1. Az Európai Unió, tagállamainak gazdasági közössége, politikai közössége és minden bizonnyal már saját értékközössége mellett, jogi értelemben véve is fejlett közösséget alkot. Alkotmányos felhatalmazás alapján jött létre, nemzetközi jogi alapokon nyugszik és hagyományos, valamint új, egyben sajátos jogintézmények segítségével működik. Ez a magyarázata annak, hogy az Unió jogrendjének[1] alkalmazása újfajta gondolkodásmódot igényel: három jogrendszer kölcsönös egymásra hatása, esetenként konvergenciája, esetenként viszont negatív interferenciája nem kis fejtörést okozhat. Kézenfekvő a következtetés: az Unió jogrendjének alkalmazása a kontinentális jogrendszerekben megszokottnál nagyobb mértékben szorul a bírói gyakorlat segítségére. Különösen kardinális kérdés ezen belül a közösségi jog egységes értelmezése és alkalmazása. Hasonló jelentőségű az uniós és tagállami intézmények jogszerű működésének biztosítása. A nemzeti bíróságok és az Európai Bíróság a fentiekben jelzett egységes jogértelmezés és jogalkalmazás biztosításának legfőbb letéteményesei. A nemzeti bíróságok az Európai Bírósággal szorosan együttműködve járnak el az előttük folyamatba tett, közösségi jog-releváns ügyekben. Az Európai Uniónak illetve az Európai Közösségeknek ebből következően összetett, duális jogorvoslati rendszere van. Az előnye ennek a struktúrának abban rejlik, hogy a közösségi jog alkalmazása során a tagállamokban kialakult, jogalanyokat védő jogi hagyományokat szerves módon, automatikusan lehet érvényre juttatni. Hátránya viszont ugyanabban keresendő: a tagállamok jogorvoslati rendszerei értelemszerűen nem egyformák, adott kérdésekben esetenként eltérő anyagi vagy alaki szabályokat tartalmaznak, így a közösségi jog működése során biztosítandó egységes jogalkalmazás, de akár a védelem hatékonysága sem feltétlenül garantált.
2. A közösségi jogot ugyan részben maguk az Unió intézményei alkalmazzák, túlnyomórészt azonban a tagállamok feladata. Ennek értelmében különbséget lehet és kell tenni a közösségi szintű, valamint a tagállami szintű jogalkalmazás között. A közösségi jog tagállamok által történő alkalmazása többrétegű jelenség, mindhárom államhatalmi ágat érinti. Lehetséges formái: a közösségi jog normatív, adminisztratív és jogorvoslati célú alkalmazása. A normatív jogalkalmazás - elterjedt szóhasználattal: implementálás - a tagállami jogalkotó általános hatályú normaalkotását feltételezi. Az adminisztratív jogalkalmazás pedig azt jelenti, hogy a közösségi jog bizonyos normáját a közigazgatás szervei, az állam hatóságai konkrét, egyedi esetben alkalmazzák. A tagállamok igazságszolgáltatása hasonlóképpen - a közösségi jog sajátos természetéből kiindulva - egyedi, konkrét esetben alkalmazza a közösségi jog adott szabályát. Az adminisztratív és a nemzeti bírósági jogalkalmazás tulajdonképpen a közösségi jog közvetlen végrehajtását valósítja meg, ezzel szemben a normatív jogalkalmazás, vagyis a tagállam jogalkotó aktusa a közösségi jog közvetett végrehajtását eredményezi. Tipikus közvetlen végrehajtásnak tekintendő az ún. rendeletek alkalmazása a nemzeti hatóságok által - számos ilyennel találkozhatunk például a közösségi agrárjog és vámjog területén. Tipikus közvetett végrehajtásnak számít ezzel szemben azoknak a nemzeti jogszabályoknak az alkalmazása, amelyeket a nemzeti jogalkotó valamely közösségi jogi irányelv implementálása során bocsátott ki. Jellemző tárgykörök: munkavállalás, bankjog, tőkepiac, környezetvédelem. Nem tipikus, de közvetett végrehajtáshoz sorolható adott esetben az olyan tagállami aktus is, amely természetét tekintve büntetőjogi norma ugyan, de célja közösségi jogi szabály védelme.[2] Az Unió gazdasági alapszabadságainak érvényesülését akadályozó tagállami intézkedések, normák - éppen ilyen hatásuk miatt, és ha ezt az Európai Bíróság megállapítja - szintén a nem tipikus közvetett végrehajtáshoz sorolandók. A nem tipikus, közvetett végrehajtás körébe vonható tagállami aktusok és megítélésük kérdése, az Európai Bíróság vonatkozó gyakorlata külön vizsgálatot igényel, mely nem tárgya jelen tanulmánynak.[3]
3. Az Európai Közösségről szóló Szerződés (EKSz) 10. cikke szabályozza - igaz ugyan, hogy csak nagy általánosságban - a tagállamoknak a közösségi jog alkalmazására irányuló kötelezettségét.[4] Így a tagállamok az alapító szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános és különös intézkedéseket, és elősegítik a Közösség feladatainak teljesítését, valamint tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti a Közösség és a közösségi jog céljainak megvalósulását. A nemzeti bíróságok tevékenysége - nemzetközi jogi értelemben is - a tagállamoknak betudható tevékenység, tehát a lojalitás
- 48/49 -
fent említett klauzulája rájuk is vonatkozik ugyanúgy, mint a nemzeti jogalkotóra, a nemzeti közigazgatás minden szintjére és egyéb hatóságokra.
4. Az Európai Unió intézményi rendjéhez tartozó bírói testületek (Európai Bíróság, Elsőfokú Bíróság és rövidesen a bírói különtanácsok) jogorvoslata, annak teljes rendszere[5] néhány sajátos jellemvonással rendelkezik. Ezek tudatosítása nélkül az Unió jogorvoslati rendjének működése nem látható át megbízhatóan. A jogi alapot az Európai Közösségről szóló Szerződés 220. cikke és 292. cikke képezi. Ezek szerint az Európai Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását a szerződés értelmezése és alkalmazása során, ezt egészíti ki a 292. cikk megfogalmazása, melynek értelmében a tagállamok vállalják, hogy a szerződés értelmezésére és alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag a szerződésben előírt eljárások útján rendezik. Bár szűkszavú rendelkezésekről van szó, a jogorvoslat sajátos jellemvonásai mégis felismerhetőek:
- a 220. cikkben alkalmazott "a jog tiszteletben tartása" kifejezés az integrációs folyamat jogi meghatározottságára, jogközösségként való definiálására utal, és magába foglalja nem csak az írott primer és szekunder közösségi jogforrásokat, hanem az íratlan jogelveket, alapelveket is;
- a közösségi jog értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos viták eldöntése végső soron az Európai Bíróság hatáskörébe tartozik, ítéletei kötelezik a tagállamokat és azok intézményeit - ez a nyelvtani értelmezésből adódó egyszerű következtetés azonban a tagállami alkotmányok szemszögéből vizsgálva legalábbis vitatható;[6]
- minden eléje kerülő üggyel az Európai Bíróságnak foglalkoznia kell, és a feltett kérdésre válaszolnia kell (a közösségi jog alkalmazásával illetve értelmezésével kapcsolatos kérdésekben nincsen 'non liquet');
- kizárólag az EKSz-ben számára konkrétan meghatározott eljárási formák szerint gyakorolja a joghatóságát (EKSz 7. cikk (1) bek., 240. cikk).
Hatásköreinek gyakorlása során az Európai Bíróság több olyan funkciót is ellát, amelyek eltérő jogorvoslati formákhoz kapcsolódnak:
- nemzetközi bíráskodás (pl. a tagállamok egymás közti vitái esetén),
- alkotmánybíráskodás (pl. hatásköri viták esetén),
- közigazgatási bíráskodás (pl. magánszemélyek és közösségi szervek közti vitákban),
- munkaügyi és társadalombiztosítási bíráskodás (elsősorban a személyek szabad mozgásával összefüggő viták esetén),
- büntető bíráskodás (pl. az Európai Bizottság által kiszabott pénzbírságokkal kapcsolatos viták esetén),
- polgári bíráskodás (pl. választottbírósági klauzulák alapján).[7]
5. Bármennyire is hasonlítanak az Unió intézményeiként megszervezett bírói testületek funkciói a tagállamokon belül megszokott belső jogorvoslati funkciókhoz, az uniós illetve a tagállami bíróságok között nincsen formális alá-, fölérendeltség. Szervezeti hierarchia nem létezik közöttük. Nem véletlen, hogy tagállami bírói ítélettel szemben például nincsen fellebbezési lehetőség az uniós intézményként működő bírói testületek előtt, még akkor sem, ha az érintett peres fél a tagállamon belül a számára az adott eljárásban nyitva álló összes jogorvoslati lehetőséget már igénybe vette.[8] A nemzeti bíróságok, tekintettel arra, hogy a közösségi jog szabályai a nemzeti jogrendszerek szerves részét képezik, automatikusan kötelesek alkalmazni annak rendelkezéseit is. Természetes azonban, hogy a nemzeti jogrendszerek közösségi jog által nem érintett területei megkövetelik, a nemzeti jogrendszerek továbbra is létező autonómiája pedig nyilvánvalóan nélkülözhetetlenné teszi az autonóm nemzeti jogorvoslat meglétét. Az is természetes, hogy a közösségi jog alkalmazásából fakadó tagállami kötelezettség a nemzeti bíróságok számára viszont többletfeladatot jelent. A jogtudomány és a joggyakorlat számára egyaránt izgalmas kérdés - részben éppen a hiányzó szervezeti hierarchia miatt - a duális jogorvoslati rendszer elemeinek vizsgálata, egymásra hatásuk és működésük feltárása.
1) Az Európai Unió intézményi keretei között működő jogorvoslat eddig institutionális értelemben véve egyszintű, funkcionális értelemben azonban kétszintű volt. Központi szerepet csak a luxemburgi székhelyű Európai Bíróság kapott, amelynek munkáját az 1989-től kezdve mellé rendelt Elsőfokú Bíróság segítette.
A 2003 február 1-jétől hatályos Nizzai Szerződés megteremtette az alapjait egy institucionális értelemben kétszintű, funkcionális értelemben viszont háromfokozatú igazságszolgáltatásnak. Ebben a rendszerben az ún. bírói különtanácsok meghatározott keresetfajták első fokon történő elbírálására jogosultak. Szervezeti értelemben véve, az EKSz 220. cikk (2) bek. szerint, a különtanácsok az Elsőfokú Bíróság mellé rendelve végzik tevékenységüket, funkcionális szempontból viszont, az EKSz 225a.cikk (3) bekezdése értelmében, az Elsőfokú Bíróság alá tartoznak,
- 49/50 -
hiszen határozataikkal szemben jogi kérdésben, kivételesen ténykérdésben is, az Elsőfokú Bírósághoz lehet fellebbezni. Egyes szakvélemények szerint a bírói különtanácsok 'prototípusnak', mégpedig egy kialakulás előtt álló, önálló uniós szakbíráskodás első példányának tekintendők.[9] Egyelőre az Unió alkalmazottainak munkaügyi vitái, a szellemi tulajdon védelme és az iparjogvédelem azok a tárgykörök, amelyek esetében rövid időn belül valószínűsíthető egy-egy különtanács felállítása.
