"Mit szabad és mit nem? Elvileg mindent szabad, ami nem tilos. A gyakorlatban azonban mintha fordítva lenne: mindenütt és mindenhez engedélyt, felhatalmazást, valamilyen kifejezetten jogosító paragrafust vagy legalább igazolást és igazolványt követelnek [...] Tilosban járok, ha nem tudok valamely konkrét jogra hivatkozni? Hiszen vannak általános szabályok is: a törvénykönyvek bevezető részeiben deklarált alapelvek, az alkotmányos szabadságjogok, az emberi jogok! Ám minél általánosabb a szabály, amelyre hivatkozhatnék, annál bizonytalanabb a jogom [...] Ha tehát valamely magatartásomhoz nem találnék megfelelő jogszabályt, meg kell várnom, míg a jogalkotási tervek egyszer majd arra a témára is sort kerítenek? Vagy bízzam magam a "felsőbbségre", hátha úgy találja, hogy amit tennék, mégiscsak megengedhető? Létezne a jogbizonytalanságnak egy szürke zónája, mely - számomra befolyásolhatatlanul - hol kegyes arcát mutatja, hol a "féllegalitással" tart sakkban? Ez tűrhetetlen és élhetetlen állapot lenne - a szó mindkét értelmében. Szükség van arra, hogy szabadságom határai a kis, mindennapi ügyekben is egyértelműek legyenek, és hogy megvédhessem őket."
Sólyom László, 1985[2]
"Egyértelmű jelei vannak tehát annak, hogy az utcaszintű alkotmányosság érvényesül Magyarországon. Ez azonban csak elszórt sikereket jelent. Átfogó, az intézményes rendre hosszú távon hatással bíró szervezeti ellenállásnak nem látszanak jelei. Ez pedig arra utal, hogy a bírók egy jelentős része elfogadja az kialakult intézményes rend »játékszabályait«."
2016. december 16-án este Marek Kuchciński PISes politikus, a Szejm marshallja (a lengyel parlament elnöke) nyilvánosságra hozott egy szabálytervezetet, amely radikálisan korlátozta volna az újságírók parlamenti belépését és az ülések élő közvetítését. A bejelentés a parlament előtti utcákon még aznap este spontán tüntetésekhez, az üléstermen belül pedig tumultuózus jelenetekhez vezetett. Az ellenzéki képviselők elfoglalták az elnöki pulpitust, és megakadályozták az ülés folytatását, ellehetetlenítve a parlamenti napirend egyik legfontosabb szavazását, a költségvetés elfogadását. A kormányzó koalíció politikusai erre átvonultak a parlament épületének egy másik termébe, és ott folytatták az ülést, és fogadták el költségvetést. A parlamenti rendészet megakadályozta az ellenzéki képviselők bejutását a terembe, így azok sem a vitán, sem a szavazáson nem vettek részt. Továbbá. állításuk szerint a jegyzőkönyv sem felelt meg teljesen a valóságnak, illetve a szükséges többség meglétét sem lehetett objektíven ellenőrizni.
Az eset után több ellenzéki képviselő is büntetőfeljelentést tett amiatt, hogy nem engedték a szavazáson való részvételüket, illetve amiatt, hogy potenciálisan nem volt meg a költségvetés elfogadásához szükséges többség. Az ügyészség a nyomozást megszüntette, a feljelentők panasszal éltek. A panaszról Igor Tuleya, a Varsói Helyi Bíróság bírája határozott. Eddigre már mind a kormánypártokon, mint a bíróságokon óriási volt a nyomás. A tét nem kevesebb, mint a költségvetés érvényessége, az eljárás pedig számos kormánypárti politikust büntetőjogi felelősségre vonással fenyegetett. Tuleya bíró - miután beengedte a sajtót a tárgyalóterembe (az eljárást több médium is élőben közvetítette), döntésében nyomozás folytatására utasította az ügyészséget. Külön kiemelte azt is, hogy bizonyítékok merültek fel, amelyek arra utalnak, hogy kormánypárti képviselők az eljárás során valótlanságokat mondtak tanúként a jegyzőkönyvbe.
A bíró ellen - arra hivatkozva, hogy a sajtóközvetítés engedélyezése következtében minősített adatok kerültek nyilvánosságra - fegyelmi eljárás indult, lépések történtek a mentelmi jogának felfüggesztésére és büntetőjogi felelősségre vonására, a kormánypárti politikusok és a sajtó részéről pedig folyamatosan - sokszor személyes - támadásoknak volt kitéve. A bíró fegyelmi ügye később a lengyel legfelsőbb bíróságot, a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságát,[3],illetve az Európa Unió Bíróságát[4] is megjárta, Igor Tuleya pedig a lengyel jogállamiság ügyének egyik világszerte ismert arca lett. Az alapügyét szolgáló fegyelmi eljárást, illetve a strasbourgi és luxemburgi döntéseket a lengyel jogállamiság eróziójáról szóló tekintélyes méretű irodalomban máig is rendszeresen elemzik.
Tuleya bíró történetének van azonban egy dimenziója, ami a jogállam eróziójáról szóló diskurzusban kevés figyelmet kap: az, hogy miért dönt egy bíró úgy, hogy a kormányzat és a kormánypárti sajtó felől jövő erős politikai nyomás ellenére, egy eleve veszett ügyben (mivel tudni lehetett, hogy a kormányzati kontroll alatt álló ügyészség továbbra is szabotálni
- 22/23 -
fogja a nyomozást, és azt végül úgyis megszünteti,[5]) mégis úgy dönt, hogy elrendeli a nyomozás folytatását. Tuleya bíró ráadásul nem volt egyedül: a lengyel jogállamisággal kapcsolatos konfliktus egyik legszembeötlőbb jellemzője a bíróságok működésének befolyásolására tett kormányzati lépések elleni, bírói szervezeteken belüli ellenállás nagy mértéke volt. Mindez annak ellenére történt, hogy a bíróságok kontrolljára irányuló program tulajdonképpen sikeres volt: a korábbi bírói önigazgatási szerveket a politikai kinevezettekkel kitömött Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács váltotta fel, az igazságügyi miniszterhez (aki egyben legfőbb ügyész is) került a bírósági elnökök kinevezésének joga, valamint felálltak a bírók megregulázására szolgáló fegyelmi tanácsok is.
Az uralkodó tudományos és közéleti diskurzusban Tuleya bíró határozata és a hozzá hasonló más bírói döntések személyes, egyéni szintű bátorságként jelennek meg (tegyük hozzá, megérdemelten). Az ilyen, alsóbíróságokon tanúsított konfrontatív bírói stratégiáknak azonban, ha elérnek egy kritikus tömeget, intézményi dimenziója is van: képesek lelassítani, akadályozni, sőt, megakadályozni a jogállam erózióját célzó lépéseket. Ugyanilyen hatása lehet a más állami szervezetekben, így a közigazgatásban vagy az ügyészségen tanúsított ellenállásnak is. A kelet-európai jogállami erózióról szóló tudományos diskurzus azonban az ellenállással mint gyakorlattal, annak hiányával, illetve az intézményi okokkal keveset foglalkozik. A bírói függetlenséget ért támadásoknak és az erre adott bírói reakcióknak ugyanakkor van empirikus irodalma, illetve léteznek koncepcionalizálási kísérletek is.[6] Ez a szakirodalom azonban relatíve kevés figyelmet szentel az egyéni és szervezeti cselekvések, valamint az intézményi környezet összefüggéseinek, illetve a hosszútávú intézményfejlődés szerepének.[7] Ráadásul, a bírói ellenállás a bíróságok sajátos intézményi keretei között zajlik, ezért ezek a bírói rezisztenciával kapcsolatos koncepcionalizálási kísérletek nehezen általánosíthatóak, alkalmazhatóak például a rendőrségre vagy a közigazgatásra.
A jogállamiság és alkotmányosság kelet-európai eróziójának az elmúlt évtizedben szerteágazó és gazdag irodalma jött létre az alkotmányjogban és politikatudományban. A spektrum a dogmatikai hangsúlyú tételes alkotmányjogra és EU-jogra koncentráló elemzésektől a (szak)politikai diskurzusokat analizáló írásokig, az alkotmány- és politikaelméleti koncepcionalizálási kísérletektől az empirikusan színezett leírásokig terjed. E diverzitás ellenére a jogállamiság eróziójáról szóló diskurzusnak vannak jól azonosítható sajátosságai. Ezek közül én kettőt emelnék ki.
Először is, az irodalom a tágabb intézményi keretekre koncentrál: az alkotmány szövegére és annak értelmezésére, a legfontosabb alkotmányos intézmények (pl. a bíróságok) működését szabályozó jogszabályi keretekre, az ezekkel kapcsolatos közpolitikai koncepciókra és diskurzusokra (például a bírói függetlenség értelmezésére), illetve a politikai diskurzusokra (pl. az "illiberális állam" koncepciója, vagy a jogállamiság-fogalom relativizálása).
Másodszor, egyértelmű az is, hogy az erózióról szóló diskurzusoknak megvannak a privilegizált aktorai és aktusai. Ilyenek az alkotmánybíróságok és felsőbíróságok nagy jelentőségű ügyekben hozott döntései, a parlament jogalkotó aktusai, a kormányzat tevékenysége, illetve kommunikációja.
Mindezek alapján a jogállamiság eróziójáról szóló diskurzus mintha arra a feltételezésre épülne, hogy ezen aktorok egyedül cselekszenek, vagy legalábbis az egyedüli cselekvésük elegendő volna intézményi szintű változás eléréséhez. Bár a parlamenti jogalkotás, valamint az alkotmánybíróság vagy a legfelsőbb bíróság döntései nyilvánvalóan óriási befolyással bírnak, az átalakuláshoz (a jogállami erózióhoz), illetve annak folytonosságához és töretlenségéhez egy sor másik szereplő (egyszerű bírók, ügyészek, közhivatalnokok) mindennapi aktusai is szükségeltetnek.
Lengyelország példája ugyanis épp azt mutatja, hogy az átalakulás az intézményi szinten komoly hatalommal nem bíró aktorok által is sikerrel akadályozható. Mindez persze fordítva is igaz: az igazságszolgáltatás feletti politikai kontroll erősítésére irányuló reformok mindennapi gyakorlatokban való passzív elfogadása feltétele a reform sikerességének.
A jogállamiság eróziójában az ilyen mindennapi aktusoknak tehát komoly szerepe van, ahogy annak helyreállításában is központi szerepe lesz. Ennek ellenére a mindennapi gyakorlatra való reflexió a kérdéssel foglalkozó alkotmányjogi és politikatudományi diskurzusokban nem biztos, hogy megkapja azt a figyelmet, amit megérdemel. Esszémmel az a célom, hogy felvázoljam az ilyen mindennapi gyakorlatoknak, illetve azok intézményi változásokkal való kapcsolatának egy lehetséges koncepcionalizálását,
- 23/24 -
és ezt a magyar kontextusban alkalmazzam. Ehhez viszont arra van szükség, hogy a diskurzust lehúzzuk a EUB és AB döntések sztratoszférájából a ropogó parkettájú, rossz minőségű gépi perzsaszőnyeg-másolatokkal burkolt bírói hivatali szobákba.
