Magyarország Alaptörvénye mind belföldön, mind külföldön viharos reakciókat váltott és vált ki. Mialatt külföldön idegenkedés és értetlenség a leggyakoribb reakció, Magyarországon belül éles jogtudományi, politikai és más viták folynak az új alkotmány körül. E viták tárgyilagosítása érdekében ez a tanulmány az Alaptörvény higgadt elemzését megkísérli. Ezen elemzés mércéül az európai értelemben vett jogállamiság, mint az Alaptörvényen kívül álló és ennél fogva "tárgyilagos" érték- és eszmerendszer szolgálja.
Első pillantásra a "jogállam" és az "Európai Unió" furcsa kombinációnak tűnhet, főleg ha tagállami alkotmányra vonatkoztatjuk. A második pillantás azonban mélyebb összefüggést tár fel.
Az Európai Unióban a jogállamiság kötelező szervezési és cselekvési elv, mind magára az Unióra nézve, mind a tagállamok részére. Az Európai Unió nem állam, ezért jogállamiság ide nem való fogalomnak tűnhet. A jogállamiság elvei azonban nemcsak az államot kötik, hanem minden, közhatalmat gyakorló jogalanyt, pl. helyi, kisebbségi, szakmai, egyetemi önkormányzatokat is. Mivel az Európai Unió is közhatalmat gyakorol, sőt: a tagállamok részéről származó jogállami közhatalmat gyakorol[2], rá is vonatkoztathatók a jogállamiság követelményei.
Ezért a jogállamiságot az EU-szerződés[3] 2. cikk 1. mondata az Európai Uniót megalapozó értékek között sorolja fel, mialatt ugyanazon cikk 2. mondata a tagállamokra is kiterjeszti a felsorolt értékek kötelező erejét. A lisszaboni szerződés előtt az EU-szerződésben nem az "értékek" szó szerepelt, hanem az "elvek" kifejezés. Az európai jogtudomány egybehangzóan állítja, hogy e kettő között érdemben nincs különbség[4]. Ugyanolyan átfogó egyetértés megvolt a lisszaboni szerződés előkészítése és alkotása során arról, hogy a felsorolandó alapvető értékek (elvek) között a jogállamiság is szerepeljen. Más értékekről, mint pl. a kisebbségi jogokról, a nemek egyenlőségéről vagy a diszkrimináció elvetéséről ("megkülönböztetés tilalma") léteztek nézeteltérések[5], a jogállamiságról azonban nem.
Az EU-szerződés 2. cikk 2. mondata a magyar nyelvű változatban nem mondja ki egyértelmű módon, hogy az 1. mondatban felsoroltak a tagállamokra nézve is kötelezőek. A magyar változat szerint ezek az értékek "közösek a tagállamokban". Más nyelvi változatok azonban, pl. a német, a kötelező jelleget egyértelműen fejezik ki. Mivel az összes nyelvi változat egyenrangú, eltérő fogalmazás esetében az egyik nyelvi változatot nem szabad a mások rovására előnyben részesíteni. Ezért a magyar változatot nem szabad a többi változatra tekintet nélkül olvasni, hanem a más nyelvű szövegezésekkel összhangba kell hozni. A magyar változat a felsorolt értékek kötelező erejét nem mondja ki egyértelműen, de nem is zárja ki. Ezért a magyar és pl. a német változatok között nincs tartalmi eltérés, ha a magyar változatot úgy értelmezzük, hogy ez azonos tartalmú legyen az - ebben a pontban egyértelműbb, és ezért értelmezésre sem nem szoruló, sem teret nem engedő - más nyelvi változatokkal. Ezen "harmonizáló értelmezés" eredménye az, hogy az EU-szerződés 2. cikk 2. mondata kötelezővé teszi a jogállamiság értékét az EU-tagállamok részére.
Ezt az értelmezést alátámasztja az EU-szerződés 7. cikk (1) bek. és 49. cikke is. Ezek szerint a jogállamiságot vagy más, a 2. cikkben felsorolt értéket tiszteletben nem tartó állam vagy nem juthat be az Európai Unióba (49. cikk), vagy - ha már tagállam - a jogállamiság helyreállításáig bizonyos tagsági jogoktól megfosztható (7. cikk). Ezek az előírások világosan mutatják, hogy a jogállamiság a tagállamok részére is kötelező, hiszen a jogállamiságtól való eltérés szankcionálható "vétség".
Felvetődik azonban az a kérdés, hogy esetleg kivételt jelenthet az EU-szerződés 4. cikk (2) bek.-ben említett "nemzeti identitás"? Ezt a nemzeti identitást az Unió köteles tiszteletben tartani. A tagállami identitás elsősorban a közhatalom felépítése (államstruktúra) kérdéseire vonatkozik, ahogyan a mondat folytatása mutatja. De a nemzeti identitás nem az államstruktúrára korlátozódik, hanem az adott tagállam értékrendszerét is foglalhatja magában. Ennek következtében egy adott tagállamban fennálló értékeket is figyelembe kell vennie az EU-nak. A 2. cikkben megjelölt értékek azonban nem "nemzetiek", azaz csak egy(es) tagállam(ok)ra jellemzőek, hanem "közösek", és mint ilyenek, nem engednek kivételt egyetlen tagállamban vagy tagállam javára sem. Az EU részéről tiszteletben tartandó, a nemzeti identitáshoz tartozó értékek csak a 2. cikkben fel nem soroltak lehetnek.[6]
- 93/94 -
Nemcsak a 2. cikk, hanem a 7. cikk és a 49. cikk sem engednek kivételt a 2. cikkben felsorolt értékrendszer alól. Ami nem jogállam, az eleinte nem is vehető fel[7], illetve korlátolt jogállású taggá sorolható vissza.
A 7. cikk történelmi értelmezése is alátámasztja ezt az érvet, hiszen ez a cikk bekerült az EU-szerződésbe, hogy az annak idején Ausztriával szemben alkalmazott szankciókat jövő esetekben szilárd jogi alapra helyezze. Ausztriával szemben az EU azonban azért alkalmazott szankciót, mert a jogállamiság betartását féltették, azaz történelmileg az EU-szerződés 7. cikke kifejezetten a jogállamiság védelmét hivatott szolgálni[8]. Értelmezésünk eredményeként megállapíthatjuk, hogy az EU-szerződés a jogállamiságot nemcsak magára az EU-ra, hanem a tagállamaira nézve is kötelező erővel írja elő. Ez az értelmezés egyébként a jogtudományban általánosan elfogadott.[9]
Amikor elfogadjuk azt, hogy az Európai Unió bizonyos értékeket kötelezővé tesz a tagállamok számára, felvetődik az a kérdés, hogy ezt miért és milyen jogosultsággal teszi. A jogállamiság nem az egyes tagállam belügye? A tagállam belügyeit nem úgy alakíthatja ki, ahogyan ezt kívánja?
A formális válasz abban áll, hogy az EU-szerződés azért teheti, mert benne a tagállamok ezt a kötelességet vállalták. Az EU-szerződés a tagállamok által kötött szerződés, nem pedig valamilyen brüsszeli hatóság által kiadott jogi aktus. A tagállamok az EU-szerződés tárgyalása során és aláírásakor önként a jogállamiság kötelező jellegének alávetették magukat. A formális válaszon túl a jogállamiság kötelező jellege érdemben is igazolható. Négy tényező indokolja: az EU értékközösségi jellege, a homogenitást igénylő közös szuverenitás-gyakorlás, az EU szolidaritás-közösségi jellege, valamint a tagállamok közötti adminisztratív bizalom.
Az EU eredetileg csak vámunió, közös piac és gazdasági közösség volt, de később, az 1980-as években politikai közösséggé is fejlődött. Az EU alapításakori létjogosultsága a béke és a gazdasági újjáépítés volt[10], amihez később a gazdasági fellendülés elősegítése, illetve a gazdasági romlás megakadályozása párosult[11]. Kezdettől fogva az EU a diktatúra alól felszabadult országokban frissen létrejött demokratikus rendszerek stabilizálásának (stabilizálódásának)[12] fontos eszköze volt: alapításakor Németországra, a déli bővítésekor Portugáliára, Spanyolországra és Görögországra, valamint a két keleti bővítésekor a volt szocialista államokra nézve. A stabilizáló hatás az új demokráciák közös piacon való részvétele lehetőségének, a közösségen belüli szolidaritásban és újraelosztásban való részesülésének köszönhető.
