyos esetekben, így például akkor, ha nem hatósági döntéssel tartanak távol fizikailag újságírókat a fontos események helyszínétől, a magyar jogrendszer nem kínál ilyen jogérvényesítési mechanizmust, ezáltal ilyen esetekben védelem nélkül hagyja a sajtószabadságot."
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) 2020 májusában hozott döntést a Mándli és mások - hat magyar újságíró - Magyarország elleni ügyében.[1] A panaszosok videós újságírók, akik négy különböző médium munkatársaként rendszeresen készítettek mozgóképes tudósításokat az Országgyűlés épületében. Így tettek 2016. április 25-én is, amikor a legfontosabb napi eseményről, a Magyar Nemzeti Bank alapítványainak frissen napvilágra került, jelentős kifizetéseiről forgattak az épületben. Ennek keretében elsősorban kormánypárti politikusokat igyekeztek megszólaltatni, akik viszont a legtöbb esetben kerülték a nyilatkozást. Bevett újságírói módszerrel élve ilyenkor követték az interjúalanyt, és tovább bombázták kérdéseikkel, illetve rögzítették kameráikkal, hogy az illető nem válaszol. Ennek során olyan részein is forgattak az Országháznak, ahol a parlamenti tudósítás szabályai szerint - amelyekről a sajtóakkreditációjukkal egyidőben tájékoztatta őket az Országgyűlés Hivatala - ez nem megengedett.[2]
Az Országgyűlés sajtófőnöke még aznap levélben tájékoztatta a panaszosok főszerkesztőit, hogy az Országgyűlési elnöke felfüggesztette a panaszosok belépési jogát az Országház épületébe. A levélben foglalt tájékoztatáson túl alakszerű határozat nem született a döntésben, ahogyan a felfüggesztés időtartamáról, illetve az esetleges jogorvoslati lehetőségekről is hallgatott a levél. A panaszosok újabb regisztrációs kérelemmel éltek az Országgyűlés Hivatalánál, ugyanis tudósítani kívántak a május 1-jei parlamenti ülésnapról. Akkreditációs kérelmükre azonban nem érkezett visszajelzés. A panaszosok végül csak a szeptemberben kezdődő őszi ülésszakra kaptak akkreditációt parlamenti tudósítóként.
A Parlamentből kitiltott újságírók ügye nagy port kavart a hazai közéletben, az egyre szűkülő nyilvánosság és a sajtó korlátozásának egyik szimbólumává vált. A hat újságírónak a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) jogvédő civil szervezet ajánlott ingyenes jogi képviseletet. E cikk szerzői a szervezet munkatársai. Írásunkban azt mutatjuk be, hogy jogvédőként miért vállalunk el egy ilyen ügyet, és milyen munkamódszerrel igyekszünk orvosolni az alapjogi sérelmeket, részben olyanokat, amelyek orvoslására nincs hatékony eljárás a magyar jogrendszerben.
A hat, Parlamentből kitiltott újságíró ügyében ugyanis elsősorban ezzel a problémával találtuk szemben magunkat. Meggyőződésünk volt, hogy az ügyfeleinket alapjogsérelem érte: a sajtószabadságból fakadó jogaik gyakorlása folytán - egy alkotmányellenesen jogkorlátozó szabály alapján - az Országgyűlés elnöke önkényesen, előreláthatatlan időre kizárta őket annak lehetőségéből, hogy a sajtószabadságból fakadó jogaikkal élhessenek az Országházban. Felmerült a kérdés, hogyan szerezhetünk érvényt ügyfeleink szabadságjogainak: egyrészt hogyan mondathatjuk ki, hogy jogsérelem érte őket, másrészt milyen lépéseket kell tennünk azért, hogy minél hamarabb tudósíthassanak újra a Parlament épületéből.
A parlamenti belépés szabályait tartalmazó jogszabályok, a házszabály és az annak felhatalmazása alapján született rendelkezés nem tartalmaztak semmilyen jogorvoslati lehetőséget, amely alkalmazható lett volna ügyfeleink esetére.[3] Ennek hiányában számba vettük a helyzetre alkalmazható egyéb jogorvoslati utakat. Mivel egy állami szerv egyedi döntésben korlátozta polgárok alapvető jogait, valamelyest adja magát a közigazgatási jogi mechanizmusok feltérképezése. Ugyanakkor azt korábbi ügyeinkben már tapasztaltuk,[4] hogy a közigazgatási bíróságok szigorúan értelmezik saját hatásköri korlátaikat, és visszautasítanak minden olyan keresetet, amelyben az indítványozó és az állami szerv nem áll egyértelmű ügyfél-hatóság viszonyban egymással. Márpedig az Országgyűlés Hivatala állami szerv ugyan, de nehezen lehetne hatóságnak - a közigazgatás kötelékébe tartozó hivatalnak - nevezni, hiszen
- 125/126 -
a funkciója nem más, mint hogy az Országgyűlés, a törvényhozó hatalmi ág működésének feltételeit biztosítsa, döntően technikai szempontból. Mi több, a főszerkesztőknek küldött, az Országgyűlés sajtófőnöke által jegyzett levél tekintetében is ki kellett volna mutatni, hogy az valójában egy nem alakszerűen meghozott közigazgatási határozat volt. Ugyan ismeri a gyakorlat ezt a döntésfajtát, de azzal együtt, hogy az Országgyűlés más állami szervekhez képest kiemelt autonómiát élvez a belső működése kereteinek meghatározásában, elenyészőnek tűnt annak az esélye, hogy a közigazgatási bíróság érdemben foglalkozzon a keresetlevelünkkel. A jogvédői munka során olyan jogérvényesítési mechanizmusokkal próbálkozni, amelyekben szinte garantált a kudarc, nem felelős magatartás, az erőforrások felhasználása és a jogérvényesítés időbeli eltolódása szempontjából.