Az értelmezésem két, lengyel bírókkal folytatott, egy jelenleg is zajló kutatásom során készített interjúkból kikristályosodó meglátásra épül. Az első az, hogy a reformokkal szembe szegülő lengyel bírák saját értelmezésükben alkotmányos elvek és értékek védelme érdekében választanak konfrontatív stratégiákat, még akkor is, ha ez komoly egzisztenciális kockázatot jelent a számukra. A második pedig az, hogy a meginterjúvolt bírók alkotmányértelmezése, érvelésmódja, korábbi történésékre, ügyekre és gyakorlatokra való hivatkozásai oly mértékben azonosak, hogy az nem egyéni reflexióra, hanem a mindennapi tevékenységük során internalizált tudásra enged következtetni. Ezt a tudást, illetve a hozzá kötődő gyakorlatokat én "utcaszintű alkotmányosság"-nak fogom hívni.
Mielőtt azonban kifejteném, hogy mit értek ez alatt, röviden ki kell térnem az alkotmányosság fogalmára (a továbbiakban az alkotmányosság és konstitucionalizmus kifejezéseket szinonimaként használom). Az alkotmányosság tartalmáról ugyanis messze nincsen széles körűen elfogadott álláspont a tudományos irodalomban. A konstitucionalizmussal kapcsolatos elméletalkotásban két nagy törésvonal mutatkozik. Az első a jogi és politikai konstitucionalizmust elválasztó fogalmi megkülönböztetés. Ezek a - latin-amerikai[8] és más leágazások ellenére elsősorban az angol és amerikai irodalomban kidolgozott - koncepciók a bírósági felülvizsgálat ("judicial review") és a demokratikus akaratképzés konfliktusával foglalkoznak.[9] Amíg a jogi konstitucionalizmushoz sorolható elméletek[10] a demokratikus többség akarata feletti bírói kontrollban látják az alkotmányosság végső biztosítékát, a politikai konstuticonalizmus különféle leágazásai a bírósági felülvizsgálat történetileg kialakult modelljében a demokratikus döntéshozatalra leselkedő veszélyt látnak, és az alkotmányosság védelmét robosztus parlamentarizmussal látják biztosítottnak. A politikai konstitucionalizmus ideáját Magyarországon és Lengyelországban is használják az igazságszolgáltatás feletti politikai kontroll igazolására, de ez a koncepció meglehetősen tendenciózus újra- vagy félreértelmezésével lehetséges csak.[11] Egyrészt azért, mert mind a magyar, mint a lengyel rezsimre inkább a parlamentarizmus kiüresítése, mintsem megerősítése jellemző (a bevezetőben említett lengyel költségvetési szavazás ennek is ékes példája). Másrészt azért, mert a politikai konstitucionalizmus nem "illiberális" abban az értelemben, hogy a két megközelítés közötti legfontosabb különbség nem az alkotmányosságban foglalt értékek tartalmában van, hanem abban, hogy ki van felhatalmazva azok megfogalmazására és értelmezésére.
A konstitucionalizmus-elméletek között húzódó másik jelentős törésvonal az alkotmányosság fogalmában (és gyakorlatában) foglalt értékek tartalmával kapcsolatos. A már korábban is létező vitának[12] a jogállamiság Kelet-Európában, Törökországban, Brazíliában és máshol tapasztalható eróziója adott új lendületet és empirikus alapanyagot. A fő törésvonal ebben a vitában ott húzódik, hogy az alkotmányosság természetét tekintve csak liberális lehet, vagy más értéktartalmakkal is létezhet. Az e második irányzathoz sorolt, tipikusan valamilyen jelzős szerkezetbe foglalt konstitucionalizmus-felfogások valóságos burjánzásnak indultak az elmúlt évtizedben. Ezek között vannak olyanok, amelyek pusztán negatív koncepciók annyiban, hogy egyszerűen a liberális értékek tagadására épülő alkotmányosságról beszélnek (például Drinóczi Tímea és Agnieszka Bien-Kacala "illiberális konstitucionalizmusról" szóló elmélete),[13] vagy olyan modellről, amely híján van az értéktartalmaknak, és megelégszik a formális jogállami kritériumok betartásával - mint Mark Tushnet "tisztán jogállami alkotmányosság" ("mere rule of law constitutionalism") modellje[14]). Vannak szubsztantív, csak éppen nem liberális értékekre épülő alkotmányosság-koncepciók is. Már a kilencvenes évek eleje - az alkotmányelméletben az "ázsiai értékekről" szóló vita[15] - óta létezik egy megközelítés, amely a különféle ázsiai autoriter rendszereket, így például Szingapúrt vagy Tajvant, mint a közösségi érdekeket az egyéni jogok fölé helyező, kommunitárius értékekre épülő konstitucionalizmusnak írja le.[16] Hasonló kritikák felmerültek a jogállamiság-koncepció afrikai alkalmazhatóságával kapcsolatban is.[17]
Én a fenti álláspontoktól eltérően, egyetértve a liberális konstitucionalizmus olyan védelmezőivel, mint Halmai Gábor,[18] illetve kritikusaival, mint Martin Loughlin,[19] abból indulok ki, hogy az alkotmányosság egy jól behatárolt alkotmánytörténeti és alkotmányelméleti hagyományt ír le, ebből kifolyólag az csak jogi és liberális lehet. Autoriter vagy illiberális alkotmányok természetesen léteznek, de autoriter vagy illiberális alkotmányosság nem.
- 24/25 -
Mindennek fényében alkotmányosságon azt értem, hogy az állam hatalma (beleértve a reprezentatív demokrácia szerveinek hatalmát) ténylegesen korlátozott a hatalommegosztás, a fékek és egyensúlyok, az állami aktusok joghoz kötöttsége, illetve az alapvető jogok katalógusának érvényesülése által; úgy, hogy ezek a korlátok az alkotmányba foglaltak, és jogilag közvetlenül kikényszeríthetőek. Az alkotmányosság ezen felfogása egyszerre jelent normatív koncepciót, valamint intézményi kereteket és intézményi gyakorlatokat. Az alkotmányosság hagyományos fogalmába tehát az intézményi gyakorlatok is bennefoglaltatnak, de ez kimondva-kimondatlanul néhány priviliegizált aktor (felsőbíróságok, alkotmánybíróság) gyakorlatát jelenti.[20]
Az utcaszintű alkotmányosság ezzel szemben az alkotmányosság érvényesülését jelenti az államhatalom gyakorlásának mindennapi aktusaiban; a bírói, ügyészi és hatósági jogalkalmazás alacsonyabb szintjein; elsősorban olyan szervezetekben, ahol a joggal hivatásszerűen foglalkoznak; olyan eljárásokban, ahol a jogot hivatásszerűen alkalmazzák; olyan kontextusokban, ahol a polgárok az állammal és a joggal mindennapi életük során találkoznak.[21] Az állampolgárokkal való interakció fontos eleme a koncepciónak. A polgárok reakciója szempontjából komoly jelentősége van ugyanis annak, hogy hogy az alkotmányosságot (illetve annak hiányát) absztrakt problémaként érzékelik, vagy az a hatóságokkal és az igazságszolgáltatással való mindennapi viszonyukra is hatással van.
Az utcaszintű alkotmányosságot intézményi logikaként fogom fel.[22] A intézményi logika részben Bourdieu gyakorlatelméletére[23] építő koncepciója elsősorban a szervezetszociológiában használatos, és kognitív és kulturális elemeknek (így értékeknek, hiteknek és normatív elvárásoknak), valamint az azokhoz kapcsolódó gyakorlatoknak olyan rendszerét jelenti, amelynek a segítségével emberek, csoportok és szervezetek értelemmel ruházzák fel és értékelik, illetve időben és térben szervezik a mindennapi tevékenységüket (így szervezeti struktúrákat és eljárásokat alakítanak ki, szervezeti kultúrát, informális elvárásokat, illetve hatalmi erőforrásokat osztanak el).[24] A jog intézményével kapcsolatban ez jelentheti többek között (1) a joggal szembeni elvárásokat (beleértve a konkrét jogszabályhelyekkel, jogintézményekkel kapcsolatos normatív elvárásokat); (2) a mindennapi jogalkalmazói gyakorlatokat (ide értve például a mindennapi jogalkalmazás egyszerű aktusait, így például az ügyfelekkel való kommunikációt, nyelvhasználatot, érvelésmódot); (3) a saját szervezet alkotmányos funkciójával, eljárásokban betöltött szerepével kapcsolatos hitet és normatív koncepciókat, a szervezet eredményeivel kapcsolatos elvárásokat, valamint azok értelmezésére alkalmazott kognitív sémákat; (4) a szervezetek belső struktúráját, formális és informális hatalmi viszonyait, az eljárásokat.[25]
Az utcaszintű alkotmányosság koncepciója egyértelmű affinitást mutat azokkal az elméleti megközelítésekkel, amelyek az alkotmányos rendet intézményi rendkét fogják fel, így többek közt Chris Thorn-hill és Gunter Teubner luhmanni rendszerelméletre épülő szociológiai konstitucionalizmusával,[26] valamint Marco Goldoni és Michael A. Wilkinson Gramschi által inspirált "materiális alkotmány" ("material constitution") koncepciójával. Ezek azonban empirikus kutatáshoz nehezen operacionalizálható elméleti, makroszintű megközelítések. Az utcaszintű alkotmányosság koncepciója viszont mikroorientált; a Kim Lane Scheppele által "alkotmányos etnográfiá"-nak[27] nevezett, mindennapi gyakorlatokra koncentráló empirikus, kvalitatív kutatásoknak szándékozik elméleti keretet adni.
Az utcaszintű alkotmányosság, bár mutat átfedéseket azzal, amit az angol nyelvű szakirodalomban kisbetűs alkotmánynak ("small-c constitution") nevezett jelenséggel, vagyis az íratlan alkotmányos normák érvényesülésével (főleg, ha abba a rögzült alkotmányértelmezések is beletartoznak, például az alapjogok érvényesülési köréről),[28] de nem azonos azzal, elsősorban azért nem, mert az utcaszintű alkotmányosság empirikus vizsgálatának szempontjából az írott és íratlan alkotmányos szabályok közötti megkülönböztetés csak kevéssé releváns.
Intézményi logikából nem csak egy van: több is érvényesülhet egyszerre.[29] Akár úgy, hogy egy-egy különálló szervezet, például az ügyészség vagy a bíróságok más-más intézményi logika alapján működik, de intézményi logikák között egy-egy szervezeten belül is lehet konfliktus: ilyenkor több logika is verseng egymással.