Az EU legújabb, a 1980-as évek végétől fogva egyre nagyobb jelentőséget nyerő projektje az "európai identitás". Ezt az európai identitást a közös értékek[13] hivatottak körülírni, meghatározni, ahogyan ezt az EU-szerződés 1. cikke is kiemeli[14]. Az európai identitás az EU létjogosultsága új megalapozásának vehető fel, hiszen Európa népei a békét és a szoros gazdasági együttműködést már megszokták, ez már magától értetődik. Az új létjogosultságot végső sorban a globalizáció teszi szükségessé. Manapság az egyes állam a "globalizáció" címén végbemenő és a területén élő emberek életviszonyait, életminőségét meghatározó folyamatokat alig befolyásolhatja. A globalizálódó világban csak a nagy térségek elég nagyok, elég hatalmasak, elegendő súllyal rendelkeznek ahhoz, hogy számottevő befolyást gyakorolhatnak ezekre a folyamatokra. Ha az európai államok az EU keretében együttműködnek, remélhetőleg akkora lesz a közös súlyuk, hogy a globalizációban közös érdekeiket érvényesíthetik. A globalizáción belüli fennmaradásuk miatt az egyes európai kis- és középmértékű államok egy nagytérséggé integrálódnak. Ez az egységesülő európai "nagytérség" csak akkor állhatja helyét a többi "nagyhatalmakkal" és a "globalizáció" folyamataival, kényszereivel szemben, ha egységes európai pozíciót, érdeket képes képviselni. Az EU az a fórum, amelyben az egyes államok integrálódnak és különböző, esetleg eltérő részérdekeit egy, kifelé képviselendő és képviselhető "európai érdekké", "európai identitássá" egyeztetik.
Ez a fajta együttműködés messzire túlhaladja a gazdaság terén folytatott "klasszikus" európai együttműködést, és nemcsak közös gazdasági érdekeket tételez fel, hanem közös értékrendszert is. Ezt a közös értékrendszert az EU-szerződés 2. cikke határozza meg és kötelezővé teszi mind az EU részére, mind a tagállamok részére.
Az EU szupranacionális szervezet. Ezen szupranacionális együttműködés alapja abban áll, hogy a tagállamok bizonyos szuverén jogaikat közösen gyakorolják.[15] Másképpen fogalmazva: a tagállamok megosztják szuverenitásuk egy részét.[16] Szuverenitás közös gyakorlása csak akkor működhet, ha a részvevők lojálisan együttműködnek egymással és az unióval; ezért az EU-szerződés 4. cikk (3) bek. 1. mondata a lojalitást is tartalmazza.[17]
A közös szuverenitás-gyakorlás nagyon szoros együttműködést eredményez: a mai EU "jogi közösség"[18] is. Ilyen körülmények között a tagállamok belső viszonyai már nem kizárólagos belügyeiket jelentik, hiszen a többi partnerrel való együttmű-
- 94/95 -
ködésre, a többi partner belső viszonyaira lehetnek hatással. A tagállamok között, valamint az EU és a tagállamok között elmosódik a "belügy" és a "külügy" határa, már nincsen kizárólagos belügy.
Ez a fajta szuverenitás-megosztás csak akkor működhet, ha a részt vevő partnerek hasonlóak. Ha túlságosan eltérnek egymástól, szupranacionális együttműködésük nem lehetséges, vagy csak nagy nehezen és sokkal magasabb költségek árán[19]. A közös szuverenitás-gyakorlás bizonyos homogenitást feltételez. Ezt a homogenitást az EU-szerződés 2. cikke hivatott biztosítani.
Ez nem újdonság, hiszen van rá számos történelmi és aktuális példa. A német föderalizmus keretében a tartományok szabadon dönthetnek belső berendezésük ügyeiben, de a Grundgesetz 28. cikke bizonyos vonásokat kötelező erővel ír elő, azaz külső keretet szab a tartományi szuverenitásnak. Ezen homogenitás-záradék oka az EU-szerződés 2. cikkéhez hasonló. A föderalizmusban a tartományoknak szövetségi államot alkotnak és szorosan együttműködnek egymással és a szövetségi szinttel. Mindez egyszerűbb, ha bizonyos alapvető vonások közösek. Mind a föderalizmusban, mind a sajátos szerkezetű[20] szupranacionális EU-ban a közös értékrendszer a szoros együttműködést lehetővé tevő minimális homogenitást biztosítja.
A mai Európai Unió a tagállamok közötti szolidaritáson is alapul. Ez a szolidaritás az EU céljairól szóló EU-szerződés 3. cikkében fontos helyet foglal el. Ott a tagállamok közötti szolidaritásról van szó, nem az emberek közöttiről (az utóbbi szolidaritás lenne a szociális állam)[21].
Ezen szolidaritás jegyében az EU egyre nagyobb újraelosztási rendszert működtet a tagállamok között. Az újraelosztás fő célja az, hogy a szegényebb államok és régiók a gazdagabbakhoz felzárkózhassanak. Más célok pl. strukturális hátrányok kiegyenlítése, különös terhek általánosítása[22] vagy szükségállapotok enyhítése. Az utóbbi szolidaritás katasztrófa esetében aktualizálódik, pl. néhány évvel ezelőtt a Tisza-mérgezésekor a többi tagállam Magyarországnak számottevő segítséget nyújtott, részben az EU-n keresztül.
Általános tapasztalat az, hogy ez a fajta szolidaritás könnyebb egyenlő és homogén államok között, azaz ugyanazokon az értékeken nyugvó államok között, mind teljesen eltérő és azért egymásnak idegen államok között. Hasonlóság empátiát teremt, és empátia a szolidaritás feltételeinek egyike. Itt ismét Magyarország említhető példaként. Amikor a magyar állam 2008-ban az államcsőd szélén állt, néhány napon belül a többi tagállam sok milliárd eurót gyűjtött össze, és Magyarország az EU-n keresztül sok pénzt kapott és még mindig kap. Ennek a segítségnek gyakorlati okai is vannak,[23] de a Magyarországgal és a magyarokkal szemben érzett empátia is fontos szerepet játszott. Ugyanaz áll arra a támogatásra, amely nincs kötve egy incidenshez, hanem állandóbb jellegű. Magyarország és a többi volt szocialista ország a nyugat-európai tagállamok részéről részben közvetlenül, részben az EU-n keresztül évente nagy, célhoz nem kötött utalásokat kap.[24] Ezt az újraelosztást a nyugat-európai adófizető csak akkor hajlandó elfogadni, ha a támogatás címzettjével, pl. a magyarokkal, empátiát erez, és empátia a hasonlóság talaján kibontakozhat. Ezért a szolidaritás hasonlóságot feltételez, és minél idegenebb a "másik", annál kevésbé érez vele szolidaritást az ember.
Valószínűleg Európában sokan Törökország csatlakozását ezért is ellenzik. Európa polgárai tudják vagy érzik, hogy a mai EU szolidaritási közösség is. Törökországot, embereit és kultúráját túl idegennek tartják ahhoz, hogy tevékeny szolidaritást éreznek, hogy adóiból finanszírozott szolidaritásban a törököket is kívánják részesíteni.
Az előzőekben vázolt érvek valamennyi, az EU-szerződés 2. cikkében felsorolt értékekre vonatkoznak. Most még egy, kifejezetten a jogállamisággal kapcsolatos okot említünk. A mai EU a jog térsége is: "belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesítésén alapuló ... térség".[25] Ennek az együttműködésnek jelentős az a tényezője, hogy az egyik tagállam jogi aktusait a másik tagállamok egyre szélesebb körben kötelesek minden további nélkül elfogadni és adott esetben végrehajtani. Ez bírósági és hatósági döntések, bizonyítványok, engedélyek és más aktusok széles körére vonatkozik. A többi tagállam csak akkor hajlandó az ellenőrzési jogáról lemondani, ha az aktust kiadó állam hatóságaiban, bíróságaiban bízhat. E bizalom feltétele, hogy a cselekvő tagállamon belül jogállami helyzet áll fenn.
Ahogyan láttuk, az Európai Unió számos jó okra támaszkodva mind saját magát, mind tagállamait a jogállamiság betartására kötelezi. Most tisztáznunk kell, hogy ez a "jogállamiság" mit jelent. Ezt jogértelmezés útján igyekszünk kideríteni.
A "jogállam" fogalma és jelentése tagállami szinten már régóta ismert, lényegében tisztázottnak tekint-
- 95/96 -
hető. Az itt elemzésre kerülő kifejezés azonban nem tagállami dokumentumban, hanem az EU-szerződésben szerepel. A nemzetközi jogból kölcsönzött értelmezési alapelv, hogy az EU-szerződés - tekintettel nemzetközi szerződés jellegére - autonóm módon értelmezendő.[26] Ez azt jelenti, hogy az EU-szerződés fogalmait a tagállami jogrendszerekben tulajdonított jelentésüktől függetlenül kell értelmezni.
A "jogállam" fogalom esetében azonban az a külön helyzet áll fenn, hogy maga az azt tartalmazó szerződéshely, azaz a 2. cikk, visszautal a tagállamokra. A szerződés 2. cikk 2. mondatából egyértelműen kiolvasható, hogy a 2. cikk a jogállamiság értékét a tagállamok közös értékállományából meríti. Következésképpen az autonóm értelmezésnek nincs helye, hanem a jogállamiság EU-szerződésbeli jelentését nagymértékben tagállami jogösszehasonlítás alapján kell meghatározni.[27] Ilyen módon az alapvető, össznyugat-európai értékkonszenzus tárható fel. Az EU-szerződés pont erre az alapvető jogállam-konszenzusra kötelezi a tagállamokat.[28]
Az összehasonlító értelmezés a fogalomnál kezdődik. Az EU-szerződést 23 eredeti nyelvi változatban fogadták el, amely 2. cikkében három különböző jogállam-fogalom található. A leggyakoribb a magyar "jogállam/jogállamiság" nyelvhasználatot is megalapozó német eredetű "Rechtsstaat/Rechtsstaatlichkeit".[29] Emellett az angol eredetű "rule of law" két változatban előfordul,[30] mialatt a francia eredetű "légalité" csak egyszer kerül alkalmazásra.[31] A terminológiai szemle egyszerre a jogállam három történelmi forrását és hagyományát tárja fel: az angol "rule of law", a francia "légalité" és a német "Rechtsstaat". Erről könyvtárnyi irodalom létezik, ezért itt elég röviden utalni erre a három hagyományra.