Ezek után az Alkotmánybíróság előtti jogérvényesítési utakat vettük számba. Bírósági eljárás hiányában csupán az ún. közvetlen panasz jöhetett volna számításba,[5] amely az alapjogsérelmet okozó jogszabályi rendelkezést támadhatta volna. Ugyanakkor ennek az eljárásnak objektív akadályai voltak: egyrészt a releváns házelnöki rendelkezés, illetve annak az ügyre alkalmazott szabályai már több mint száznyolcvan napja hatályban voltak, márpedig az alkotmánybírósági törvény csak ebben az időkeretben teszi lehetővé a közvetlen panaszeljárás megindítását.[6] Másrészt az Abtv. csak a jogszabályokkal és a közjogi szervezetszabályozó eszközökkel szemben engedi meg ennek az eljárásnak az igénybevételét, ugyanakkor a támadandó norma típusáról sem az Alaptörvénynek a jogszabályok típusait kimerítő jelleggel meghatározó T) cikk (2) bekezdése nem tesz említést, sem pedig a jogalkotási törvény a közjogi szervezetszabályozó eszközöket meghatározó 23. §-ában. Tehát az Alkotmánybíróságnak két objektív alapja is lett volna az indítvány egyértelmű visszautasítására, így a panaszeljárás indításának ötletét is elvetettük.
Az alapvető jogok biztosának eljárása sem kecsegtetett sok sikerrel. Egyrészt ugyanis az Országgyűlést (és így feltehetően annak hivatalát is) expliciten kizárja a szabályozás az ombudsman által vizsgálható szervek köréből. Másrészt egy másik, korábbi eljárásban hiába kértük, hogy állapítsa meg az alapjogi visszásságot egy olyan ügy kapcsán, amelyben tudósítani kívánó újságíró nem nyert bebocsátást egy menekülteket befogadó állomásra.[7] Az ombudsman az eljárást hosszú idő után, érdemi vizsgálat nélkül zárta le, azzal az alapjogi szempontból értelmezhetetlen indokkal, hogy az eljárás okafogyottá vált, mivel időközben a befogadó állomások többségét bezárták, a továbbra is működőkben pedig csak kevesen tartózkodnak, így ez a téma már nem is érdekelheti a sajtót.[8]
Ezek után az tűnt a legkézenfekvőbb megoldásnak, hogy az ügyfelek képviseletében az EJEB-hez forduljunk. Ugyan az EJEB eljárása hosszadalmas, és sokszor nehezen kikényszeríthetők a döntései - az igazságos elégtétel összegének megfizettetésén túl -, hatékonyabb eljárás hiányában ez kecsegtetett a legtöbb sikerrel. Az EJEB szólásszabadsággal kapcsolatos gyakorlatának ismeretében pedig alappal remélhettük,[9] hogy az eljárás végén megállapítják ügyfeleink jogsérelmét.
Összetett célok állnak amögött, hogy egy olyan jogvédő szervezet, mint a TASZ, elvállal egy ilyen ügyet, képviseletet nyújt az érintetteknek, a nyilvánosságban beszámol az esetről és annak jogi megítéléséről, valamint az eljárás fontosabb állomásairól. Az üggyel elérni kívánt célok pedig általában túlmutatnak azon, hogy az ügyfelek számára minél kedvezőbb kimenetellel érjen véget az eljárás. Egy olyan szervezet, mint a TASZ, nem kizárólag megnyerni akar egy ilyen ügyet, hanem társadalmi hatásokat akar vele elérni, ezzel mozdítva elő azon célok elérését, amelyek érdekében létrejött. Az elérni kívánt társadalmi hatások egy része könnyen értelmezhető, de vannak a célok között a széles nyilvánosság számára nem magától értetődők is. Vannak olyan célok, amelyeket még pervesztesség esetén is el lehet érni, de olyanok is, amelyekben még akkor sem feltétlenül mondhatja magát sikeresnek a szervezet, ha az ügyfelek győztesen kerülnek ki az eljárásból. Egy ilyen, társadalmi hatások kiváltását célzó ügynek - az elérni kívánt célok alapján - több rétege lehet; és az is elképzelhető, hogy bizonyos célok tekintetében tökéletes a siker, más célok esetében pedig az ügy kimenetele teljes csőd. A Mándli és mások kontra Magyarország elleni ügye az utóbbi csoportba tartozik.
A parlamentből kitiltott újságírók ügyével egy olyan szervezetnek, mint a TASZ, a legmagátólértetődőbb célja az újságírók támogatása hivatásuk
- 126/127 -
gyakorlásában. A TASZ szerint ugyanis minden olyan egyéni és közösségi cselekvés, amely a közügyek nyilvános megtárgyalását és a közhatalomgyakorlás nyilvános ellenőrzését szolgálja, a közhatalom-gyakorlás fontos korlátja, amit jogi eszközökkel is támogatni kell. Az újságírók, ha komolyan veszik saját feladataikat, gyakran vállalnak konfliktusokat a közhatalommal, aminek folytán - a közügyek nyilvánosság elé tárása miatt - különféle hátrányok érhetik őket. A TASZ azért áll az újságírók mellé ezekben az ügyekben, hogy kevésbé érezzék magukat kiszolgáltatottnak a hatalommal szemben, így nehezebb legyen eltántorítani őket a közéleti szempontból fontos hivatásuk gyakorlásától, attól, hogy továbbra is tájékoztassák a nyilvánosságot a fontos ügyekről.