2) Megállapítható, hogy a Nizzai Szerződés a szakmai nyilvánosság szeme láttára ugyan, mégis a kelleténél, véleményem szerint, jóval kisebb hírverés mellett elvégezte az uniós jogorvoslati rendszer eddigi irányának alapvető módosítását, mondhatni korrekcióját. A korábbiakban az Elsőfokú Bíróság nem volt önálló, a közösségi jog betartásának kötelezettsége expressis verbis csak az Európai Bíróság feladata volt - az EKSz régi 220. cikk megfogalmazása szerint. A Nizzai Szerződés szerint módosított EKSz 220. cikke 224. cikke már nem hagy kétséget afelől, hogy az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság szervezeti szempontból egymástól különálló bírói fórumok, és a köztük érvényesülő hierarchikus kapcsolat is egyértelműen megfogalmazódik. Ennek a változásnak az Unió teljes jogorvoslati rendje szempontjából messze ható következményei prognosztizálhatók. A módosítás legkézenfekvőbb oka az Európai Bíróság mérhetetlen túlterheltsége volt,[10] amiért maga a Bíróság és az Európai Bizottság is szorgalmazta az átalakítást, az Elsőfokú Bíróság nagykorúsítását. A szakirodalomban létezik olyan álláspont, mely szerint az Európai Bíróság túlterheltségét tulajdonképpen saját magának köszönheti:[11] a közösségi jog közvetlen alkalmazandósága, a közvetlen hatálynak az értelmezési gyakorlata, és az EKSz 234. cikkének túl tág értelmezése miatt. Főként ez utóbbi, tehát az előzetes döntési eljárás jelentőségének hangsúlyozásával az Európai Bíróság megteremtette az alapját az uniós szintű és egyre szélesebb körű jogorvoslati rendszer kiépítésének, ahelyett, hogy - amúgy a szubszidiaritás elvének is megfelelőbb megoldást választva - a nemzeti bíróságokat erősítették volna meg a tagállamok. Ez az álláspont főként a német szakirodalom egyes képviselőinél jelenik meg.[12]
3) Az Európai Bíróság - az EKSz 7. cikkének (1) bekezdése értelmében - az Európai Közösség egyik főszerve, minden egyéb intézménytől független legfőbb bírói testület, amely egyesíti magában az alkotmánybírósági és a fellebbviteli bírósági funkciókat. Saját önazonosságát tudatosan erősítve, a Bíróság hosszú ideig magát az "integráció motorjának"[13] tekintette - még ha ezt így kifejezetten nem is mondta ki. Ennyire erőteljes szerep az alapító szerződés szövegéből nem feltétlenül olvasható ki. Nem is véletlen, hogy az utóbbi években, főként a tagállamok kritikus hozzáállása miatt, változni látszik az álláspontja. Az első lépést a Bíróság az EKSz 230. cikke alapján, egy semmisségi eljárás során meghozott ítélete jelenti: 2000-ben Németországnak sikerült elérnie a Parlament és a Tanács által közösen megalkotott irányelv megsemmisítését. A dohányáruk reklámjának szabályozásáról szóló irányelv jogalapját a Bíróság - az eddigi tágabb értelmezésétől eltérően - szűken értelmezte, és nem tekintette elegendő hatásköri felhatalmazásnak.[14] A hiányzó hatásköri felhatalmazás miatt megsemmisített közösségi jogi aktus ügye mindenképpen szemléletváltást jelent a Bíróság önmeghatározásának, saját szerepéről vallott felfogásának történetében, minden bizonnyal már időszerű változásról van szó, hiszen azóta további ítéletek születtek hasonló szellemben.[15]
4) A közösségi jog tiszteletben tartását (EKSz 220. cikk) sem az Európai Bíróság, sem az Elsőfokú Bíróság, de még természetesen a bírói különtanácsok sem biztosíthatnák, ha nem rendelkeznének az ehhez szükséges személyes és tárgyi függetlenséggel. Az említett 220. cikk feltételezi, és egyben előrevetíti a bírói függetlenséget. Az EKSz egyéb jogszabályhelyei pedig indirekt módon ezt megerősítik: így például a 193. cikk (1) bekezdésében foglalt kivétel megtiltja a parlamenti vizsgálóbizottság eljárását olyan ügyben, melyben a tényállást bíróság vizsgálja, a bírósági eljárás lezárásáig. A kivétel célja nyilván az, hogy az eljáró bírói testületet megvédje az adott ügy által esetleg kavart politikai nyomástól.[16] Hasonlóképpen a bíróságok függetlenségének bizonyítéka az is, hogy az ombudsman vizsgálódásának tárgya nem lehet az igazságszolgáltatási hatáskörét gyakorló Európai Bíróság vagy Elsőfokú Bíróság tevékenysége, valamint olyan ügy sem, amelynek állítólagos tényállása bírósági eljárás tárgyát képezi vagy azt képezte (EKSz 195. cikk (1) bek.).
A bírói testületek belső felépítésére, a bíróságok önigazgatási jogának gyakorlására, valamint az eljárási szabályokra vonatkozó kérdéseket az EKSz 245. cikkének felhatalmazása értelmében a Bíróság alapokmánya rendezi. Jelenleg hatályos változatát a nizzai kormányközi konferencia fogadta el,[17] amelynek 2-5. cikke éppen a bírói függetlenséget biztosító szabályokat konkretizálja.
1) Az EKSz 220. cikkének első mondata értelmében az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság "saját hatáskörük keretein belül" biztosítják a jog tiszteletben tartását a szerződés (vagyis a közösségi jog primer és szekunder forrásainak) értelmezése és alkalmazása során. A hatáskörre vonatkozó kiegészítő és pontosí-
- 50/51 -
tó rendelkezést tartalmaz az EUSz 46. cikke. Az Európai Unióról szóló Szerződés bíráskodásra vonatkozó hatásköri szabálya kijelöli azokat a kereteket, amelyeken belül az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, és majdan a bírói különtanácsok igazságszolgáltatási tevékenységüket gyakorolhatják. Módszertani szempontból az EKSz 220. cikkében rögzített hatáskörök gyakorlatilag a bírói jogfelismerés természetéből következnek, az EUSz 46. cikkében jelölt tárgykörök pedig materiális értelemben rögzítik a megfelelő jogorvoslati feladatokat - az uniós szervezeti keretben működő bírói testületek integrációs szerepvállalása tehát tulajdonképpen e két elemből tevődik össze.
2) Az Európai Unióról szóló Szerződés általános szabályaival, közös rendelkezéseivel összefüggő bírósági hatáskört az EUSz 46. cikk c) - f) pontjai rögzítik. Ennek értelmében az uniós bírói testületek hatásköre az alábbiakra terjed ki: az EUSz 6. cikk (2) bekezdésében foglaltak szerinti alapjogok védelme; az alapjogok megsértésének veszélye esetén a tagállamokkal szemben az EUSz 7. cikke szerinti uniós fellépés eljárási szabályainak felülvizsgálata; a megerősített együttműködésről szóló rendelkezések az EUSz 40. és 43. cikke szerint, valamint az EUSz 46-53. zárórendelkezései. Szintén az EUSz 46. cikk rendelkezik arról ( a) pontjában), hogy az uniós bírói testületek hatásköre kiterjed az EUSz-nek a közösségi alapító szerződéseket módosító részeire is.
3) A Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés (EUSz VI. fejezet: 29-42. cikk) területén szintén jut feladat az uniós bírói testületeknek. A hatásköri felhatalmazás nem általános, hanem konkrétan meghatározott: az EUSz 46. cikk b) pontja rögzíti azokat a tárgyköröket, amelyekkel összefüggésben az uniós bírói testületeknek feladatot juttattak a tagállamok. Így például hatáskörrel rendelkezik az Európai Bíróság az olyan semmisségi eljárásokban, amelyeket tagállamok és az Európai Bizottság indíthatnak az ún. kerethatározatok és határozatok (az EUSz VI. fejezete szerint megalkotható másodlagos uniós jogforrások) ellen az EUSz 35. cikk (6) bekezdése értelmében. Hasonlóképpen hatáskörrel rendelkezik a Bíróság a tagállamok egymás közötti, valamint a tagállamok és az Európai Bizottság közötti egyéb viták esetében az EUSz 35. cikk (7) bekezdése értelmében; valamint - amennyiben a tagállamok ilyen értelmű nyilatkozatot tettek - előzetes döntések meghozatalára az EUSz 35. cikk (2) és (3) bekezdésének szabályai szerint. Az előzetes döntéshozatal lehetősége a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés területén különösen akkor válik fontossá, ha az ilyen tárgykörben alkotott kerethatározatok és határozatok nagyon részletesek és a tagállami implementálás - főként a kerethatározatok tekintetében - vagy a végrehajtás nem megfelelő. Individuális jogorvoslatra ilyen esetben nincsen lehetőség: a jogorvoslatban hézagok keletkezhetnek - hiszen nem hivatkozhat a kerethatározatra az egyén saját nemzeti bírósága előtt, mert annak a közvetlen hatályát, az irányelvvel való szerkezeti hasonlósága ellenére, az EUSz nem fogadja el.[18] Az implementálást megvalósító vagy az uniós szintű egyéb jogforrást végrehajtó tagállami aktussal szembeni jogorvoslat pedig gyakorlatilag megáll tagállami szinten.[19]
4) Az EKSz 220. cikke felhatalmazza az Európai Bíróságot és az Elsőfokú Bíróságot arra, hogy az EKSz ("a szerződés") értelmezése és alkalmazása során biztosítsák a jog tiszteletben tartását, tehát igazságszolgáltató, jogorvoslati szervként működjenek. Ez a felhatalmazás magában foglalja egyrészről az uniós szervek tevékenységének jogszerűségi célú ellenőrzését, a tagállamok implementációs tevékenységének felügyeletét, másrészről pedig a jogvédelem biztosítását mindazok számára, akiket az Európai Unió jogrendszere individuális jogokkal ruház fel, tehát természetes és jogi személyek számára - közjogi és magánjogi értelemben egyaránt.