Az intézményi logika az intézményes rend része és az által meghatározott. Az intézményes rend intézményi elemek történetileg meghatározott konstellációja.[30] A jog esetében ilyen elem például az alkotmányos, a politikai és a gazdasági rendszer, illetve a jog és egyes jogintézmények történeti hagyományai (mint például az alapvető büntetőeljárási intézmények - a laikus bíráskodás - rendszere, az eljárás struktúrája: akkuzatórikus vagy inkvizitórikus, stb.),
- 25/26 -
az alkotmányos szervek történetileg meghatározott modelljei (pl. az alkotmánybíráskodás típusa, a közigazgatási bíráskodás vagy az ügyészség modellje és az e modell által meghatározott szerepe és funkciói).
Az intézményi logika ebben az értelemben tehát a struktúra része. A koncepció ugyanakkor dinamikus kapcsolatot feltételez a cselekvés és a struktúra között: a struktúra ugyan meghatározza az egyéni cselekvést, de a struktúrát az egyéni cselekvés reprodukálja, azon belül annak bizonyos fokú autonómiája van, és az egyéni cselekvések képesek változtatni is a strukturális kereteken.[31] A cselekvés és struktúra ilyen dinamikus kapcsolatának elfogadása az, ami az "utcaszintű alkotmányosság" megközelítését megkülönbözteti a jogállami erózió és a bírói ellenállás Hans-Peter Graver által tematizált intézményi megközelítéseitől: az utóbbi ugyanis az egyéni cselekvés nagyobb strukturális meghatározottságát feltételezi.[32]
A továbbiakban az itt kifejtett elméleti keretet fogom alkalmazni a magyar jogállami átmenet, illetve az alkotmányosság eróziójának értelmezésére. Ehhez két fő állítást fogalmazok meg. Először azt állítom, hogy a jog mindennapi érvényesülésével kapcsolatban történetileg két fő intézményi logika alakult ki Magyarországon: az egyiket jogállami, a másikat prerogatív-autoritárius intézményi logikának fogom nevezni. Ezen intézményi logikák az intézményi környezet változásaival együtt tartalmukban folyamatosan módosultak, de a dualizmusuk megmaradt. A másik állításom az, hogy a rendszerváltás és a jogállami átmenet sem jelentette a dualizmus végét, és ez a jogállamiságnak az elmúlt évtizedben tapasztalható erózióját is magyarázza.
A hosszú távú intézményes rendek és logikák leírásában a méltatlanul elfelejtett Péter László történésznek a jog autokratikus elvéről szóló elméletére támaszkodom.[33] Péter szerint a magyar közjog történetét a felvilágosult abszolutizmus kezdete óta sajátos kettőség, illetve feszültség jellemzi a jog instrumentális felfogása és a politikai hatalom egyre erősebb joghoz kötöttsége között. A feszültség forrása abban áll, hogy a jogállam ("Rechtsstaat") ideájához hasonlóan az állam joghoz kötöttségének a gondolata egy autokratikus, felvilágosult abszolutizmusban fogalmazódott meg. Ennek több következménye is van. Egyrészt az, hogy a jogalkotásnak (ami kezdetben az uralkodót jelentette csupán) nincsen inherens, effektív korlátja. Az emberi jogok sem jelentik korlátját: azok inkább uralkodói vagy törvényhozói autoritatív aktusok útján keletkeznek, és mint önkorlátozás jelennek meg. Másodsorban következmény az is, hogy a parlamentarizmus nem jut központi jelentőséghez. Amíg az Elbától nyugatra a jogalkotói hatalom a parlamentnél van, és amit a törvény nem tilt, azt egyéb jogszabály nem korlátozhatja, Közép-Európában az uralkodó vagy a végrehajtó hatalom rendeleti szabályozásához nem kell parlamenti felhatalmazás (Péter László a rá jellemző plasztikus nyelvezettel az "ahol a jog hallgat, a polgár szabad" és az "ahol a jog hallgat, az állam szabad" elveinek ellentétéről beszél).[34] Ez a fajta modern, nyugati parlamentarizmus a dinamikus politikai rendszer és a parlamentnek az alkotmányos rendszerben betöltött megnövekedett szerepe ellenére a Osztrák-Magyar Monarchiában sem honosodott meg. Péter szerint ennek a jele többek között az is, hogy fontos jogszabályok egész sorának, köztük emberi jogokat szabályozó rendelkezéseknek is parlamenti felhatalmazás nélkül született rendelet volt a formája.[35]
Ezzel párhuzamosan azonban az állami aktusok egyre cizelláltabb formális (és idővel materális) jogi keretek közé terelődtek, és kiépült a jogszabályok állammal szembeni érvényesíthetőségének intézményrendszere is (pl. a közigazgatási bíráskodás 1896-tól). Mindennek következtében a politikai hatalommal való rendelkezés formálisan és lassan, de biztosan növekvő mértékben joghoz kötötté vált. Ráadásul a gyakorlat időközben materiális jogi kötöttségeket is kitermelt, még ha ezek a jog instrumentális használatának korlátaira szorítkoztak is kezdetben (mint például a már említett gyülekezési jogot szabályozó belügyminiszteri rendelet).[36]
Péter László okfejtésére alapozva azt az állítást teszem, hogy Magyarországon a jog mindennapi érvényesülésében két fő intézményi logika alakult ki, és ezek kettőssége máig meghatározza az intézményi gyakorlatokat. Az elsőt jogállami logikának, a másodikat prerogatív-autoritárius logikának fogom nevezni. A jogállami logika nem azonos a jogállamiság érvényesülésével: jogállamiság ott van, ahol csak jogállami logika létezik, az pedig, amit prerogatívautoritárius logikának nevezek, nem létezik. A jogállami logika ezzel szemben a jogállami eszme bizonyos elemeit fedi, így többek között azt, a polgárok és a joggal hivatásszerűen foglalkozók körében általánosan rögzült elvárást, hogy (1) a politikai hatalom gyakorlása jogi (alkotmányos és törvényi) keretek között működjön; (2) az állami aktusok joghoz kötöttek legyenek, azok jogszerűsége az államon jogi eljárásban számonkérhető legyen; (3) a jog tartalma világos, hozzáférhető, nagyjából-egészében stabil legyen. A jogállami logika ezen túl (4) az intézményei környezettől függően, és változó mértében, de
- 26/27 -
magában foglal a politikai hatalom gyakorlásával, illetve az állami aktusok joghoz kötöttségével kapcsolatos materális elvárásokat is (például intuitív elképzeléseket az eljárási igazságosságról vagy törvény előtti egyenlőségről).[37]
A jogállami intézményi logika azonban együtt érvényesül a prerogatív-autoritárius logikával, vagyis annak a ténynek a kulturálisan rögzült elfogadásával, hogy a politikai hatalom gyakorlásának nincsenek erős jogi korlátai. Vagy azért, mert szükség esetén túl lehet ezeken lépni, akár a jog következmények nélküli megsértésével vagy figyelmen kívül hagyásával, akár a jog szelektív alkalmazásával, akár konkrét eljárásokba való informális vagy formális beavatkozással. Vagy pedig azért, mert a jog (beleértve az alkotmányt, a törvényeket és az alacsonyabb szintű jogszabályokat) tartalma instrumentális jellegű, és a politikai hatalom rövid távú igényei szerint korlátok nélkül módosítható.
E két intézményi logika konkrét formája, érvényesülési módja természetesen erősen függ az intézményi környezettől: máshogy érvényesült az dualizmus idején, máshogy a Horthy-korszakban és megint máshogy az ötvenes évek kemény diktatúrájában vagy az érett Kádár-korban. A továbbiakban e két intézményi logikának csak azon, konkrét történeti intézményi keretekbe ágyazott formáival foglalkozom, amelyek szerintem a jogállamiság mai eróziójában szerepet játszanak: a késő Kádár-korral és a jogállami átmenet utáni időszakkal.
Az alábbiakban jogállami átmenetekről beszélek, többes számban: az egyik átmeneten a demokratikus rendszerváltás és a jogállami intézményrendszer kiépülését, a másik átmeneten ezen intézmények jelenleg zajló erózióját értem. Érvelésem abból a provokatív feltételezésből indul ki, hogy e két átmenet szervesen összefügg egymással, méghozzá a jogállami és a prerogatív-autoritárius intézményi logikák dualizmusának stabilitása révén. Igaz ugyan, hogy a rendszerváltáskor az intézményes rend, és ennek következtében a privilegizált aktorok (parlament, kormány, bíróságok, ügyészség, alkotmánybíróság) cselekvési lehetősége radiálisan átalakult, a mindennapi gyakorlatok szintjén azonban sem a rendszerváltás, sem 2010 nem jelentett éles cezúrát.
Ennek két oka van. Egyrészt az, hogy a jogállami átmenetet jelentősen megkönnyítette az, hogy a jogállami intézményi logika a késő Kádár-korban egyre erősebben érvényesült.[38] Másrészt pedig az, hogy a prerogatív-autoritárius logika a jogállami átmenet után sem szűnt meg, csak árnyékba szorult, és ez teremtette meg az erózió viszonylagos zökkenőmentességét is. Ahogy a Horthy-korszak autoritárius rendszerének, majd a kommunista diktatúra kemény, majd enyhülő változatának közel hetven évnyi együttes működése sem volt képes elpusztítani a jogállami logikát, úgy a rendszerváltás óta eltelt három évtized sem volt elegendő arra, hogy elsorvassza a prerogatív-autoritárius intézményi logikát. Abban, hogy a jogállami logika képes volt túlélni a kemény kommunista diktatúra időszakát, több tényező is szerepet játszott.
A túlélést lehetővé tévő tényezők egyike a tételes jog volt. A szovjet minták átvétele sehol nem volt teljes: a klasszikus magánjog intézményei tovább éltek a szocialista jogban, ahogy a büntetőjog monarchiabeli vívmányai is. Ez pedig egy (elsősorban német eredetű) kifinomult dogmatikai gondolkodás, illetve a jogi intézmények érvényesülésének folytatódását jelentette a mindennapi gyakorlatban.[39] Az átmenet idején és az azt megelőző időszakban ennek az volt a következménye, hogy a magángazdaságok és a piaci viszonyok fokozatos térnyerése idején a kapitalizmus jogi architektúráját jelentő magánjogi intézmények, valamint az azokhoz kapcsolódó dogmatikai tudás már rendelkezésre állt. Hasonló volt a helyzet a büntetőjogban is: az átmenet idején egy jogállami keretek között kevés módosítással működtethető, modern, elsősorban a hatvanas-hetvenes évek nyugatnémet büntetőjogi reformok bűncselekménytani, szankciórendszerbeli, sőt, különös részi vívmányait átemelő kódex állt rendelkezésre az 1978-as Btk. formájában.
E jogintézmények és dogmatikai hagyományok, egy bő egy-másfél évtizedes időszakot leszámítva, a
- 27/28 -
jog instrumentális használatát is korlátok közé terelték: ismeretükre és használatukra szükség volt a mindennapi jogalkalmazáshoz, a jog és a büntető-igazságszolgáltatás instrumentalizálása pedig egyre inkább csak az ezek által meghatározott keretek között volt lehetséges.
