Megállapítható, hogy a Kúria elnökének döntése, aki egyszemélyben felelős az ügyelosztási rend kialakításáért, az automatikus szignálás megmaradt elemeinek megszüntetését, illetve "diktátor-játék" bevezetését eredményezte; általánosan és egységesen informális hierarchiát hozott létre az ítélkező tanácsok között, mégpedig olyan hierarchiát, amelyben a szerepeket az elnök - az ügyelosztási rend meghatározásával - mindenféle indokolás nélkül megváltoztathatja.
Mire e tanulmány megjelenik, a modern kori Kúria első elnökének, Darák Péternek lejár a kilencéves mandátuma, ami alkalmat ad arra, hogy intézményteremtő munkájára, mint lezárt egészre tekintsünk. Objektív értékelésre csak az időmúlással, talán évszázados visszatekintés révén számíthatunk, ahogy a közigazgatási bíróból lett elnök maga igyekezett a félig-meddig elődjének tekintett Királyi Közigazgatási Bíróság első elnökének (1896-1906) emléket állítani.[1] Ez a tanulmány ezért nem is vállalkozik objektív értékelésre, mindössze forrásmunkaként kíván hozzájárulni a modern Kúria történetének esetleges jogtörténeti feldolgozásához, annak érdekében, hogy a Kúria mint Magyarország legfelső bírósága egyszer megtalálja megérdemelt helyét a magyar jogi hagyományban.
E majdnem egy évtizednyi, küzdelmes időszakhoz kapcsolódóan mindössze egy témakört emelek ki és elemzek: a Kúria ügyelosztási (ún. szignálási) rendjét, ennek révén igyekszem meghatározni a Kúria első elnökének jogállamhoz való viszonyát. A Kúria ügyelosztási rendjének elemzése talán a legkisebb figyelmet kapta eddig a vonatkozó szakirodalomban, tehát forrásként ez a témafeldolgozás az utókor számára is értékes lehet. E kérdéskört a közigazgatási ítélkezést végző ügyszak ügyelosztási rendjére összpontosítva elemzem; ott, ahol nem elkerülhető, utalok a többi szakág helyzetére, az esetleges összefüggésekre, amennyiben az a kérdés megfelelő kontextusba helyezéséhez szükséges.
Ez utóbbi szűkítést indokoltnak tartottam: egyrészt a terjedelmi keretek miatt, másrészt e kilenc év fókuszpontjára tekintettel, amely a Kúria elnökének abban a - saját testületének gyengítésére irányuló - törekvésében testesült meg, hogy folyamatosan támogatta, sőt, indukálta az önálló közigazgatási perrendtartással együtt az önálló közigazgatási bírósági intézményrendszer kialakítását.[2] Vagyis saját intézménye hatásköreinek csökkentésén dolgozott a kezdetektől fogva, ami nem kis áldozat és altruizmus a részéről, tekintve, hogy e törekvés nemcsak az általa vezetett intézmény megcsonkítását eredményezte volna, ha sikerrel zárul, de saját közigazgatási bírói hivatásának - személyes szaktudása hasznosulásának - feláldozását is jelentette volna a köz oltárán, legalábbis amíg a Kúria elnökeként működött.
A Kúria megalakulása egybeesett a közigazgatási ítélkezés lefokozásával, amikor törvényszéki (megyei) szintről közigazgatási-munkaügyi bírósági - kvázi járásbírósági - szintre került a közigazgatási ítélkezés, magával hozva például ítélőtáblai közigazgatási bírák aligha elfogadható szintesését;[3] továbbá a bírák függetlenségét sértő alkotmányellenes[4] kényszernyugdíjazással, amely a kúriai közigazgatási ítélkezés "lefejezésével" volt egyenértékű.[5]
Ezért különösen jól mérhető Darák Péter jogállamhoz való viszonya azon, hogy a saját szűkebb hivatását ért átalakításokat követően hogyan nyúlt a közigazgatási ügyszak ügyelosztási rendjéhez, amelyért nem közvetetten és áttételesen, hanem kifejezetten és kizárólag személyesen volt felelős.[6]
A tanulmányban amellett érvelek, hogy a Legfelsőbb Bíróságot mint a Magyar Köztársaság független ítélkező fórumát "megöröklő" Kúria első elnöke a megbízatása végén olyan legfelső bírói fórumot hagy hátra, amelynek működése sérti a jogállami működés
- 20/21 -
alapvető követelményeit, legalábbis az ügyelosztási rend tekintetében.
Egyik alapállításom, hogy a Kúria működése annál inkább jogállami, minél inkább intézményes garanciákon alapszik, és minél kevésbé függ az azt működtető személyektől.[7] Ezért, ha az intézményi garanciák egy elnöki intézkedés folytán csökkennek, és az egyes személyek mozgástere, beavatkozási lehetősége növekszik, akkor ez a jogállami működés elért szintjének csökkenését jelenti. Ebből a tételből nem következik, hogy a jogállamot gyengítő intézkedést követően ne lenne jogállami a Kúria működése, hiszen a jogállamiság fokozati kérdés; és az sem következik, hogy ha a személyek döntési kompetenciája nő, és döntéseik jogi kötöttsége csökken, akkor az feltétlenül együtt jár valamiféle törvénytelen beavatkozással. Egyáltalán nem szükséges a tanulmány következtetéseihez, és nem is áll szándékomban igazolni, vagy akár csak sejtetni, hogy a lehetőség a visszaélésre egyben visszaélést is eredményez a működésben, csak annyit állítok, hogy a szervezetet működtető személyek igazgatási jellegű döntési kompetenciájának növekedése a jogállam gyengülését eredményezi.
A másik alapállítás, hogy ha igazolható, hogy az adott intézkedés, amely a jogállam leépülése irányába hat, egyben törvénysértő is, akkor viszont a jogállami működés hiánya az adott intézkedéssel összefüggésben szükségszerűen bekövetkezik. Ez általánosan elfogadott nézet,[8] mint ahogy az is, hogy a jogállam egyebekben normatív fogalom.[9] Sajó András ezt akként fogalmazza meg, hogy a különböző felfogásokban (Rule of Law, Rechtsstaat, Etat de droit) közös, hogy az állami szervek a jog előírásai szerint cselekszenek, a jog pedig az önkényt korlátozó elvek szerint épül fel.[10] Ehhez annyit tennénk hozzá, hogy a jog hiába épül fel önkényt korlátozó elvek szerint, ha pont ezen elvek tekintetében az állami szervek nem a jog előírásai szerint járnak el.
Az alábbiakban azt fogom igazolni, hogy a Kúria első elnöke leköszönésének idején - az ügyelosztási renddel kapcsolatos intézkedések miatt - a Kúria működése nem felel meg a jogállami kritériumoknak az ügyelosztási rend tekintetében.
Ha automatikus az ügyek kiosztása (más néven szignálása) a bírákra, vagy állandó ítélkező bírói tanácsok esetén tanácsokra, azaz objektív, egyedi mérlegelést nem engedő, transzparens kritériumok alapján előre meghatározott, hogy mely bíró, vagy bírák járnak el a konkrét ügyekben, akkor ez olyan intézményes garancia, amely garantálja a törvényes bíróhoz való jogot, a tisztességes eljáráshoz való jogot, a diszkrimináció-tilalom érvényesülését, az ügyfélegyenlőség elvét, és mindazon Alaptörvény által biztosított alapvető eljárási jogokat, amelyek szükségesek a független jogállami ítélkezés működéséhez.[11]
Ha a szignálás nem automatikus és/vagy nem transzparens, nem megismerhető, tehát nem állapítható meg az ügy benyújtásakor időrendben kapott ügyszám és más ügyet jellemző objektív - mérlegelést nem engedő - kritériumok alapján, hogy az ügy mely bíróhoz, vagy eljáró bírói tanácshoz tartozik, akkor ott nincs intézményes garancia a fenti alkotmányos elvek és alapvető jogok érvényesülésére. Természetesen ettől még jogállami lehet az ilyen működés, amíg annak ellenkezője - konkrét törvénysértő beavatkozás intézményesülése - nem igazolt, azonban az ilyen szignálási rend mindenképp kevésbé jogállami megoldás, mint az automatikus szignálás rendszere.[12]
Külön szükséges kitérni arra, hogy az automatikus szignálás csak akkor értelmezhető, ha állandó ítélkező tanácsok vannak, amelyek összetétele is állandó, a helyettesítési rend is előre meghatározott, és a tanácson belüli eltérésekre objektíven, transzparensen és ellenőrizhető módon kerül sor.[13] Mindenképp jogállamibb megoldás, ha eljáró tanácsok esetén az előadó bírákra szignálás is automatikus, és nem függ az eljáró tanács tanácselnökétől az, hogy ki lesz az adott ügy előadó bírája. A legjobb megoldás, ha erre a tanács elnökének ráhatása nincs. Leszögezhető azonban, hogy ebből megint csak nem következik, hogy az eljáró tanácsokra történő ügykiosztás nem jogállami megoldás. Ez csak akkor volna állítható, ha a konkrét esetekben rendszerszerűen igazolható volna az ügy nem szakmai szempontú befolyásolására irányuló tanácselnöki cél az ügyek adott előadó bíróra szignálásánál.