Ehhez nagyon hasonló, de egy fokkal absztraktabb célja egy ilyen ügynek a sajtószabadság jogi garanciáinak megerősítése, általában a sajtószabadság védelme. Ugyan nem teljesen függetlenül attól, hogy milyen célt szolgál egy-egy szabadságjog gyakorlása egy konkrét esetben, egy jogvédő szervezet számára az adott szabadságjog gyakorlásának társadalmi hasznosságára (ha egyáltalán van ilyen) tekintet nélkül, mindig fontos lesz, hogy az adott szabadságjog védelmet élvezzen. Mivel a TASZ tematikus portfoliójába beletartozik a sajtószabadság védelme, mindig keresi azokat az ügyeket, amelyekben a sajtószabadság gyakorlása elé gördített akadályokkal szemben jogi eszközökkel lehet fellépni. A parlamentből kitiltott újságírók ügye (a már említett Szurovecz-ügyhöz hasonlóan, de más, még folyamatban lévő ügyekkel együtt) a sajtószabadság olyan korlátozásáról szól, amely az újságírókat fizikailag akadályozza meg abban, hogy ott legyenek, ahonnan a hivatásuk normái és a sajtószabadság jogállami funkciójából következő elvárások szerint tudósítaniuk kell. Az eljárás célja tehát a közhatalmi szervek arra vonatkozó jogi lehetőségeinek korlátozása, hogy az újságírókat fizikailag akadályozzák a fontos közügyekről, illetve az ahhoz kapcsolódó eseményekről való helyszínen tájékoztatásban vagy tudósításban. A TASZ ügyfeleinek egyedi visszajelzései, illetve a független magyar sajtó körében elvégzett kutatás eredményei alapján a hazai újságírók gyakran kerülnek olyan helyzetbe, hogy állami szereplők fizikailag akadályozzák őket abban, hogy közérdeklődésre számító eseményekről tudósítsanak.[10] Ez a fajta jogsértés tehát a sajtószabadság alanyai számára kiemelt jelentőségű.
A jogvédő szervezet ennél is absztraktabb - és talán a szűk szakmán kívül mások számára kevésbé egyértelmű - célja az, hogy az üggyel úgy alakítsa a jogvédelmi mechanizmusokat, hogy azok hatékonyabban szolgálják a szabadságjogok védelmét, ha pedig egy-egy területen nincs ilyen mechanizmus, akkor az, hogy az üggyel előmozdítsa annak megteremtését. A parlamentből kitiltott újságírók ügye azt az általános - a sajtószabadság védelmén túlmutató - jogvédelmi problémát veti fel, hogy nem létezik olyan jogérvényesítési mechanizmus, amely az adott esetben hatékonynak bizonyulna. Márpedig a TASZ szerint a szabadságjogok jogi elismerése nem merülhet ki abban, hogy alapjogi katalógusokban elismerik őket. A jogi elismerés lényege, hogy az államnak olyan jogvédelmi mechanizmusokat kell létrehoznia és működtetnie, amelyek biztosítják a szabadságjogok érvényesülését. Ezek a jogvédelmi mechanizmusok hivatottak arra, hogy jogi eszközökkel garantálják, hogy a közhatalom gyakorlása a szabadságjogok által kijelölt határok között maradjon. Márpedig bizonyos esetekben, így például akkor, ha nem hatósági döntéssel tartanak távol fizikailag újságírókat a fontos események helyszínétől, a magyar jogrendszer nem kínál ilyen jogérvényesítési mechanizmust, ezáltal ilyen esetekben védelem nélkül hagyja a sajtószabadságot.
Minél absztraktabb célokat fogalmazunk meg, annál nehezebb ezek elérése, és annál valószínűbb, hogy egy-egy ügy önmagában kevés lesz a kívánt cél eléréséhez. Egyáltalán nem biztos ugyanis, még pernyertesség esetén sem, hogy az ítéletnek lesz az absztrakt célt szolgáló rétege, akár úgy, hogy arra az ítélet szövegszerűen kitér, akár úgy, hogy az indokolásból absztrahálható legyen valamilyen jogi követelmény, amely előmozdítja az üggyel kapcsolatos társadalmi cél elérését. Az utolsóként említett, a hatékony jogérvényesítési mechanizmus hiányával összefüggő cél egy olyan rendszerszintű probléma, amely a konkrét ügytől több lépésnyi távolságban van: még ha meg is állapítja a jogrendszert a szabadságjogok mércéjével bíráló bíróság, hogy a jogrendszer egy konkrét ügyben nem biztosította a szabadság védelmét, a megállapításból nem feltétlenül következik az, hogy a jogrendszerből rendszerszinten is hiányzik egy bizonyos jogvédelmi mechanizmus. Az pe-
- 127/128 -
dig még kevésbé magától értetődő, hogy a jogvédelmi mechanizmus hiányának esetleges megállapítása megteremti a hiány pótlására irányuló politikai akaratot is, ami végül elvezethet ahhoz, hogy létrejöjjön a szükséges mechanizmus a jogrendszerben.