A jogorvoslatra vonatkozó hatáskör módszertani szempontból nyilván a jogkérdésekről való döntésre vonatkozó felhatalmazásként értelmezendő, mégpedig az alkalmazandó jog feltárására irányuló ismert elvek szerint, és az EKSz-ben, valamint az Európai Bíróság eljárási szabályzatában rögzített eljárások keretei között. A jogkérdésekről való döntés magában foglalja természetesen a bírói jogalkalmazást (nevezhetjük jogszolgáltatásnak is), tehát az Európai Unió jogrendszerének meghatározott módszerek szerinti értelmezéséből adódó következtetések levonását, de magában foglalja az ún. bírói jogfejlesztést is. Európában a bíró sohasem pusztán 'la bouche qui prononce les paroles de la loi" volt, tehát sohasem pusztán a "jog szavait kinyilatkozó száj" volt. "A közösségi alapító szerződéseket Európa közös jogi hagyományai, és az európai jogi kultúra fényében kell értelmezni. Tévedés lenne éppen ezért azt gondolni, hogy a Bíróság nem alkalmazhatja a jogfejlesztés módszerét." - így szólt a német alkotmánybíróság általánosnak is tekinthető véleménye már 1987-ben, a Kloppenburg-ügyben hozott ítéletében.[20]
5) Az EKSz 220. cikkéből nyert felhatalmazás alapján az Európai Bíróság kifejlesztette, voltaképpen megtalálta azokat az általános jogelveket, amelyek nemcsak a közösségi jog, de az Európai Unió jogrendszerének másik szegmense, az uniós jog számára is mércét jelentenek, ahogyan azt részben már kodifikálták is a tagállamok az EUSz 6. cikk (1) és (2) bekezdésében. Az általános jogelvekből leszűrhető jog köréhez értendő az alapvető jogok védelme mellett a demokrácia[21] és a jogállamiság elvének tiszte-
- 51/52 -
letben tartása is, ez utóbbi konkretizált változataival együtt: arányosság elve (EKSz 5. cikk), a jogbiztonság elve[22] , a közigazgatás törvényességének elve.[23] Hasonlóképpen elismert, általános jogelvekként vannak jelen az Európai Unió jogrendjében az alábbiak: a jó, megfelelő közigazgatáshoz való jog,[24] a jogi meghallgatáshoz való jog garantálása, a ne bis in idem, a fair eljáráshoz való jog, az egyedi döntések megindokolásának kötelezettsége.[25] Az általános jogelvekből leszűrhető uniós szinten érvényesülő jog adott esetben a nemzeti jog által nyújtott védelemnél magasabb szintű is lehet.[26]
Az általános jogelveket az Európai Bíróság a jogösszehasonlítás módszerét alkalmazva tárja fel. Ma már különösen kidolgozottnak tekinthető e módszer az alapjogok terén: így a Bíróság csak olyan intézkedéseket minősíthet jogszerűnek, amelyek nem sértik a tagállamok alkotmányai által elismert és védelmezett alapjogokat.[27] A jogösszehasonlítás mellett - szintén az alapjogok kapcsán - a tagállamok által kötött emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződések is hivatkozási alapot jelentenek. Az 1980-as évektől kezdve a Bíróság ítéleteiben az előzőeken túl egyre gyakrabban lehet a Közösségek illetve az Unió soft law-típusú dokumentumaira vonatkozó utalásokat találni. Ez utóbbi, közvetlen jogi kötőerővel nem rendelkező, általában az Unió intézményei által kibocsátott közös nyilatkozatok formáját öltő dokumentumok például a Parlament, Tanács és a Bizottság 1977-es közös nyilatkozata, vagy a Parlament alapjogokról és alapvető szabadságokról szóló 1989-es nyilatkozata.[28] Az EU 2000 decemberében Nizzában elfogadott alapjogi chartájára[29] is találunk már hivatkozásokat, igaz ugyan, hogy egyelőre csak az Elsőfokú Bíróság, és nem az Európai Bíróság ítéleteiben.[30] A jogösszehasonlítás módszerét a Bíróság nem pusztán az Unióban érvényesítendő alapjogok feltárása során alkalmazza, hanem az általános jogelvek tekintetében is.[31]
6) Az EKSz 220. cikkében szereplő feladat, ti. a szerződés értelmezése és alkalmazása során a jog tiszteletben tartásának biztosítása magába foglalja - szubjektív szempontból legalábbis - a hatékony egyéni jogvédelem garantálását is. Az Európai Unió jogrendszere tehát feltételezhetően biztosítani kívánja az effektív jogvédelemre irányuló alapjogot is. Az Unió alapjogi chartájának 47. cikke[32] így rendelkezik ugyan, terjedelme, hatásfoka azonban - legalábbis egyelőre - vitatott. Ezzel összefüggésben azonban, úgy tűnik, az Európai Bíróság kettős mércével mér. A tagállamokkal szemben - így értelemszerűen a nemzeti bíróságokkal szemben - az Európai Bíróság elég konzekvensen követelte és követeli meg a hatékony bírói jogorvoslat garantálását.[33] Az Unió intézményeinek aktusaival szembeni bírói kontrollt azonban szűkebben értelmezi: kiváló példa erre az EKSz 230. cikkének negyedik bekezdésében szereplő rendelkezés, melynek értelmében bármely természetes vagy jogi személy a neki címzett vagy őt közvetlenül és személyesen érintő közösségi jogi aktus ellen meghatározott esetben - jogszerűségi kifogások miatt - eljárást indíthat. Az Európai Bíróság ugyanis ezt a rendelkezést nem kívánja alapjogként definiálni illetve értelmezni.[34]
Az effektív jogorvoslat kérdésének megítélése kapcsán megállapítható továbbá, hogy kettős mércével mér az Európai Bíróság akkor is, amikor az egyes aktusok bírói kontrolljának intenzitásáról van szó. Az uniós jogalkotó intézmények esetében elfogadja azok nagyobb szabályozási szabadságát, mozgásterét - függetlenül attól, hogy milyen jogi természetű közösségi jogforrás kibocsátásáról van szó, és csak igen szűk körben engedi megtámadni vagy kérdésessé tenni őket. A tagállamokkal szembeni alapjogvédelem minősítésekor azonban sokkal szigorúbban jár el. Így például a Johnston-ügyben hozott ítéletében - ahol a tét a közösségi alapjogok tagállamokkal szembeni hatékonyabb védelme volt - a Bíróság a legapróbb részletig lebontva foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy vajon a bizonyítási teherre vonatkozó tagállami szabályozás önmagában megsértheti-e az effektív jogvédelemhez való jogot - a válasza igen volt.[35] A banánpiaci rendtartásra vonatkozó közösségi rendelkezések ellen indított keresetek esetében például azonban - tehát ott, ahol éppenséggel az uniós intézmények aktusaival szembeni védelemről van szó - a Bíróság az effektív jogorvoslat jogát még említésre méltónak sem tartotta. A szóban forgó ügy-ben[36] érdekes következtetések adódhattak volna abból, hogy vajon az uniós jogorvoslati rendszer esetleges hézagai mennyiben okozzák adott esetben a gazdasági élet érintett szereplőinek fizetésképtelenségét vagy éppen csődjét.
1. A tagállami jogalkalmazás minden szereplőjének tevékenységét, így a nemzeti bíróságok munkáját is a nemzeti jogszabályok és a közösségi jog igen erőteljes összekapcsolódása jellemzi tehát. Bármelyik közösségi jogalkalmazási formáról vagy szereplőről legyen is szó azonban, végső soron a közösségi jog az, amit alkalmazni kell. Éppen ezért, mindazok az általános jogelvek, amelyek az Európai Bíróság joggyakorlata szerint a közösségi jog immanens elvei, minden egyes jogalkalmazó, így a nemzeti bíróságok számára is kötelező mércét jelentenek.[37] E jogelvek közül a leglényegeseb-
- 52/53 -
bek: a közösségi jog egységességének elve,[38] a közösségi alapjogok védelme,[39] az ún. effet utile (a közösségi jog lehető legnagyobb mértékű hasznosulásának, hatékonyság) elve,[40] az ekvivalencia,[41] illetve az egyenértékűség elve. Ez utóbbi elv szerint a polgárokat a közösségi jog alapján megillető jogok védelmében alkalmazott nemzeti eljárási szabályok nem lehetnek hátrányosabbak, mint azok az eljárási szabályok, amelyeket tisztán belső jogi tárgyú ügyekben az eljáró hatóságnak/bíróságnak egyébként alkalmaznia kell.[42] Ha, illetve amennyiben a nemzeti eljárásjogok nem tartalmaznak a közösségi jogból származó igények érvényesítését szolgáló külön eljárási szabályokat, akkor a közvetlenül alkalmazandó és közvetlenül hatályos közösségi jogi normák érvényesülése érdekében a belső jog alapján fennálló bármely igényérvényesítési forma rendelkezésre áll ugyanazon feltételek mellett, mintha tisztán a nemzeti jogból eredő igény érvényesítéséről lenne szó.[43] Az eljáró nemzeti bíróságnak ilyenkor az összes nyitva álló lehetőség közül azt a megoldást kell választania, amely a közösségi joggal érintett individuális jogot leginkább biztosítani képes.[44] Ilyen esetekben az eljáró nemzeti bíróságnak a belső eljárásjogot diszkrimináció-mentesen kell alkalmaznia, tehát megkülönböztetés nélkül éppúgy, mintha hasonló, tisztán a nemzeti anyagi jog tárgyköréhez tartozó kérdésről lenne szó.[45]
Az ekvivalencia megállapítása illetve megítélése során - az Európai Bíróság joggyakorlata szerint - az alkalmazandó szabálynak az eljárás egészében elfoglalt helyére, az eljárás folyamatára és az eljárás sajátosságaira kell tekintettel lenni.[46] Az ekvivalenciát a hasonló tárgyú, vagy hasonló jogalappal rendelkező eljárásokkal, végeredményben tehát a "rokon ügyekkel" kell létrehozni.[47]
2. Tekintettel arra, hogy a közösségi jogi rendelkezések végrehajtása nagyobbára a tagállami hatóságok feladata, ezért a nemzeti bíróságoknak hallatlanul nagy szerep jut a közösségi jogi normák érvényre juttatásában és főként a megfelelő közösségi jogi normák alkalmazási elsőbbségének (elsődlegességének) garantálásában. Az Európai Bíróság mellett tehát a tagállami bíróságok kiemelkedő fontosságú feladatot látnak el. Az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok között kölcsönösen fennálló szakmai egyetértés, illetve annak hiánya nagymértékben befolyásolhatja az adott tagállamban a közösségi jog "hasznosulásának" mértékét. Az Európai Bíróság, mint a közösségi jog egységes értelmezésének letéteményese, nemegyszer rá van utalva a nemzeti bíróságokra. Hiszen leggyakrabban és elsősorban a nemzeti bíróságoknak kell a konkrét ügyek kapcsán a közösségi jogszabályokat alkalmazni, illetve azokat figyelembe venni, sőt kötelességük olyankor is a közösségi jogi adottságokra tekintettel lenni, ha az Európai Bíróság előtt a szóban forgó közösségi jog normával kapcsolatos eljárás nincs is folyamatban.