Fontos szerepe volt továbbá a jogtudományi diskurzusoknak is. Számos kompromisszummal ugyan, de a "polgári" jogtudományi attitűdök, habitus és műhelyek megmaradtak (nem véletlen, hogy rendszerváltás és az azt követő időszaknak olyan alkotmányjogászai, mint Sólyom László vagy Sajó András is olyan magánjogi műhelyekből kerültek ki, ahol elvárt volt a nyelvtudás és a jelentős - nyugati - jogi hagyományok ismerete).[40] A kádári konszolidáció előrehaladtával a jogtudomány figyelme egyre zavartalanabbul irányulhatott a "nyugati" fejleményekre, a magánjog után egyre inkább a büntetőjog vonatozásában is: az utóbbit illetően a nyugatnémet, az előbbiben többek közt a német, francia, svájci elméleti munkák és jogalkotási innovációk számítottak mérvadónak. A személyes tudományos kapcsolatok fő területe sem a keleti blokk, hanem Nyugat-Európa volt: a büntetőjogászok a freiburgi Max-Planck Intézetbe jártak újat tanulni, magánjogászok a hamburgi Max-Planck Intézetbe és a strasbourgi összehasonlító jogi kurzusokra.
Ezek az adottságok azonban csak az előfeltételt jelentettek. A jogállami logika erősödése a késő Kádár-korban elsősorban a bíróságok megváltozott gyakorlataiban és a bírók változó szerepfelfogásában érhető tetten. Ennek pedig az intézményes rendben a hetvenes évektől bekövetkező változások ágyaztak meg.
A legfontosabb ezek közül az, hogy a kádári konszolidáció előrehaladtával a büntető igazságszolgáltatásnak egyre kisebb szerep jutott az elnyomó gépezet működtetésében. Ennek következtében viszont az igazságszolgáltatás alsóbb szintjeinek mindennapi működése feletti folyamatos és direkt politikai kontroll igénye is elenyészett.[41] E mögött persze nem értékválasztás, a jogállam iránti elköteleződés állt, hanem az a felismerés, hogy a mindenkori jogi eljárások egy nagyon kis részének van csak politikai jelentősége, ezért az igazságszolgáltatás ellenőrzéséhez elég volt az, ha ezen néhány ügy kimenetelét meg lehetett határozni. Ez viszont azzal járt, hogy a politikai jelentőséggel nem bíró ügyek a hetvenes évek végétől, a nyolcvanas évek elejétől kezdődően sokszor kvázi jogállami logika alapján folyhattak. Ezzel összefüggésben a szervezeti gyakorlatok is átalakultak: a bírók direkt befolyásolására szolgáló eszközök eltűntek, a bírói függetlenség pedig evidenciává vált, amit a hatalom is tiszteletben tartott.[42] A bírói függetlenség tehát empirikusan - persze mindenféle jogi garancia nélkül - érvényesülhetett.[43]
Ez viszont azt eredményezte, hogy a rendszerváltás pillanatában a bírósági hierarchia alacsonyabb szintjein a bírói függetlenség ideája és az állami gyakorlatok joghoz kötöttsége nem idegen, importált vagy kívülről kikényszerített mintát jelentett, hanem mindennapi tapasztalatot. Ennek következtében pedig a jogállami átmenet sokkal zökkenőmentesebbnek bizonyult összevetve olyan országokkal, ahol az igazságszolgáltatást jobban instrumentalizáló, keményebb diktatúrák szűntek meg a rendszerváltással. Mindez azzal a következménnyel is járt, hogy a formális jogállami átmenet a főleg csak az igazságszolgáltatás alacsonyabb szintjeivel érintkező polgároknak sem jelentett olyan éles cezúrát.
Mindez azonban csak az érem egyik oldala. Először is, a jogrendszer természetesen nem csak nyugati dogmatikai hagyományokra épülő, relatíve modern kódexekből állt. Ennek ellenkezője volt igaz: a magánviszonyokat szabályozó klasszikus magánjog a felszín alá szorult, általánosságban - összhangban a tervutasításos rendszerrel - pedig inkább a magánjog közjogiasodása volt a jellemző: a magánjogi jogintézmények érvényesülését sokszor közigazgatási normák korlátozták. Mindezen túl is jellemző volt az alacsonyabb szintű közigazgatási normák túlburjánzása, amelyek részletesen szabályozott kivételek útján jelentősen szűkítették a törvényi szinten sokszor csak általánosan megfogalmazott, deklaratív rendelkezéseket.[44] Mindez megfelelt a kor jogelméleti diskurzusában uralkodó "szocialista normativizmus"-nak, ami a jogra mint az állam politikai céljainak (a szocializmus megvalósításának) megvalósítását szolgáló kényszerrendre tekintett.[45]
Az érett Kádár-rendszer természetesen az igazságszolgáltatás feletti politikai ellenőrzést sem adta fel, csupán annak eszköztára alakult át a konszolidált diktatúra viszonyai közepette. E kontroll eszközei közül négyet emelnék ki: a nyomozó hatóságok és az ügyészség kapuőrszerepét, a megyei bírósági elnökök pozícióját és jogosultságait, a bírósági szervezet sajátosságait, ezen belül pedig különösen a Legfelsőbb Bíróság jogosítványait, végül pedig a bírók munkajogi státuszát és fegyelmi felelősségét.
A késő Kádár-korszak relatív bírói függetlensége nem "ragadt át" sem a nyomozó hatóságokra, sem az ügyészségre. A rendőrség továbbra is direkt politikai kontroll alatt állt, és fontos funkciót töltött be az elnyomó gépezet működésében. A rendőrség aktusainak jogszerűsége felett nem volt bírósági kontroll, még áttételesen, a tárgyalási szakban sem, így a bizonyítékok konstruálása vagy épp eltüntetése minden további nélkül lehetséges volt.[46]
- 28/29 -
Az ügyészség hasonlóképpen erős politikai ellenőrzés alatt állt. A kommunista diktatúra kezdetén átvett szovjet ügyészségi modell nagyon erős, szinte katonai alá-fölérendeltségi viszonyokat teremtett az ügyészi szervezeten belül, az egyéni ügyészi autonómia minimálisra korlátozódott; az ügyészek - a hierarchia bármely szintjén álltak is - kis, egyedi ügyekben feletteseik által utasíthatók, valamint bármikor áthelyezhetők voltak. A vádemelésről szóló ügyészi döntés feletti totális politika kontroll a formális jogi kontroll teljes hiányával párosult.
Az ügyészség feletti direkt politikai kontroll ellenére a tételes jog már említett adottságai (modern büntetőkódex, kifinomult dogmatikai rendszeren és gondolkodáson alapuló szabályokkal), valamint a bíróságok fokozódó relatív függetlensége miatt a büntetőjog önkényes alkalmazása egyre kevéssé volt lehetséges. Ez azonban funkcionális értelemben alig hozott változást: sokszor maga a nyomozás, illetve az eljárási kényszerintézkedések jelentették az igazi szankciót, és az ügyben végül vádemelés sem történt, vagy ha történt is, jóval enyhébb bűncselekményekért, mint amik kapcsán a nyomozás zajlott.
Szintén jelentős volt a megyei bírósági elnökök szerepe. A bírósági elnököket az igazságügyi miniszter nevezte ki; a pozíció a párthatásköri listán szereplő, bizalmi állásnak számított, az elnök pedig tipikusan a megyei pártbizottságnak is a tagja volt.[47] A megyei bírósági elnökök legfontosabb jogosítványa a szignálási jog volt: az ügyeket ő osztotta ki a bírók, illetve tanácsok között. A politikailag releváns ügyekben az ítélkezés kontrolljához így elégséges volt az, hogy minden bíróságon legyen egy-két "megbízható" bíró, aki külön magyarázat vagy utasítás nélkül is képes volt - akár ideológiai elkötelezettségből, akár karriermegfontolásokból vagy egyéb okokból - az elvárásoknak megfelelően dönteni.[48] Az elnöknek számos egyéb befolyásolást lehetővé tévő jogosítványa is volt: a szervezeten belül bármikor bárkit áthelyezhetett, bírókat fegyelmi eljárás nélkül is figyelmeztetésben részesíthetett, stb.[49] Az elnököknek ugyanakkor villámhárító-intézőember funkciója is volt a szervezeten belül: a politikai elvárások szubtilis becsatornázásával a politikai ügyekből magukat kivonó bírók függetlenségét is védték, miközben a helyi politikai elitben betöltött szerepük okán szervezeti érdekeket is képesek voltak közvetíteni és képviselni.[50]
Komoly szerepe volt az ítélkezés kontrolljában a Legfelsőbb Bíróságnak. Ezt a szervezetet az érett Kádár-korban sem érte el az alsóbb fokú bíróságok funkcionális értelemben vett függetlenedése. A bíróság összetételében a politikai megbízhatóság volt a legfontosabb megfontolás: a Legfelsőbb Bíróság bíráit az igazságügyi miniszter nevezte ki. Ezen kívül a jogrendszer is számos eszközt biztosított a Legfelsőbb Bíróságnak az ítélkezési gyakorlat kontrolljára, így például az olyan, formálisan az egységes ítélkezés céljait szolgáló intézmények, mint a Legfelsőbb Bíróság elnöke (és a szintén vezető politikai pozíciónak számító legfőbb ügyész) által diszkrecionális jogkörben kezdeményezett törvényességi óvás intézménye,[51] illetve az elvi irányítás kötelező érvényű eszközei, az irányelv és az elvi döntés. A Legfelsőbb Bíróságnak megvolt ezen felül az a jogosítványa is, hogy bármely ügyet bármely szakban magához vonjon.[52] Végül fontos funkcióhoz jutott a bírák jogállása és a fegyelmezés rendszere is. A fegyelmi eljárást az igazságügyi miniszter vagy a szintén politikai kinevezett bírósági elnök kezdeményezhette. Az eljárás egy bírói fegyelmi tanács előtt zajlott, de a miniszternek, igazgatási jogkörében eljárva - csakúgy, mint a bírósági elnöknek - joga volt eljárás nélkül figyelmeztetésben részesíteni a bírót.[53] Ebben az intézményes rendben a jogállami intézményi logika nem vette át a prerogatív-autoritárius logika helyét. A Fleck Zoltán által a kilencvenes évek elején készített interjúkból épp az tűnik ki, hogy a két logika jól megfért egymás mellett. A rendszer logikája megengedte a bíróknak, hogy a politikai kontroll alól kivonják magukat: az elszórt befolyásolási kísérletekre retorziók nélkül nemet lehetett mondani. Ahogy arra sem kényszerített a rendszer senkit sem, hogy politikai jelentőségű ügyekben a kívánalmaknak megfelelően ítélkezzenek: az ilyeneket a szignálás manipulálásával egyszerűen olyanokra bízták, akik hajlandóak voltak az elvárásoknak megfelelően ítélkezni, anélkül, hogy az elvárásokat direkt módon közölni kellett volna velük. Bár a bírói függetlenségre a bírók nagy hangsúlyt helyeztek, és annak védelmében - igaz, tulajdonképpen komolyabb kockázatok nélkül - konfliktusokat is hajlandóak voltak vállalni, mindez az egyéni stratégiák szintjén maradt.[54] A függetlenség ily módon való biztosításának tulajdonképpen a bírói tevékenység depolitizálása volt az ára: visszavonulás a politikailag irreleváns ügyekben való ítélkezéshez. A jogállam igazi tesztje azonban éppen az olyan ügyekben való ítélkezés, amelyeknek a hatalom számára tétje van: az, hogy a döntés a jog - és nem hatalmi elvárások - alapján születik meg.