A "rule of law" kiindulópontja az egyén szabadsága, amely eredetileg rendi szabadság volt, de már a korai újkorban kezdett általános(abb), úgymond polgári szabadsággá fejlődni. Ezt a személyi szabadságot a common law hivatott védelmezni. Az általános szokásjog ezt azért teheti, mert a "rule of law" szerint az állam is köteles betartani a mindenkire kötelező szabályokat. Elvileg az állam nem tehet többet, mint polgárai, és ugyanannak a bírósági ellenőrzésnek van alávetve. Ez az illúzió csak akkor volt képes meggyőzni az angol jogászokat és nagyközönséget, mert a közhatalom gyakorlását megalapozó ún. "royal prerogatives" (királyi előjogok) kikerültek a figyelemből.[32]
A francia "légalité" azon a magas tekintélyen alapszik, amelyet a jog, különösen a törvény, a francia társadalomban élvez. A törvény egyrészt a forradalom óta nagy tekintéllyel rendelkező állam[33] produktuma, és az állam tekintélyét az általa kibocsátott törvénynek is továbbítja. Másrészt a törvény "volonté générale" címén a közjót kifejezésre juttatja, a közjót testesíti meg, amiért betartása minden francia számára "becsület dolga" is. Még inkább még magától az államtól és képviselőitől várják el a törvény betartását. A francia modellben az állam tevékenységét nem az általános jog szabályozza, hanem a kifejezetten erre a célra alkotott közjog, ami az egyén szabadságát is hivatott megvédeni.
A német ajkú államokban a 19. században létrejött "Rechtsstaat" eredetileg arra szolgált, hogy a polgárság felhagyja a demokrácia iránti követeléseit. Az alapvető gondolata abban áll, hogy az állam mérsékli önmagát annak érdekében, hogy tevékenysége kiszámíthatóvá és ellenőrizhetővé válik. Így a polgárságnak nem kell félnie az államtól, hanem személyi és vagyonbiztonsága garanciájára tekintettel elfogadja a nem-demokratikus monarchikus államot. A polgárság képviseletét ellátó parlamenttől elvárták, hogy az a polgárság érdekeit, igazságosság-érzését sértő törvényt nem fog alkotni. Hogy ez is illúzió volt, azt a náci-diktatúra mutatta: az állam a jog formális betartása mellett borzasztó bűntetteket is elkövethet, mert a jogot megfelelően átalakíthatja. Erre reagált a jogtudomány 1945 után azzal, hogy a "formális Rechtsstaat" mellé az ún. "materiális Rechtsstaatot" is állította, amely szerint az állam által kiadott jognak bizonyos tartalmi, igazságossági kritériumoknak is meg kell felelnie. Először Radbruch azt a következtetést világosan fejezte ki, hogy a nagyon igazságtalan jog nem jog akkor sem, ha ezt a hatáskörrel rendelkező szerv az előírt eljárásban alkotta.[34]
Ezek a történelmileg különböző kiindulópontok az egyesülő Európában egyre jobban összeolvadnak[35]. Manapság a különbségek az angol rule of law vagy a német Rechtsstaat között annyira csekélyek, hogy egységes alapú európai jogállam-elképzelésről lehet beszélni, legalább Nyugat-Európában. Erre az elképzelésre utal az EU-szerződés. Tartalmát a tagállamokat elemző jogösszehasonlítás módszerével lehet megállapítani.
Legalapvetőbb szinten a jogállamiság úgy határozható meg, hogy jogállamban a jog minden társadalmilag jelentős életviszonynak a végső és legmagasabb
- 96/97 -
zsinórmértéke. Vitákra a jog a végső választ adja. Az ebben a meghatározásban szereplő "társadalmilag jelentős életviszonyon" minden olyan tényállást kell érteni, amely más emberek érdekeit és jogait érintheti. A kizárólag egyéni tényállások ki vannak véve, már azért is, mert állami szabályozásukat adott esetben a vonatkozó alapjog meg is tiltja: az egyén szabadsági szférájába az államnak nem szabad beavatkoznia, még a jogállamnak sem. A különböző személyek szabadsági szférájának az elhatárolása azonban az állam és a jog feladata, mert itt több ember érdekei és jogai érintkeznek. Több ember jogainak lehetséges kollíziója: "társadalmilag jelentős életviszony".
Az a megállapítás, hogy a jog a "végső és legmagasabb zsinórmérték", elismeri azt a tényt, hogy minden társadalomban a jog mellett más normatív rendszerek is léteznek, pl. erkölcs, hagyomány, illem, társadalmi elvárások, divat vagy vallás.[36] Az emberek magatartását ezek a normatív rendszerek is szabályozhatják, befolyásolhatják. Konfliktus esetében azonban a jogé az utolsó szó. Ha kibékülés más módon nem érhető el, akkor a jog absztrakt-általános szabályainak az alkalmazása nyújtja a megoldást. A többi említett normatív rendszerrel szemben az állam hatalom-monopóliumával élve egyedül a jog érvényesítését biztosítja,[37] mialatt a többi normatív rendszer érvényesülését az állam tűri, társadalmi elfogadottságukra bízza, de nem segíti (jogállamban nem is segítheti) elő.
Jogállamiság lényegében nem állapot, hanem folyamat. A jogállamiságnak minden állami döntésben, cselekvésben, mulasztásban újból érvényesülnie kell. Ezért nem elég, hogy az alkotmány kimondja, hogy az adott állam jogállam. Természetesen üdvözlendő, hogy mind az Alkotmány 2. § (1) bek., mind az Alaptörvény B) cikk (1) bek. a jogállamot a legfontosabb államrendezési elvek között említi, de ez magában nem elég. A jogállamiságnak a mindennapi állami, főleg közigazgatási életben mindig újból be kell válnia.
A jog lényegében absztrakt-általános szabály, azaz előre meghatározatlan számú személyek előre meghatározatlan számú helyzetét érintő magatartási előírás. Ennek ellentéte a konkrét-egyedi szabályozás, azaz a közigazgatási aktus vagy bírósági döntés. Jogszabály ne szabályozzon csak egy konkrét esetet; ez lenne a német dogmatika szerint "Formenmissbrauch" (a formával való visszaélés). Jogszabály és egyedi határozat összekeverése esetén az állam a jogállami funkció-elválasztás követelménye ellen cselekszik.
A magyar joggyakorlat és jogtudomány - találó fogalom híján is - szintén az egyedi eset jogszabályi úton történő rendezésének a tilalmát elismeri. Az Alkotmánybíróság szerint egyedi határozatot tartalmazó jogszabály alkotmányellenes, mert egyedi aktusnak meg nem felelő forma.[38] Ugyanabból az okból az új Ptk. szakértői javaslata 5:550. § (5) bek.-ben a jogalkotói Formenmissbrauch alapján kártérítési felelősséget mond ki: "Az (1) bekezdés[39] szerint felel a jogalkotó, ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogszabály tartalmilag egyedi határozat."
Ezért nem újdonság, de mégis üdvözlendő hangsúllyal tisztázza a jogállam alapjait az Alaptörvény T) cikk (1) bek. 1. mondata, amely szerint jogszabály "általánosan kötelező magatartási szabály".
A fent vázolt jogállamiság kulturális feltétele az, hogy "a jog" - a jogállam központi intézményeként - pozitív értéknek számít. Pozitív jogkultúrában az emberek elfogadják a jogot, engedelmeskednek neki akkor is, ha az adott helyzetben hátrányt jelent, mert maga a jog tekintéllyel bír. Mivel az embereknek a joggal szemben tanúsított alapvető hozzáállása pozitív, igazságosságot várnak a jogtól, már azért is, mert tudják, hogy a jog betartása szükséges és kölcsönös: ha most engem korlátoz a jog, legközelebb ugyanaz a korlát az ellenfelemet fogja korlátozni.[40] A mai világon kevés olyan kultúra van, ahol egyértelműen pozitív a jog értéke. Az egyik olyan jogkultúra a nyugat-európai, azaz a történelmileg katolikus és protestáns országoké.
Már e térség keleti perifériájában, azaz Kelet-Közép-Európában, már nem olyan egyértelmű a dolog. Ez Magyarországra is vonatkozik. Ahol az emberek büszkélkednek azzal, hogy mindig a kiskaput választják, még akkor is, ha rendelkezésükre áll "nagykapu" is, ott valami nincs rendben a jogállamisággal. Ennek a kelet-közép-európai jelenségnek vannak történelmi okai, és nem utolsósorban a 20. század második felében honosodott szovjet típusú jogcinizmus is hozzájárult ehhez a mentalitáshoz.