- 21/22 -
A Kúria felállítása előtt a jogelőd Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának első kollégiumvezetője, Petrik Ferenc idején a közigazgatási kollégium ítélkező tanácsainak száma egyről háromra nőtt, ami az 1990-es évek végétől - jogszabályi változásokra is figyelemmel - felvetette az automatikus szignálás igényét. A 2000-es években (2003-2008) Bauer Jánosné dr. Polóny Enikő közigazgatási kollégiumvezető egyhónapos német (müncheni) tanulmányút tapasztalataként rendszeresítette és állandósította az automatikus (irodavezető általi) szignálás elveit a közigazgatási kollégiumban, részben az európai uniós tagságra való felkészülés jegyében is. Olyan esetben, ha több volt a tanácselnök, mint az előadó bíró, akkor a tanácselnökök felváltva tárgyaltak, de az ügyeket a tanácselnökökre szignálta automatikus ügykiosztással az iroda, és az egyik tanácselnöknek az egyik bíró, a másiknak mindig a másik bíró volt az előadója, ezzel is törekedve az állandó összetételű tanácsi működésre, amely egyben konkrét előadó bíróra történő automatikus szignálást is jelentett. A kollégiumvezető, aki maga is tárgyalt, szintén automatikus kiosztásban kapta az ügyeket az irodától. Megállapítható ezért, hogy a Kúria felállításáig az ügykiosztás alkalmazott elve az automatikus szignálás volt, tehát az ügyek véletlenszerűen kerültek az ítélkező tanácsokhoz, "és ha az ítélkező tanács teljes volt, tehát háromtagú, akkor azon belül a tanácselnök döntött az ügy előadó bíróra szignálásáról".[14] Ez a jogállami működés irányába tett lépésnek volt tekinthető ahhoz a szocializmusból örökölt, és az elsőfokú közigazgatási ítélkezést szervezetileg is egyedüliként megtestesítő Fővárosi Bíróság Közigazgatási Kollégiumában követett - a bíróságok ügyelosztási rendjére egyébként általánosan jellemző - ügyelosztási rendhez képest, ahol az ügyek elosztása kézi szignálással történt. E kézi szignálásnál csak az adott bíró által tárgyalt ügytípusokat határozták meg előzetesen, de az ugyanazon ügytípust tárgyaló bírák közötti választás a szignáló kollégiumvezető feladata volt, anélkül, hogy ennek elvei bármilyen módon előzetesen rögzítve lettek volna (a konkrét törvényi előírásokon túl). A szignálás általánosan alkalmazott elve pedig az volt, hogy a szignáló a legkevesebb üggyel rendelkező bíróra szignált általában, hacsak más szakmai ok (pl. gyakorlatlan a bíró, az ügy pedig komplex) eltérő szignálást nem tett szükségessé. Amellett, hogy ez a szignálási rend kifejezetten teljesítményellenes volt - hiszen nem érte meg több ügyet befejezni, mert az egyúttal több érkezést indukált ebben a szignálási rendszerben -, lehetőséget adott a szignálónak az ügyek kénye-kedve szerinti elosztására, ahol csak az adott szignáló személye és kialakult bírói attitűdje volt a befolyásmentes szignálás korlátja.[15] A korabeli szakirodalom ezt a gyakorlatot alapos kritikával illette, és az automatikus szignálás hiányát, vagyis azt a tényt, hogy az ügyek elvonhatatlanságának gyakorlata nem alakult ki, mint a jogállami működést hátráltató tényezőt említette.[16]
A Legfelsőbb Bíróságon, eleinte és elsősorban a polgári kollégiumban alakult ki a tanácsok összetétele tekintetében olyan gyakorlat, hogy a nagytekintélyű bírákat az elnök tanácselnöki pozícióval jutalmazta akkor is, ha nem volt több ítélkező tanács, de az adott bíró szakmai múltja és reputációja alapján már megérdemelte a tanácselnöki pozíciót.[17] Ez az alapvetően jutalmazó jellegű gyakorlat vezetett oda, hogy informálisan kialakultak ún. "nagytanácsok". Ebben a rendszerben az igazgatási tanácselnök (továbbiakban ún. "nagytanácselnök" vagy igazgatásért felelős tanácselnök) szignálta az ügyeket a másik (kis)tanácselnökre. Az így kialakuló informális hierarchia hátrányt nem okozott az abban "alacsonyabb szinten lévő" bírónak - hisz a tanácselnöki kinevezés, ha nem volt üresedés, idő előtti előléptetésnek volt értékelhető.
Ugyanakkor ebben a rendszerben megjelent - rendszerhibaként - a szociológiai-közgazdasági irodalomban ismert igazságossági és méltányossági elemzéseknek is gyakran tárgyát képező játékelméleti eset, az ún. diktátor-játék,[18] amikor az "igazgatási" tanácselnök eldönti, hogy a másik tanácselnökre vagy magára szignál-e egy adott ügyet. Anélkül, hogy játékelméleti szempontból elemeznénk a diktátor-játék hátulütőit egy demokratikus társadalom jogállami intézményének működésében, azt könnyen beláthatjuk, hogy kizárólag a szignáló nagytanácselnök kénye-kedvétől függ, hogy bünteti-e a másik tanácselnök eltérő jogi véleményét nehezebb ügyek szignálásával, vagy szakmailag nagyobb elismerést jelentő ügyek elvonásával, illetve, hogy jogi vitákat szigná-
- 22/23 -
lással old-e meg, vagy inkább nyílt vita keretében, a szignálási jogát nem használva folytatja-e le a jogi vitákat. Az ítélkező tanácsok ugyanis normál esetben a hasonló vagy azonos jogkérdésekben rendszeresen egyeztetnek az egységes jogértelmezés érdekében, konszenzusra törekedve. Ennek során csak a meggyőző jogi érvelés számít, hisz az egymástól független ítélkező tanácsok csak jogi érvek alapján hajlandóak kompromisszumokat kötni egymással egy adott jogi kérdés megítélésében, ennek előírása erőből (pl. ügyek átszignálásával) törvénytelen volna.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma, amelynek ügyköre a rendszerváltást követően egyre szélesedett, nem nézett szembe ezzel a problémával, hiszen a tanácsok létszáma folyamatosan növekedett, így nem volt szükség nagy tekintélyű bírákat tanács nélküli tanácselnöknek kinevezni annak érdekében, hogy szaktudásukat kellően elismerjék. Emellett Bauerné Polóny Enikő kollégiumvezetése alatt ez elképzelhetetlen volt, hiszen az automatikus szignálás kialakított elveinek ellentmondott volna. Így a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának működésére kezdetektől, de legkésőbb a 90-es évek végétől - amikor már több közigazgatási tanács működött - a szabályos és állandó ítélkezési tanácsokban való működés volt a jellemző.
A Kúria 2012-es megalakításakor ennek megfelelően a közigazgatási ügyszak hat szabályos - háromtagú és állandó összetételű - ítélkező tanáccsal indult, és a Petrik Ferenc által elindított, majd Bauerné Polóny Enikő által intézményesített, a más bíróságokon jellemző kézi szignálás általános gyakorlatához képest jogállamibb megoldást nyújtó objektív szignálási rendszer működött.[19]
Darák Péter az első években ezeket az ítélkező tanácsokat három ún. "nagytanáccsá" szervezte át, egyes polgári tanácsoknál létező - már ott is rendszerhibának tekinthető - mintára hivatkozva, azzal az egyáltalán nem lényegtelen eltéréssel, hogy ez esetben a már működő ítélkező tanácsok tanácselnökeinek egy része "lefokozásra" került "kistanácselnökké".[20]
Így tehát a tanácselnökök egy része kifejezetten hátrányt szenvedve került informálisan függő helyzetbe a nagytanácselnököktől, hiszen jogi vita esetén könnyen fegyelmezhetőkké váltak a nagytanácselnökök által.[21] Mindez azt is jelentette egyben, hogy megszűnt az automatikus szignálás, és például a 2014-es országgyűlési választások ügyei is a diktátor-játék elvei szerint kerültek kiosztásra a tanácsok között.[22] Ez az átalakítás mint a személyi függőségek irányába való visszalépés megfelel annak a kritériumnak, amit a jogállam gyengülésének neveztem.
Tovább növelte a káoszt, hogy mindez egybeesett a közigazgatási ügyszak tanácselnökeinek nyugdíjazás címén való eltávolításával, amit új tanácselnökök kinevezése követett. Azonban a jogellenes nyugdíjazást követő kényszerű visszahelyezések eredményeként már valóban több tanácselnöki hely volt, mint ahány bíró kell egy tanácsba, hiszen számos korábban előadó bíróból tanácselnök lett, miközben a korábbi tanácselnököket is visszahelyezték. Ezek a nagytanácsok azonban folyamatosan bomlottak fel a visszatért tanácselnök bírák törvényes időben történő nyugdíjba vonulását követően, tipikusan a kétharmados kormánypárti parlamenti többség elvesztésétől kezdődően (2015), míg végül a 2018-as választásokat már valóban teljesen automatikus szignálás mentén bonyolította le a Kúria, a nagytanácsi működés ugyanis 2018-ra teljesen megszűnt.