Ez utóbbi különösen az olyan esetekben jelentős, amikor a közösségi jog normákat végrehajtó tagállami hatóságok (pl. vámhatóságok, mezőgazdasági ügyekben illetékes szervek) intézkedéseinek jogszerűsége a kérdés. Hasonló a helyzet olyan polgári jogi ügyekben, amelyekben magánszemélyek egymás közti vitái előfeltételezik a közösségi jogi előzmények, illetve összefüggések feltárását, vagy ha a közösségi jog megsértése éppen büntetőjogi következményeket von maga után az adott tagállamban.
3. A nemzeti bíróságok a közösségi jogot alapvetően önálló módon, tehát a nemzeti jog szabályai szerint alkalmazzák, ide értve a bírósági hatásköri és illetékességi szabályokat, az alkalmazható eljárások megválasztását, vagy a betartandó határidőket is. Sok esetben a nemzeti bíróságoknak a közösségi jogot anyagi jogi értelemben is a belső jog kritériumai szerint kell minősíteniük.[48] A nemzeti bíróságok fentiek szerinti önállósága azonban - a közösségi jog felől közelítve - nem abszolút: minden nemzeti bíróság jogosult, az adott ügy szempontjából utolsó szintnek minősülő nemzeti bíróság pedig köteles a közösségi jog értelmezésével vagy érvényességével összefüggő vitát az Európai Bíróság elé terjeszteni. Az erre a célra nyitva álló prejudiciális eljárás pedig az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok közti kommunikációs csatorna, az ún. előzetes döntéshozatali eljárás (az EKSz 234. cikke szerint).
4. A hatalmi ágak klasszikus triászának részét képező nemzeti bíróságok szerves beépülése a közösségi jog alkalmazásába a közösségi jog dinamikus fejlődése szempontjából sem elhanyagolható. A közösségi jog érvényesülésének ugyanis sokszor igencsak jó szolgálatot tesz az a tény, hogy a tagállami bírói hatalom független a tagállami végrehajtó hatalomtól. A végrehajtó hatalom közösségi joggal szemben esetleg mutatkozó késlekedő magatartása, vagy éppen közösségi jogot megkerülő szándékos vagy gondatlan magatartása esetén a bírói hatalom az egyensúly szerepét töltheti be. Másrészről viszont a rendszerben benne rejlik a közösségi jog tagállamonként eltérő hatékonyságú alkalmazásának veszélye is, amit az előzetes döntéshozatali eljárás lehetősége enyhít ugyan, de nem tud teljesen kiegyensúlyozni. Hiszen előfordulhat, hogy bizonyos közösségi jog-releváns feladatok egyes tagállamokban bírósági hatáskörbe, más tagállamban viszont a közigazgatás hatáskörébe tartoznak, és esetleg egyáltalán nem nyílik meg az adott ügyben a bírósági jogorvoslat lehetősége. Ezen túlmenően pedig nyilvánvalóan különbségek vannak az egyes tagállamok eljárásjogi szabályai között például a bizonyítási teherre, a költségviselésre vagy a végrehajtásra vonatkozóan. Az ebből adódó - esetenként lényeges - különbségek a közösségi jog egységes érvényesülé-
- 53/54 -
sét vitathatatlanul relativizálják. Tekintettel azonban arra, hogy az Európában évszázadok alatt kiépült jogi kultúrák gyors harmonizálása nem lehetséges, sőt mi több, nem is szükséges, a fent jelzett különbségeket tudomásul kell venni. Ezt teszi maga a közösségi jog is - nyilván a tagállamok akaratát tükrözve -, hiszen maga a közösségi jog nem képzelhető el a fennmaradó nemzeti jogrendszerek nélkül. Annak érdekében, hogy a közösségi jog egységes értelmezésének posztulátuma ne váljon tartalmatlan igénnyé, a tagállami eljárásjogi szabályokat csak annyiban szabad alkalmazni, amennyiben azok nem akadályozzák a közösségi jog effektív megvalósulását.
5. További érdekes kérdésként merül fel a büntető hatalom és a közösségi jog kérdése. Tekintettel arra, hogy a Közösség nem rendelkezik büntetőügyekre vonatkozó saját hatáskörrel, a nemzeti büntető bíráskodásnak sajátos jelentősége van a közösségi jog alkalmazásában. Az Európai Közösség vagyoni értékei, különös tekintettel az ún. Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap rendelkezése alatt álló vagyoni eszközökre (pénzügyi eszközöket is beleértve), büntetőjogi védelmet igényelnek. A tagállamok kötelesek ezen vagyoni értékeket saját büntetőjogi szabályaikkal védelemben részesíteni,[49] a Közösség pedig köteles a nemzeti büntetőbíróságokat említett feladatuk ellátása során támogatásban részesíteni.[50] Az Európai Bíróság több ügyben megerősítette ezt az igényt, melynek jogi alapját a szakirodalom az Európai Közösségről szóló Szerződés 10. cikkében, az ún. lojalitás klauzulában, mint kölcsönösen fennálló kötelezettségben látja.[51]
Fentieken túl a Maastrichti Szerződés az Európai Közösségről szóló Szerződésbe felvett egy új rendelkezést (jelenlegi számozás szerint a 280. cikk), melynek értelmében a tagállamok a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére ugyanazokat az intézkedéseket teszik meg, mint amelyeket saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.
6. Jelen tanulmány keretei nem teszik lehetővé annak a szakirodalomban jelen lévő vitának a bemutatását, amely az Európai Bíróság egy 1991-ben keletkezett ítéletével[52] vált igazán élessé, melynek tárgya a közösségi jog egységes alkalmazásának ürügye alatti, szinte jogalkotói mértékű európai bírósági beleszólás a tagállami eljárásjogok alkalmazásába. E vita részleteinek ismertetése nélkül, a tanulmány ezen alcímének következtetéseként megállapítható, hogy közösségi rendelkezések hiányában a nemzeti jog határozza meg közösségi jog-releváns ügyekben is az illetékes bíróságot illetve az alkalmazandó eljárási formát. A nemzeti eljárásjogok alkalmazhatóságának pedig csak a közösségi jog értelmezése szerinti diszkriminációtilalom illetve a hatékonyság követelménye szabhat gátat.
1) Az Európai Bíróság előtt indítható közvetlen keresetek fő célja, hogy az uniós intézmények aktusainak jogszerűségét, valamint a tagállamok elvi jelentőségű "közösségi hűségét" biztosítsák. Az ún. előzetes döntéshozatali eljárás értelmét pedig az indokolja, hogy a tagállamok hatóságai és bíróságai a közösségi jogot teljes körűen és egységesen kötelesek alkalmazni.[53] Az előzetes döntéshozatali eljárásról szóló EKSz 234. cikk létrehozza azt a jogintézményt, amellyel megelőzhető, hogy a tagállamokon belül a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogorvoslat alakuljon ki. Tanulmányomnak nem célja az előzetes döntéshozatal eljárási szabályainak ismertetése, e kérdésnek a magyar szakirodalomban is alapos és megbízható feldolgozásai jelentek meg.[54]
2) Annak ellenére, hogy a tagállami bíróságok kötelesek a közösségi jogot alkalmazni, az értelmezési kérdésekkel összefüggő viták végső soron mégis az Európai Bíróság illetve szűk körben az Elsőfokú Bíróság hatáskörében (EKSz 225. cikk (3) bek.) vannak. Az uniós intézményként megszervezett bírói testületek és a nemzeti bíróságok között hierarchikus alá-, fölérendeltségről ennek ellenére nincsen szó. Sokkal inkább arról van szó, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás megteremti annak lehetőségét, hogy a nemzeti bíró autoritásának megőrzése és a közösségi jog egységes értelmezésének és alkalmazásának szükségessége összhangba hozható legyen. Az uniós intézményként működő bírói testületek, és a nemzeti bíróságok közötti együttműködést az előzetes döntéshozatali eljárás intézményesíti - ennek fontosságára maga az Európai Bíróság többször is utalt már.[55] Az 1980-as évek elejétől kezdve egyre gyakrabban hangoztatta a Bíróság azt, hogy a "közösségi jog szabályos alkalmazása és egységes értelmezése minden tagállamban azon az együttműködésen alapszik, amely a nemzeti bíróságok és a Közösség Bírósága közötti munkamegosztásból ered" .[56] Tekintettel arra, hogy az alapeljárás a nemzeti bíróság előtt keletkezik, és a nemzeti bíró az, akinek az ügyet eldöntő ítéletet felelősséggel meg kell hoznia, ezért a nemzeti bíró joga eldönteni azt is, hogy közbenső lépésként, az adott ügy lezárása előtt és annak érdekében, szükséges-e előzetes döntéshozatali eljárás keretében valamely kérdés megválaszolása az Európai Bíróság által. "Amennyiben a nemzeti bíróság - élve erre irá-
- 54/55 -
nyuló mérlegelési jogával - szükségesnek látja megkeresni az Európai Bíróságot, úgy a nemzeti bíróság és az Európai Bíróság közösen látják el azt a feladatot, amit az alapító szerződés mindegyikükre nézve megállapított a jog tiszteletben tartásának érdekében ...".[57] 3) Az Európai Bírósággal - adott esetben majd az Elsőfokú Bírósággal (EKSz 225. cikk (3) bek.) - folytatandó párbeszéd minden nemzeti bíróság feladata, még az alkotmánybíróságé is. A portugál alkotmánybíróság például ezen az állásponton van.[58] Általában véve azonban az alkotmánybíróságok és az Európai Bíróság közti kommunikáció, főként az alkotmánybíróságok hozzáállását illetően, nem nevezhető felhőtlennek.[59]
1) A kezdeti nehézségek ellenére - a tagállamok gyakorló jogászai hosszú ideig nem tudtak az EKSz 234. cikke adta lehetőséggel megbarátkozni - az előzetes döntéshozatali eljárás mára már általánosan elfogadott eljárásnak számít, a megfelelő nemzeti eljárásjogi szabályok rendje kialakult.[60] Elfogadásához több tényező is hozzájárult. Ilyen tényező többek között: a nemzeti jogrendszerek és az Európai Unió joga közötti egyre szélesebb körű összefonódás, vagy éppen az unió polgárainak az a felismerése, miszerint az Unió joga az egyéni jogérvényesítés és érdekérvényesítés eszköze lehet.