Az, hogy mekkora kulturális teljesítmény a nyugat-európai jogállami kultúra[41], kiderül, ha összehasonlítjuk Európa második kulturális nagytérségével, Kelet-Európával. Kelet-Európán a történelmileg ortodox és muzulmán országokat értjük. Ott a "jog" inkább negatív fogalomnak számít, mert mindig az állam uralmi eszköze volt, nem pedig az igazságosság hordozója. Mialatt a nyugat-európai kultúrában a jog és az igazságosság két összefüggő, egymástól elválaszthatatlan jelenség, az ortodox hagyományban a jogtól nem várnak el igazságosságot. Igazságosságon inkább az egyedi körülményeken alapuló, az absztrakt szabályokat félretevő aktust (pl. a cár vagy pap részéről) értik, az absztrakt-általános szabályok érvé-
- 97/98 -
nyesítése inkább igazságtalanságnak számít. Emiatt az ókori görög bölcsészethez visszanyúló, a bizánci állam és egyház által az újkornak továbbított hagyomány miatt a történelmileg ortodox országokban nagyon nehezen honosodik meg a jogállam eszméje. Az EU-n belül Bulgária, Görögország és Románia állami és közigazgatási gyakorlata világosan mutatja, hogy ott a "jog" más kulturális szerepet játszik, mint a nyugat-európai államokban.[42]
A modern jogállamban néhány központi elem azonosítható. Ha ezeknek az elemeknek egyike nincs meg, a jogállam működő-képtelen.
A jognak minden fontosnak vélt életviszonyt szabályoznia kell. A jog a fent vázolt jogállami funkcióját - hogy társadalmi konfliktusok esetében a végső választ adja - csak akkor töltheti be, ha tényleg nyújtja a tőle elvárt válaszokat. Jogállamban ne legyen jogmentes szféra, mert ott nem érvényesül a jog, és így a jogállam sem. Ha valamilyen kérdésben jogi szabály nem létezik, a jogállam és szervei nem rendelkeznek "cselekvési paranccsal" sem, "cselekvési programmal" sem.[43]
A megkívánt jogi szabályozás megteremtése érdekében különböző módszerek állnak rendelkezésre. A mai világban a jogalkotás a legfontosabb. Parlament, a végrehajtó hatalom, területi és nem-területi önkormányzatok, akár magánemberek is[44] megfelelő aktussal általános jellegű magatartási szabályokat adnak ki. Emellett szokásjog létezik. Ezen a címen bíróságok és adott esetben a jogtudomány[45] is a jogalkotó szerepét vállalják. Az absztrakt jogállamiság szempontjából egyenértékű az alkotott és a szokásjog.
A lényeg az, hogy a jog fedje az összes szabályozandó kérdést, hogy szükség esetében absztrakt-általános szabály álljon rendelkezésre a felvetődött kérdés megítélésére, és hogy új életviszonyok kialakulása (pl. technikai haladás, társadalmi változás) esetében is megfelelő időkereten belül kialakuljanak a szükséges szabályok.
Mindenkinek be kell tartania a jogot, beleértve az államot és képviselőit, szerveit is.[46] A jogállam elvárja, hogy mindenki önként betartja a jogot. Ha azonban a jog megsértésére kerül sor, a jogállam megfelelő és hatékony szankciórendszerrel rendelkezik. Mivel jogállamban a jog a legmagasabb rangú, végső zsinórmérték, nincsen más jellegű norma vagy tényező, amely konkrét esetben a jog érvényesítését, alkalmazását megtilthatná. Ez különösen áll a mindenkori kormány politikai akaratára, érdekeire. A jog alkalmazására akkor is kerüljön sor, ha a kormány, más hatalmi szerv vagy akár az uralkodó párt ezt konkrét esetben nem kívánja.
A formális jogállamiságnak és a jog egységes érvényesülésnek más következményei is vannak. A jogállam a "szimbolikus jog"-ot csak kivételesen ismeri el illetve alkotja, mert ez nem "magatartási szabály" és mint ilyen, a jog normatív igényét gyengíti. A 20. század jobb- és baloldali diktatúráira jellemző volt a szimbolikus, ideológiával felduzzasztott jogalkotás. Az Alaptörvény is ideológia-dús preambulumot tartalmaz. A nyugat-európai jogállami jogkultúrában a preambulum hagyományosan az a hely, ahol szimbolikus kijelentések kapnak helyet, éspedig azért, mert a preambulum nem a normatív szöveg része. Az Alaptörvény azonban R) cikk (3) bekezdésében a preambulumot bevonja a normatív alkotmányba, normatív erővel ruházza fel. Mint ilyen, az Alaptörvény preambuluma "szimbolikus jogalkotás", amely a "jogállami jóerkölcsbe" ütközik és inkább a sztálini alkotmányra emlékeztet, mintsem jogállami alaptörvényre[47].
Jogalkalmazás területén a jogállamban tilos az ún. "részleges jogalkalmazás". Jogszabályt minden esetben és mindenkivel szemben egyaránt alkalmazni és végrehajtani kell. Nem szabad különbséget tenni pl. eszerint, hogy a jog alkalmazása az adott esetben a miniszterelnök barátját vagy politikai ellenfelét érinti-e. Ha konkrét esetben az adott szabály nem kerül alkalmazásra, ez a kivétel magára a jogra legyen visszavezethető. Maga a jogszabály azonban szintén a "részleges jogalkalmazás tilalma" alatt áll: Jogállamellenes úgy alkotni egy jogszabályt, hogy ez csak pl. a kormány ellenfeleit érinti, a kormány barátait azonban nem (vagy fordítva). Ezért jogállamellenes az Alkotmány 70/I. § (2) bek.-nek 2010. évben beiktatott és később módosított változatai: Szövegileg semlegesnek tűnhetnek ugyan, de tartalmuk egyértelműen csak az előző kormány embereit hivatott érinteni. Szerencsére ez a jogállam-ellenes szabályozás nem került be az új Alaptörvénybe.
A jog igazságos legyen. Természetesen számos elképzelés van arról, hogy az adott helyzetben mi igazságos és mi nem. Az igazságosságot és tartalmát végső soron a társadalmi elképzelések határozzák meg.
A modern jogállamban alapvető igazságosságnak elsősorban a jogegyenlőség számit. Minden jogi különbségtétel minősített indokolást igényel. Ezen
- 98/99 -
kívül: azonos esetekben jogszabályt azonos módon alkalmazni kell. Erről már esett szó a részleges jogalkalmazással kapcsolatban. Így a jogegyenlőség mind a formális, mind a materiális jogállamiság központi eleme.
Már az ókori rómaiak tudták: summum ius summa iniuria. Ez azt jelenti, hogy bizonyos esetekben az egyébként jó szabály elviselhetetlen eredményhez vezethet, mert az egyedi körülmények különösek. Ezen kivételes helyzetek figyelembevétele kivétel-klauzula alapján lehetséges. A mai jogállam-elképzelések szerint számos absztrakt-általános szabály csak akkor jogállam-konform, ha kivételes esetekben eltérést megenged. Túl merev jogszabály esetleg a formális jogállamiságnak még megfelel, de a materiális jogállamiság kivételes körülmények figyelembevételét már a jogalkotás szintjén követeli meg.
Az előzőekben a jogállam központi elemeivel foglalkoztunk. Ezek elvont jellegűek, inkább elvek mint elemek. Ezért őket konkretizálni kell, de lehet is.[48] A jogállamiság konkrét elemei lényegében a központi elvek garanciáinak foghatók fel. A következőkben a nyugat-európai jogállamokban kialakult legfontosabb jogállam-elemeket, valamint az Alaptörvényben való érvényesülésüket elemezzük.
A hatalommegosztás az állam önmérséklésének legfontosabb eszköze. Szervezetileg elkülönülnek a jogalkotás, a hatósági jogalkalmazás, valamint a bíráskodás funkciói. E funkciókat elkülönült, a "fékek és egyensúlyok" jegyében egymást ellenőrző szervekre kell bízni. Így minden szerv azt az ethoszt alakíthatja ki, amely megfelel specifikus jogállami szerepének.[49] Ez azért fontos, nehogy valamely szerv felülkerekedjen a többi szervvel szemben. A jogállamiság ezen eleme a többi alkotmányos elv közül az államszervezeti joggal, valamint a demokráciával áll szoros kapcsolatban.
Az Alaptörvény C) cikk (1) bek. kifejezetten kimondja a hatalommegosztás elvét, és az egyes alkotmányos szerveket szabályozó fejezetek is tiszteletben tartják. Az Alaptörvény rendszerében a kormány és mindenekelőtt a kormányfő erősebb helyet kap, mint amilyen az Alkotmányban megvolt, de ez még a jogállamilag elfogadható szereposztás keretén belül marad.