- 29/30 -
A késő Kádár-kori bírói szerepfelfogás azonban a hatalmi befolyásolást intézményi szinten elfogadta, a prerogatív-autoritárius intézményi logika tehát továbbra is érvényesült, még ha ezt el is fedte a megváltozott intézményes rend, valamint az ez által lehetővé tett relatív függetlenség.[55] Ezért sem volt nyoma szervezeti szintű bírói ellenállásnak, illetve a határok feszegetésének.
Ezt a fajta formalitásba való visszavonulást mint függetlenségi aktust persze a tételes jogi környezet is predesztinálta: a jogból hiányzott a jogállami működéssel kompatibilis koherens értéktartalmak referenciarendszere, amire egy a határokat feszegető ítélkezési gyakorlat építhetett volna.[56] A tételes jog természetéből épp az következett, hogy az alkotmányos és törvényi alapelvekbe foglalt szocialista ideológia, illetve egyéb deklaratív elemek ítélkezésben való használatától való eltávolodás jelenti a jogállami logika érvényesülését.
E formális jogba való menekülésnek a magyar bírói ítélkezési kultúra és gyakorlat is megágyazott. A kontinentális jogrendszerekre általában is jellemző a "hivatalnok bíró" típusa, ami a bírókat képzésüket, rekrutációjukat tekintve a magas hivatalnoki karhoz közelíti. Erre a meglévő modellre csak rásegítettek a szocializmus intézményi rendjének olyan sajátosságai, mint a bíró alkotta jog tilalma, az igazgatás felsőbbrendűsége vagy a bürokratikus túlszabályozottság.[57]
A rendszerváltás és a jogállami átmenet ebben az intézményes rendben kezdetben csak korlátozott és fokozatos változást hozott.[58] Ennek átfogó áttekintésére itt természetesen nem vállalkozhatom. Három olyan elemet, amelynek a további érvelés szempontjából jelentősége lesz, mégis kiemelnék.
Először is, máig fennmaradt az ügyészség szovjet - mindhárom hatalmi ágtól független - modellje. A szervezetnek a kormány alá rendelése - ami a nyugat-európai mintáknak is megfelel - végül elmaradt, noha több próbálkozás is történt erre vonatkozóan. Paradox módon ez segített megőrizni szervezet erőteljes hierarchikus viszonyait és utasítási rendszerét (a kormány alá rendelt ügyészségi modellben az ügyészi autonómiának általában jogi garanciái vannak). Ennek viszont az lett a következménye, hogy a vádhatóság tényleges függetlensége jelentős mértékben függött a szervezet csúcsán álló legfőbb ügyész személyes szerepfelfogásától és habitusától.
Megmaradtak a bírósági elnökök szervezeten belüli jogosultságai és ebből fakadóan a jelentős hatalmi pozíciójuk is. Az elnöki kinevezések így a bírósági rendszer feletti kontrollnak a rendszerváltás után is kulcskérdései maradtak, még ha többször változott is a szűkebb intézményi környezet, ezen belül a kinevezésre jogosult szerv.[59]
Végül szintén megmaradtak a Legfelsőbb Bíróság azon, formálisan az ítélkezés egységesítését célzó jogosítványai is, amelyek az politikai kontroll legfontosabb eszközei voltak a szocializmusban (a törvényességi óvás intézményét például nem jogalkotói döntés, hanem végül annak alkotmányellenessé nyilvánítása szüntette meg).[60]
Tudománytalan, "mi lett volna ha" típusú kérdésfeltevés lenne az, hogy vajon ugyanezen intézményrendszer a kilencvenes években vagy a kétezres évek elején kibírt volna-e egy, a 2010-től kezdődőhöz hasonló, koncentrált, kitartó politikai befolyásolási kísérletet. Erre nyilván nem tudunk válaszolni, de az intézményes keretek sok tekintetbeni változatlansága arra utal, hogy korántsem lehetünk biztosak annak a válasznak a helyességében, - amelyet a vonatkozó (tipikusan a magyar és a lengyel példára koncentráló) irodalom implicite ad. Ez a szakirodalom ugyanis gyakran abból kiindulva tekint a 2010 előtti korszakra, hogy ott kizárólag a jogállami logika érvényesült az államhatalmi szervek mindennapi gyakorlataiban, és az állam mindennapi működése nagyjából-egészében megfelelt az alkotmányosság követelményének. A 2010 utáni események pedig ebben a működésben hoztak fokozatos, de radikális változást. Én ezzel szemben azt az állítást fogalmazom meg, hogy 2010 nem jelent éles cezúrát annyiban, hogy nem minőségileg más, korábban ismeretlen gyakorlatokat hozott, hanem visszatérést az állam és ezen belül az igazságszolgáltatás működésének a késő Kádár-korban kialakult és tökéletesedett intézményes rendjéhez, és az ahhoz kapcsolódó, rendszerváltással sem eltűnő gyakorlatokhoz. Ez az intézményes rend pedig újra fokozottabban támaszkodik a prerogatív-autoritárius intézményi logikára.
Az igazságszolgáltatás feletti politikai kontroll instrumentáriuma mindenesetre megdöbbentő hasonlóságokat mutat a késő Kádár-kor kifinomult eszköztárával.
A hasonlóságok a tételes joggal kezdődnek. A politikai hatalom birtokosainak újra preferált eszközei az általános normák alóli, sokszor pillanatnyi politikai érdekek alapján kodifikált explicit kivételek. A lista az alkotmányossági kontrollt megelőzésének céljával alkotmányba emelt konkrét tételes jogi jogintézményektől[61] a jogsértések effektív legalizálásán[62] keresztül az általános szabályok érvényesülésének felfüggesztésére irányuló eljárási rend megteremtéséig
- 30/31 -
terjed.[63] A 2020 óta változó indokokkal fenntartott különleges jogrend ezt a tendenciát csak tovább fokozta azzal, hogy az Országgyűlés által elfogadott jogszabályt formálisan is felülírhatóvá tette kormányrendelet által. Ezzel pedig egy olyan alternatív jogrend jött létre, ami tág alkotmányos keretek között használható "ügyek intézésére".[64]
Megmaradt az ügyészség kapuőrfunkciója is, amit a 2010 óta végrehajtott jogszabályi változások csak erősítettek. Így például az új büntetőeljárási kódex még tovább erősítette az ügyész nyomozást irányító szerepét. Az ügyészi szervezet - a kormányzat és a parlamenti többség támogatásával - sikerrel állt ellen a pótmagánvád erősítését szolgáló kísérleteknek is.[65] Mindezen túl nem változott az ügyészség hierarchikus, szigorú alá-fölérendeltségre épülő szervezeti modellje, annak ellenére, hogy ezt mind a nemzetközi szervek,[66] mind a hazai szaktudomány[67] részéről komoly kritikák érik. Így továbbra sem biztosított a vádemelésről szóló döntésben az egyéni ügyészi autonómia.
Továbbra is jelentős jogosítványai vannak a bírósági elnököknek, így az ítélkezés befolyásolása az elnöki kinevezések útján is lehetséges. Ezek közül két jogosultságot emelnék ki. Az egyik az ügyelosztási rend meghatározása, ami a bíróság elnökének a feladata. A vonatkozó jogszabályok ugyan automatizmust írnak elő, ezektől azonban kivételes esetben el lehet térni, és ezekről a lehetőségekről szintén az ügyelosztási rend rendelkezik. Annak sincs akadálya továbbá, hogy az ügyelosztási tervet felülvizsgálják.[68] A bíróság elnökének van joga fegyelmi eljárás kezdeményezésére is.[69] E jogukkal az elnökök éltek is: a különösen kirívó esetek közé tartoznak azok az ügyek, amikor bírókkal szemben előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése okán kezdeményeztek fegyelmi eljárást.[70] Jelentős befolyása van továbbá a bírósági elnököknek a bírói előmenetelre is, többek között a bírói munka ellenőrzésére vonatkozó jogosítványaik révén.[71] Ezt tekintve is találunk olyan ügyeket, ahol a jogalkotással szemben kritikus, szintén az előzetes döntéshozatali eljárás lehetőségéhez (amúgy sikeresen) folyamodó bírókat minősítettek az értékelés során alkalmatlannak.[72]
Mindezek fényében különösen nagy jelentőséget nyernek a bírósági vezetői kinevezések, illetve a bírói előléptetések - meglehetősen ellentmondásos -jogszabályi keretei és gyakorlata. így a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 2023. júniusában hatályba lépő módosításáig az OBH elnökének lehetősége volt a bírósági vezetői pályázatokat érvénytelennek nyilvánítani - és egy olyan jogkör volt, amivel az elnök rendszeresen élt is.[73]
Végül szólni kell a Kúria változó szerepéről is. Itt három momentum érdemel különösen figyelmet. Az első a kúriai bírák kinevezésének anomáliái. A Kúria elnöke a Bszi.-ben és a szervezeti normákban rejlő joghézagokat kihasználva, a Bszi. logikájával szembemenve érdemi befolyást szerzett a kúriai bírói kinevezések terén.[74] Így került a Kúriára többek között - alsóbírósági ítélkezése tapasztalat nélkül -Hajas Barnabás volt államtitkár. A másik az ügyelosztási rend folyamatos módosítása, ami megteremtette annak a lehetőségét, hogy konkrét ügyeket meghatározott tanácsokhoz irányítsanak.[75] Ezt a rendszert EU-s nyomásra szigorúbb jogi keretek közé szorították ugyan, megnehezítve a visszaéléseket, de az új rendszer sem teljesen transzparens és visszaélés-biztos.[76] Mindezeknél is fontosabb azonban a korlátozott precedensrendszer bevezetése. Ebben az új rendszerben a Kúria egyedi döntéseiben foglalt jogértelmezéstől főszabály szerint nem térhetnek el sem az alsóbb bíróságok, sem maga a Kúria. A jogegység felett ebben az új rendszerben a Kúria elnöke által kinevezett Jogegységi Panasz Tanács őrködik. Ez pedig azt jelenti, hogy a mindennapi ítélkezési gyakorlat centralizált alakítása a Kúria elnöke és az általa kiválasztott szűk bírói kör kezében összpontosul majd, jelentősen erősítve a Kúria elnökének személyes befolyását a mindennapi ítélkezési gyakorlatra.
A kérdés az, hogy ebben az átalakult intézményi környezetben milyen lehetőség van az igazságszolgáltatás alacsonyabb szintjein a bírói ellenállásra. Esszém konklúziójában ezzel a kérdéssel foglalkozom majd.