Egy másik alapjogi problémával összefüggésben a TASZ ezért indított három egymástól nagyon különböző eljárást három nagyon hasonló tényállású ügyben, azzal a céllal, hogy az ügyek együttesen demonstrálják a hatékony jogérvényesítés lehetőségének hiányát.[11] Három politikailag aktív polgárnak a (politikai tevékenységével összefüggő) megfigyelésével, egészen pontosan azzal kapcsolatos ez a három ügy, hogy a megfigyelésük legitim céljának teljesülése után van-e joguk, és ha van, akkor milyen eljárásban van joguk megismerni azt a tényt, hogy őket megfigyelték, annak érdekében, hogy az így megszerzett információk birtokában a megfigyelés jogszerűségét vitatni tudják. Bár az EJEB ítéletei alapján teljesen egyértelmű, hogy - éppen a jogorvoslat lehetővé tétele érdekében - a megfigyelt polgárokat meg kellene illetnie ennek a jognak,[12] a magyar jogrendszer semmilyen eljárásban nem teszi kikényszeríthetővé ezt a jogot a titkosszolgálatokkal szemben. A három különböző út, amit a TASZ az ügyfeleivel a három ügyben végigjár (egy adatvédelmi per, egy minősített személyes adat megismerése iránti per, valamint a nemzetbiztonsági törvény által kínált quasi jogorvoslati lehetőség kimerítése), együttesen megmutatja, hogy mindegyik út zsákutca, azaz valójában egyik úton sem tudja kikényszeríteni a megfigyelt az őt megillető jogosultságot. Az ilyen ügyekben gyakran fordul elő, hogy egy jogérvényesítési út választása esetén a jogvédő visszautasításba ütközik; azzal szembesítik, hogy rossz jogérvényesítési utat választott, másikat kellett volna választania. Ha viszont három különböző eljárásban születnek olyan döntések, amelyek megállapítják, hogy a felpereseknek a másik két eljárás egyikét volna inkább megindítania - miközben mindhárom ügyben ugyanaz a jogi képviselő, nagyjából egyidőben indultak az ügyek, lényegében ugyanarról a jogkérdésről szólnak, és speciális jellegük miatt ugyanazon bírói tanács elé kerültek - az mindennél jobban megmutatja, hogy valójában egyik út sem járható.
Nem minden esetben lehet azonban ilyen módon összehangolt pereket indítani. A szabadságjogok nem hatósági eszközökkel történő korlátozásával szembeni jogérvényesítési hiányosságok megmutatására a TASZ-nak mindeddig nem adódott lehetősége. Ezért hagyományosabb eszközökkel élt: a szólásszabadsággal összefüggésben a hatékony jogorvoslathoz való jogot is érvényesíteni kívánta. Ebben azonban - mindeddig, a pernyertesség ellenére - nem ért el sikereket.
Minden jogvédő, amikor meghatározza tevékenysége kereteit és módszereit, állást foglal abban a legalapvetőbb kérdésben, hogy hogyan értelmezi az általa védett jogokat. A Társaság a Szabadságjogokért abból indul ki, hogy az általa védett jogok funkciója a közhatalom korlátozása az ember szabadságának és méltóságának védelmében. A szabadságjogok kötelezettséget keletkeztetnek, a kötelezett pedig jellemzően az állam. A jog alanya igényt tarthat arra, hogy a kötelezett valamit tegyen, illetve a jogát tiszteletben tartsa. A jogosultság lényegéhez tartozik az is, hogy a kötelezettség, vagyis a jog érvényesülése kikényszeríthető legyen. Ebből következően tehát a szabadságjogok alanya igényt tarthat arra, hogy az állam tartózkodjon a jogainak megsértésétől, ugyanakkor arra is, hogy alapjogainak tiszteletben tartását kikényszeríthesse. Erre mindenekelőtt a bíróság szolgál eszközül.[13] Az alapjogok tehát az emberi jogok legmagasabb szintű jogszabályi elismerései, ennek az elismerésnek a lényegét pedig az adja, hogy a szóban forgó jogok - alanyi jogokként - jogi úton, bíróság előtt kikényszeríthetők. A szabadságjogok alanyi jogi jellegéből következik, hogy a jogrendszernek - végső soron a bíráskodás útján - minden alapjogsérelemre orvoslást kell nyújtania.
Ennek ellenére a jogvédői munka egyik legnagyobb tanulsága az elmúlt években az volt, hogy egyes alapjogok kikényszerítése esetében nem is az az elsődleges kérdés, hogy sikerül-e hitelt érdemlően bizonyítani, hogy egy-egy állami intézkedés sértette az alapvető jogokat, hanem az, hogy a jogvédő képes-e olyan jogérvényesítési eljárást indítani, amelyben ezek az érvek egyáltalán előadhatók. A magyar alapjogvédelmi rendszer sajátosságaiból fakadóan ugyanis az alapjogvédelemre hivatott szervek - bíróságok, hatóságok, de még az alapvető jogok biztosa is - jellemzően kötött eljárásrendben, kizárólag a jogszabályok által kifejezetten megengedett ese-
- 128/129 -
tekben lépnek fel az alapvető jogok védelmében. Ez azokban az esetekben, amelyekre vonatkozóan a jogalkotó gondoskodott olyan szakosított eljárásról, amely egy adott alapjog kikényszerítését szolgálja, jellemzően nem okoz gondot. Ilyenek például az információszabadság, a gyülekezési szabadság és az információs önrendelkezési jog bizonyos aspektusai, amelyek esetében kifejezett törvényi rendelkezés van arra, hogy milyen igényt milyen speciális eljárási szabályok mellett és milyen fórumon lehet érvényesíteni. Ugyanakkor a jogvédő gyakran találja szemben magát azzal a problémával, hogy a külön jogérvényesítési mechanizmusokkal körül nem bástyázott jogok - például a sajtószabadság - megsértése esetén a súlyos jogsértések orvoslására sem kínálkozik hatékony eljárás a hazai jogrendszerben.