2) A párbeszédnek azonban nem csak a tagállami oldalról, tehát a nemzeti bíróságok vagy éppen az állampolgárok oldaláról nézve vannak előnyei, hanem a gyakorlatban maga az Európai Bíróság is profitál belőle. Természetesen itt sem egyenes vonalú, töretlen fejlődésről van szó, hanem ellentétekkel, félreértésekkel kísért folyamatról. Az Európai Bíróság - néha következetlenül ugyan, de - a tárgyi és dogmatikai értelemben megalapozott nemzeti bírósági kritikát hajlandó tudomásul venni és beépíteni saját gondolkodásmódjába. Így például - érzékenyen reagálva a nemzeti bíróságok jelzéseire - a Grogan[61]-ügyben sikerült elkerülnie az ír alkotmányban foglalt terhességmegszakítás tilalmával való összeütközést; a T. Port II[62] -ügyben - ahol a banánpiaci rendtartás szabályainak alkalmazhatósága volt a tét - sikerült az uniós szintű egyéni jogvédelem hatékonyságára irányuló kétségeket tankönyvbe illő módon eloszlatnia. Hasonlóképpen egy nemzeti bíróságnak az EKSz 308. cikkéhez kapcsolódó szigorú logikáját és érvrendszerét vette át például az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez történő csatlakozásról szóló tanácsadó véleményében.[63] A Tanja Kreil[64]-ügyben a főügyész volt az, aki a szóban forgó irányelv alkalmazása előtt megbizonyosodott afelől, hogy az nem fog a német alaptörvény vonatkozó rendelkezéseivel feloldhatatlan konfliktusba kerülni.
1. Fentiekből is látható, hogy a közösségi jog által kedvezményezett alanyi kör számára szinte mindennél fontosabb a nemzeti bíróságok és a közösségi jogorvoslat közti együttműködés hatékonysága. Az egyén ugyanis rendszeresen rákényszerül arra, hogy a közösségi jog által számára biztosított jogokat a nemzeti bíróságok előtt érvényesítse. Amint azt az előzőekben már többször is kihangsúlyoztam, ennek oka abban rejlik, hogy - a közösségi jog feletti legátfogóbb védőpajzsként - elsősorban a nemzeti bírónak kell eljárnia. A közösségi jog tagállamon belüli alkalmazásának folyamatában az Európai Bíróság csak akkor és csak olyan mértékben jogosult eljárni, amikor és amilyen mértékben őt a nemzeti bíró egy adott közösségi jogi norma tartalmával illetve alkalmazásával kapcsolatban - az erre nyitva álló kommunikációs csatornán keresztül megkérdezi.
2. Mi történik azonban olyankor, ha az eljáró nemzeti bíró nem kérdezi meg az Európai Bíróságot, tehát elmulasztja az előzetes döntésre vonatkozó kérdés feltételét, és netán éppen közösségi jogellenes döntést hoz a folyamatba tett ügyben? Az érintett felek védekezési, jogorvoslati lehetőségei egy ilyen nemzeti bírósági döntés ellen mind a mai napig igen szűk körben mozognak. Ami egészen bizonyosan nem áll az érintett felek rendelkezésére, az a nemzeti bíróság ítéleteivel szembeni közvetlen jogorvoslat (pl. fellebbezés vagy felülvizsgálat) lehetősége az Európai Bíróság előtt, sőt a feleknek arra sincs lehetőségük, hogy a közösségi jog értelmezésére vagy alkalmazására irányuló előzetes kérdésfeltevésre - tehát az Európai Bíróság megkeresésére - a nemzeti bíróságot rákényszerítsék. Egyes tagállamok eljárásjoga lehetőséget ad arra, hogy az alsóbb szintű nemzeti bíróságok ["Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghoztalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti a Bíróságot, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. " EKSz 234. cikk (1) bek.] közösségi jogot mellőző ítéleteit a felek megtámadhassák.[65] Ha azonban egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel közösségi jogot érintő értelmezési vagy alkalmazási kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles a vitatott közösségi jogi norma értelmezése ér-
- 55/56 -
dekében az Európai Bírósághoz fordulni (EKSz 234. cikk (2) bek.). Amennyiben azonban a belső jogorvoslat szempontjából utolsó szintnek minősülő nemzeti bíróság előbb említett közösségi jogi kötelezettségének nem tesz eleget, arra az esetre sajnos kifejezett közösségi jogi szankció nem létezik.
Egyedül az a praktikusnak és hatékonynak nehezen nevezhető eljárás áll rendelkezésre, melynek keretében az Európai Bizottság ún. szerződésszegési eljárást (EKSz 226. cikk) indíthat azon tagállammal szemben, amelynek bírósága a közösségi jogsértést elkövette.
3. A (hatékony) jogorvoslathoz való alkotmányos jogra hivatkozással elvileg alkotmánybírósághoz lehet fordulni - ez a megoldás sem kecsegtet túlságosan sok eredménnyel, arról nem is beszélve, hogy a külföldi szakirodalom nem is ítéli meg egyöntetűen ezen "rendkívüli alkotmányos jogorvoslat" kérdését. Nem is reális elvárni egy alkotmányos panasztól az előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazására irányuló nemzeti bírósági fegyelem / hajlandóság megszilárdítását. Tekintettel arra, hogy a közösségi jog maga nem tartalmaz erre vonatkozó szankciórendszert, elég nehéz a tagállamok alkotmánybíróságait meggyőzni az EKSz 10. cikkében foglalt lojalitás klauzula ennyire tág értelmezéséről. Így például a német alkotmánybíróság (a 'gesetzlicher Richter' elve alapján) a közösségi jogból eredő legfőbb bírósági előterjesztési kötelezettség elmulasztását csak akkor tekinti alkotmányellenesnek, ha az egy "objektiv willkürliche Nichtvorlage", tehát tényleges és szándékos mulasztást valósít meg, aminek a bizonyítása a panaszos felet terheli, és eddig igencsak ritkán volt sikeres. A Kloppenburg-ügy ilyennek számít.[66] A magyar alkotmánybíróság hatáskörének reformja is időszerű: hiszen "közösségi joggal összefüggő gyakorlatának" törvényi szabályozása hiányában majd kiterjesztő értelmezéssel gyárt magának hatáskört, mint ahogyan azt nyugat-európai társai tették.[67]
A közösségi joghoz fűződő jogorvoslati mechanizmus hatékonysága számára nélkülözhetetlen a tagállami és a luxemburgi bíráskodás közti együttműködés, az együttműködés pedig elsősorban és hangsúlyosan a nemzeti bíróságok hajlandóságán múlik. Az együttműködési készség hiánya esetén igénybe vehető effektív szankciórendszer azonban nem létezik.
4. További lehetőségként kell szemügyre venni az Európai Bíróság által tizenkét évvel ezelőtt - a Francovich-ügyben[68] - kimunkált állami felelősség kérdését. A Bíróság ítélete szerint a magánszemélyeknek - bizonyos előfeltételek esetén - önállóan érvényesíthető kártérítési igénye keletkezik a közösségi jogi normákat megsértő tagállammal szemben. Egy másik ítéletében az Európai Bíróság továbbá rögzítette, hogy mit ért "tagállam" fogalmán: "a közösségi jogi kártérítési felelősség a tagállami közösségi jogsértés minden lehetséges esetére kiterjed, függetlenül attól, hogy melyik tagállami szervnek a tevőleges vagy mulasztással előidézett magatartása okozta a jogsértést." Az ítélet a Brasserie du Pêcheur-ügyben született, melynek obiter dictumában[69] az Európai Bíróság a tagállami jogorvoslati fórumot kifejezetten meg is nevezi, mint közösségi jogot megsértő tagállami szervet. Jelen tanulmány keretei között nincs mód arra, hogy a bírói függetlenség klasszikus elvét a fenti kártérítési felelősséget megalapozó, tagállamnak betudható nemzeti bírói felelősséggel összevessük.
Összegzésként: az EKSz tehát nem tartalmaz olyan eszközrendszert, amellyel a nemzeti bíróságoknak az Európai Bírósággal való együttműködése kikényszeríthető lenne. Az EKSz-en kívül más források is csak részlegesen képesek szankcionálni a nemzeti bíróságok közösségi jogsértő eljárását. Nem eredményezi e nyilvánvaló és sajnálatos deficit teljes körű feloldását az sem, hogy a közösségi jogsértő magatartást tanúsító nemzeti bíróságok tagállamával szemben kártérítési eljárást lehet kezdeményezni.
1. Az Európai Unió duális jogorvoslati rendszerének tagállami része, a nemzeti bíróságok működése, átalakítása a nemzeti jogalkotón múlik, nyilván kellő körültekintéssel, az adott tagállam által vállalt nemzetközi kötelezettségeket is figyelembe véve folyamatosan változik: a nemzeti bíró munkája során egyre gyakrabban szembesül olyan helyzetekkel, amelyekben döntenie kell a nem közvetlenül a nemzeti jogalkotó által létrehozott jogi kötelezettség alkalmazhatóságáról. A nemzeti bíráskodás internacionalizálódik tehát - reformja éppen ezért alkotmányossági kérdéseket is felvet. Az Unió intézményi keretében működő, a duális uniós jogorvoslati rendszer másik elemét képező Európai Bíróság illetve Elsőfokú Bíróság reformja a tagállamok közös elhatározásának eredménye. Az uniós szintéren zajló bíráskodás tehát - az alkalmazandó uniós jog tárgyi és személyi hatályának példátlan mértékű növekedése miatt is - konstitucionalizálódik. A két jogrendszer, a nemzeti és az uniós jogrendszer konvergenciája a működőképesség megtartása érdekében mindkét oldalon reformokat igényel. Vessünk néhány pillantást az uniós intézményi keretben működő bíróságok utóbbi években felmerült reformjára.
2. Közel egy és fél éves tanácskozás után az európai alkotmányozó konvent befejezte munkáját, amelynek terméke a "Szerződés egy európai alkotmány
- 56/57 -
létrehozásáról" címet viseli.[70] 2003 június 19-20-án az Európai Tanács thessaloniki ülésén elfogadta a tervezetet, és a tagállamok kormányközi konferenciája elé utalta azzal a megjegyzéssel, hogy a tervezet megfelelő kiindulási alapnak tekinthető. Az európai szintű alkotmányozás tényéről, folyamatáról, eredményeiről nem kívánok e tanulmány keretei között szólni, már csak azért sem, mert a magyar szakirodalomban általános értékelések már találhatók. Szükségesnek tartok azonban végigvezetni néhány gondolatot, különösen azért, hogy az uniós bíráskodás átalakításának szükségességét értelmezni lehessen.