A Kúria első elnöke, Darák Péter már 2018 közepétől újra sürgette a nagytanácsi rendszer kialakítását;[23] ez a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektorának és a Nemzeti Választási Bizottság elnökének - ezen pozíciókról való lemondását követően - törvényi szabályozással elért tanácselnöki bírói kinevezésével kezdődött, ami egyben rögtön "nagytanácselnöki" jogosultságokat eredményezett.[24] Formálisan nagytanácsi működés jellemzett további két tanácsot is, amennyiben a Kúria elnöke és a kollégiumvezető tanácselnöki szerepeket vállaltak, azonban ezekben az esetekben az ügyelosztás formálisan a másik tanácselnökhöz tartozott. Mindennek általánossá válása azonban csak 2020. április 1-én következett be.[25] Az új ügyelosztási rend visszaállította a nagytanácsi rendszert, noha a "nagytanács" elnevezést az ügyrend nem használta. A nagytanácsokon belül továbbra is fennmaradtak az ítélkező tanácsok, tehát az ügyelosztási rend rögzítette, hogy a nagytanácson belül az adott ítélkező tanácsot melyik tanácselnök vezeti, és mely bírák tartoznak az adott ítélkező tanácshoz. Ez az ügyelosztási rend tehát az állandó ítélkező tanácsokat tartalmazta, de a szignálás esetében ismét megszűnt az automatikus szignálás, és a diktátor-já-
- 23/24 -
ték elveinek megfelelő informális hierarchia létrehozására került sor. Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításról szóló 2019. évi CXXVII törvénnyel (a továbbiakban: a bírósági átalakításokról szóló decemberi törvény) kialakított jelentős kúriai hatáskör-növekedésre[26] tekintettel immár tizennégy ítélkező tanács jött létre, mely hét nagytanácsba szerveződött.[27]
Ezt követően, 2020. szeptember 1-jén hatályba lépett egy olyan ügyelosztási rend, amelyben a közigazgatási ügyszak vonatkozásában teljesen megszűntek az ítélkező tanácsok azáltal, hogy már a nagytanácson belüli tanácselnökökhöz sincsenek hozzárendelve a bírák, ekként a "nagytanácselnökök" ügyről ügyre dönthetik el (ha akarják), hogy milyen összetételű tanácsok járnak el. Bár az ügyelosztási rend preambuluma hosszasan hivatkozik arra, hogy azt a kollégiumok véleményezték, de ennek alátámasztására nem áll rendelkezésünkre megbízható adat.[28] Mivel ezek az adatok nem hozzáférhetők, ezért nem ellenőrizhető azon, bírókkal folytatott beszélgetésekből származó információ, hogy szeptember 1-je előtt nem került sor újabb véleményezésre a közigazgatási kollégiumban. Pedig ebben az ügyelosztási rendben jelenik meg először a közigazgatási ügyszak vonatkozásában a "nagytanácsok" kifejezés (Ügyelosztási rend II.4.2. pont), valamint ebben a rendben tűnnek el teljesen az ítélkező tanácsok, ami közel sem tekinthető csupán technikai módosításnak.[29]
A fenti történeti tényeket az ügyelosztási rendre vonatkozó törvényi szabályozás kontextusában lehet értékelni. Az ügyelosztási rendre vonatkozó konkrét - és nem csak alkotmányos elvekben megtestesülő - szabályozás csak a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI törvény (régi Bszi.) 11. §-ával jelent meg 1997 októberétől,[30] a Horn-kormány igazságügyi reformjának köszönhetően, de ekkor még csak előre megállapított ügyelosztási rend volt előírva, ami lehetőséget adott az addig kialakult tényleges gyakorlatot érintetlenül hagyó értelmezésre. Különösen így volt ez amiatt, hogy a 11. § (3) bekezdése szerint az ügyelosztási rendtől az eljárási törvényekben szabályozott esetekben, valamint - a bíróság működését érintő fontos okból - igazgatási úton el lehetett térni. Ez oly mértékben absztrakt szabályozás, hogy az eltéréshez bármely logikus és észszerű indok elegendő és törvényes volt.
Ezt követően 2002. január 1-jétől, az első Orbán-kormány idején lépett hatályba a 11. § komolyabb módosítása, amely egészen 2011. február 28-ig érintetlen maradt. Ekkor került bevezetésre az a szabály, hogy a bírói tanács és a kollégium véleményének kikérésével kell meghatározni az ügyelosztási rendet az elnöknek minden évben, a tárgyévet megelőző december 10-ig. Emellett az állandó tanácsok felállításának kötelezettsége is megjelent azzal, hogy a bírói tanácsok összetételét és számát előre meg kellett határozni, beleértve a helyettesítés rendjét is. Emellett az ügyek tényleges elosztására kijelölt vezető megjelölése is kötelező lett, mint ahogy az ügyek elosztásának módja is. Külön hangsúlyt fektetett a szabályozás az elnökökre való ügyelosztásra (ez az önmagukra osztás esete), ugyanakkor az elosztási mód meghatározására nem adott objektív szempontokat, mert csak azt írta elő, hogy az ügyelosztási rend kialakítása során figyelembe kell venni az ügyek jelentőségét, munkaigényességét, az ügyérkezés statisztikai adatait, emellett törekedni kell arra is, hogy a munkateher arányos legyen. Lényegében ez a korábbi gyakorlat törvényesítése volt, amennyiben mindig a legkevésbé leterhelt bíróra osztották az ügyeket főszabály szerint, ami az arányos munkateher statisztikai értelmezését jelentette, míg a munkaigényesség és jelentőség abban az elvben csapódott le, hogy a bonyolult ügyeket a tapasztalt bírókra osztották. Továbbra is fennmaradt, csak most már a (7) bekezdésben, az a "jolly joker" szabály, hogy az ügyelosztási rendtől az eljárási törvényekben szabályozott esetekben, illetőleg igazgatási úton - a bíróság működését érintő fontos okból - el lehet térni. Fontos és jelentős garanciaként jelent meg viszont a (6) bekezdésben az, hogy az ügyelosztási rendet az érintettekkel haladéktalanul ismertetni kell, és a bíróságon, a felek által is hozzáférhető helyen ki kell függeszteni.
2011. március 1-től december 31-ig kiegészült az ügyelosztási rend azzal a gumiszabállyal, hogy a tárgyévben szolgálati érdekből vagy a bíróság működését érintő fontos okból az ügyelosztási rend módosítható. Emellett a titkári eljárás lehetőségének kiszélesítését vezették át az ügyelosztási szabályozáson, és a bírósági ügyekben önállóan eljáró titkárok eljárására is kiterjesztették az ügyelosztási szabályokat. Az ügyelosztási rend nyilvánosságát a bíróságok központi honlapján is előírták.
A 2012. január 1-jétől hatályba lépett új Bszi.[31] ezt a szabályozást követi további pontosításokkal, ami a
- 24/25 -
kirendelt bírák esetében rugalmasabbá tette az éven belüli módosítás szabályait (hozzáteendő, hogy korábban a magasabb szintre kirendelt bírák saját nevükben nem ítélkezhettek, ami megváltozott),[32] valamint a kiemelt jelentőségű ügyekben az eljáró bírák meghatározására és az ügyek szignálási módjára is külön hangsúlyt helyezett. A Kúria ügyelosztási rendjére speciális szabályokat vezetett be, előírva, hogy az önkormányzati tanács és az elvi közzétételi tanács tagjait is előre meghatározott állandó tanácsként kell szabályozni, állandó tagokkal. A jogegységi tanácsot azonban továbbra sem állandó tanácsként határozta meg, hanem csak azt írta elő, hogy meg kell határozni, hogy melyik bíró melyik szakági tanácsban járhat el. Az ügyelosztási rend nyilvánosságát tovább növelte azáltal, hogy nemcsak az érintettekkel (tehát a bírákkal, titkárokkal) kellett haladéktalanul ismertetni, de a felek számára is hozzáférhetővé kellett tenni, és ha a bíróságnak volt saját honlapja, ott is nyilvánosságra kellett hozni, a központi internetes honlapon túl.
Az új eljárási törvények (Pp., Kp. Ákr., Be.) hatályba lépésével csak a Pp. szabályozására tekintettel került sor technikai jellegű módosításra a 10. §-ban 2018. január 1-jével, majd a Be.-re tekintettel 2018. július 1-jétől.
A bíróságok átalakításáról szóló decemberi törvény folytán jelentős, jogállami irányba tett lépés történt a korábbi szabályozáshoz képest is. A 2020. április 1-től hatályos szöveg legfontosabb változása a 10. § előírása, amely szerint a törvényes bíróhoz való jog érvényesítése érdekében az ügyelosztási rendet úgy kell összeállítani, hogy abból előzetesen megállapítható legyen, hogy melyik tanács jár el az adott ügyben. A törvény módosításának indokolása ugyancsak a törvénykezési helyek közötti ügyelosztásra koncentrál, mint módosításra okot adó körülményre, és valójában a legmarkánsabb változást ez az aspektus hozta. Míg korábban, a 2002 és 2020 közötti időszakban a "tanács" kifejezés fogalmának elképzelhető volt olyan értelmezése, hogy a tanács alatt ne kifejezetten ítélkező tanácsokat értsen az ügyelosztási rend,[33] addig a 2020. április 1-jei szöveg semmilyen kétséget nem hagy afelől, hogy az ügyelosztási rendből előzetesen meg kell tudni állapítani, hogy melyik tanács jár el az adott ügyben, tehát kifejezetten az ítélkező tanácsokra kell az ügyeket szignálni, mivel azok, amelyek az adott ügyben eljárnak, az ítéletet vagy más határozatot meghozzák.