Az, hogy a bíróság egy adott ügyben éppen egy szabadságjogi igényt bírál el, sem szervezeti, sem eljárási tényezőkben nem nyilvánul meg: nemcsak alapjogi szakbíróságok nincsenek, de nem jöttek létre más szakosított szervezeti egységek (kollégiumok, csoportok) vagy speciális alapjogi eljárásrendek sem. Magyarországon az alapjogi igényérvényesítésre polgári, illetve közigazgatási bírósági eljárásokban kerül sor. Az eljárások megindításának feltételei pedig leginkább a polgári és közigazgatási jog körébe tartozó igények érvényesítéséhez vannak szabva, nem pedig az ezektől jelentősen különböző alapjogi igényekéhez. Ahhoz pedig, hogy a polgári és közigazgatási bíróság előtt alapjogi igényt lehessen érvényesíteni, a bíróságok megkövetelik, hogy az alapjog-érvényesítés polgári, illetve közigazgatási jogi igényként is értelmezhető legyen, a kereset e jogterületek valamelyike által szabályozott jogcímen alapuljon. A jogvédőknek ezért kreatív megoldásokat kell találniuk, ami egyrészről érdekes intellektuális kihívás, ugyanakkor mégiscsak olyan pereket eredményez, amelyek nem igazán felelnek meg az alapjog-érvényesítés céljainak. Ezért indulnak például a közhatalommal szembeni szabadságjogi igények érvényesítésére a magánjog által meghatározott keretek közötti személyiségi jogi perek. És ezért kell magánszemélyek véleményének elhallgattatása miatti igényérvényesítéseket mind gyakrabban a - nyilvánvalóan nem erre való - egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti eljárásban érvényesíteni. Nemrég az is előfordult, hogy annak érdekében, hogy bíróság elé vihetők legyenek a sajtószabadságot védő alkotmányos érvek, versenyjogi pert kellett indítani a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény alapján.[14] És vannak olyan esetek is, mint amilyen a parlamentből kitiltott újságíróké, amelyekben még ilyen tökéletlen, de a célnak valamennyire megfelelő hazai jogérvényesítési eljárás sincs. Ez különösen azt figyelembe véve teszi gyakorta szinte lehetetlenné a jogok kikényszerítését, hogy tapasztalataink szerint Magyarországon a bíróságok sokszor kifejezetten keresik a módját annak, hogy az érzékenyebb ügyekben ne kelljen döntést hozniuk, a keresetet érdemi döntés nélkül visszautasíthassák.
Külföldi jogvédő partnerek gyakran értetlenkednek amiatt, hogy a magyar jogvédők miért ilyen furcsa, nem a célnak megfelelő eljárásokat kezdeményeznek, és amiatt is, hogy nyilvánvaló jogsértések miatt nem fordulnak bírósághoz, ha nem találnak megfelelő szakjogági jogalapot és eljárást a jogérvényesítésre. Különösen az angolszász jogterületeken dolgozó jogvédők számára sokszor felfoghatatlan, hogy a magyar bíróság előtt nem lehet eredményesen perelni önmagában egy-egy alkotmányos jog megsértésére hivatkozva.[15] A magyar jogrendszerben is hatékonyabban lehetne alapjogokat érvényesíteni, ha a jogalkotó sok dedikált eljárást hozna létre az egyes jogok megsértésre, de akkor is, ha az alapjogsérelmekről szóló ügyekben a bíróságok a szakjogági keretekhez képest kevésbé kötött rendben ítélkezhetnének. Ahhoz azonban, hogy a magyar jogrendszer ilyen mértékű változáson menjen át, még nagyon sok ügyben kell bebizonyítani, hogy a rendszer alkalmatlan a jogsérelmeket orvosolni.
Egy másik út is elvezethetne az alapjogi ügyek megszaporodásához: amennyiben a bírák körében igény ébredne erre, és a jogértelmezés adta kereteken belül maguk alakítanák ki az erre szolgáló mechanizmusokat. Ugyanakkor ez több okból is valószínűtlen. A magyar rendesbíróságokon ítélkező bírák ritkán tartják elsődleges feladataik körébe tartozónak az alapjogok kikényszerítését. A magyar bírák alapjogi ítélkezéssel kapcsolatos attitűdjeit vizsgáló jogszociológiai kutatás szerint a bírák általában törekszenek ugyan arra, hogy az általuk leginkább helyesnek tartott döntést hozzák meg, de ezzel a törekvéssel gyakran konkurál az a késztetés, hogy minél könnyebben, minél gyorsabban fejezzenek be egy-egy ügyet.[16] A munkagazdaságosság szempontjából nézve az alapjogok szintjén történő ítélkezés plusztehernek tűnhet. Ráadásul, a bírák nehezen tudnak elvonatkoztatni a külső, a közvélemény és a politika oldaláról érkező nyomástól, amely elsősorban nem az alapjogi jogérvényesítést várja el tőlük.[17] Az igazságszolgáltatás függetlenségét kikezdő, az elmúlt évtizedben egyre gyakoribbá váló támadások is feltehetően csökkentik a bírói aktivizmus esélyét, valamint azt, hogy a bíró a jogérvényesítés lehetőségeit tágítva marasztalja el alapjogsértés miatt az állam valamely szervét.