3. Ma már talán vitán felül álló vélemény, hogy a modern alkotmányos berendezkedésű államok egyre nyilvánvalóbb tulajdonsága az együttműködésre irányuló nyitottság. Különösen Európában igaz ez, ahol sajátos viszonyrendszer alakult ki a különböző jogrendszerek között nemzetközi és szupranacionális szinten egyaránt. Kölcsönös - mondhatnám dialektikus - egymásra hatásról van szó, hiszen egyrészt a nemzetközi és szupranacionális rendszerek alkotmányos tartalommal telítődnek, másrészt viszont ezek vissza is hatnak a hagyományos értelemben vett alkotmányok tartalmára. Így nem csoda, hogy az 'állami' minőség jogi értelemben véve, illetve az alkotmányok szintjén is szétszóródott, szétterült, több szinten elhelyezkedő hordozóelemek között oszlik meg. Nyilvánvaló, hogy kialakult a modern államiságnak egyfajta funkcionalista szemlélete, amelyet az államok egymásra utaltsága jellemez és arra készteti őket, hogy a hagyományos államon belüli munkamegosztás helyett az államok közötti kooperatív munkamegosztást válasszák, az adott feladatot mindig a megvalósulása szempontjából leghatékonyabbnak tekinthető szintre telepítve.[71] Az állami szerepvállalás, a tradicionális állami feladatok módosulása, 'határátlépése' értelemszerűen együtt jár nem csak regionális szinten - a mi esetünkben európai szinten -, hanem nemzetközi színtéren is az alkotmányozás igényével. A nemzetközi jogban egyre nagyobb hangsúllyal jelennek meg szervezeti és anyagi jogi természetű alkotmányos elemek: pl. erőszak, kényszer tilalma, emberi jogok, nemzetközi büntetőjog stb. A részletek mellőzésével megállapítható, hogy az alkotmány ma már nem csak az államhoz kötődő fogalom.[72] Az alkotmány fogalma, úgy tűnik, levált az állam fogalmáról: a nemzetközi jog rendszerében is egyre jobban körvonalazódik egy alkotmányszerű intézményeket tartalmazó mag, vagyis olyan kötelezettségek csomagja, amelyek jó része erga omnes kötelezettség. A nemzetközi jog feltétlen érvényesülést kívánó szabályainak, illetve az erga omnes kötelezettségeknek az elfogadása megköveteli alkalmas jogérvényesítő mechanizmusok kialakítását, amelyek között természeténél fogva kiemelkedő helyet foglal el a bíráskodás. A nemzeti jogrendszereknek, azon belül is az alkotmányoknak a nemzetközi jogra gyakorolt hatása hatványozottan jelenik meg, ha a nemzeti jogrendszereknek illetve alkotmányoknak az Európai Unió ötven év alatt kialakult és páratlan fejlődésen keresztülment jogrendszerére gyakorolt hatásáról van szó. Nem véletlen, hogy a jogérvényesítés eszközeként számon tartott uniós bíráskodás is egyre inkább a nemzeti jogrendszerekben ismert megoldások felé fordul szervezetét, hatásköreit, módszerét, intenzitását tekintve. Amíg a nemzetközi jog ma még - a nemzetközi közösség tagjainak jogi értelemben vett mellérendeltségéből kiindulva - nem ismeri el általános érvénnyel a kötelező bíráskodást, addig az Európai Unió jogrendje már ötven évvel ezelőtt is abból indult ki, hogy az Európai Bíróság előtti eljárások megindíthatósága nem a vitában érintett felek konszenzusán múlik, hanem - a nemzeti jogorvoslathoz hasonlóan - a jogaiban sértett fél egyoldalú döntésén. Az európai integráció működőképességét biztosítani hivatott luxemburgi bíráskodás több évtizeden keresztül bebizonyította, hogy e sajátos szerepkörnek képes megfelelni, sőt képes a rábízott jogrendszert - annak egységes értelmezése és alkalmazása érdekében - továbbfejleszteni is. Természetesen az Európai Unió bírósági rendszere, az uniós szinten működő bírói testületek átszervezése, hatásköreik pontosítása, adott esetben modernizálása időközönként ugyanúgy felmerül, mint ahogyan az alapul fekvő közösségi illetve ma már uniós jogrendszer ezt megköveteli.
4. Az Európai Unió jogorvoslati rendjének reformja nem az alkotmányozó konvent munkájában merült fel először: 2000-ben a teljes uniós intézményi reform részeként külön témakört képezett a már (2003 február 1.) hatályba lépett Nizzai Szerződés előkészítése során. A főként technikai természetűnek tekintett bírósági reform nem is szerepelt a közérdeklődésre számot tartó témák között. Nyilván ezen múlt az is, hogy a szélesebb nyilvánosság nem is nagyon vette észre, hogy az alapító szerződések Nizzában elfogadott módosítása véleményem szerint az uniós jogorvoslatra vonatkozó lényeges változások alapkörveit rakta le. A reform időszerűségét többek között az is indokolta, hogy az Unió tagállamainak növekvő száma nyilvánvalóan tovább fogja emelni az eldöntendő ügyek számát is. Ehhez járul a Közösség hatásköreinek bővüléséből eredő várható ügyszámnövekedés: például iparjogvédelemmel, menekültügyi és bevándorlási politikával összefüggő kérdésekben. Az új tevékenységi területek mennyiségi és minőségi szempontból is újabb terhet rónak az Unió bírói szerveire.[73] Az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság már ma is 'csúcsra járatva' működik, szabad kapacitása gyakorlatilag nincsen. Mindkét bírói testület éppen ezért 2000 folyamán, saját indíttatásból, reformjavaslatokat tartalmazó előterjesztéseket készített, amelyek az Unió intézményei - főként a Bizottság - valamint a szakiroda-
- 57/58 -
lom részéről is megkülönböztetett figyelmet kaptak. A Bizottság például független szakértőket bízott meg azzal, hogy az európai bírósági rendszer reformjának tervezetét készítsék el.[74] A szakirodalom is napirendre tűzte - már jóval 2000 előtt - a kérdést.[75] A javaslatok közös eleme egyrészről az eljárások időtartamának csökkentésére irányuló szándék. Másrészről az uniós bírói testületek hatáskörének bővítése a legtöbb javaslatban szerepel főként abból a megfontolásból kiindulva, hogy az ítéletek elfogadottsága, az ítéletek végrehajtásának hatékonysága nagyban függ az eljáró uniós bírói testület hatáskörének egyértelműségétől.
5. Annak ellenére, hogy néhány javaslat nem került bele az elfogadott szerződésmódosításba, az uniós jogorvoslat reformja nagy lépést tett előre Nizzában. A szervezetet és az eljárást érintő változások többek között: az Elsőfokú Bíróság 'nagykorúsítása' hatáskörének bővítése révén, a bírói testületek összetételét és munkamódszerét illető változások, az eljárási rendet érintő rugalmasabb szabályok, de az Európai Parlamenttel bővült a privilegizált perképességgel rendelkezők köre is. Amint azt már fentebb említettem[76] (II.1.1.és 2. pont), az Európai Unió duális jogorvoslati rendszere a tagállamok eljárási joga szerint működő nemzeti bíróságokon, valamint az Unió intézményi keretei között működő bírói szervek jogalkalmazó tevékenységén alapszik. Ez utóbbi, nizzai reformja után, egy institucionális értelemben kétszintű, funkcionális értelemben viszont háromfokozatú uniós szinten zajló igazságszolgáltatást jelent.
6. A reformok sora nem ért véget 2000-ben a nizzai szerződésmódosítással. Az alkotmányozó konvent munkájának 2003-ban megfogalmazódott eredménye, a "Szerződés egy európai alkotmány létrehozásáról" a jogorvoslati rendszert érintő javaslatokat is tartalmaz.[77] Egyes vélemények szerint az alkotmánytervezet reformjai közül éppen a legszerényebbek érintik a bíráskodást.[78] A jövőben az uniós intézményi keretben működő - tehát a nemzeti bíróságok mellett a duális uniós jogorvoslati rendszer másik elemét jelentő - bíráskodás háromszintű lesz, a tervezet I. rész 28. cikk megfogalmazása szerint. " (1) A Bíróság az Európai Bíróságból, a Törvényszékből és különös hatáskörű törvényszékekből áll. A Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását az Alkotmány értelmezése és alkalmazása során." Az Európai Bíróság és a Törvényszék (régi nevén: Elsőfokú Bíróság) mellett a Nizzai Szerződés által már bevezetett szakbíróságok - tervezett új nevükön: különös hatáskörű törvényszékek[79] - működnek majd. A bírák és főtanácsnokok kiválasztása érdekében a tervezet speciális bizottságot kíván létrehozni, amely a jelölt személyeknek a feladatra való alkalmasságáról köteles véleményt alkotni (tervezet III-262. cikk). A jogorvoslati mechanizmust illetően csak néhány változást javasol a tervezet III. része. Így például újdonságnak számít a III-270. cikk (4) bekezdése, melynek értelmében " bármely természetes vagy jogi személy azonos feltételek mellett indíthat eljárást a neki címzett vagy őt közvetlenül érintő olyan szabályozási jellegű jogi aktus ellen, amely nem igényel végrehajtási intézkedést[80] " - tehát a jelenleg hatályos szóhasználat szerinti rendelet típusú jogforrással szemben is. Az alkotmány tervezete az egyéni jogorvoslat e fenti megfogalmazásával tulajdonképpen kodifikálja az Elsőfokú Bíróság Jégo-Quéré-ügyben hozott ítéletének (2002) koncepcióját, amely eltér az Európai Bíróságnak az EKSz 230. cikkével kapcsolatban eddig kialakított gyakorlatától.[81] Bármennyire is sajnálatos, de az alapjogi chartának az alkotmány tervezetébe való inkorporálása ellenére (tervezet II. rész) alapjogi kereset benyújtására nincsen lehetőség. Érdemes lett volna olyan esetekre bevezetni az alapjogi keresetek lehetőségét, amikor valamely uniós jogforrás a természetes vagy jogi személy alapjogi chartában rögzített jogát sérti, és a jogsértés orvoslására más mód nincsen![82] Az uniós bírói testületek ebből eredő esetleges túlterheltségének megelőzéséhez a keresetet meghatározott feltételekhez is köthették volna. Nem mert rá vállalkozni a konvent mégsem - ezt a hatékonyságot megkérdőjelező hiányosságnak tartom. A szerződésszegési eljárás során a jövőben gyakorlatiasabb megoldás alkalmazható: átalányösszeg vagy kényszerítő bírság kiszabását a tervezet értelmében a Bizottság az érintett tagállammal szemben már a szerződésszegés megállapítására irányuló keresetben kérheti a Bíróságtól, ha az uniós jogforrás implementálását érintő tagállami magatartásról van szó (III-267. cikk (3) bek.). Említésre érdemes a szubszidiaritás elvének peresítésével kapcsolatos dilemma. A tervezet szövege érintetlenül hagyja az EKSz 5. cikk második mondata, valamint az Amszterdami Szerződés idején az alapító szerződéshez csatolt jegyzőkönyv szerint fennálló hatáskörét az Európai Bíróságnak arra, hogy a szubszidiaritás elvének betartását ellenőrizze. Az a törekvés nem talált osztatlan elismerésre, amely lényegében az Unió és a tagállamok közötti hatásköri vitákat tárgyaló, a tagállami alkotmánybíróságok képviselőiből álló speciális törvényszéket - ilyen értelemben voltaképpen alkotmányos kérdésben döntő külön jogorvoslati fórumot - kívánt volna létrehozni.[83] Bővül ugyan a perlésre jogosultak köre, mégpedig a nemzeti parlamentekkel, sőt esetleges kétkamarás parlament esetében bármelyik kamara önállóan lesz jogosult keresetet indítani a Bíróság előtt a szubszidiaritás védelme érdekében. A Régiók Bizottsága is keresetindítási joggal rendelkezik majd az alkotmánytervezet, illetve a hozzá csatolt jegyzőkönyv értelmében olyan jogalkotási aktusok tekintetében, amelyek elfogadásához vele konzultálni kell.