Kissé aggályosabb az, hogy az Alkotmányhoz képest az Alaptörvényben az ellenőrző szervek szerepe gyengül. Az Alaptörvény a végrehajtó hatalom, mint a jogállamban "legveszélyesebb" államhatalom feletti ellenőrzést az Országgyűlésnél központosítja. Parlamentáris rendszerben a parlamenti többség politikailag azonos a kormánnyal, amiért a parlamenti ellenőrzés nem lehet hatékony. Legfeljebb az ellenzékre hárul ez a feladat, de az ellenzék csak viszonylag gyenge szerepet kap az Alaptörvényben.
A hatalommegosztás szempontjából legaggályosabb körülmény azonban jogilag nem orvosolható: a jelen kormánykoalíció kétharmados többsége. Számos ellenzéki jog és lehetőség a képviselők legalább egyharmadának a szavazatát tételezi fel, pl. a kétharmados törvényekkel kapcsolatos "vétó-pozíció". Megoldásként az ellenzéki jogok küszöbét lehetne csökkenteni,[50] de ezt az utat csak kevés jogállam járja azért, mert a parlament testületi szerv, amely működőképessége szintén megóvandó érték.
Így jogilag nincsen (hatalommegosztási) orvosság az ellen, hogy a jelen parlamenti többség minden kontroll-szervet következetesen vagy bénít (hatásköreit visszaszorítja, pl. az Alkotmánybíróság esetében), vagy saját embereit ott helyezi el. Ilyenkor csak a politikai kultúra jelent garanciát, amely Magyarországon azonban még hiányos.
A bíróságok és bírák függetlensége a hatalommegosztás jelentős szempontja. Mivel a bírói függetlenség nagyon fontos a jogállamban, és mivel a hatalommegosztási rendszerben a bíróságok külön helyet kapnak, a bíráskodás függetlenségét külön kell említeni. A bíróságok és bírák azért függetlenek, hogy tevékenységük mércéje kizárólag a jog legyen: csak a jognak, mint a jogállam központi zsinórmértékének vannak alávetve. Ez a részleges jogalkalmazás elkerülésének egyik fő garanciája. A harmadik hatalmi ág függetlensége jogállamiságon kívül az államszervezeti joggal, valamint az egyedi ügyek elfogulatlan elbírálásához való alapjoggal függ össze.
Az Alaptörvény 26. és 27. cikke a bíróságok és a bírák függetlenségét kellő szinten biztosítja. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács megszüntetése magában nem jogállam-ellenes. Nyugat-Európa számos országában a végrehajtó hatalom a bíróságokat igazgatja anélkül, hogy ez az eljáró bíró függetlenségét erősebben befolyásolná, mint a gyakran szintén politizáló igazságszolgáltatási önkormányzás. A jogállam szempontjából lényeges, hogy a bíróságok és bírák politikai és más befolyásolás nélkül ítélkezhessenek; minden erre a célra kialakított szervezeti struktúra elfogadható, ha az adott körülmények - pl. az adott politikai és jogi kultúra - között biztosíthatja ezt a függetlenséget.
- 99/100 -
Az Alaptörvény 28. cikke általános bírói jogértelmezési elveket ír elő. Ez talán szokatlan, de nem jogállam-ellenes, hiszen ezek a jogértelmezési elvek maguk absztrakt-általános szabályok. Mint ilyenek, a bírói függetlenséget nem korlátozzák.
Jogállamban jogi jellegű viták rendezése végső soron bíróságra tartozik, mert csak a bíróságtól elvárható, hogy döntését kizárólag a jogra alapozza. Ezért fontos, hogy hatáskörrel rendelkező bíróságok állnak rendelkezésre akkor is, ha ember és közhatalmi szerv között vita jön létre. Szubjektív oldalon az egyén igényt tarthat arra, hogy jogvitáit bíróság elé vihesse[51]. Ez nemcsak a jogállamiság szempontjából bír nagy jelentőséggel, hanem az alapjogok, főleg a jogvédelemhez való jog szempontjából is.
Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bek., 25. cikk (2) bek. a bírói út meglétét mind objektív módon, mind szubjektív jogként biztosítja. Ennek érvényesülése érdekében kiépített bírósági rendszert kell működtetni, amely a magánszemélyek közötti jogvitákat (polgári és munkaügyi bíráskodás) ugyanúgy dönti el, mint a magánszemély és közhatalmi szerv közötti jogvitákat (közigazgatási és pénzügyi bíráskodás), beleértve az állam büntetőigényét (büntetőbíráskodás) is. Erre nézve az Alaptörvény 25. cikke tartalmaz rendelkezéseket.
A bírósági rendszer kérdésében számos eltérő berendezkedés található, nincs egy európai jogállami modell. Viszonylag hasonló mindenütt a polgári és a büntető bíráskodás, mert ez már régóta létezik. Nagyobbak az eltérések az egyén és a közhatalom közötti jogviták rendezése területén. Vannak országok, ahol ezeket a jogvitákat a rendes bíróságok bírálják el (pl. Nagy-Britannia), vagy a rendes bíróságok specializált egységei (pl. Magyarország), vagy egy- vagy többfokú elkülönült közigazgatási bíráskodás (pl. Ausztria), vagy több egy- vagy többfokú specializált bírósági fórumrendszer (pl. Németország: közigazgatási bíróságok, pénzügyi bíróságok, szociális bíróságok, Szövetségi Szabadalombíróság), vagy a közigazgatáson belül speciális igazságszolgáltatási egységek (tribunálok, a klasszikus francia és brit modell, legújabban Ausztriában, ahol a tartományokban ún. Unabhängige Verwaltungssenate létrejöttek). Vegyes rendszerek is találhatók, ahol alsó szinten specializált közigazgatási bíróságok és magasabb szinten az általános hatáskörű Legfelsőbb Bíróság (pl. Horvátország, Szlovénia) vagy fordítva alsó szinten általános bíróságok és legfelső szinten specializált Közigazgatási Bíróság (pl. Csehország) működik. A lényeg az, hogy az egyén igényeit és jogait az állammal és más közhatalmi szervekkel szemben is érvényesítheti, hogy erre az ellenőrzött szervtől elkülönülő, független, csak a jognak és nem a politikának engedelmeskedő ítélkező szerv álljon az egyén rendelkezésére.
Külön helyzet áll fenn az alkotmánybíráskodás kapcsán. Ez a jogösszehasonlításon alapuló jogállamiságnak nem szerves része, hiszen vannak olyan országok, ahol nincsen alkotmánybíróság és ahol érdemben alkotmánybíráskodás sincsen (pl. Nagy-Britannia, Hollandia, Luxemburg, skandináv országok, Franciaország). Ezekre az országokra jellemző, hogy ott nem volt diktatúra, amiért nagy a politikai folyamatokba és a megfelelő politikai kultúrán alapuló önmérséklésbe, valamint a demokratikus (és nem jogi) ellenőrzés hatékonyságába vetett bizalom. Újabb tendencia azonban, hogy néhány klasszikus "alkotmánybíráskodástól mentes" országban vagy létrejött teljes körű alkotmánybíráskodás (Belgium, főleg a föderalizmus bevezetése miatt), vagy kibővül a meglévő alkotmánykontroll alkotmánybíráskodás felé vagy azzá (Franciaország). Összegezve kell rögzítenünk, hogy európai jogállam alkotmánybíróság nélkül is létezhet, bár ilyenkor jogállami hiányosságok előfordulhatnak az egyéni jogvédelem, a jogforrási hierarchia érvényesülése, valamint az államszervezeti jog területén. Ez a jogállamot is, az alkotmányosságot is érinti.
Magyarországon létezik Alkotmánybíróság, és ez az egyén rendelkezésére is áll (Alaptörvény 24. cikke). Sőt: az Alaptörvény bírósági döntésekre is terjeszti az alkotmányjogi panaszt. Az utólagos normakontrollt már nem mindenki indíthatja, amit azonban nem kell sajnálni. Ezen actio popularis-nak a rendszerváltást követő években megvolt a funkciója, de manapság már nincs rá szükség. Aggályosnak tűnhet azonban a pénzügyi vonatkozású törvények feletti normakontroll kizárása[52], amelyet az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésének 2010. évi módosítása vezetett be és az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése vett át. Mivel jogállami minimum egészen alkotmánybíráskodás nélkül is létezhet, pénzügyi vonatkozású törvényeket nem ellenőrző alkotmánybíráskodás is egyeztethető a jogállamiság európai eszméjével - bár elvont alapon nem látható be, hogy ha már van alkotmánybírósági normakontroll, ez miért ne terjeszkedjék pont ezekre a törvényekre? Aggályos főleg a korlátozás bevezetésének az oka. Az Alkotmánybíróság a kormánynak nem tetsző, de jogilag teljesen megalapozott döntést hozott, amire a kormánytöbbség egy hónapon belül bevezetett alkotmánymódosítással az Alkotmánybíróság vonatkozó hatáskörét elvonta. Mind bosszú, mind az ellenőrzés kizárása, mind az Alkotmánybíróság, a bíróságok és a többi ellenőrző szerv megfélemlítése
- 100/101 -
olyan motiváció, amely jogállami gondolkodással összeegyeztethetetlen.