- 129/130 -
Annak fényében, hogy milyen sokféle célt tűzött maga elé a TASZ a Mándli-üggyel, nem tűnik túlzásnak az a megállapítás, hogy bár az EJEB elmarasztalta a magyar kormányt, a TASZ nem érte el minden kitűzött célját az eljárással. Az ítélet kimondta ugyan, hogy sérült a panaszosoknak az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikkében garantált szólásszabadsághoz való joga a legitim célt szolgáló, ám aránytalan korlátozás révén. Ennek oka az EJEB szerint, hogy a hazai eljárás, amelynek keretében határozatlan időre és fellebbezési lehetőség nélkül kitiltották őket az Országház épületéből, nélkülözte a szükséges eljárási garanciákat.[18] Kudarc ez a 10. cikk szempontjából is, hiszen nem kínál megoldást a döntés arra a problémára, hogy a magyar szabályozás egyre szűkítette - és a perben érintett időszakhoz képest mára már egyébként gyakorlatilag értelmezhetetlenre csökkentette - azt a területet, ahol az újságírók mozgóképes tudósítást készíthetnek a Parlamentben. Azzal pedig, hogy úgy módosultak a sajtótudósítás szabályai, hogy a kitiltásnak már van időkorlátja (legfeljebb hat hónapra szólhat, vagy az adott ülésszak végéig, bizonyos esetekben az országgyűlési ciklus végéig),[19] valamint első fokon az Országgyűlés Hivatalának sajtófőnöke dönt a kitiltásról[20] (bizonyos előre meghatározott szempontok alapján,[21] ami ellen a feletteséhez, a Házelnökhöz lehet fellebbezni[22]), feltehetően teljesültek az EJEB-nek ebben az ítéletben megfogalmazott, nem túl magas elvárásai az eljárási garanciákkal kapcsolatban.[23] Így alappal reagálhatott az ítéletre a magyar kormány úgy, hogy a 2016-oshoz képest módosított hatályos szabályozás már tökéletesen megfelel a Mándli-ítéletben foglaltaknak.
Ami a jelen írás szempontjából - hogy egy jogvédő szervezet miként érhet el stratégiai pereskedéssel rendszerszintű megoldást - még jelentősebb probléma, hogy a 10. cikk sérelmének megállapítása után az EJEB - gyakorlatának megfelelően - megállt, és a panaszosok által sérelmezett 6. és 13. cikkek sérelmével már nem foglalkozott.[24] Igaz ugyan, hogy a 10. cikk sérelmét a szükséges eljárási garanciák hiánya miatt állapította meg az ítélet, de nem derül ki az indokolásból, hogy ez egyben miért nem sérti a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot is. Mi több, itt nyújthatott volna az EJEB objektív szempontrendszert arra vonatkozóan, hogy pontosan milyen eljárási garanciák biztosítanák ezen jogok érvényesülését a jövőben. Es itt szólhatott volna arról is az EJEB, hogy szakosított eljárások hiányában is biztosítania kell az Egyezményben részes államoknak az Egyezményben garantált jogok hatékony védelmét, különben azok csupán üres deklarációk maradnak. Egy ilyen konklúzió jelentene igazi jogvédelmet azon újságírók számára, akik egyre többször szembesülnek a munkájuk fizikai korlátozásával, egyre változatosabb területeken. Egy ilyen általános keretrendszer később fogódzót nyújthatna a hazai jogvédelmet kereső újságírók számára, függetlenül attól, hogy menekülttáborból, parlamentből, önkormányzati ülésről, sajtótájékoztatóról vagy bármilyen más, közérdeklődésre számot tartó helyszínről-eseményről nem engedik tudósítani.
Az ítélet kifejezetten kimondja, hogy a parlamenti autonómia és a hatalmi ágak elválasztásának elveiből fakadóan a panaszosok nem jogosultak arra, hogy a parlamenten kívüli - tehát bírói - jogvédelmet élvezzenek.[25] A magyar parlamenti jog és kultúra fejlődését ismerőkben azonban ez az egyébként sommás megállapítás komoly kételyeket ébreszthet a tekintetben,[26] hogy az Országgyűlést a kormány politikai ambícióit kiszolgáló intézménnyé alakító jogi és politikai környezetben elképzelhető-e egyáltalán olyan belső fórumrendszer létrehozása, amely képes valódi jogvédelmet nyújtani a jogaikban megsértett újságírók számára. Kiegyenlítettebb politikai erőviszonyokon alapuló parlamentekben, illetve olyan demokráciákban, ahol a sajtó munkájának és egyébként az alapjogok korlátozásának komoly politikai tétje van, könnyen biztosíthat garanciát egy belső, garanciákkal övezett fórumrendszer létrehozása. Ugyanakkor a magyar viszonyok között a tapasztalat azt mutatja, hogy a jelenleg hatályos - egyébként az EJEB döntéseivel összecsengő - házelnöki rendelkezés szabályainak bevezetésével nem rendeződött a parlamenti tudósítás mostoha helyzete. Ma az Országház és az Országgyűlési Irodaház épületében sajtótájékoztató keretén kívül - tehát nem kifejezetten saját akaratából - politikust kameravégre kapni egy néhány négyzetméteres, kordonnal határolt "sajtókarámból" lehet. A gyakorlati tapasztalat azt mutatja, hogy a nyilatkozni nem kí-
- 130/131 -
vánó politikusok lassítás nélkül sétálnak el a sajtó számára kijelölt terület mellett, így a parlamenti tudósítás mint műfaj mára gyakorlatilag megszűnt. Mivel az Országház épületébe egy, a sajtó elől elzárt mélygarázson keresztül juthatnak be a képviselők, a politikai újságírók, ha politikusokat szeretnének kamerák előtt kérdezni, a Képviselői Irodaház előtti lépcsőn próbálkoznak, több-kevesebb sikerrel. Erre a rendszerszintű problémára a Mándli-ítélet nem ad kézzelfogható választ, hiszen a tudósítás szigorú korlátozását önmagában nem ítélte egyezményellenesnek a döntés.