A késő-Kádár korszakkal összevetve, a fent leírt változások ellenére, az ellenállást lehetővé tévő intézményes környezet összehasonlíthatlanabbul jobb. Ha nem is hibátlan, de létezik egy, az alkotmány értéktartalmait kikényszeríthető tételes jogi normák formájában rögzítő referenciarendszer. A magyar jog-
- 31/32 -
rendszer ráadásul a többszintű alkotmányosság intézményi keretei között működik, az európai uniós jog az azzal ellentétes hazai jogalkotói aktusokkal szemben is kikényszeríthető. Sőt, a lengyel példa azt mutatja, hogy a bizonyos, a jogállami elvek érvényesülésével, illetve a bíróságok függetlenségével kapcsolatos belső jogi kérdések az előzetes döntéshozatali eljárás használatával "európaizálhatóak", és így a kormányzati befolyás alatt álló felsőbb bírói fórumok joghatósága alól kivonhatóak. A rendszerváltás előtti időszakhoz viszonyítva tehát fennállnak az intézményes rendbeli feltételei annak, hogy az általam jogállaminak nevezett intézményi logika materiális tartalmakkal töltődjön fel, és létrejöjjön az alkotmányosság eszméjére, az alkotmányos elvekre és az alkotmány értéktartalmára reflektáló bírói gyakorlat: más szóval arra, hogy az utcaszintű alkotmányosság érvényesüljön Magyarországon. Az utcaszintű alkotmányosság meglétének pedig épp azokban az időkben kéne megmutatkoznia, amikor az alkotmányosság érvényesülése a mindennapi gyakorlatokban tapasztalható módon is megkérdőjeleződik.
A nyilvánosság számára látható folyamatok vegyes képet mutatnak. Egyéni bírói ellenállói aktusokra Magyarországon is vannak példák, ezeknek a mindennapi gyakorlatokra gyakorolt hatása azonban kérdéses. Magyarországon is történtek bírói kísérletek bizonyos, a jogállami erózióhoz kapcsolódó jogi problémák "európaizálására". Így például a Szabó Gabriella, a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság határozott időre kinevezett bírája által kezdeményezett, a magyar menekültügyi rendszer egyik - a kormányzat menekültpolitikája szempontjából központi jelentőségű -rendelkezése uniós joggal való megfelelése tárgyában indított előzetes döntéshozatali kérelem sikerrel járt: az EUB megállapította, hogy a kérdéses rendelkezés európai uniós jogba ütközik.[77] A hazai jog "európaizálására" tett kísérlet tehát sikeres volt, a jogalkotó korrekcióra kényszerült. Az EUB döntés után egy évvel azonban a bírónőt alkalmatlannak nyilvánították a bírói pályára, amit így elhagyni kényszerült. Kérdéses, hogy a siker ellenére nem az alkalmatlanná nyilvánítás-e az, ami maradandó nyomokat hagy a bírói karban, és más bírókat eltántoríthat az eljárás kezdeményezésétől.
Hasonlóan vegyes eredménye van a Vasvári Csaba bíró által kezdeményezett előzetes döntéshozatali kérelemnek. Ez az akkori OBH elnök kinevezési gyakorlatának (konkrétan a pályázatok ismételt érvénytelennek nyilvánításának, aminek maga Vasvári Csaba is érintettje volt) uniós joggal való megfelelésének vizsgálatát kérte, és egyébként nem járt sikerrel.[78] Vasvári Csaba döntése ellen a Legfőbb Ügyész jogorvoslati kérelemmel élt, aminek a Kúria helyt is adott. Ezzel párhuzamosan a Fővárosi Törvényszék elnöke fegyelmi eljárást is kezdeményezett a bíró ellen. Bár a fegyelmi eljárás végül nem indult meg, az EUB pedig kimondta, hogy a nemzeti bíróságok nem korlátozhatják egy bíró jogát az előzetes döntéshozatali, itt is kérdéses, hogy a fegyelmi eljárás és a kúriai döntés nincs-e elrettentő hatással a többi bíróra.
Mindezzel együtt vannak olyan sikertörténetek is, amelyek egyértelműen az utcaszintű alkotmányosság érvényesülésének tekinthetőek, és amelyek intézményi szintű változásokkal jártak. Mindenekelőtt ilyenek azok az életvitelszerűen közterületen tartózkodás szabálysértési tényállásnak rendőrségi végrehajtásával kapcsolatos bírósági döntések, amelyek hatásukban együttesen a szabálysértési tényállás gyakorlati alkalmazhatóságának ellehetetlenítését eredményezték. Ezt a folyamatot Molnár Noémi Fanni tanulmányára támaszkodva mutatom be.[79]
A szabálysértési tényállás és az ahhoz kapcsolódó jogszabályi változások azért is különösen érdekesek, mert - feltehetőleg éppen az alkotmányos kontrollt megelőzendő - a rendelkezést a jogalkotó beemelte az alkotmányba. Ráadásul a tényállás bevezetése a kormányzat büntetőpolitikájának egyik kiemelt eleme volt, amit szabályos kormányzati kommunikációs kampány övezett. Ezek után az sem volt meglepő, hogy a rendőrség nagy lendülettel látott neki az új tényállás alkalmazásának, ami viszont azt eredményezte, hogy hirtelen nagy számú ilyen ügy szakadt a bíróságokra, ráadásul az szabálysértési eljárásra jellemző rövid határidőkkel. A bíróságok helyzetét nehezítette, hogy a kérdésben rendelkezésre álló alkotmánybírósági határozatok vagy egyenesen alkotmányellenesnek mondták ki a hasonló tartalmú önkormányzati normákat, vagy nagy megszorításokkal engedték meg az ilyeneket, ráadásul releváns kúriai döntések is rendelkezésre álltak, amelyek szintén szociális és nem szabálysértési problémának tekintették a hajléktalanságot. Molnár Noémi Fanni három bírói stratégiát azonosít a dilemma feloldására. Az első, a szerző által "kegyelmes bíró"-nak nevezett stratégia megállapítja ugyan a szabálysértést, de a legenyhébb szankciót, a figyelmeztetést alkalmazza a terheltekkel szemben. A második stratégia a konfrontatív: az ezt választó
- 32/33 -
bírók (összesen nyolcan) az eljárást felfüggesztve az Alkotmánybírósághoz fordultak a rendelkezés alkotmányellenességének megállapítása céljából. Ez a stratégia csak részleges eredménnyel járt: az AB ugyan nem semmisítette meg a rendelkezést, de olyan szigorú határok közé szorította azt, hogy annak gyakorlati alkalmazhatósága kérdésessé vált. A harmadik bírói stratégia, amelyet elsősorban a fellebbviteli fórumok alkalmaztak, látszólag formalista, de eredményét tekintve éppolyan alapjogvédő funkciója van, mint a konfrontatív stratégiának: a tényállás belső ellentmondásaira és alkalmazhatatlanságára mutat rá azzal, hogy a tényállásszerűség hiányára (az életvitelszerűség nem volt bizonyítható) vagy a szándékosság hiányára (a terhelt nem szándékozik életvitelszerűen közterületen tartózkodni) hivatkozva hoz felmentő ítéletet. Molnár szerint ez a stratégia volt a legsikeresebb, mert a szabálysértési-dogmatikai kereteken belül tette gyakorlatilag lehetetlenné a tényállás alkalmazását.
Több oka is van annak, hogy miért tekinthető ez a történet az utcaszintű alkotmányosság megnyilvánulásának. Először is azért, mert a formálisan alkotmányos szintre emelt tilalom ellenére is az Alkotmánybírósághoz fordul számos eljáró bíró; a szigorúan formalista érveléstől elszakadva (amit pedig a tilalom alkotmányos megfogalmazása lehetővé tett volna), szubsztantív alkotmányossági értékekre alapozva az alkotmányellenesség melleti érveket.[80] Ez akkor is jelentős fejlemény, ha maga az AB döntés nem mondta ki a szabálysértési törvény érintett szakaszának az alkotmányellenességét. A bírók által kezdeményezett egyedi normakontroll-eljárások ugyanis egy bírói attitűd, érvkészlet és nyelvezet meglétét mutatták, amelyek az alkotmányosság mindennapi érvényesítéséhez elengedhetetlenek. Másodszor, ezen bírók legtöbbje még csak bírósági titkár vagy határozott időre kinevezett bíró volt, konfrontatív stratégiájával tehát a karrierjét, sőt, az egzisztenciáját érintő kockázatot is vállalt. Harmadrészt, kormányzati kommunikációs kampány is övezte a tényállás bevezetését, ami csak tovább növelte a bíróságokon lévő politikai nyomást. Negyedrészt, a "kompromisszumos" stratégia azt is jól mutatja, hogy az utcaszintű alkotmányosság érvényesüléséhez nem szükséges feltétlenül az alkotmányra való hivatkozás vagy explicit alkotmányjogi érvelés: az alkotmányosságot a tételesjogi-dogmatikai kereteken belül maradva is lehet védeni.
Egyértelmű jelei vannak tehát annak, hogy az utcaszintű alkotmányosság érvényesül Magyarországon. Ez azonban csak elszórt sikereket jelent. Átfogó, az intézményes rendre hosszú távon hatással bíró szervezeti ellenállásnak nem látszanak jelei. Ez pedig arra utal, hogy a bírók egy jelentős része elfogadja az kialakult intézményes rend "játékszabályait".
Esszémben az általam utcaszintű alkotmányosságnak nevezett gyakorlatok jelentőségére szerettem volna felhívni a figyelmet. írásomat alapozó koncepcionális szövegnek szántam, melynek állításai további empirikus adatot követelnek, amelyeket a Re-Constitution program keretében indult, jelenleg is zajló kvalitatív kutatásomból remélek kinyerni.
Történeti áttekintésemnek a célja az volt, hogy megmutassam két intézményi logika, a jogállami és a prerogatív-autoritárius dualitásának útfüggőségét. A történelmi tapasztalat alapján azt feltételezzük, hogy a jogállami logikát egy gyakran a saját jogát is semmibe vevő diktatúra másfél évtizede sem tudta kiölni. Ez ugyanakkor fordítva is igaz: a jogállamiság és az alkotmányosság teljes intézményrendszere több mint harminc év alatt sem volt képes véglegesen gyengíteni a prerogatív-autoritárius logikát. Mindez arra enged következtetni, hogy a jelenlegi intézményes rendnek hosszú időre van szüksége, hogy erjesztő hatását kifejtse, és ez a hosszú idő nem valószínű, hogy megadatik neki.
Az okfejtésemből az is következik, hogy a jogállami logika és a mindennapi alkotmányosság fenntartásában központi jelentősége van a közérdekű képviseletnek, beleértve ebbe a nyilvánosság ingerküszöbét akár el sem érő mindennapi ügyekben vitt jogi képviseletet is. Ezek ugyanis folyamatos irritációt jelentenek a rendszerben, lehetőséget nyújtva a bíróságoknak az utcaszintű alkotmányosság érvényesítésére.