Történelmileg állami beavatkozás az egyén jogaiba, szabadságába, tulajdonába legtöbbször a végrehajtó hatalom részéről történt. Ezért a közigazgatásra nézve különösen kiépített garanciarendszer jött létre annak érdekében, hogy az is betartsa a jogot és hogy a célszerűséget, valamint a politikai opportunitást csak a jog szabta kereteken belül gyakorolhassa.
Ezzel kapcsolatban a "jog" fogalma lényegében a "törvényre" szűkül össze. Törvényt a parlament alkot, és már a 19. század második felétől fogva Nyugat- és Közép-Európa parlamentjeiben a polgárság érvényesíthette érdekeit. Így parlamenti törvény "a polgárság" beleegyezése nélkül nem jöhetett létre, amit politikai garanciájának tekintettek annak, hogy törvény a polgár szabadságát és tulajdonát csak a szükséges mértékben korlátozza. Ezért már a hagyományos 19. századbeli jogállam a közigazgatást szigorúan a törvényhez köti, ami azóta alig változott. A végrehajtó hatalom törvényhez kötöttsége a jogállamiságot és a demokráciát, főleg a parlamentáris demokráciát köti össze.
Mivel a végrehajtó hatalom joghoz kötöttsége kulcsfontosságú elem a klasszikus jogállam óta, kiépült a vonatkozó dogmatika,[53] amely több elemből áll.
A közigazgatás törvényessége[54] azt jelenti, hogy a közigazgatás egésze a jogon - azaz a törvényen - alapuljon. Közigazgatási szervek létesítése és megszüntetése, belső struktúrája, hatásköre, személyzeti kérdései stb. mind legyen jogi szabályozás tárgya. Egyedi adminisztratív intézkedés nem elegendő. Szélsőséges, csak kevés más országban található az a magyar megoldás, hogy az Alkotmány 34. § (1) bekezdése, Alaptörvény 17. cikk (1) bekezdése minisztérium létesítését és megszüntetését törvényhez köti.
A törvény fenntartása[55] értelmében a közigazgatás törvényi felhatalmazás nélkül nem avatkozhat be az egyén jogaiba, szabadságába, tulajdonába. Ez a klasszikus tétel a 2. világháború után továbbfejlődött. Számos más közigazgatási cselekmény is csak törvény felhatalmazása alapján szabad, pl. jogelőnyök adományozása, állami köztájékoztatás stb. A részletekben azonban számos eltérés van a különböző európai országok között. Franciaországban pl. sok kérdésben törvény nem alkotható, mert az alkotmány a törvényben szabályozható ügyeket taxatíve felsorolja; minden más ügyben elnöki és kormányrendelet a megfelelő jogszabályi forma. Ez nem jogállamellenes, mert mindkét esetben absztrakt-általános jogszabály a mértékadó eszköz. Az Alaptörvény a törvény fenntartását csak az alapjog-korlátozással kapcsolatban mondja ki, ami korlátozás azonban nem aggályos, hiszen sok államban ezt az elvet nem szabályozzák alkotmányi szinten.
A parlament által alkotott törvény jelentőségéről már esett szó. Ennek a jelentőségnek megfelel, hogy a törvény a jogforrások hierarchiájában magasabb rangot foglal el, mint a végrehajtó hatalom jogszabályai. Ennek eredményeként a közigazgatás saját jogforrásaival nem teheti túl magát a parlament akaratán. A magyar jogforrási hierarchia mind az Alkotmány szerint,[56] mint az Alaptörvény szerint megfelel ennek a jogállami követelménynek.
A fent vázolt elvek megvalósítása feltételezi, hogy a közigazgatás és személyzete semleges és politikai befolyásoktól független. A kormány politikai elképzeléseit jogszabályok útján valósíthatja meg, nem pedig a közigazgatás politikai befolyásolása útján. Ez feltételezi, hogy a közigazgatás munkatársai szakmai és személyi függetlenségüket védő jogállást élveznek. A jogállam nem követeli, hogy a közigazgatási személyzet függetlensége legyen olyan messzemenő, mint a bíráké, de a közigazgatásban is legyen bizonyos szakmai és személyi függetlenség.
Sem az Alkotmány, sem az Alaptörvény nem szabályozza a közigazgatási személyzet jogállását. Az Alaptörvény preambuluma, de főleg XXIV. cikk (1) bekezdése az állampolgárnak a semleges közigazgatáshoz való jogát mondja ki, és e jog kötelezettje minden közigazgatási dolgozó. Abból vonható le, hogy ez a dolgozó olyan jogállást élvezzen, amely neki lehetővé teszi, hogy az alkotmányos kötelezettségének eleget tegyen. Ezért várható, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépése után is fenntartja a közigazgatási személyzet jogállásához kapcsolódó jogállami garanciákat.[57]
Még a legszigorúbb jogállami keretben működő közhatalom is néha jogellenesen cselekszik. Ezért a jogállam nemcsak prevencióból áll, hanem reparációból is: jogellenes közhatalmi cselekvéssel járó jogkövetkezményekkel szemben bizonyos követelményeket támaszt.
- 101/102 -
Az érintettnek lehetővé kell tenni, hogy a jogellenes magatartás abbahagyását, a jogellenes állapot megszüntetését, valamint fenyegető jogsértések megtiltását követelhesse. Ezek az igények szükség esetén az állammal szemben is végrehajthatók legyenek. Ha a jogellenes magatartás nem cselekvés, hanem mulasztás, a hatalommegosztás bizonyos határt szab. Jogellenes közhatalmi cselekvés folytatását a bíróság vagy más ellenőrzési szerv megtilthatja, de közhatalmi mulasztást bíróság nem mindig pótolhat. Ez főleg a jogalkotásra,[58] valamint a mérlegelésen alapuló hatósági jogalkalmazásra vonatkozik.
Az Alaptörvény V. cikke az egyén védelmi jogát tartalmazza. Ezt az előírást kétféle, egymást nem kizáró módon lehet értelmezni. Egyrészt az egyén saját magát védheti. Adott esetben ez a jog állami támadás ellen is érvényes (szabadságjogi értelmezés). Másrészt a támadás elhárításához való jog az állam felé irányul: A támadás áldozata az államtól követelheti, hogy az - az Alaptörvény C) cikk (3) bekezdésében rögzített hatalommonopóliumával élve - a támadást hárítsa el (szociális jogi értelmezés). Főleg ez a második értelmezés áll összhangban a jogállam követelményeivel, mialatt az egyén önvédelme a visszaélés és az aránytalanság veszélyét foglalja magában. Ezt a veszélyt azonban az V. cikkben említett törvény csökkentheti. Egyébként jogállamban is az önvédelem mindig megengedett, ha állami segítség nem áll rendelkezésre.
A jogellenes közhatalmi magatartás következményeit orvosolni kell. Az érintettnek helyreállítási és kártérítési igényei keletkeznek. Jogállamban az állammal szembeni kártérítési igény elsőbbséget élvez a költségvetési joghoz képest. Ez más volt a szovjet típusú jogrendszerekben, és az orosz államnak még mindig csak akkor kell és szabad kielégítenie a vele szemben fennálló kártérítési igényeket, ha a költségvetésben van fedezet - amiről ugyanaz az állam rendelkezhet.
Jelenleg az európai jogállami minimum az egyedi aktussal okozott károk térítésére korlátozódik, mialatt jogalkotással okozott kárért csak néhány európai jogrendszerben, beleértve magát az európai jogot is, jár kártalanítás. Számos tagállam ezt a kártérítést még nem ismeri el, amiért még nem sorolható a minimumba.
Magyarországon az Alaptörvény XXIV. cikk (2) bekezdése az állami kárfelelősség néhány vonatkozását alkotmányjogi rangra emeli. A Ptk. szakértői javaslata 5:550 §-a az állami kárfelelőséget a jogalkotással okozott károkra is kiterjeszti; ha a magyar törvényhozó ezt megvalósítaná, akkor Magyarország ebben a kérdésben az európai jogfejlődés élén járna.
A jogbiztonságnak főleg a kontinentális típusú jogállamok nagy jelentőséget tulajdonítanak, mialatt a jogesethez megszokott angolszász jogászok ezen érték megvalósíthatóságát kétségbe vonják. Nagy-Britanniában és Írországban az állami cselekvés megbízhatóságát és kiszámíthatóságát inkább a politikai kultúrára bízzák.
A kontinensen azonban jogbiztonság azt jelenti, hogy alapvetően a jogban, tartalmában és stabilitásában lehet bízni. A jogbiztonság követelménye bizonyos formai és tartalmi feltételeket szab a jogalkotó számára.
A jogbiztonság alapvető feltétele az, hogy a jog nem változik hirtelen. Lényeges változások csak megfelelő vacatio legis mellett vezethetők be.
A jogszabály legyen világos, érthető és egyértelmű.[59] Ez azért fontos, mert a jogot csak akkor lehet betartani, ha világos, milyen magatartást követel, illetve tilt. A jog egyértelműségének egyik szempontját az átlátható és ésszerű jogforrási hierarchia képzi.[60] Mindezeket a követelményeket az Alaptörvény Q), R) és T) cikke, valamint néhány más szöveghely, pl. a 15. cikk (4) bekezdése vagy a 23. cikk biztosítja.