Kérdés, hogy összeegyeztethető lenne-e az EJEB parlamenti autonómiával kapcsolatos esetjogával annak állítása, hogy a parlamentből kitiltott magyar újságíróknak joga kell, hogy legyen a bírói jogvédelemhez. A döntéshez hivatkozási alapként használt másik magyar ügy, a Karácsony és mások Magyarország elleni ügye részletesebben szól ugyan a parlamenti autonómia elvi alapjairól, de azt kifejezetten az ellenzéki képviselők szólásának korlátozását elemezve teszi.[27] Figyelembe kell venni ugyanakkor, hogy a privilégiumokkal rendelkező, és a demokratikus akaratnyilvánításban és a közhatalom gyakorlásában közvetlenül részt vevő képviselők szólását korlátozó intézkedéseket más mércék alapján kell mérni, mint azokét, akik nem tagjai az Országgyűlésnek, így az újságírókét. Utóbbiak sokkal szűkebb mozgástérrel, de nem kevésbé fontos demokratikus legitimációval vannak jelen a parlamentben, illetve ők nem minősülnek a parlamenti működés belső résztvevőinek: sokkal inkább a közvélemény külső kontrollját kényszerítik ki az intézmény működése felett. Így viszont nem kielégítő, ha számukra is egy "belső" jogorvoslati intézményrendszer áll rendelkezésre, hiszen így szükségképpen az az intézmény fog döntést hozni az újságírók alapjog-korlátozásának jogszerűségéről, amelynek működését ezek az újságírók ellenőrizni hivatottak.
Ebben az ügyben az EJEB nem kívánt partner lenni a magyarországi jogvédelem megerősítésében. Persze mondhatja valaki, hogy a bíróságnak nem is ez a dolga. Ám az EJEB az utóbbi időben kifejezetten törekszik arra, hogy a jogsérelmek a részes államok szintjén kerüljenek orvoslásra, és a strasbourgi bíróság által végzett jogvédelem szubszidiárius maradjon.[28] Az EJEB az utóbbi időben egyre inkább eljárási alapon közelíti meg az elé kerülő ügyeket, abban az értelemben, hogy a Bíróság azt vizsgálja, hogy az Egyezmény normái mennyiben hatják át a nemzeti jogrendszert, olyan szempontból, hogy a nemzeti hatóságok képesek legyenek a jogokat a polgárok számára biztosítani.[29] És valóban az felelne meg az Egyezménynek, és az lenne a polgárok jogainak védelme szempontjából az ideális, ha a jogérvényesítés elsősorban nemzeti szinten történne, azaz az EJEB-nek csak akkor kellene beavatkoznia, ha ez valamilyen oknál fogva elmarad. Ez kétségkívül elfogadható megközelítés az EJEB részéről, ha olyan részes államokban keletkezett ügyek elbírálásáról van szó, amelyek az Egyezmény normáit alapvetően biztosítják, de egy-egy egyedi esetben, hibás jogalkalmazás folytán nem részesül védelemben nemzetállami szinten valamely alapvető szabadságjog. Ez a megközelítés a kivételesnek számító egyedi jogsérelmeket orvosolni kívánó EJEB koncepciójának felel meg. Ugyanakkor ez a megközelítés kevéssé hatékony, ha a jogsérelem nem egyedi jogalkalmazási hiba következménye, hanem a jogsértés a rendszerből magából következik. Ilyenkor a jogsértést tágabb kontextusában, a jogvédelem eszközrendszerével együtt kellene vizsgálnia a bíróságnak, és ha abban hiányosságot tapasztal, akkor arra vonatkozóan is megállapításokat kellene tennie. A parlamentből kitiltott újságírók esetében ezt nem tette meg, ilyen körben nem vizsgálódott. Ha az EJEB, tulajdonképpen támogatandó elvi alapon, ennyire megszorítóan értelmezi a saját szerepét, akkor fel kellene vállalnia annak felelősségét is, hogy azokban az esetekben, amelyekben a nemzeti jogrendszer rendszerszinten nem biztosít jogvédelmet, maga kényszeríti ki a jogok maradéktalan érvényesülését az adott részes államokban. Ennek egyik következménye lehetne az, hogy a kérelemben állított valamennyi jogsértést megvizsgálja, és nem fejezi be a vizsgálatot az első jogsértés megállapításánál. A megszorító szerepfelfogásnak következetesebb jogérvényesítéssel kellene együtt járnia annak érdekében, hogy az EJEB megőrizhesse jogérvényesítő fórum jellegét. ■
JEGYZETEK
[1] Mándli és mások Magyarország elleni ügye, 63164/ 16. számú kérelem, az EJEB 2020. május 26-án kelt ítélete.
[2] Az Országház és az Országgyűlés Irodaháza, valamint az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek területére történő belépés és az ott-tartózkodás, valamint az Országgyűlési Őrség e feladatkörével összefüggő tevékenysége részletes szabályairól szóló 9/2013. házelnöki rendelkezés, 8. § (7), (9) bekezdések.
[3] Időközben módosult a szabályozás, és ma már lehetősége van a sajtóakkreditációt elvesztő újságírónak egy,
- 131/132 -
az Országgyűlés szervezetrendszerén belül lezajló jogorvoslati eljárását indítani. Lásd házelnöki rendelkezés 8. § (15)-(16) bekezdések.