Tisztában kell lenni ugyanakkor egy további kockázattal is: a prerogatív-autoritárius logika nemcsak az alkotmányosságot gyengíteni szándékozó, hanem az azt helyreállítani igyekvő hatalom számára is vonzó eszköznek bizonyulhat. ■
- 33/34 -
JEGYZETEK
[1] Az esszé a Sólyom László emlékkonferencián elhangzott előadás átdolgozott verziója. Kritikus megjegyzéseikért és javító észrevételeikért szeretnék köszönetet mondani Jakab Andrásnak és Detre Lászlónak, az angol verzióhoz fűzött kommentárjukért Mark Tushnetnek és Jens Meierhenrichnek.
[2] Sólyom László: Mit szabad és mit nem? Valóság, 1985/8, 12-24.
[3] Tuleya Lengyelország elleni ügye, 21181/19 és 51751/20 számú kérelmek, a Bíróság 2023. július 6-án kelt ítélete.
[4] Case C-615/20 YP and Others.
[5] Ez Tuleyának a nyomozás folytatására utasító döntése után négy hónappal meg is történt.
[6] Ez utóbbihoz, illetve a létező irodalom áttekintéséhez lásd: Katarína Šipulová: The light and the dark side of judicial resistance. Law & Policy, 2024, 1-25.
[7] Az empirikus munkát intézményi és történeti elemzéssel vegyítő munkára azért van példa: ilyen Hans-Peter Graver projektje, amelyben több magyar kutató is részt vett. Az elméleti kerethez összefoglalóan lásd: Hans-Peter Graver: Judicial independence under authoritarian rule: an institutional approach to the legal tradition of the West. Hague Journal on the Rule of Law, 2018/2, 317-339. Graver elméleti megközelítése azonban absztraktabb, mivel nem a kelet-európai országok jogfejődésének útfüggőségével, hanem az általa "nyugati jogi hagyomány"nak nevezett intézményrendszer, illetve a jogállam koncepciójának belső ellentmondásaival foglalkozik.
[8] Roberto Gargarella: The Law as a Conversation Among Equals, Cambridge, Cambridge University Press, 2022.
[9] Lásd a brit kontextusban Richard Bellamy: Political Constitutionalism: A Republican Defence of the Constitutionality of Democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2007; az amerikai közjogi rendszerre vonatkoztatva többek között Jeremy Waldron: Constitutionalism: A Sceptical View, NYU School of Law, Public Law Researc Paper No. 10-87, May 1, 2012, https://ssrn.com/abstract=1722771; Mark Tushnet: Taking the Constitution Away from the Courts. Princeton, Princeton University Press, 1999.
[10] Lásd pl. Ronald Dworkin: Freedom's Law. The Moral Reading of the American Constitution, Oxford, Oxford University Press, 1996.
[11] Ugyanerről részletesen lásd: Kovács Ágnes: Fényevők? A hazai alkotmányelmélet esete a politikai konstitucionalizmussal, Fundamentum, 2015/2-3, 19-40.
[12] Bruce P. Frohnen: Is Constitutionalism Liberal? Campbell Law Review, 2001, 529-558.
[13] Drinóczi Tímea - Agnieszka Bień-Kacała: Illiberal Constitutionalism in Poland and Hungary. The Deterioration of Democracy, Misuse of Human Rights and Abuse of the Rule of Law, London, Routledge, 2022.
[14] Mark Tushnet: Authoritarian Constitutionalism, Cornell Law Review, 2015, 395-462.
[15] A viták áttekintéséért lásd Randall Peerenboom: Beyond Universalism and Relativism: The Evolving Debates About "Values in Asia", Indiana International and Comparative Law Review, 2013/1, 1-85.
[16] Lee-Ann Thio: Constitutionalism in Illiberal Polities, in Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, eds. Michel Rosenfeld - András Sajó, Oxford, Oxford University Press, 2012, 133. A liberálistól eltérő pozitív értékek szerepet kapnak Mark Tushnet "autoritárius konstitucionalizmus" koncepciójában is. Lásd Tushnet (9. vj.) 451-455. Értékekre persze a Fidesz-és a PIS-kormányzat is hivatkozik az igazságügyi reformjai során, de megítélésem szerint ez csak "vékony" ideológia például a kommunitárius értékekbe jobban és koherensebben beágyazott szingapúri alkotmányhoz képest.
[17] Lásd pl.: Makau W. Mutua: Africa and the Rule of Law, SUR International Journal of Human Rights, 2016/23, 156-174.
[18] Halmai Gábor: Illiberal Constitutional Theories. Jus Politicum, 2021/25, 135-152.
[19] Martin Louglin: Against Constitutionalism. Cambridge, Harvard University Press, 2022.
[20] A bírósági felülvizsgálat ("judicial review") amerikai rendszere miatt a közhatalmi aktusok alkotmányos kontrolljában a teljes szövetségi bírósági rendszer részt vesz, de a szövetségi bíróság kvantitatíve töredékét jelenti csak a teljes, állam és szövetségi bíróságokat is magában foglaló igazságszolgáltatásnak, és a szövetségi rendszernek a polgárok mindennapi jogügyleteinek megítélésben sokkal kisebb szerepe van, mint az állami bíróságoknak.
[21] Az "utcaszintű" kifejezést a politikatudományban használatos "utcaszintű bürokrácia" koncepcióból kölcsönöztem. A kifejezést Michael Lipsky alkotta meg a közpolitikák implementációjával kapcsolatos akkori kutatások kritikájaként, amellett érvelve, hogy azok túl sokat foglalkoznak a közpolitika-alkotás magas szintjeivel, miközben a közpolitikák megvalósításában a polgárokkal közvetlenül érintkező alacsony rangú hivatalnokoknak van központi szerepe. Lásd Michael Lipsky: Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russel Sage Foundation, 2010 (30th Anniversary Edition).
[22] A magyar irodalomban van példa az jogállami erózió intézményelméleti értelmezésére: Jakab András: Informal Institutional Elements as Both Preconditions and Consequences of Effective Formal Legal Rules:
- 34/35 -
The Failure of Constitutional Institution Building in Hungary, American Journal of Comparative Law, 2020/4, 760-800. Jakab azonban egy másfajta intézményelméleti hagyományt, a történeti institucionalizmust használja elméleti keretként. Ez utóbbi makrofókuszú, szemben az általam alkalmazott, mezo- és mikroszintre koncentráló szemlélettel.
[23] Pierre Bourdieu: A gyakorlat elméletének vázlata. Budapest, Napvilág, 2009.
[24] Roger Friedland - Robert Alford: Bringing Society Back in: Symbols, Practices, and Institutional Contradictions, in The New Institutionalism in Organisational Analysis, eds. Walter W. Powell - Paul DiMaggio, Thousand Oaks, Sage, 1991, 45-83; Patricia H. Thornton - William Ocasio - Michael Lounsbury: The Institutional Logics Perspective: A New Approach to Culture, Structure and Process, Oxford, Oxford University Press, 2012.
[25] A jogállamiságnak mint gyakorlatnak Bourdieu elméletére alapozó, empirikus megközelítésére a magyar irodalomban lásd: Szentes Ágota: Létezik-e jogállami habitus?: a jogállam működésének kulturális feltételei, PhD értekezés, ELTE ÁJK Doktori Iskola, 2024.
[26] Chris Thornhill: A Sociology og Constitutions: Constitutions and State Legitimacy in Historical-Sociological Perspective. Cambridge, Cambridge University Press, 2011; Chris Thornhill: Constitutionalism: Sociology of, in Encyclopedia of the Philosophy of Law and Social Philosophy, eds. Mortimer Sellers - Stephan Kirste, Dodrecht, Springer, https://doi.org/10.1007/978-94-007-6519-1_72; Gunther Teubner: Constitutional Fragments, Oxford, Oxford University Press, 2012; Marco Goldoni - Michael A. Wilkinson: The Material Constitution, Modern Law Review, 2018, 567597.
[27] Kim Lane Scheppele: Consituttional Ethnography: An Introduction, Law & Society Review, 2004/3, 389406.
[28] A "small-c constitution" koncepciót kvalitatív kutatáshoz elméleti keretként használó projekt példájaként lásd: Adam Chilton - Mila Versteeg: Small-c Constitutional Rights. International Journal of Constitutional Law, 2022/1, 141-176.
[29] Thornton-Ocasio-Lounsbury (24. vj.) 12.
[30] Thornton-Ocasio-Lounsbury (24. vj.) 50-75.
[31] Az intézményi logika elmélete sokat merít a gyakorlat-elméletből lásd Bourdieu (13. vj), valamint: Anthony Giddens: The Constitution of Society, Berkeley, University of California Press, 1984. Összefoglalóan lásd: Thornton-Ocasio-Lounsbury (24. vj.) 6-10.
[32] Például Graver (7. vj.).
[33] László Péter: The Autocratic Principle of Law and the Civil Rights, in L. P.: Constitutional and Democratic Traditions in a European Perspective, Leiden, Brill, 2012.
[34] Péter (33. vj.) 282. Jogos felvetés azonban, hogy Péter parlamentarizmusfogalma mennyire általánosítható Nyugat-Európa egészére, illetve, hogy az mennyiben csak a sajátos alkotmányfejlődés következtében létrejött brit parlamenti modellnek felel meg. A rendeleti kormányzás ugyanis pl. Franciaországban is meghatározó volt bizonyos történeti korszakokban. Lásd pl: Peter L. Lindseth: The Paradox of Parliamentary Supremacy: Delegation, Democracy, and Dictatorship in Germany and France, 1920s-1950s, Yale Law Journal, 2003/7, 1341-1416.
[35] Péter szerint jó példa erre a dualizmus idején a gyülekezési és egyesülési jog rendeleti úton való megadása és szabályozása (1394/1873. belügyminiszteri rendelet) - Péter (33. vj.) 284.
[36] Péter (33. vj.) 286.
[37] Az autoriter rendszerekben folytatott jogtudat-kutatások azt mutatják, hogy egy autokratikus rendszerben szocializált társadalomban is élnek intuitív értékalapú elvárások a jogrendszer működésével kapcsolatban, még akkor is, ha a joggal való mindennapi interakciót a jogérvényesítés empirikus tapasztalatai strukturálják. Lásd például Kathryn Hendley: Everyday Law in Russia, Ithaca, Cornell University Press, 2017.
[38] Ezt a gondolatot jelentősen befolyásolta Jens Meierhenrich tanulmánya a dél-afrikai átmenetről. Meierhenrich fő érve az, hogy a jogállami átmenet azért válhatott egyértelmű sikerré Dél-Afrikában, mert a jogállami gyakorlatoknak nagy történeti hagyománya volt, és ezek a gyakorlatok az apartheidrendszerben sem tűntek el, jóllehet azok a fekete, indiai és félvér rasszokhoz sorolt polgárok számára nem, vagy csak korlátozott mértékben voltak hozzáférhetőek (ahogy az apartheidkritikus fehérek számára is). Lásd: Jens Meierhenrich: The Legacies of Law: Long-Run Consequences of Legal Development in South Africa 1652-2000, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.