- 58/59 -
Konklúzió. Minden alkotmánynak akkor és csak addig van létjogosultsága, amikor és amíg erre alkalmas - függetlenül attól, hogy állam alkotmányáról, vagy nemzetközi szerveződés alkotmányáról van-e szó. Az Európai Unió alkotmánya - feltételezve a létrejöttét - a fenti célt akkor tudja megvalósítani, ha ebben a tagállami intézmények, a nemzeti parlamenttől a nemzeti bíróságig, támogatják.
Az Unió duális jogorvoslati rendjére, az Európai Bíróság mellett a nemzeti bíróságok közösségi jogot/uniós jogot alkalmazó kötelezettségére eddig csak közvetve, az Európai Közösséget alapító Szerződés 10. cikkének általános lojalitás klauzulája alapján lehetett következtetni.[84] Az Unió tervezett alkotmánya nem bízza e kérdést a jogértelmezésre, hanem expressis verbis megfogalmazza a nemzeti jogorvoslati rendszerek együttműködési kötelezettségét. Némi szemérmesség azért észlelhető a megfogalmazásban: a kötelezettséget természetesen a tagállamokra telepíti a tervezet 28. cikk (1) bekezdésének harmadik mondata: "A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog területén a hatékony bírói jogvédelem biztosításához szükségesek". E speciális és konkrét lojalitás klauzula - az Európai Unió alkotmányáról szóló szerződés aláírása és hatályba lépése után - a tagállamokat arra kényszeríti, hogy az eddig hiányos, bizonytalan nemzeti eljárásjogi szabályokat pontosítsák, árnyaltabbá tegyék, a jogorvoslat szükséges fórumrendszerét kialakítsák. Az uniós polgárok számára e rendelkezés az uniós jog érvényesülését garantáló bírói jogvédelem alanyi jogát teremtheti meg. Az Unió alkotmányáról szóló szerződés elfogadásában már csak ezért is bízni érdemes. ■
JEGYZETEK
[1] Az Európai Unió jogrendszere magában foglalja az uniós jogot, amely az Európai Unióról szóló Szerződés alapján létrejött jogforrásokat jelenti, valamint a közösségi jogot, amely az Európai Közösségről szóló Szerződés, valamint az Európai Atomenergia Közösségről szóló Szerződés alapján létrejött jogforrásokat jelenti. Részletesebben ld. Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai I. Dialóg-Campus, Budapest-Pécs 2003. 45. o. és köv.
[2] Ld. C-299/95 Kremzow-ügy, EBHT 1997. I-2629, 17.
[3] A Kremzow-ügy mellett további eseteket érdemes az említett nem tipikus közvetett végrehajtás kapcsán szemügyre venni. A teljesség igénye nélkül ilyenek: C-323/95 Hayes, EBHT 1997. I-1711, 12.; C-43/95 Data Delecta, EBHT 1996. I-4661, 15.; C-122/96 Saldanha, EBHT 1997. I-5325, 20.; C-20/92 Hubbard, EBHT 1993. I-3777, 15.; C-412/97 ED, EBHT 1999. I-3845, 10.; stb.
[4] Vö. Blutman László: Az előzetes döntéshozatal - EU-jog a tárgyalóteremben, KJK-Kerszöv, Budapest 2003. 55. o.
[5] Ld. a teljes rendszer bemutatását H. Krück és H. Jung, Der Gerichtshof, In: Groeben,Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EU/EG-Vertrag, Nomos Verlag, 1997. 4/358-705. o.; vagy pl. Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtschutzes in der Europäischen Union, Beck Verlag, 2. Aufl., 2003
[6] A német alkotmánybíróság az ún. Maastricht-ítéletben fenntartotta a német bíróságok jogát arra, hogy a közösségi jogalkotó szervek hatáskörtúllépéséről - német belső jogi szemszögből megítélve a tagállamtól történő hatáskörelvonásról - ítéletet mondjanak. BVerfGE 89, 155 (188).
[7] Részletesebben ld. Rengeling/Middeke/Gellermann, Rechtschutz in der Europäischen Union, Beck Verlag, 1. Aufl. 1994. 25. o. és köv.
[8] A tagállami jogorvoslati rendszerek a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága irányába viszont nyitottak: az Emberi Jogok Európai Egyezményében rögzített jogok vonatkozásában a nemzeti bíróságok ítéletei meghatározott feltételek esetén megtámadhatóak.
[9] Wegener, Bernhard: Art. 225a, In: Callies/Ruffert: Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, Luchterhand Verlag, 2. Aufl., 2002, 2023. o.; jó áttekintést ad a nizzai módosításról Hatje, Armin: Die institutionelle Reform der Europäischen Union - der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand, 164. o.; hasonlóképpen a "szakbíróság" kifejezést használja előszeretettel a Bíróság tevékenységéről, munkamódszeréről tárgyaló munkacsoport zárójelentése is, amelyet az alkotmányozó konvent számára készítettek (XIII), CONV 636/03. 5. o.
[10] Személyes szakmai beszélgetésekben nemegyszer hangzott el az az epés megjegyzés, miszerint maga az Európai Bíróság sérti meg az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikkét, a fair eljáráshoz való jogot azzal, hogy az előtte folyamatba tett ügyek nemegyszer megközelítik a kettő és fél, néha három évet, és így - ha az eljárásjogi lehetőségek adott volnának - ellene eljárást lehetne kezdeményezni az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt Strasbourgban.
[11] Ld. pl. 283/81 C.I.L.F.I.T./Ministero della Sanità, EBHT 1982. 3415, 10.
[12] Főként Huber, Peter: BVerfG und EuGH als Hüter der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung, AöR 116 (1991); ugyancsak Huber, Peter: Art. 220 EGV, in: Streinz: EUV/EGV Beck'sche Kurzkommentare, 2003. 1981. o.
[13] Ld. BVerfGE 89, 155 (210), hivatkozik rá: Huber, Peter: Art. 220 EGV, In: i.m. 1982. o.
[14] A C-376/98 Németország v. Parlament és Tanács-ügy (dohányreklám-irányelv), EBHT 2000, I-8419. Az ítélet az EKSz 95. cikkének értelmezéséről szól: ennek szövege nem tartalmaz általános hatásköri felhatalmazást minden olyan kérdés szabályozására, ami általában véve a belső piaccal összefügg. A Bíróság úgy vélte, hogy a 95. cikket sokkal inkább úgy kell értelmezni, hogy az a belső piac célját, megvalósítását és működését elősegítő, javító intézkedések meghozatalára jogosít csak fel. Ezért csak olyan közösségi intézkedés jogalapja lehet a 95. cikk, amelynek ténylegesen az a célja, hogy a belső piac megvalósítását és működését elősegítse. Ezzel a Bíróság a közösségi jogalkotót gyakorlatilag implizit módon arra kényszerítette, hogy bizonyítsa be: a megalkotandó közösségi jogi norma ténylegesen a 95. cikk célkitűzését hivatott megvalósítani. A belső piac szabályozásának ennél szélesebb értelmezése már a korlátozott hatáskör elvébe ütközne - állítja a bíróság (főként a 82. széljegy és köv.).
[15] Ld. pl. C-491/01 British American Tobacco Investments & Imperial Tobacco, EBHT 2002. I-11453, 215; C-186/01 Alexander Dory v. Németország, EBHT 2003. I-2479, 36. Ez utóbbi ítélet értékelését ld. Komanovics Adrienne, Equal treatment of men and women in the armed forces, JURA 2003. 2. sz. 223. o.
[16] Ld. bővebben: Beckedorf, EuR 1997, 237 (239), idézi: Huber, i.m. 1982. o.
[17] Ld. HL (EU Hivatalos Lap) 2002 C 325. A Nizzai Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv formáját öltő alapokmány - a Nizzai Szerződés 7. cikkének értelmében - a korábbi, eredetileg 1957-ből származó jegyzőkönyveket váltotta fel.
[18] EUSz 34. cikk (2) bek. b) pont: a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés terén "kerethatározatokat fogadhat el a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése céljából. A kerethatározatok az elérendő célokat illetően kötelezőek a tagállamokra, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyják. A kerethatározatoknak nincs közvetlen hatálya."
- 59/60 -
[19] Példa erre az Europollal összefüggő problémakör: az Europol adatbázisába a tagállamok viszik be az adatokat, az adattárolás és adatszolgáltatás a tagállami jog szabályai szerint zajlik. Az 1995-ös Europol-egyezmény értelmében az adatok harmadik államoknak is kiadhatók. Ha az adatvédelem a tagállami jogorvoslati fórumok előtt marad, legalábbis aggályos és hézagos az egyéni jogok védelme. Ld. Matthias Pechstein/Christian König, Die Europäische Union, Mohr Siebeck, 2000. 3. Aufl., 187. o.
[20] " Die Gemeinschaftsverträge sind auch im Lichte gemeineuropäischer Rechtsüberlieferung und Rechtskultur zu verstehen. Zu meinen, dem Gerichtshof wäre die Methode der Rechtsfortbildung verwehrt, ist angesichts dessen verfehlt."
BVerfG, Kloppenburg - 2 BvR 687/85 - 1987. április 8. - BverfGE 75, 223 [48], In: Hummer/Simma/Vedder, Europarecht in Fällen, 51. o. Egyetértően idézi pl. Blutman László, Az előzetes döntéshozatal, 50-51. o., bár a német alkotmánybíróság diszkrétebben fogalmaz: a jogfejlesztés szót alkalmazza, nem a jogalkotás kifejezést, mint Blutman L. az idézett helyen.
[21] EUSz 6. cikk (1) bek., 138/79 Roquette Frères v. Tanács-ügy, EBHT 1980. 3333; Maizena v. Tanács-ügy, EBHT 1980. 3393; C-300/89 Titandioxid-ügy, EBHT 1991. I-2867
[22] 42 és 49/59 SNUPAT v. Bizottság-ügy, EBHT 1961. 109; 98/78 Racke-ügy, EBHT 1979. 69; 99/78 Decker-ügy, EBHT 1979. 101; 170/86 van Deetzen v. HZA Hamburg-Jonas-ügy, EBHT 1988. 2355 stb.
[23] 46/87 és 227/88 Hoechst-ügy, EBHT 1989, 2859
[24] C-174/98 P és C-189/98 P, Hollandia és van der Wal v. Bizottság egyesített ügyek, EBHT 2000. I-1
[25] Pl. 101/78 Granaria-ügy, EBHT 1979. 623
[26] Pl. a "legal privilege" kérdése: 155/79 AM & S v. Bizottság, EBHT 1982. 1575, [18] széljegy
[27] Alapjogesetnek számít ezzel összefüggésben a 4/73 Nold-ügy, EBHT 1974. 491.