[4] Itt elsősorban azokra az ügyekre utalunk, amelyekben a 2015-ös menekültválság idején a menekültek helyzetéről tudósítani kívánó újságírónak és a menekültekkel kapcsolatot kereső nemzetközi civil megfigyelőknek nyújtott a TASZ segítséget. Ezek közül a legtovább az az eset jutott, amely végül az EJEB Szurovecz Magyarország elleni ügyében 2018. október 8-án kelt ítéletével zárult. Annak ellenére, hogy Szurovecz Illés, az Abcug.hu újságírója a Bevándorlási és Állampolgársági Hivataltól hatóság eljárást kezdeményezve kért belépési engedélyt befogadó állomások területére, az elutasító válaszokat nem hatósági határozatok, hanem informális "sajtóválaszok" formájában kapta meg. A döntést az újságíró hiába támadta meg a bíróságon - arra hivatkozva, hogy a levél tartalma alapján valójában a jogaira is kiható hatósági döntés -, a Fővárosi Munkaügyi és Közigazgatási Bíróság úgy határozott, hogy a felülvizsgálni kívánt "sajtóválasz" nem közigazgatási hatósági ügyben született hatósági döntést tartalmaz, ezért a keresetet érdemben nem is vizsgálta. Az ügyben végül az EJEB elmarasztalta a magyar államot, de nem a jogérvényesítési lehetőségek hiányosságai miatt, hanem azért, mert a befogadó állomásra be nem engedéssel az újságírónak az egyezmény 10. cikk szerinti jogainak aránytalan korlátozása valósult meg. Szurovecz Magyarország elleni ügye, 15428/16. számú kérelem, az EJEB 2019. október 8-án kelt ítélete.
[5] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján.
[6] Abtv. 30. § (4).
[7] Ezen újságírók egyike volt az, akinek az ügyében az EJEB később megállapította az Egyezmény megsértését. Lásd a már hivatkozott Szurovecz Magyarország elleni ügyét.
[8] Az alapvető jogok biztosának 2017. december 14-én kelt válaszlevele az AJB-1954/2017. számú ügyben.
[9] Az EJEB-beadvány szövegezését nem sokkal előzte meg a tényeiben hasonló Selmani és mások Macedónia elleni ügye (67259/14. számú kérelem), amelyben a parlamenti tudósításban megakadályozott újságíró panaszosoknak kedvező döntés született.
[10] A plébános és a kocsmáros marad az egyedüli nyilvánosság. Kutatás az újságírók akadályoztatásáról, Budapest, Társaság a Szabadságjogokért, 2020, https://tasz.hu/a/files/Kutatasi-jelentes_final_20200226.pdf.
[11] Ezt a három, egymással összekapcsolt ügyet a Digital Freedom Fund támogatja. A folyamatban lévő ügyeknek az itt leírtaknál részletesebb bemutatása az elérni kívánt célokat veszélyeztetné, amitől emiatt el kell tekintenünk.
[12] A korábbi gyakorlatot is összefoglaló ítéletként lásd erről: Roman Zakharov Oroszország elleni ügye [Nagykamara], 47143/06. számú kérelem, ECHR (2015. december 4.) § 234, 286-301, valamint ugyanerről a jogosultságról a magyar jogrendszerben: Szabó és Vissy Magyarország elleni ügye, 37138/14. számú kérelem, az EJEB 2016. január 12-én kelt ítélete, § 86.
[13] A magyar alapjogi irodalomban az alapjogok kikényszeríthetőségét illetően hasonló elemzést nyújt: Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003, 26-27.
[14] Fővárosi Törvényszék: Jogsértően kapott szabad utat a KESMA. A TASZ közleménye, 2020. január 29., https://tasz.hu/cikkek/fovarosi-torvenyszek-jogsertoen-kapott-szabad-utat-a-kesma.
[15] Bencze Mátyás szerint a magyar bírák azért rendelkeznek viszonylag kis szabadsággal az állampolgárokat illető jogosultságok és az őket terhelő kötelezettségek meghatározásában, mert - szemben például az Egyesült Államokkal - nálunk a visszafogott jogalkalmazó bíró képe az elfogadottabb, és ezért is kevésbé érzékenyek a bírák az alapjogok érvényesülésének kérdésére. Bencze Mátyás: Díszítőelem, álcázóháló vagy tartóoszlop? Fundamentum, 2007/3, 10.
[16] Bencze Mátyás: Az alapjogok bíróság előtti érvényesülésének szociológiai háttere, in: Alapjogi bíráskodás - Alapjogok az ítélkezésben, szerk. Somody Bernadette, Budapest, L'Harmattan, 2013, 97-115.
[17] Bencze (16. vj.) 98.
[18] Mándli-ítélet 77. bekezdés.
[19] Házelnöki rendelkezés 8. § (13) bekezdés.
[20] Uo.
[21] Uo. (14) bekezdés.
[22] Uo. (15) bekezdés.
[23] Az ítélet 76. bekezdése is erre enged következtetni.
[24] Ítélet 84. bekezdés.
[25] Ítélet 72. bekezdés.
[26] A kérelemben egyébként kifejtettük, hogy a parlamenti tudósítás szabályai hogyan szűkültek az elmúlt évtizedekben: míg a rendszerváltást követően nem voltak a kamerák számára tiltott területek, úgy a 2000-es években - és különösen 2010 után - drasztikusan lecsökkent azoknak a termeknek és folyosóknak a köre, ahol engedélyezett volt a forgatás.
[27] Karácsony és mások Magyarország elleni ügye, 42461/13. és 44357/13. számú kérelem 143., 147. és 157. bekezdések.
[28] Lásd erről elsősorban Spano bíró elemzését. Robert Spano: The Future of the European Court of Human Rights - Subsidiarity, Process-Based Review and the Rule of Law, Human Rights Law Review, 2018/3, 473494.
[29] Lásd Spano (28. vj.) 480.
Lábjegyzetek:
[1] A szerzők jogászok, Társaság a Szabadságjogokért.
Visszaugrás