Noha az ügyelosztási rendben érvényesítendő szempontokban jelentős és érdemi változás nem történt, és a bíróság működését érintő fontos ok, mint eltérést engedő gumiszabály fennmaradt, mégis úgy vélem, hogy ez a módosítás egyértelművé tette, hogy az automatikus szignálás az előírt - főszabály szerinti - követelmény, mégpedig a konkrét ügyben eljáró ítélkező tanácsok tekintetében. Az automatikus szignálás követelménye jelenik meg abban a törvényi rendelkezésben, amely szerint nem csupán azt kell megjelölni 2020. április 1-től, hogy mely tanácsok milyen összetételben járnak el, és nem csupán a rájuk való ügykiosztás módját kell meghatározni (ami akár mérlegelési elemeket is tartalmazhat), hanem előzetesen megállapíthatónak kell lennie, hogy egy ügyben melyik tanács jár el. Ez pedig előzetesen akkor állapítható meg, ha az ítélkező tanácsokra való szignálás automatikus, és az ügyelosztásnak nincs olyan eleme, amely szubjektív szignálást végző vezetői mérlegelést igényel.
Szükséges megjegyezni, hogy a fenti főszabály alóli kivételszabályok - mint a fontos okból történő eltérés - mindig felvetik a politikai szempontú beavatkozás gyanúját, különösen akkor, ha politikai szempontból érzékeny ügyekről van szó, ezért ezek alkalmazásától a bírósági elnököknek és a Kúria elnökének mindenképpen tartózkodnia kell, illetve csak olyan esetben elfogadható az alkalmazásuk, amikor vis maior jellegű, objektíve beláthatóan más megoldást nem engedő esetről van szó (például az adott eljáró bíró és a helyettesítésre ügyrendben kijelölt bírák egyidejű, tartós betegsége). Ezért az automatikus szignálás főszabály szerinti megjelenése jogállami irányba tett előrelépésnek értékelhető.
Áttekintve a szabályozás változását, jól látható, hogy 1997-ben jelennek meg az ügyelosztási rendre vonatkozó első követelmények a törvényes bíróhoz való jog biztosítása érdekében. A 2002-2020 közötti szignálási rend többféle értelmezést tett lehetővé, megítélésem szerint azonban már ennek a szabályozásnak az alkotmányos értelmezése is a teljes mértékben automatikus szignálás követelményét jelentette - azonban ez egy elméleti alkotmányjogi vita.
- 25/26 -
Tekintve, hogy a bírósági ügyelosztási rendre vonatkozó szabályzatokkal kapcsolatos alkotmányossági vita nem vihető az Alkotmánybíróság elé, mivel ezek a normatív szabályzatok nem közjogi szervezetszabályozó eszközök, hanem a Jat. szabályozásán kívül eső aktusok, és azokra csak a Jat. 24. § (3) bekezdése[34] vonatkoztatható, ezért azokkal szemben jogorvoslat senki által nem kezdeményezhető. Ennek alapján a szignálási rend legfeljebb a panasztörvény[35] szabályain át sérelmezhető, ami viszont nem jogorvoslat. Megjegyezhető, hogy a Kp. 2018. január 1-i hatályba lépésével megnyílt bizonyos általános hatályú rendelkezésekkel szemben a jogorvoslat lehetősége, a bíróságok ügyelosztási rendje viszont nem tartozik e körbe: mivel nem közigazgatási jogi tevékenységhez kapcsolódó normatív szabályokról van szó, így nem lehetnek közigazgatási jogvita tárgyai.
A 2020. április 1-jén hatályba lépett szabályok esetében - melyek értelmében előre megállapíthatónak kell lennie, hogy egy adott ügyben mely tanács jár el - elmondható, hogy itt nem "pusztán" alkotmányossági vitáról van szó, amelynek kimenetele - autentikus értelmező híján - kétséges, hanem arról, hogy a konkrét szabályok nem engedik meg azt az értelmezést, hogy a "tanács" kifejezés bármilyen igazgatási, nagytanács, résztanács vagy egyéb, az adott elnök által meghatározott informális képződmény lehessen. A "tanács" kifejezés alatt kizárólag a konkrét ügyben eljáró ítélkező tanács érthető, hiszen az "eljáró tanácsot" az ügyelosztási rendben kell meghatározni. Nem véletlen, hogy maga az ügyelosztási rend bevezető rendelkezései is csak az ítélkező tanácsot nevesítik mint lehetséges szervezeti egységet, a "nagytanácsot" nem.
Felvethető ugyanakkor, különösen az Alaptörvény 28. cikkére figyelemmel, hogy a jogalkotó nem szándékosan, hanem csak tévedésből lépett a jogállamibb szabályozás útjára, mert egy ilyen jelentős változásnak a törvényi indokolásban is meg kellett volna jelennie. Noha ez az állítás nem cáfolható egyértelműen, véleményem szerint csekély a valószínűsége, hogy igaz lenne.
Látható az a trend, hogy az 1989/1990-es rendszerváltozás óta folyamatosan erősödik a törvényes bíróhoz való jog, valamint a kapcsolódó alkotmányos elveket, értékeket és alapvető jogokat biztosító részletszabályozás. Míg 1997-ben és 2002-ben a szakirodalmi kritika[36] is szerepet játszhatott - mivel a jogállam intézményrendszere még kialakulóban volt - a részletszabályok erősödésében, a fő mozgatórugó 2004. május 1-jéig az Európai Unióhoz történő csatlakozás volt; ekkoriban nemzeti konszenzus uralkodott a politikai pártok között a tekintetben, hogy a csatlakozáshoz elvárt jogállami keretek kialakítását el kell végezni. Minden bizonnyal konkrét politikai konstellációk következményei és más okok is szerepet játszottak a szabályozás alakulásában, de ezeknek jelentősége témánk szempontjából nincsen. 2004 után ezek az elvárások megszűntek, és a szabályozás változtatásának igénye leginkább a bíróságokkal szembeni politikai támadások növekedésével, 2017-től pedig a politikai támadásokkal szembeni bírósági vezetői kiállások - különösen a Kúria elnöke részéről - elmaradásával vált akut problémává.[37] Minél inkább a független és pártatlan ítélkezés megkérdőjelezése került a politika viták - illetve azok egy részének - a középpontjába, annál inkább - egyfajta ellenhatásként - szükséges volt a jogalkotó részéről odafigyelni a bírósági szervezetet érintő, permanenssé vált átalakítások során, hogy bizonyos garanciális szabályokat formálisan megerősítsenek, elejét véve az átalakítás szükségességét megkérdőjelező, felesleges vitáknak. Jól mutatja ezt a törekvést a 2019. évi XXIV. törvény a közigazgatási bíróságok függetlenségét biztosító további garanciákról, amely a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. CXXX. törvény (közigazgatási bíróságokról szóló törvény) szabályait erősítette meg, s amelyeket az Európa Tanács sztenderdjeinek való minél jobb megfelelés motivált, a szabályozás nemzetközi és hazai elfogadtatása érdekében. Ez világosan kitűnik a közigazgatási bíróságokról szóló törvény indokolásából, amely a Velencei Bizottság által 2016-ban kiadott "jogállamisági ellenőrzőlistára" ("Rule of Law Checklist"),[38] és egy másik, a bírósági függetlenségről kiadott 2010-es jelentésre[39] hivatkozik visszatérően a garanciális szabályok megalkotásával összefüggésben, mindvégig hangsúlyozva, hogy a bíróságok függetlenségét és pártatlanságát illetően ezek a dokumentumok voltak irányadók a jogalkotó számára.
A 2020. április 1-jétől hatályba lépett új Bszi.-szabályozás szövege a közigazgatási bíróságokról szóló törvény ügyelosztási rendre vonatkozó 36. § (4) bekezdésével egyező szövegezést tartalmaz. Ebből levonhatjuk azt a következtetést, hogy a bírósági szervezet átalakításáról szóló decemberi törvény a Bszi. ügyelosztási rendre vonatkozó szabályainak módosítása valójában az Európa Tanács által "aján-
- 26/27 -
lott" bírói függetlenség és pártatlanság elveinek való megfelelést szolgálta, még akkor is, ha ez nem kap kifejezett említést a módosító törvényjavaslat indokolásában. A törvényes bíróhoz való jog érvényesülése érdekében megalkotott bírósági ügyelosztási rend szabályozására vonatkozó részletszabályok így tehát már-már megfelelnek az európai jogállami sztenderdnek, és ezzel lassan befejeződik a jogállami működés intézményeinek beépítése a magyar jogrendszerbe - legalábbis a szabályozást illetően.[40]
Mindezek ismertetése után, a vázolt elemzési keretek között összevetem az ügykiosztás 2020. április 1-jétől, majd szeptember 1-jétől felálló rendjét a fent bemutatott, 2020. április 1-je óta hatályos új követelményekkel.
Az április 1-jén hatályba lépett szabályozás ugyan megfelelt annak a Bszi 9. § (1) bekezdésében foglalt feltételnek, hogy a bírói tanács és a kollégiumok véleményét figyelembe kell vennie az elnöknek, ugyanakkor a (2) bekezdés azon szabályának már nem sikerült megfelelni, hogy az ügyteher megoszlását érdemben befolyásoló, előre nem látható körülmény bekövetkezését követő harminc napon belül - az (1) bekezdés megfelelő alkalmazásával - az ügyelosztási rendet felül kell vizsgálni. Már 2019 októberében, de legkésőbb decemberben, a módosítások elfogadásakor megismerhetővé vált az április 1-jén felállítandó új közigazgatási bírósági fórumrendszer, amely okot adott az ügyelosztási rend felülvizsgálatára.