Jogszabályt csak akkor lehet betartani, ha hozzáférhető. Különben meghiúsul a jogszabály jogállami magatartás-befolyásoló funkciója. Ezért jogszabályokat ki kell hirdetni és közzé kell tenni. Ezen kívül az állam köteles az érintetteknek adott esetben az alkalmazandó jogot megmagyarázni.
A bizalom védelme mind az EU tagállamaiban, mind az EU szintjén[61] központi jellegű jogelv. Aki betartja az adott időpontban érvényes jogot, azt nem érheti joghátrány. Ezért tilos a visszamenő hatályú jogalkotás, különösen hátrányt vagy terhet kimondó szabályok esetében. Ez mindenekelőtt a büntetőjogra és az adójogra[62] áll. Mivel jogszabály az emberi magatartást visszamenőleg nem befolyásolhatja, a visszamenő hatályt nemcsak a jogállamiság elvei, hanem a büntetőbíráskodás területén létező alapjogi garanciák is tiltják.
A jogbiztonság lényeges eleme a megszerzett jogok védelme. Aki tisztességes módon vagy jóhiszeműen jogállást (jogi előnyt) nyert, főleg saját ráfordításai vagy befektetései alapján bízhat abban, hogy ezt ne vonják el önkényesen és ellenérték nélkül. A megszerzett jogok tiszteletben tartása az alapjogok védelmével szoros tartalmi kapcsolatban áll.
- 102/103 -
Magyarországon az Alaptörvény alapjában véve tiszteletben tartja a megszerzett jogokat. Problémás lehet a 39. cikk (1) bekezdése, amely szerint az állam szerződési teljesítést csak bizonyos körülmények között nyújthat, azaz ha a másik fél az átláthatóság követelményeinek megfelel. A megszerzett jogok szempontjából aggályos lehet az a helyzet, hogy az állam szerződést köt - ami alapján az ellenfél szerződési igényt szerez -, és a másik fél annak "hiányos" jellegére csak a teljesítés időpontjában hivatkozik. Ez az eljárás a másik fél megszerzett szerződési jogait sértené, amelyen csak az enyhít valamennyire, hogy az állami teljesítés feltételeit, azaz az átláthatóság meglétét, a másik fél nagyrészt maga befolyásolhatja. Ennek ellenére az Alaptörvény 39. cikk (1) bekezdése megszerzett jogok megkérdőjelezését eredményezheti.
Az arányosság szorosan összefügg a materiális jogállammal és a jogok alkotmányosodásával, amely a második világháborút követően a jogállamiság egyik meghatározó tényezőjévé vált. Az arányosság alapgondolatát úgy lehet kifejezni, hogy "az állam ne lőjön ágyúval verebekre", azaz - főleg az egyén jogaiba beavatkozó - állami intézkedés ne okozzon az elérni kívánt előnynél nagyobb hátrányt[63]. Az arányosság elvileg minden cselekvési formára alkalmazható: jogalkotásra, egyedi aktusokra, köztájékoztatásra, bizonyos természetes cselekményekre.
A Németországban erre a célra kidolgozott hármas tesztet (alkalmasság, szükségesség, szoros értelemben vett arányosság) Magyarországon az Alkotmánybíróság vette át először.[64] Mialatt az Alkotmányban nem szerepel az arányosság szó szerint, az Alaptörvény I. cikk (3) bek. 2. mondata az alapvető jogok korlátozását csak az arányosság betartása mellett engedi meg. Akkor is, ha az állami intézkedés szubjektív jogállást nem érint, az arányosság követelménye egyre jobban érvényesül. Túlzott intézkedések nemcsak jogsértéseket, hanem pl. közpénzek pazarolását is okozhatják. Ezért az arányosság nemcsak a jogállamiság része, hanem az alapjogokhoz, a szociális államhoz és az Alaptörvény 37-38., 43. cikkében rögzített takarékos államhoz is kötődik.
A jogegyenlőség központi jellegű, az önkény(eske-dés) tilalmában gyökerező[65] elv. A nyugat-európai jogi kultúra értékrendszere szerint önkény mindig akkor van, ha egyenlő tényállást nem bírálnak el egyenlő módon, azaz indokolatlan különbséget tesznek az emberek között. A jogállam ezt az önkényt absztrakt-általános szabályok egyenlő alkalmazásával igyekszik elkerülni.
Az egyenlőség a 20. században lett a központi politikai és jogállami érték. A rendi és vallási megkülönböztetések nagyjából a 19. században a nemzetállam térnyerése folytán megszűntek: a nemzet tagjai egyenlők legyenek (függetlenül attól, hogy nemzeten politikai vagy etnikai vagy kulturális vagy más közösséget értettek). Kelet-Közép-Európában és Kelet-Európában a jogegyenlőség nem érvényesült maradéktalanul, hanem rendi és vallási megkülönböztetések sokáig éltek tovább, Magyarországon egészen 1948-ig.[66] A 20. század első felétől fogva a nemek közötti különbségek fokozatosan kikerültek a jogból; ezen a területen is Magyarország a legtöbb európai országhoz képest elkésett[67]. A 2. világháború után a szociális különbségtételeket is részben felszámolta a törvényhozó[68]. Párhuzamosan a materiális jogállamiság kialakulásával az egyenlőség területén a formális (jog)egyenlőség mellé a materiális (esély) egyenlőség lépett Az egyenlőség önálló, a jogállamtól eltérő alapelv, kulcsfontosságú alapvető jog (egyenlő bánásmódra való alapjog, diszkrimináció-tilalom), de jogállami vonatkozásai is vannak. A jogegyenlőség a jogalkotótól és a jogalkalmazótól megköveteli, hogy indokolatlan különbséget ne tegyen: "mindenki törvény és bíróság előtt egyenlő". Ez a követelmény Nyugat-Európában már a 19. században teljesült, legalább formálisan. A materiális értelemben vett egyenlőség szerint az állam csak ott különböztethet az emberek között, ahol ez szakszerű és ésszerű. Maga az alkotmány kimondja, hogy ez milyen esetekben nem szakszerű, azaz tilos diszkriminációnak tekintendő. A legújabb fejlemény az ún. pozitív diszkrimináció. Az államnak szabad (és néha kell) materiális egyenlőséget, főleg esélyegyenlőséget megteremteni újabb különbségtétel árán is.
Az Alaptörvény XV. cikke az egyenlőséget, mint szubjektív alapvető jogot biztosítja. Az Alkotmány 70/A. §-ból átvett szövegezés összeurópai sztenderdekkel mérve bizonyos hiányosságokat tartalmaz. Egyrészt az egyenlőséget az alapvető jogokra vonatkoztatja, azaz az egyenlőséget nem minden helyzetben garantálja, hanem csak az alapvető jogok gyakorlásában. Ezen a korlátozáson az Alkotmánybíróság már nagyon korán túltette magát, alkalmazva az egyenlőséget az alapvető jogokon túl is. Az Alaptörvény a meglévő hiányos szövegezést jobbal nem cserélte ki. Másrészt a tilos megkülönböztetési okok felsorolásából hiányzik néhány Európában általában elismert tényező mint pl. az életkor vagy a szexuális orientáció. Mind az Alkotmány, mind az Alaptörvény a pozitív diszkrimináció lehetővé tétele terén Európa-szerte az élén járó dokumentumok közé tartozik. Üdvözlendő,
- 103/104 -
bár a gyakorlatban főleg szimbolikus értékű a H) cikk (2)-(3) bek. rendelkezése, amely a nemzeti jelnyelvet a nemzeti nyelvvel azonos védelemben részesíti.
A mai materiális jogállamhoz az alapjogok, főleg az emberi méltóság tiszteletben tartása is hozzátartozik. Az alapvető jogok önálló alkotmányi értékek, de Európában szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal is. A mai jogállam minimális alapjog-sztenderdek nélkül már nem képzelhető el.
A jogállam létjogosultságát az önkény megakadályozása és ily módon az egyéni szabadság, valamint az egyenlőség biztosítása képezi. A jogállam az alapjog-védelemhez szükséges jogi eszköztárt nyújtja. Így a jogállamiság és az egyén szabadsága összekapcsolódik.[69]
Ez különösen az emberi méltóságra vonatkozik, amely szerint az ember az állammal szemben sohasem tárgy, hanem mindig alany. Ha azonban az állam az egyént kizárólag "tárgyként" kezeli, akkor nemcsak annak emberi méltóságát sérti, hanem a jogállamiságot is, mert az ember tárggyá való süllyesztése mindig önkényes.[70]
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése az alapjogok szabályozása tárgyában törvényt ír elő; a végrehajtó hatalom ilyen szabályokat nem alkothat. Ez a rendelkezés a hatalommegosztással is összefügg, de maga a tény, hogy alapvető jog csak a jogforrási hierarchiában legmagasabb helyen elhelyezkedő jogszabállyal (ha eltekintünk magától az Alaptörvénytől) szabályozható, az alapvető jogokkal szembeni becsületre is utal.