[39] Nagy szerencséje például a magyar jogtudománynak az, hogy a magánjog szocialista reformját egy olyan meggyőződéses kommunista, de polgári műveltséggel és óriási összehasonlító jogi tudással rendelkező tudósra bízták, mint Eörsi Gyula.
[40] A magánjogász múltra, mint Sólyom Lászlónak a német tudományos dogmatikai nyelvezetben való otthonosságának forrására Jakab András és Kazai Viktor is kitér a Sólyom-bíróság alkotmányos nyelvezetét elemző írásukban: Jakab András - Kazai Viktor: A Sólyom-bíróság hatása a magyar alkotmányjogi gondolkodásra, in Kontextus által világosan: a Sólyom-bíróság antiformalista elemzése, szerk. Győrfi Tamás - Kazai Viktor Zoltán - Orbán Endre, Budapest, L'Harmattan, 2021, 115-141.
- 35/36 -
[41] Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban. Totalitarizmus-elméletek és a magyarországi szocializmus, Budapest, Napvilág, 2001, 133. A bíróságoknak az autoriter rendszerekben betöltött szerepével kapcsolatos kortárs kutatások azt mutatják, hogy az igazságszolgáltatás alsóbb szintjeinek mindennapi működése még a keményebb autoriter rendszerekben is depolitizált bizonyos mértékig, és ennek fontos legitimációs funkciója van. Összefoglalóan lásd: Tom Ginsburg - Tamir Moustafa: Introduction. The Functions of Courts in Authoritarian Politics, Rule by law. The Politics of Courts in Authoritarian Regimes, in eds. Tom Ginsburg - Tamir Moustafa, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 1-22. Bár empirikus kutatások a magyar viszonyokról az ötvenes-hatvanas évekből nem állnak rendelkezésre, feltételezhető, hogy bizonyos fokú depolitizált működés, például magánjogi vagy családjogi területen, a kemény diktatúra idején is lehetséges volt.
[42] Ezt az alábbi, Fleck Zoltán által készített interjúból származó részlet is jól szemlélteti: "Azt nem viselte el a hatalom, hogy a beavatkozás nyilvános legyen és kiderüljön. Nem volt pofájuk hozzá. Ahogyan az elnöknek sem lett volna pofája azt mondani egy bírónak, hogy »te bírókám, most légy szíves, hagyj fel a függetlenségeddel, és szíveskedjél ezt meg ezt...« Ezt így nem lehetett. Ezt ő is nagyon jól tudta, hogy az ötvenes évek elmúltak már. Olyan volt, hogy a pártbizottságról idetelefonáltak még folyamatban lévő ügyben, s én azt a választ adtam, hogy az ügyben a törvényben meghatározott személyeknek adok felvilágosítást, azok tekinthetnek be, Soha többé nem hívtak fel, nem lett rapport, semmi. Ez volt az a hely, ahol úgy élhettem, ahogy szerettem volna, azért maradtam itt, nem a kétezer forintos fizetésért" Fleck (41. vj.) 243.
[43] Fleck (41. vj.) 149.
[44] Ezt a jogi jelenséget nevezte Kulcsár Kálmán "fordított piramis"-nak. Kulcsár Kálmán: Modernizáció és jog, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1989, 150.
[45] Összefoglalóan lásd: Szilágyi Péter: Szabó Imre szocialista normativizmusa. Adalékok a szocialista normativizmus ideológiakritikájához, Jogelméleti Szemle, 2003/4, https://jesz.ajk.elte.hu/szilagyi16.html.
[46] Fleck (41. vj.) 147.
[47] Fűrész Klára: A bírói függetlenség, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1989, 141.
[48] Fleck (41. vj.) 242.
[49] Fűrész (47. vj.) 140.
[50] Fleck Zoltán: Bírák a rendszerváltásban, Beszélő, 1996/7, 55.
[51] Ez az intézmény túlélte a rendszerváltást; egy, az azt alkotmányellenesség nyilvánító AB határozat vezette ki a jogrendszerből. A törvényességi óvás jogállami gondolattal való összeférhetetlenségét döntésében az AB részletesen levezette. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
[52] Fleck (41. vj.) 142.
[53] Fleck (41. vj.) 147.
[54] Lásd például a 42. végjegyzetben ismertetett idézetet.
[55] "Egy jó bírónak semmi baja nincs. Végül is mit mond az ember? En ítélkezem, nálam nem fogy ki az akta, nekem van mit csinálni, és ezek a kérdések, végül is, ami az apparátusomat, a szervezetemet, az egész ország gondját, baját illeti, nem tudok beleszólni, nem tudok hatni, csinálom a dolgom, ez valami biztonságot ad." Fleck (41. vj.) 244.
[56] Arra, hogy az autokratikus rendszerekben eredetileg deklaratívnak szánt alkotmányossági intézményekre támaszkodva hogyan képesek alkotmányos szervek relatív autonómiát teremteni maguknak, az egyiptomi alkotmánybíróság jó példa. Erre vonatkozóan lásd: Tamir Moustafa: The Struggle for Constitutional Power: Law, Politics, and Economic Development in Egypt. Cambridge, Cambridge University Press, 2009.
[57] Egy korabeli kritikához lásd: Sólyom (2. vj.).
[58] Az állampolgári jogtudatra ebben az esszében nem térek ki, de az empirikus kutatások is azt mutatják, hogy a rendszerváltás a jog mindennapi tapasztalatában nem jelentett éles cezúrát. Lásd Fleck Zoltán - Kiss Valéria - Tóth Fruzsina - Neumann László - Kenéz Anikó - Bajnok Dávid: A jogtudat narratív értelmezése, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2017.
[59] A rendszerváltás után hét éven át megmaradt az igazságügyi miniszter kinevezési jogosultsága (amivel élt is úgy az MDF-, mint az MSZP-kormány minisztere; mindketten olyan bírókat neveztek ki, akiket az adott bíróságokon dolgozó bírók nem támogattak. A miniszteri kinevezési jog ráadásul egy AB döntés - 53/1991. (X. 31.) AB. Határozat - nyomán explicit alkotmányossági pedigrét kapott: Az AB döntés amúgy az akkor éppen parlamenti vitán lévő, átfogó igazságügyi reform sorsát is megpecsételte.
[60] Lásd: 51. vj.
[61] Lásd például a tényleges életfogytiglan - IV. cikk (2) -, a hajléktalanság jogi tilalma - XXII. cikk (3) - vagy a kampányhirdetések ingyenessége - IX. cikk (3).
[62] Lásd pl. a "dinnyekartell" ügyet, ahol egy folyó versenyhatósági eljárásban módosították az eljárási szabályokat úgy, hogy a magyar dinnyetermelőknek és magyar nagykereskedelmi láncoknak a kartelljére a versenyjog ne legyen alkalmazható. Vj-62/2012.
[63] Lásd például a közbeszerzési törvény alkalmazása alóli kivételeket: 2015. évi CXLIII. törvény a közbeszerzésekről 9. §
[64] Erre példa az operatív törzs jegyzőkönyveinek azok kiadására irányuló per idején való, visszamenőlegesen alkalmazandó titkosítása. Lásd. Domány András -Lengyel Tibor: A HVG bírósági perének közepén írta
- 36/37 -
át a kormány a szabályokat, hogy eltitkolhassa, miről szóltak az operatív törzs ülései, HVG.hu, 2022. szeptember 20., https://hvg.hu/itthon/20220920_Operativ_torzs_birosagi_per_kormany_szabalyvaltoztatas_titkolozas.
[65] A pótmagánvád állami szervek általi képviseletét megengedő elvi döntést a Legfelsőbb Bíróság részéről (3/2004. BJE) a Legfőbb Ügyész sikerrel támadta meg az Alkotmánybíróságon - 42/2005. (XI. 14.) AB határozat). A kormányzati támogatás például megnyilvánul az ügyészi vádmonopóliumnak a negyedik alkotmánymódosítás általi alkotmányos normává emelésében - 29. cikk (1) - is. Igaz, ezen a területen EU-s nyomásra sikerült jogszabályi változásokat elérni a kiegészítő pótmagánvád intézményével (2022. évi XLI. törvény a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény módosításáról).
[66] Venice Commission Opinion No. 668/2012. Strasbourg, 19 June, 2012. 7. (32. pont).
[67] Hack Péter: Az ügyészség, in A magyar jogrendszer állapota, szerk. Jakab András - Gajduschek György, 2016, Jogtudományi Intézet, 483.
[68] 2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, 9-11. § Az ügyelosztási rendtől igazgatási úton a bíróság működését érintő fontos okból el lehet térni - 11. § (2). Az ilyen eltérések meglétét az AB nem tartotta alkotmányellenesnek - 3070/2022. (II. 25.) AB határozat.
[69] 2011. évi CLXII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról 106. § (1)-(2).
[70] Lásd a Magyar Bírói Egyesület közleményét: A szolgálati bíróság megszüntette a fegyelmi eljárást a PKKB bírájával szemben, 2019. december 17., https://mabie.hu/index.php/1501-a-szolgalati-birosag-megszuntette-a-fegyelmi-eljarast-a-pkkb-birajaval-szemben.
[71] 2011. évi CLXII. törvény a bírák jogállásáról és javadalmazásáról 68-77. §
[72] Lásd: Újabb bírósági botrány: nincs hatékony jogorvoslati lehetőség kirúgott bíróknak, Helsinki.hu, 2022. szeptember 9., https://helsinki.hu/ujabb-birosagi-botrany-nincs-hatekony-jogorvoslati-lehetoseg-kirugott-biroknak/.
[73] Összefoglalóan lásd Kovács Ágnes: Új modell a bírósági igazgatásban: bírák központi nyomás alatt, BUKSZ, 2019/3-4, 240-258.
[74] A különféle megoldások részletes leírásához lásd: Törvénybe ütköző bírói kinevezések a Kúrián, Helsinki Figyelő, 2022. szeptember 3, https://helsinkifigyelo.444.hu/2022/09/03/torvenybe-utkozo-biroi-kinevezesek-a-kurian.
[75] Részletesen lásd: Kovács András György: Adalékok a Kúria első elnöke jogállamhoz való viszonyához, Fundamentum, 2020/4, 20-33.
[76] Lásd: A Kúria ügyelosztási rendjének és rendszerének értékelése az új szabályozás hatályba lépését követő időszak tapasztalata alapján, 2023. szeptember 26., https://helsinki.hu/wp-content/uploads/2023/09/Kuria_ugyelosztasi_rendszere_20230926.pdf.
[77] Case C-564/18, LH v. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, ECLI:EU:C:2020:218 (Mar. 19, 2020).
[78] Case C-564/19, Crim. Proc. Against IS, ECLI:EU:C:2021:949 (Nov. 23, 2012).
[80] Sajó András "militáns jogállamiságnak" nevezi az ilyen bírói stratégiákat. Sajó András: Militant Rule of Law and Not-so-Bad Law, Hague Journal on the Rule of Law, 2024, https://doi.org/10.1007/s40803-024-00221-8.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, HUN-REN TK, JTI.
Visszaugrás