A 2020. március 31-ig létező közigazgatási-munkaügyi kollégium ügyelosztási rendje jórészt eleget tett az automatikus ügyelosztás április 1-je utáni jogi követelményeinek is, mivel az legalábbis főszabályként az ítélkező tanácsokra épült.[41] Az új törvényi szabályozás már nem engedi meg a "tanács" fogalmának ítélkező tanácstól való eltérő értelmezését, de ennek ellenére április 1-jétől "nagytanácsok" felállítására került sor (igaz, azokon belül még az ítélkező tanácsokat elkülönítették), noha azt sem az új törvényi szabályozás, sem a Kúria Szervezeti és Működési Szabályzata[42] (továbbiakban: SZMSZ) nem teszi lehetővé.
Az új ügyelosztási rend tehát kerüli ugyan a "nagytanács" fogalmát, mivel az sem a törvény "tanács" fogalmának, sem az SZMSZ-ben szabályozott "ítélkező tanács" fogalomnak nem felel meg, de tartalmilag és de facto bevezette - általános jelleggel - a "nagytanácsokat". Az igazgatásért felelős "nagytanácselnök" egyetlen nevesített feladata a "kistanácselnökhöz" képest,[43] hogy az ügyeket vagy magára, vagy másik ítélkező tanács tanácselnökére szignálhatja. Ez alapján megállapítható, hogy a Kúria elnökének döntése, aki egyszemélyben felelős az ügyelosztási rend kialakításáért, az automatikus szignálás megmaradt elemeinek megszüntetését, illetve "diktátor-játék" bevezetését eredményezte; általánosan és egységesen informális hierarchiát hozott létre az ítélkező tanácsok között, mégpedig olyan hierarchiát, amelyben a szerepeket az elnök - az ügyelosztási rend meghatározásával - mindenféle indokolás nélkül megváltoztathatja. Ez a körülmény teszi lehetővé az informális hierarchia működését, különösen abban az esetben, ha annak csúcsára a hierarchikus irányításban jártas személy kerül, aki képes és hajlandó is az elnök-kollégiumvezető-nagytanácselnök-kistanácselnök informális hierarchiát működtetni.[44] Darák Péter, a Kúria elnöke - hosszú bírói múlttal a háta mögött - kétségtelenül nem ilyen személy. Viszont az megállapítható, hogy ez a lépés a Kúria első elnöke részéről a közigazgatási ügyszakban a jogállam gyengítését eredményezte, hiszen a korábbi ítélkező tanácsokra történő automatikus szignálást személyfüggő diktátor-játékká alakította át minden esetben, továbbá megállapítható az is, hogy ez az ügyelosztási rend ellentétes az új ügykiosztási rendre vonatkozó törvényi szabályozással, valamint a Kúria saját - törvény alapján megalkotott - SZMSZ-ével.
Ezt követően a 2020. szeptember 1-jén hatályba lépett ügyelosztási rendben a Kúria elnöke megszüntette az ítélkező tanácsokat is a közigazgatási (és a büntető) ügyszakban, ami olyan helyzetet teremtett, amelyben az ügykiosztási rend nem korlátozza a nagytanácselnököket sem a szignálásban, sem abban, hogy állandó tanácsokat működtessenek, vagy esetleg a bírákat az adott ügytől függően különböző összetételű tanácsokhoz rendeljék. Feltűnő az is, hogy mintha az ügyelosztási rend készítői tisztában lennének azzal, hogy sem a törvény, sem a Kúria SZMSZ-e nem ismeri a "nagytanács" fogalmát, mert az ügyelosztási rend azt továbbra sem használja, sőt, kifejezetten mellőzi a kúriai igazgatási szervezetek felso-
- 27/28 -
rolásából, mely felsorolt szervezetek mind megfeleltethetők a Bszi.-ben szereplő szervezeti formáknak. Azonban annak ellenére, hogy az ügyelosztási rend maga is tisztázza, hogy ítélkező tanácsok működnek, a "nagytanács" fogalmát pedig nem ismeri el,[45] az ügyelosztási rend II.4.2. pontjában - a helyettesítési szabályok kapcsán - mégis megjelenik, valószínűleg "tévedésből", a nagytanács fogalma, ami elárulja a külső megfigyelő számára, hogy ez az informális - és törvényesnek nem nevezhető - intézmény általánosan elfogadott a Kúria szervezeti felépítésében (tartalmilag és funkcionálisan pedig erre az intézményre épül az ügyelosztási rend). Ugyanezt támasztja alá a Kúria középtávú intézményi stratégiája (2019), amelynek 37. oldalán szintén véletlennek tűnő módon jelenik meg egy sajnálkozó mondat arról, hogy a "nagytanácsi" rendszer nem teljeskörű, miközben maga a stratégia nem fejez ki ilyen törekvést.[46] Arra pedig végképp nem ad magyarázatot az egyébként 56 oldalas dokumentum, hogy miért "sajnálatos" az, hogy "még nem" teljeskörű a nagytanácsi rendszer.[47]
Megállapíthatjuk tehát, hogy a 2020. április 1-jétől hatályos ügyelosztási rendek visszalépést jelentettek/jelentenek a korábbi állapotokhoz képest, és törvénysértőek is egyben, vagyis ezek az elnöki intézkedések nem összeegyeztethetőek a jogállami működéssel. Ez a probléma a közigazgatási ügyszak és a büntető ügyszak tekintetében egyértelműen, de a polgári ügyszak tekintetében is többé-kevésbé fennáll, tehát a Kúria alaptevékenységének egészét érinti. Mihelyt kiépül a törvényi garanciarendszer, azon nyomban tetten érhető, hogy az elnöki gyakorlat ellentétes irányokat vesz fel. Ez különösen azért ijesztő, mert láthatóvá teszi azt, ami eddig rejtve maradt: hogy nem teljesülnek az automatikus ügykiosztás feltételei, és ennek nincs tárgyilagos magyarázata.
Érdemes ehhez hozzávenni, hogy az újonnan bevezetett jogegységi panasz tanácsok tagjainak kijelölése az elnök részéről ügyenként véletlenszerű, és semmilyen módon nem szabályozott, valamint ugyanez a helyzet az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz eljárásaiban is. Az Alaptörvénnyel bevezetett valódi alkotmányjogi panasz intézményének megjelenése miatt - ami konkrét ügyekben való eljárás lehetőségét, ítéletek megsemmisítésének a jogát teremtette meg - az Alkotmánybíróságon is indokolhatta volna a törvényes bíróhoz való jog érvényesülését szolgáló automatikus szignálási rend kialakítását, ám ennek nyomát sem találjuk.[48] Mindezt figyelembe véve nemcsak az elnöki ügyelosztási rend megfelelő szabályozására, de további szabályozási feladatok sorára is szükség volna, hogy az európai sztenderdek tartalmilag, ténylegesen is érvényesüljenek.[49]
Az világos tanulság, hogy Magyarország jogi kultúrája nem eléggé fejlett egy erős garanciarendszer nélküli jogállami működéshez, így előfordulhat, hogy a legfőbb közjogi méltóságok - köztük akár az ország főbírája - a jogszabályokat önkényesen alkalmazzák, és megpróbáljanak a jogalkotó akarata fölé emelkedni. Ezért olyan további garanciák szükségesek a jogállami működéshez, amelyek más, szerencsésebb jogi kultúrájú országokban fel sem merülnek. Így a Kúria elnöke, valamint az ítélőtáblai és törvényszéki elnökök által kiadott utasításokat a Jat. 23.§ (4) bekezdésében, mint közjogi szervezetszabályozó eszközöket kellene szabályozni, ez esetben ugyanis alkotmányos kontroll kérhető olyan esetben, ha az ügyelosztási rend eltér a törvény szabályaitól, vagy ha ezek a közjogi szervezetszabályozó eszközök, mint például a Kúria SZMSZ-e és ügyelosztási rendje, a jogbiztonságot és az adott bíróság alaptevékenységének törvényes ellátását veszélyeztetve egymásnak ellentmondanak. Ez annál is inkább indokolt, mert nem világos, hogy ha a köztársasági elnök és a legfőbb ügyész kiadhat közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősülő utasításokat, sőt, az Országos Bírósági Hivatal elnöke is, akkor az ítélkezés pártatlansága szempontjából legfontosabb ügyelosztási rendre vonatkozó elnöki utasítások vonatkozásában miért nem illetik meg ugyanezen jogosítványok a bírósági elnököket, azon belül is különösen a Kúria elnökét.[50] Emellett célszerű volna a konkrét ügyek esetében is megteremteni a felek kifogásolási jogát az ügyelosztási rend tényleges betartása körében, illetve a tekintetben is, hogy az ügyek kiosztása a törvényi szabályoknak megfelelt-e. Elvileg a Pp. 156. §-ában szabályozott kifogás jogintézménye, amely az eljárás szabálytalansága esetén terjeszthető elő (és amely a Kp. 36. §-ára figyelemmel közigazgatási perekben is alkalmazható), tág értelmezés mellett akár alkalmazható is lehetne ezekre az esetekre. Ami miatt ez mégsem működhet a gyakorlatban, az az, hogy ebben az esetben az eljáró bíró vagy eljáró bírói tanács eljárásának szabálytalanságára vonatkozhat a kifogás, az ügy kiosztása viszont nem az ügyben eljá-
- 28/29 -
ró tanács vagy bíró eljárása, hanem a bírósági vezetőé. Jelenleg ez tehát csak a panasztörvény szabályai alapján kezelhető probléma, ez azonban nem tekinthető érdemi jogot biztosító eljárásnak vagy jogorvoslatnak. Ehelyett tényleges és hatékony jogorvoslatot kell teremteni: olyan szabályra van szükség, amely lehetővé teszi a vezetői szignálással szembeni kifogás előterjesztését, amelyet a fellebbviteli bíróság, a Kúria esetében pedig egy másik tanács bírálhat el (az ügy kiosztására pedig szintén automatikus szignálás keretében kell sort keríteni).