[28] HL1977 C 103; HL 1989 C 120
[29] HL 2000 C 364
[30] Ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, Európai Jog 2003. 2. sz. 13-14. o.
[31] Így például a közigazgatásban alkalmazandó elvekkel kapcsolatban ld. C-174/98 P és C-189/98 P egyesített ügyek: Hollandia & van der Wal v. Bizottság, EBHT 2000. I-1, 29.
[32] Hivatkozik a 47. cikkre pl. az Elsőfokú Bíróság, a T-54/99 max.mobil Telekommunikation v. Bizottság ügyben, EBHT 2002. II-313, 57
[33] Ld. pl. 222/84 Johnston ügy, EBHT 1986. 1651
[34] Ld. 25/62 Plaumann ügy, EBHT 1963, 197 (223); C-451/98 Antillean Rice Mills ügy, EBHT 2001. I-8949 (49;); C-50/00 P Union Pequenos Agricultores ügy, EBHT 2002. I-6677 (44)
[35] 222/84 Johnston-ügy, EBHT 1986, 1651. A brit Sex Discrimination Act 53. cikk (2) bekezdése előírta, hogy az egyenlő bánásmód elve alóli kivétel egy megfelelő igazolás felmutatása esetén ellenkező bizonyítás nélkül automatikusan megengedhető.
[36] C-68/95 T. Port ügy, EBHT 1996. I-6065 (54) - a Bizottság tétlensége esetén igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről szóló fejtegetések figyelmet érdemelnek.
[37] Pl. C-31/91-től C-44/91-ig terjedő egyesített ügyek (Lageder), EBHT 1993. I-I-1761, vagy már korábban is: 316/86 Krücken-ügy, EBHT 1988. 2213.
[38] Pl. C-290/91 Peter-ügy, EBHT 1993. I-2981.
[39] Pl. 77/81 Zuckerfabrik Franken-ügy, EBHT 1982. 1065, 210/87 Padovani-ügy, EBHT 1988. 6177, újabban a C-107/97 Rombi-ügy, EBHT 2000. I-3367
[40] Pl. C-261/95 Palmisani-ügy, EBHT 1997. I-4025, C-343/96 Dilexport-ügy, EBHT 1999. I-579, stb.
- 60/61 -
[41] Pl. C-326/96 Levez-ügy, EBHT 1998. I-7835 , C-88/99 Roquette Frères-ügy, EBHT 2000. I-10465, stb.
[42] Pl. C-231/96 Edis-ügy,EBHT 1998. I-4951, 33/76 Rewe-ügy, EBHT 1976. 1989. stb.
[43] 158/80 Rewe-ügy, EBHT 1981. 1805
[44] C-10/97-tól a C-22/97-ig terjedő egyesített ügyek: IN.CO.GE.'90Srl, EBHT 1998. I-6307
[45] 205/82-től a 215/82-ig terjedő egyesített ügyek: Deutsche Michkontor-ügy, EBHT 1983. 2633, C-298/96 Oelmühle Hamburg, EBHT 1998. I-4767.
[46] C-326/96 Levez-ügy, EBHT 1998. I-7835.
[47] Michael Potacs, Die Europäische Union und die Gerichtsbarkeit öffentlichen Rechts, Gutachten für den vierzehnten österreichischen Juristentag, Bd I/1. 2000. 20.o.
[48] Például az EKSz 81. cikke szerinti kartelltilalom megítélése során, vagy a közösségi jogsértések esetén igénybe vehető tagállamon belüli jogorvoslatok szintjeinek megállapítása során stb.
[49] Pl. 68/88 Bizottság v. Görögország-ügy, EBHT 1989. I-2965, 326/88 Hansen&S0n-ügy, EBHT 1990. I-2911
[50] C-2/88. Imm (Zwartveld)-ügy, EBHT 1990. I-3365 -mely szerint az Európai Bizottság köteles a jogsértéssel összefüggésben nála keletkezett aktákat az eljáró nemzeti bíróságnak a rendelkezésére bocsátani, feltéve, hogy a Közösség működőképességét ez nem veszélyezteti.
[51] Pl. A. Epiney, Gemeinschaftsrecht und Föderalismus, Europarecht 1994. 301. o., illetve Mortelmans, The Principle of Loyalty to the Community (Art.5 EC) and the Obligations of the Community Institutions, Maastricht Journal 1998. 67. o.
[52] C-143/88 és C-92/89 egyesített ügy Süderdithmarschen, EBHT 1991. I-415
[53] Ld. 107/76 Hoffmann-La Roche ügy, EBHT 1977. 957 (5)
[54] Ld. főként: Blutman László, Az előzetes döntéshozatal, KJK-Kerszöv, Budapest 2003. vagy korábban: Kecskés L./ Lomnici Z./Maczonkai M. Az Európai Közösségek Bírósága, HVG-ORAC, Budapest 2001
[55] Pl. C-231/89 Gmurzynska-Bscher, EBHT 1990. I-4003 (18)
[56] 244/80 Foglia v. Novello, EBHT 1981. 3045 (14)
[57] u.a. mint fent
[58] Ld. a portugál alkotmánybíróság gyakorlatát, pl. Acórdao No. 184/89, Diario da República-I serie, 1989. 1044; vagy Acórdao No. 163/90, Diario da República-II serie, 1991. 10430; idézi: Huber, Peter, Art 22 EGV, in Streinz, EUV/EGV Beck'sche Kurzkommentare, 2003. 1986. o.
[59] Ld. erről részletesebben: Chronowski Nóra/Nemessányi Zoltán, Autentikus fórumok egymás között - az Európai Bíróság és a tagállami alkotmánybíróságok viszonya, Pécs 2004. egyelőre kézirat
[60] Ld. ehhez: Osztovits András, Az Európai Közösségek Bírósága előzetes döntéshozatali eljárásának hatása a magyar polgári eljárásjogra, Európai Jog 2003. 2. sz. 34. o.; Blutman László, Az eljárási törvények újabb módosítása és az uniós jog, Európai Jog 2003. 5. sz. 12. o.
[61] C-159/90, Grogan-ügy, EBHT 1991. I-4685
[62] C-68/95 T. Port-ügy EBHT 1996. I-6065 (37)
[63] 2/94 tanácsadó vélemény, EBHT 1996. I-1759 (29)
[64] C-285/98 Tanja Kreil-ügy, EBHT 2000. I-69
[65] Pl. a német közigazgatási bíráskodás eljárási szabályai ismerik az előzetes döntési eljárás megindításának elmulasztásával szembeni fellebbezés lehetőségét: VwGO § 47. Vita övezi azonban a fordított esetet: az előzetes döntési eljárás megindítását elrendelő bírósági határozattal szembeni jogorvoslat kérdését. Ld. Pfeiffer T., Keine Beschwerde gegen EuGH-Vorlagen?, Neue Juristische Wochenschrift 1994. 1996. o.
[66] 2 BvR 687/85 Kloppenburg, BVerfGE 75, 223
[67] Ld. Chronowski Nóra: Integrálódó alkotmányjog - az Európai Unió és Magyarország alkotmányos rendszerének kapcsolata, PhD-értekezés, Pécs 2004. 158. és köv. o.
[68] C-6/90 és C-9/90 egyesített ügy Francovich és Bonifaci, EBHT 1991. I-5357
[69] C-46/93 és C-48/93 egyesített ügy Brasserie du Pêcheur és Factortame III, EBHT 1996. I-1029, (34)
[70] Magyar szövege letölthető: http://www.stratek.hu oldalról (Európai Füzetek sorozat, MeH Kormányzati Stratégiai Elemző Központ és a Külügyminisztérium közös kiadványa). Egyébként a konvent honlapján több nyelven is hozzáférhető: http://european-convention.eu.int
[71] Ld. Stephan Hobe, Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassungsgebung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, Europarecht 2003/1, 2. o.
[72] Ld. Szalayné Sándor Erzsébet, Gondolatok az Európai Unió alapjogi rendszerének metamorfózisáról, Európai Jog 2003. 2. sz. 9. o.
[73] Ld. erről részletesebben Hans-Jürgen Rabe, Zur Reform des Gerichtssystems der Europäischen Gemeinschaften, Europarecht 2000. 811. o. és köv.
[74] Német nyelvű változatát ld. Europäische Grundrechte Zeitschrift 2000. 10. o., illetve a Bizottság kiegészítő állásfoglalását a bíróság reformjáról, COM (2000) 109 final, 2000 március 1.
[75] Ld. Verhandlungen des 60. Deutschen Juristentages (M. Dauses), Münster 1994. Bd I., München 1994. idézi: Armin Hatje, Die institutionelle Reform der Europäischen Union -der Vertrag von Nizza auf dem Prüfstand, in Europarecht 2001/2, 164. o.
[76] Ld. jelen tanulmány II. 1. 1. és 2. pontját. Illetve Szalayné Sándor Erzsébet, Az Európai Unió közjogi alapjai I. kötet, Dialóg-Campus, Budapest-Pécs 2003. 162-172. o.
[77] Ld. főként az ezzel megbízott munkacsoport jelentéseit: CONV 636/03 (2003. 03. 25.), CONV 734/03 (2003. 05. 02.), stb., mind hozzáférhető a konvent fentebb jelzett honlapján.
[78] Ld. Jürgen Schwarze, Ein pragmatischer Verfassungsentwurf, in Europarecht 2003/ 4, 552. o.
[79] Pl. védjegyügyekben, az unió alkalmazottainak ügyében (staff-perek) stb.
[80] A MeH és a Külügyminisztérium közös kiadványaként megjelent Európai Füzetek sorozatban szereplő alkotmánytervezet-szöveg III-270. cikk (4) bekezdésének szövege szerintem tévesen fordított szöveg, amennyiben ott a ".. .szabályozási jellegű jogi aktus ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket" fordulatnak szerintem nincsen értelme.
[81] T-177/01 Jégo-Quéré ügy, EBHT 2002, II-2365 - Bizottság fellebbezése nyomán újabb ügyszám: C-263/02 P, HL 2002 C 233.
[82] Ilyen értelmű javaslatot tett J. Meyer, a német Bundestag képviselője, ld. CONV 439/02.
[83] Ld. Goll/Kenntner, Brauchen wir ein Europäisches Kompetenzgericht?, in Europäische Zeitschrift der Wirtschaft (EuZW) 2002. 101. o.; Ulrich Everling, Quis custodient custodes ipsos?, in EuZW 2002. 357. o. és köv.
[84] EKSz 10. cikk: " A tagállamok minden megfelelő általános és egyedi intézkedést meghoznak annak érdekében, hogy biztosítsák azon kötelezettségek teljesítését, amelyek a jelen Szerződésből fakadnak, vagy amelyeket közösségi intézmények tevékenységei eredményeznek. A tagállamok megkönnyítik a Közösség feladatainak teljesítését. A tagállamok minden olyan intézkedéstől tartózkodnak, amely a jelen Szerződésben előírt célok megvalósítását veszélyeztetheti."
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