Wekerle Sándornak mint a királyi közigazgatási bíróság elnökének a hatása a magyar jogfejlődésre meglehetősen csekély,[51] ami elég jól mutatja, hogy az önálló közigazgatási bíráskodásnak nincsenek példamutató, követhető hagyományai,[52] amelyek megalapozhatták volna az önálló közigazgatási bírói rendszer felállítását, és a terv - legalábbis egyelőre - el is bukott. Jellemző, hogy Wlassics Gyula 1922-ben, amikor a királyi közigazgatási bíróság fennállásának 25. évfordulója alkalmából - egy összeomlott ország romjai felett - méltatta Wekerle Sándor munkásságát, leginkább Wekerle pénzügyi, pénzügyminiszteri és miniszterelnöki munkásságáról szólt, közigazgatási bírói elnöki tevékenységéről kevésbé.[53] Ráadásul 1922-ben e politikai eredményeket is erősen erodálta a trianoni békediktátum. Wekerle politikusként a magyar történelem jelentős személyisége volt, de közigazgatási bíróként kevésbé volt meghatározó. Darák Péter ezzel szemben - szintén a pénzügyi jog területén - jelentős közigazgatási bíró, azonban a Kúria első elnökeként egy jogállami elvárásokat nem teljesítő legfelső bíróságot hagyott hátra leköszönésekor.
Jelen tanulmány írásakor már tudható, hogy Varga Zs. András volt legfőbb ügyész helyettes, alkotmánybíró lesz a Kúria második elnöke. Varga Zs. András mint egyetemi tanár igen határozottan és épp a bírói önkénnyel szemben fejtette ki azon véleményét, hogy a bírói függetlenség biztosítása érdekében a bíró mozgástere korlátozott, és e "feltétlen korlátok közé tartoznak a jogszabályok, amelyektől nem szakadhatnak el a bíróságok. Ha elszakadnának, akkor a saját függetlenségük alapját kérdőjeleznék meg, amint erre Magyarországon az Alkotmánybíróság többször rámutatott [...] A fentieket pedig semmi más nem támasztja alá világosabban, mint a bírói esküje, amely igazodási pontként nem mást említ, mint Magyarországot, Magyarország Alaptörvényét és a jogszabályokat. Ezekhez fogad hűséget a bíró."[54] Úgy vélem, hogy amennyire a bírákra, úgy a bírósági vezetőkre - mint ahogy egyébként minden magyar állampolgárra (sőt: Magyarország területén minden természetes és jogi személyre és más szervezetre) - igaz, hogy a jogszabályoktól nem szakadhatnak el, és a jogalkotó fölé semmilyen formában nem emelkedhetnek. Igen szerencsés helyzet Varga Zs. András megválasztása abból a szempontból, hogy alappal bízhatunk fenti hitvallása alapján abban, hogy a modernkori Kúria második elnökeként az egyik első feladata lesz a törvényes ügyelosztási rend helyreállítása.[55] ■
JEGYZETEK
* A tanulmány megállapításai semmilyen vonatkozásban nem kapcsolhatók össze a szerző bírói minőségével, illetve tevékenységével, azok a szerző személyes, kizárólag tudományos véleményét tükrözik.
[1] Darák Péter: Wlassics Gyula a Királyi Közigazgatási Bíróság első elnöke. Jogtudományi Közlöny 2020/2, 93-95. Megjegyezhető, hogy Wekerle Sándor volt az első, Wlassics Gyula pedig a második - igaz, a leghosszabb ideig regnáló - elnök volt.
[2] Folyamatos jogszabály-előkészítő tevékenységet végeztetett a Kúria bíráival a "joggyakorlat-elemzések" keretében [Összefoglaló jelentés a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről (2012.El.II.F.1./9/ 1-2); Közigazgatási perjog összefoglaló vélemény (2013); Közigazgatási perjog - összefoglaló vélemény (2014; 2014.El.II.F.1/7)], egészen addig, amíg megindult a tényleges jogalkotási folyamat, majd az elkészült szervezeti törvény kapcsán a sajtóban is kiállt a Kúria jogköreinek csökkentése mellett, lásd pl. Kárpáti András: Darák Péter: konkrét ügyekben nem döntök, Magyaridők.hu, 2018. július 18., https://www.magyaridok.hu/belfold/darak-peter-konkret-ugyekben-nem-dontok-3299837/; Simon Zoltán: Darák szerint indokolt a közigazgatási bíráskodás elkülönítése, Népszava.hu, 2018. december 6., https://nepszava.hu/3017680_darak-szerint-indokolt-a-kozigazgatasi-biraskodas-elkulonitese.
[3] Amely egyébként példátlan mértékű volt. Volt olyan címzetes legfelsőbb bírósági bíró, aki ítélőtábla tanácselnöki szintről esett a Fővárosi Törvényszék szintjére, ahol az is előfordulhatott, hogy a közigazgatási-munkaügyi bíróságra rendelték ki. Ezt a de facto négy bírósági szintet jelentő esést a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény (Bjt.) szabályai - ha azokat helyesen értelmezzük - egyébként nem engedik meg [Bjt. 34.§ (2) bekezdés]. Forrás: anonim bírói interjúk alapján
[4] 33/2012 (VII. 17) AB határozat.
[5] A Kúria indulásakor működő hat közigazgatási ügyszakos ítélkező tanács tanácselnökeiből ötöt érintett a kényszernyugdíjazás. Forrás: anonim bírói interjúk alapján.
[7] Noha külön megalapozást nem igényel, de azért utalunk Albert Venn Dicey elméletére, amely szerint a joguralom egyik fogalmi összetevője az, hogy a jog elsődleges a hatalommal szemben, és ez intézményes ga-
- 29/30 -
ranciákat igényel, ahogy ezt például Varga Zs. András is kiemeli könyvében; lásd: Varga Zs. András: A közigazgatás és a közigazgatási jog alkotmányos alapjai, Budapest, Dialóg-Campus, 2017, 16.
[8] Uo. 47.
[9] Uo. 36-47.
[10] Sajó András: Az önkorlátozó hatalom, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA ÁJTI, 1995, 257.
[11] Megjegyezhető, hogy ez az állítás akkor igaz, ha a bírák nemzetközi szervezete (IAJ) és a Bírói Tanácsok Nemzetközi Hálózata (European Network for Councils for the Judiciary - ENCJ) sztenderdjeinek is megfelel az ügyek kiosztása. Elsősorban annak a sztenderdnek, hogy az ügyek kiosztása a bírák igazolható szakértelméhez kell, hogy igazodjon. Ez a másik olyan sarokpont, amelynek meg kell felelnie egy ügyelosztási rendnek, mert a bírák közti specializáció figyelmen kívül hagyása a visszaélések másik, nyilvánvaló melegágya. Ez azonban jelen tanulmánynak nem tárgya, ilyen jellegű problémák a Kúrián nincsenek. Ennek a megoldásnak ugyanis nagy hátránya, hogy a szakmai színvonal gyors csökkenéséhez vezethet. Lásd: ENCJ Report 2013-2014, https://www.encj.eu/images/stories/pdf/GA/Rome/encj_report_independence_accountability_august_2014.pdf; lásd még a Bírák Egyetemes Chartáját (The Universal Charter of the Judge): https://www.unodc.org/res/ji/import/international_standards/the_universal_charter_of_the_judge/universal_charter_2017_english.pdf.
[12] Félreértés elkerülése végett: az automatikus szignálás nem azt jelenti, hogy ne lehetne az ügyek elosztását a bírák szakértelméhez igazítani, sőt, ez alapvető és kötelező elvárás. Azonban ennek előre meghatározottnak kell lennie, és objektív kritériumokon kell alapulnia; továbbá, egy-egy szakterület nem bízható rá egyetlen bíróra vagy bírói tanácsra. Ez utóbbi azonban szakmaicélszerűségi kérdés is, és nem tárgya ennek a tanulmánynak.
[13] A tanulmánynak ugyancsak nem tárgya, de megemlíthető, hogy a Kúria felállításával egy időben változott úgy a szabályozás, hogy lehetővé vált az alacsonyabb szintű bíróságokról kirendelt bírák számára, hogy kúriai bíróként ítélkezzenek. Ők 3-6 hónapos vagy akár éves kirendelésekkel járnak el, sokszor meghosszabbított kirendelések alapján, továbbá a tanácselnöki megbízások is rendszeresen többéves időtartamúakká váltak (rendes pályázat útján való végleges kinevezés helyett), ahogy a Kp. bevezetésével felállított elsőfokú közigazgatási bírói tanácsok esetén sem tapasztalható egyelőre állandó tanácsokra és tanácselnöki pozíciók kialakítására való törekvés. Ezeknek a helyzeteknek a rendszerszintűvé válása ellentétes a bírói elmozdíthatatlanság és a bírói függetlenség elvével. Mindezzel most részletesen nem foglalkozom, mert nem tartozik szorosan az ügy tárgyához, de jelezni szükséges, hogy e jelenségek együttes megjelenése különösen aggályos.
[14] A fenti leírás Bauerné Polony Enikő nyugalmazott kollégiumvezető és tanácselnök személyes közlésén (telefonos interjún) alapul, és ezt más kúriai bírák is megerősítették. A volt kollégiumvezető asszony azt is megerősítette, hogy egy teljesen automatikus szignálás még úgy is sokkal jobb volt egy önkényes kézi szignáláshoz képest, hogy az automatikus rendszer kevésbé rugalmasan tud alkalmazkodni az adott előadó bíró felkészültségéhez, szaktudásához.
[15] Személyes tapasztalat; a szerző 2007 és 2009 között a Fővárosi Bíróság Közigazgatási Kollégiumának kollégiumvezető-helyettese volt, és e minőségében végzett számos esetben kézi szignálást a fenti rend szerint.
[16] Sajó (10. vj.) 278. Fleck Zoltán: A bírói függetlenség állapota. Fundamentum 2002/1, 33; lásd még részletesen Fleck Zoltán: Bíróságok mérlegen I-II, Budapest, Pallas Kiadó, 2008.
[17] A tanácselnöki beosztás a bírói hierarchián belül kiemelt, határozatlan időtartamú szakmai vezetői pozíció, kiemelt fizetéssel és a tanácstag előadó bírákhoz képest jelentősen eltérő munkakörrel. A tanácselnök feladata a tanács ügykezelésének ellenőrzése, irányítása, az eljárási lépések és az eljárási döntések meghozatala, valamint a tanácsi apparátus ennek megfelelő működtetése. Feladata továbbá a joggyakorlat figyelése és az egységes joggyakorlattal kapcsolatos követelmények tanácsi vitában való kiemelt érvényesítése. Az ítéletek és más érdemi tanácsi döntésekben egyenrangú szereplő, és az ő feladata az előadó bíró által készített ítélettervezetek véglegessé formálása.
[18] Janky Béla: Összjáték - Erkölcs és racionalitás, Budapest, Gondolat Kiadó, 2019, 122-123, 129; a diktátorjáték játékelméleti fogalom: Morris F. Friedell: A laboratory experiment in retaliation, Journal of Conflict Resolution, 1968/3, 357-373; Daniel Kahneman - Jack L. Knetsch - Richard Thaler: Fairness as a constraint on profit seeking: Entitlements in the market, American Economic Review, 1986, 728-741.
[19] Érdemes felfigyelni arra, hogy a legfelsőbb bírósági elnökök a 2010 előtti időszakban érdemi szerepet kevésbé töltöttek be a szignálási rendszer modernizálásában; ez alulról jövő, az elnökök által nem befolyásolt folyamat volt.
[20] A Kúria 2013. évi középtávú intézményi stratégiája kifejezett célként és nyíltan fogalmazta meg a nagytanácsi rendszer létrehozását, különösen a közigazgatási ügyszakban, nemzetközi példákra is hivatkozva. Alapvetően téves kiindulópontból, hisz a nemzetközi megoldásokból felhozott "nagytanács-példák" eleve ítélkező tanácsok, és nem önmagában igazgatási egységek, ami merőben eltérő helyzetet jelent. Ugyanis, ha
- 30/31 -
a "nagytanács" csak több ítélkező tanácsot hierarchiába foglaló szervezeti megoldás, akkor az az ítélkező tanácsok függetlensége elleni fellépésként értelmezhető, hisz hierarchiát hoz létre az ítélkező tanácsok között. Arra is szükséges felhívni a figyelmet, hogy a stratégia által megjelölt nagytanácsi rendszertől várt célok között nincs olyan elem, amely szükségessé tenné a szignálás meghatározott tanácselnökök kezébe tételét és ezáltal a tanácsok közötti informális hierarchia létrehozását.
[21] Tanácselnöki pozíciót töltött be az egyik nagytanácsban a Kúria elnöke, a másikban a kollégiumvezető, a harmadik nagytanács elnöki feladatait pedig Sperka Kálmán, jelenleg a Kúria főtitkári feladatainak ellátásával megbízott tanácselnök látta el. Egyetlen tanács - a Lomniczi Zoltán vezette - nem került átszervezésre. Ezen információk anonim bírói interjúkon alapulnak.
[22] Ha áttekintjük, hogy mennyire volt ekkoriban állandó a tanácsok összetétele, azt találjuk, hogy volt olyan "nagytanácselnök", aki feltűnően gyakran került be különböző tanácsokba szavazó bíróként helyettesíteni, vagy eleve hiányos tanácsi létszámot pótolni (ez a megállapítás a Kúria honlapján a 2014-es választási ügyekben hozott érdemi határozatokban feltüntetett eljáró bírák áttekintésén alapul). Ahogy említettem, az automatikus szignálásnak eleve feltétele volna az állandó összetételű tanácsok létezése, ami azonban ekkoriban nem volt rendszerszinten biztosított.
[23] A Kúria középtávú intézményi stratégiája (2019. október 21.), 37. Ez a 2019. évi új stratégia a "nagytanácsi" rendszer mint hibás elképzelés elismerése, amennyiben abból a kifejezést - nem teljes sikerrel - igyekeztek kiiktatni.
[24] A Kúria honlapján a legrégebbi ügyelosztási rendként csak a 2019. november 18-i ügyelosztási rend érhető el, a korábbi viszonyokra vonatkozó információk bírói interjúkon alapulnak.
[25] A 2020. március 1-jei hatályú ügyelosztási rendben még a főszabály az ítélkező tanácsokra szignálás, lásd: https://kuria-kozadatok.birosag.hu/sites/default/files/field_attachment/a_kuria_2020._marcius_1._napjatol._hatalyos_ugyelosztasi_rendje.pdf. A bírósági vezetők beosztása egyes ítélkező tanácsokba csak formálisan nagytanácsok, hisz nem feltételezhető a nagytanácselnök és bírósági vezető közt fordított hierarchia.
[26] Kétszintűvé vált a közigazgatási bíráskodás, így a Kúria vette át az összes másodfokú hatáskört a korábbi középfokon működő Fővárosi Törvényszéktől.
[28] A Kúria Elnöke a kollégiumi jegyzőkönyv másolatára irányuló közérdekűadat-kérelmet elutasította, arra hivatkozással, hogy a kollégiumi ülés nem nyilvános, egyébként is a döntéselőkészítés, illetve a bírák véleményének megismerhetősége befolyásolná véleményalkotásukat, ami miatt nagyobb közérdek fűződik a véleményezés megtörténtének titokban tartásához, mint nyilvánosságához.
[29] Az ügyelosztási rendben jól látható, hogy a polgári ügyszak az, amelyben megmaradnak az ítélkező tanácsok, de itt sem automatikus a szignálás.
[30] A bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény a kérdést nem szabályozta.
[31] A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény, 8-11. §
[32] Ez is komoly tényező lehet a bírói integritás és függetlenség aláásása szempontjából, hiszen így kontrollálhatóvá válik az elnök számára, hogy milyen döntések várhatók az előrelépésre még csak potenciálisan esélyes jelölttel esetlegesen kibővülő tanácstól. Ekként a kirendelt bíró gondolhatja azt, hogy egyes döntéseiben nem az ítélkező tanács működéséhez, hanem a bírósági elnök elvárásaihoz kell elsősorban igazodnia. Ez a személy a Kúria esetében pedig az Országgyűlés által választott - tehát politikai döntés révén kijelölt - Elnök.
[33] Bár személy szerint alkotmányosan aggályos értelmezésnek tartom ezt, de jelen tanulmányban a legextrémebb, de még éppen jogértelmezésnek tekinthető megoldást is helyesnek fogadjuk el a meggyőző erő növelése érdekében.
[34] Jat. 24. § (3): Állami szerv vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó - törvény alapján kiadható - más jogi eszköz jogszabállyal és közjogi szervezetszabályozó eszközzel nem lehet ellentétes.
[35] 2013. CLXV. törvény.
[36] Lásd Sajó (10. vj.), Fleck (16. vj.).
[37] Ugyan Darák Péter úgy emlékszik, hogy a bírákat személyükben nem lehet támadni, és őt is ez az elv vezérelte működése során, a valóság azonban az, hogy 2016-ban állt ki utoljára ilyen esetben. (Sereg András: 2020. Index.hu, november 2., https://index.hu/belfold/2020/11/02/darak_peter_nem_a_kozhangulatnak_kell_megfelelnie_a_bironak) Nem az egyetlen, csak kirívó példaként - mivel konkrét következménye is volt - említjük, hogy a Kárpáti Magdolna kúriai bíró személyét ért nemtelen sajtótámadások tekintetében Darák Péter semmilyen nyilvánosan fellelhető kiállást nem tanúsított. Ez is szerepet játszott abban, hogy a bírónő a nyugdíjkorhatár betöltése előtt egy évvel távozott hivatalából (Kárpáti Magdolnával készített személyes telefonos interjú alapján). Darák Péter tehát legújabb nyilatkozataival ellentétben valójában nem védte meg 2016-ot követően a politikai nyomástól a bírákat és a bíróságot, hanem hallgatásával hozzájárult a politikai nyomáshoz.
- 31/32 -
[38] Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016) CDL-AD(2016)007-e.
[39] Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges adopted by the Venice Commission at its 82nd Plenary Session (Venice, 12-13 March 2010) CDL-AD(2010)004-e.
[40] Azért csak lassan, mert egyéb rendszerbeli változások miatt új igények keletkeznek: a Jogegységi Panasz Tanács tagjainak szabályozása, az Alkotmánybíróság ügyelosztási rendje valódi alkotmányjogi panasz vonatkozásában stb. Erről alább még lesz szó.
[41] Ez alól kivétel a IV. tanács volt, míg azon "nagytanácsok" esetében, melyekben bírósági vezető (kollégiumvezető, a Kúria Elnöke) volt további tanácselnök, ténylegesen nem érvényesülhetett az informális hierarchia a szignálási jogon keresztül.
[42] A Kúria Elnökének 11/2020. számú, a Kúria Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 9/2012. számú elnöki utasítás módosításáról és egységes szerkezetbe foglalásáról szóló utasításának (SZMSZ) 9. §-a felsorolja a Kúria munkaszervezetének egységeit, amelyek között az ítélkező tanács szerepel, de a nagytanács, vagy ahhoz bármiben hasonló intézmény nem. Ugyanígy nem tartalmaz semmilyen rendelkezést nagytanácsokra nézve a Kúria Ügyviteli Szabályzatáról szóló 14/2015. számú utasítás (Küsz), amely viszont az ítélkező tanácsok ügyvitelére tartalmaz több rendelkezést. Ez érthető, hiszen a "nagytanács" fogalmát a törvény nem rendszeresíti, míg az ítélkező tanácsokat viszont igen.
[43] Ez is implicit módon, az ügyelosztási rend azon szabályából vezethető le, hogy "nagytanácsokra" történik az ügy kiosztása, és azok igazgatási vezetője utána saját belátása szerint dönthet az ügy sorsáról, hiszen erre nézve nincs szabályozás. Az anonim bírói interjúk alapján megállapítható, hogy ez a gyakorlatban is így működik, és ennek explicit alapja a kollégiumvezető szóbeli utasítása, illetve az ügyelosztási rendre vonatkozó értelmezése.
[44] A Madarász-féle csoportosítás szerinti irányítási jogosítványok (szerven belül ezeket vezetési jogosítványoknak nevezzük) közül a vezetettek egyedi ügyeiben való döntési jogán kívül (mely továbbra is igen korlátozott, elsősorban a bírák elmozdíthatatlanságának elve miatt) minden más vezetési jogosítvány de facto létrehozható, ha az elnök célul tűzi ki a folyamatos ellenőrzés, tanácskozás, egyeztetés követelményét (ellenőrzés, tájékoztatás, segítségnyújtás, instruálás, konzultáció). A szabályozási jog eleve adott - és mint az ügyelosztási rendből látjuk, elég széleskörű és nem kontrollált -, az aktus-felfülvizsgálati jogot pedig a Jogegységi Panasz Tanács biztosíthatja megfelelő személyi, szervezeti feltételek esetén a vezető részére. A konkrét utasítás joga implicit és adott esetben explicit elvárások során (különösen az ellenőrzés, konzultáció, tájékoztatás, segítségnyújtás, instruálás eszközeinek gyakori alkalmazása esetén) a fenti jutalmazásra és büntetésre alkalmas hierarchia mentén, de facto érvényesülhet. Tehát majdnem közigazgatási szervekre jellemző vezetési jogviszony, hierarchia jöhet létre. Az irányítási jogosítványokról lásd: Közigazgatási Jog, Általános rész I., szerk. [és az érintett rész szerzője] Fazekas Marianna, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2019, 130.
[45] Ügyelosztási rend II.2. pontja. Ebből következik, hogy az ügyelosztási rend tényleges ügyelosztási szabályai ellentmondanak az ügyrend II.2. pontjának is.
[46] Mindez a szervezeti hierarchiára vonatkozó ábrát követően szerepel a Kúria középtávú stratégiáját tartalmazó dokumentumban, tehát hierarchikus felépítményként azonosították - valószínűleg megint csak nem tudatosan - a stratégia megalkotása során.
[47] A Kúria elnöke egyebekben is "nyitott volt" törvény által nem szabályozott, és általa diszkrecionálisan kiválasztott tagokból, akár nem bírókból összeállított testületek létrehozására, majd ezen testületek állásfoglalásainak a Kúria honlapján való közzétételével azt a látszatot keltette, hogy ezek az állásfoglalások a Kúria hivatalos jogértelmezései, sokszor helyettesítve a kollégiumok, illetve joggyakorlat-elemző csoportok - azaz törvényes szakmai testületek - állásfoglalásait. (Pl. A Új Ptk. konzultációs testület véleményei, https://kuria-birosag.hu/ptk). Noha fel van tüntetve, hogy ezek nem bírnak kötelező erővel - ahogy egyébként a kollégiumok vagy a joggyakorlat-elemző csoportok véleményei sem! - de az ebben részt vevő nem bíró jogászok nyilvánvalóan minden jogi felhatalmazás nélkül ültek (ha még oly jóhiszeműen is) bírói szerepbe, és vették át a kollégiumok törvényi feladatait. E gyakorlat törvényességének megítélése nem jelen tanulmány tárgya, azonban a jövőben egy jogtörténeti tárgyú elemzést mindenképp megérdemel majd. Természetesen nem az e testületekbe beülő professzorok felelőssége mindez elsősorban, hanem azon Elnöké, aki erre őket felkérte.
[48] Az Alkotmánybíróság ügyrendje jelenleg a tanács összetétele szabályozásának fontosságát már felismerte (1001/2013 AB tü. határozat 5-7. §), ügyelosztási rendről azonban még mindig nem szól, ahogy a rá vonatkozó törvényi szabályozás sem nevesít ilyen követelményt. Ez a megjelenő szabályozás egyébként a közjogi értelemben egyenrangú alkotmánybírák közti hierarchia felállítását is jelenti egyben, mivel különböző feladatokat rendel a tanácselnöki és "egyszerű alkotmánybírói" pozíciókhoz. Tehát ez a folyamat ugyancsak nem megnyugtató.
[49] Itt ismételten utalni szükséges arra, hogy az európai sztenderdek nem érvényesülése nem feltétlenül jelenti
- 32/33 -
azt, hogy nincs olyan alacsonyabb jogállami sztenderd, amelynek ez a működés még megfelel.
[50] A tanulmánynak nem volt tárgya, ezért csak végjegyzetet érdemel, hogy természetesen az igazi megoldás -lényegben német mintára - az ügyelosztási rend kollégiumok általi meghatározása volna, hisz ez olyan szakmai kérdések sorát veti fel (például, hogy melyik bírónak milyen szakértelme van), amiben leginkább a kollégium tud állást foglalni, és kevésbé maga az elnök.
[51] A hazai jogtörténeti irodalomban - legalábbis magyar nyelven - Wekerle Sándor közigazgatási bírósági elnöki munkásságára nincs érdemi reakció. Jellemző, hogy a legkomolyabb, 282 oldalas monográfiában egyetlen nem túl jelentős említés esik róla. Stipta István: A magyar történelmi alkotmány és a hazai közjogi-közigazgatási jogvédelem, Budapest, Gondolat Kiadó, 2020, 192. Wekerle Sándor munkásságának recepcióját Darák Péter tudományos munkássága is kevéssé tudta előmozdítani (lásd 1. vj.).
[52] Egyes területeken azonban nagyszerű jogdogmatikai munkát végzett egy-egy közigazgatási bíró, például a közigazgatási jogerőtan terén Baumgarten Nándor; lásd Baumgarten Nándor: Jogerő a közigazgatási eljárásban, Budapest, Grill, 1917.
[53] Wlassics Gyula beszéde a közigazgatási bíróság évnyitó ülésén, Wekerle Sándor emlékezete és a huszonötéves közigazgatási bíróság, Magyar Jogi Szemle 1922/2, 7078. Megjegyezhető, hogy Wlassics méltatásából az tűnik ki, hogy Wekerle valójában egyáltalán nem volt precíz jogalkalmazó.
[54] Varga Zs. András: Védi vagy kiüresíti a bírói függetlenséget az EU Bírósága? Mandiner.hu, 2020. április 10., https://precedens.mandiner.hu/cikk/20200410_vedi_vagy_kiuresiti_a_biroi_fuggetlenseget_az_eu_birosaga.
[55] A tanulmány lezárását követően, tördelés alatt érkezett a hír, hogy a Kúria 2021. február 5-től hatályos új SZMSZ-ének III.1.3. és III.1.4. pontja általánossá tette az elemzett ítélkezési tanácsok "nagy- és kistanácsokra" osztását, tehát nem de facto, hanem de iure intézményesítette ezt a rendszert. Megítélésem szerint ellentétesen - többek között - a Bszi. 126. § második tagmondatával, valamint a Bszi. 133.§ (2) bekezdésével. Ezek szerint tévedtem. Sajnálom.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, ELTE ÁJK.
Visszaugrás