A preambulum a "Nemzeti hitvallás" címét viseli. "Hitvallás" kifejzetten vallási fogalom, amelyet az Alaptörvény "világi" tényállásra vonatkoztat. A vallási kifejezést ily módon elidegenítő szóhasználat sértheti hívő keresztény emberek vallási érzelmeit. Ez magában azonban még nem jelenti a vallásszabadság megsértését, többek között azért nem, mert nem tételezhető fel, hogy ez a szerencsétlen és ügyetlen szóválasztás a keresztény vallási érzelmeket szándékosan akarja megsérteni. A preambulum a keresztény egyházakat tisztelettel kiemeli a többi hitfelekezet közül, ami mutatja, hogy azt a hitet, amely hitvilágukból származik a "hitvallás" fogalma, nem akarja megsérteni.
Többször esett már szó arról, hogy a jogállam alapvetően az állam önmérséklésén alapul, ezt feltételezi, és egyszerre kívánja elérni. Az állam önmérséklése csak akkor járhat sikerrel, ha az államnak nincs küldetéstudása vagy más kötelező politikai, vallási vagy egyéb ideológiája, nincsenek kötelezően végrehajtandó céljai. Ha azonban az állam bizonyos ideológiai célokat hivatott megvalósítani, akkor a jog függő helyzetbe kerül. A jogot és talán az államot is csak eszközének látják valamilyen, jogon kívül meghatározott "legfőbb célnak". Ennek példája a szocialista állam (főleg a sztálini változat), de az ún. "nemzet" szolgálatába helyezett állam sem semleges.
Az állam ideológiai, vallási és politikai semlegessége a jogállamiság egyik leghalványabb eleme, a vonatkozó dogmatika még alig rajzolódott ki. Nyugat-Európában az alkotmány és a jog már régóta csak a politikai élet és erők játékszabályait rögzíti, politikai vagy "erkölcsi" tartalmakat azonban nem; a semleges állam már régóta magától értetődő, a gyakorlatban nem okozott problémát, amivel magyarázható a dogmatika hiánya.
Az állam világnézeti semlegessége nemcsak a jogállamiság kimondatlan eleme, hanem alapvető funkció-feltétele is. Dogmatikai kimunkáltsága hiányának ellenére is bizonyos megállapításokat tehetünk.
A jogállamiság csak olyan rendszerben érvényesülhet maradéktalanul, amely a játékszabályok meghatározására korlátozódik, de nem igyekszik a játék tartalmát meghatározni. A tartalmak meghatározása a politikai életre, a civilszférára és minden egyes polgárra hárul, a nép időnkénti választásokkal és konkrét kérdésekben népszavazások útján meghatározhatja, melyik tartalmat kívánja. Ennek megfelelően az Alaptörvény preambuluma az Alaptörvényt az állami és a közélet "keretének" nevezi.
Jogállamban a mindenkori parlamenti többség vagy kormány jogi úton nem teheti kötelezővé világnézeti elképzeléseit, az államnak és a jognak semlegesnek kell maradnia. Ez vonatkozik egyébként a pártpolitikai liberalizmusra is. Liberális jogállam nem azt jelenti, hogy az állam a liberális pártok értékrendszerét képviseli.
A német jogállam és alkotmánya, a Grundgesetz, még azt se várja el az egyéntől, hogy az elfogadja a Grundgesetzben meghatározott értékeket. A Grundgesetz államában az egyén nem köteles pozitív hozzáállásra a demokráciával, a jogállammal, az emberi méltósággal, a Grundgesetz "emberképével" vagy az alapjogokkal szemben. A jogállam csak azt várja el, hogy az egyén a demokratikus úton létrejött jogállami jogszabályokat betartsa - ami azért követelhető meg tőle, mert ezek a jogszabályok semlegesek. Az a jogszabály, amely az embertől valamilyen érték pozitív elfogadását elvárja, jogállamellenes és azért alkotmányellenes.[71]
Ilyen értelemben az állam semlegességét nemcsak a jogállamiság követelményei kívánják meg, hanem az alapvető jogok, mindenekelőtt a vélemény-, mé-
- 104/105 -
dia- és vallásszabadság, valamint a tudomány szabadsága szempontjából is deziderátum a semleges állam. Ezen kívül a demokrácia és és demokrácián belül a kisebbségvédelem, valamint a tolerancia is jobban érvényesülhet, ha az állam egy ideológia szolgálatától tartózkodik.
Az Alaptörvény a semleges állam szempontjából nagyon problémás. A preambulum és néhány más rendelkezés tele van nemzet-ideológiával. Ez azonban csak egy ideológia az Európában létező számos politikai irányzat közül, a preambulum a többi, Európában és Magyarországon létező politikai értékrendszert nem említi, sőt: aktívan elhallgatja, hiszen történelmi jelentőségüket sem említi. Az ideológiai tartalom mellett a preambulum "fél-hivatalos" történelem-értelmezést is tartalmaz,[72] amely - a számos történelemtudományi hibától eltekintve[73] - szintén egyoldalú, hiszen csak a visszafelé néző tényezőket említi, a jövőképeseket azonban nem. Ez az egyoldalúság azért is aggályos, mert az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése értelmében a preambulum normatív erejű. A nemzet-ideológia az Alaptörvénynek olyan erős ideológiai tartalmat tulajdonít, mind amilyet Magyarországon utoljára a sztálini alkotmány (1949-1972) hordott.
A preambulum bizonyos vallási ideológiát is kifejez, pl. az Istenre való hivatkozásban. A jogállami semlegesség nem kényszeríti az államot a laicizmusra, de ha az Alaptörvény már említi Istent, akkor a semlegesség jegyében kívánatos lenne említeni azokat az embereket is, akik nem hisznek istenekbe.[74]
Szimbolikus szinten aggályos, hogy az egyoldalú ideológiai feltöltés minden másképpen gondolkodó állampolgárt kirekeszt. Az Alaptörvény a jogállami integráló funkcióját nem töltheti be, ha világos, hogy a lakosság csak egy részéhez fordul, nem azonban az összes néphez.
Normatív szinten aggályos, hogy az Alaptörvény alapján kötelezővé tehető ez az ideológia. Az Alaptörvény I. cikk (3) bek. 2. mondata értelmében alapvető jog gyakorlása más alkotmányos érték javára korlátozható. Más alkotmányos érték az R) cikk (3) bek. értelmében a preambulum ideológiai tartalma is lehet. Így elképzelhető, hogy törvény "nem nemzet-hű" vagy "nem hazafias" alapjog-gyakorlást korlátoz. Mivel maga az Alaptörvény a nemzet fogalmát és a hozzá kapcsolódó ideológiáját nem részletezi, a törvényhozó saját elképzeléseivel töltheti. Ez azonban sztálinizmusra emlékeztető önkény lenne, igen távol áll Európa jogállami sztenderdjeitől. Az ideológiai feltöltésben rejlő jogállami veszélyek elhárítása az Országgyűlés és a kormány részéről önmérséklést követel, az Alkotmánybíróságtól és más ellenőrző szervektől azonban állandó őrködést.
Európa jogállami minimuma igényes. Mivel európai hagyományokon alapul, azokból fejlődött, a legtöbb tagállamban magától értetődő, hogy megvan. A jogállamiság lényege nem az alkotmány szövege, hanem a mindennapi közhatalmi gyakorlat. Jogállamiság csak akkor működik, ha az állami élet mindennapjaiban érvényesül, és ez csak kis mértékben függ az alkotmánytól. A jogállamiság nem állapot, hanem folyamat. Ezért nem baj, hogy a jogállamiság nem minden eleme kerül rögzítésre az alkotmányban. Nincsen Európában olyan alkotmány, amely a jogállamiság minden elemét tartalmazza, még minden fontos elemét sem.[75]
Az Alaptörvény sem említi a jogállam minden egyes elemét. Maga a jogállamiságot mondja ki, és néhány kulcsfontosságú szempontját is szabályozza. Kiemelést érdemel, hogy az Alaptörvény a vonatkozó európai dokumentumokból néhány modern jogállam-elemet vesz át, mint pl. a jó és racionális közigazgatás szubjektív- és objektív-jogi rögzítését a XXIV. és XXVI. cikkben.
Az európai jogállamiság szempontjából az Alaptörvény legnagyobb baja a preambulumban és más helyeken történő ideológiai felduzzasztás. Ha a továbbiakban az állami gyakorlat a preambulum aggályos szöveghelyeit csak "alkotmány-költészetnek" kezeli, megsemlegesíti a normatív igényét (ami feladat főleg az ellenőrző szervekre hárul), akkor az ideológia "szépséghiba" szintjén marad. Ha azonban az állami gyakorlat ezt az ideológiát kötelező erővel igyekszik keresztülvinni, esetleg még szabadságjogok rovására is, akkor sérelmet szenved a jogállami minimum, akkor már nem lehet jogállamiságról beszélni. A preambulum ideológiai tartalmától eltekintve az Alaptörvény jogállamisága európaképes. Az Alaptörvény problémái más vonatkozásokban találhatók,[76] nem pedig a jogállamiságban. Ami a jogállamiságot illeti, nem szabad elfelejteni, hogy az EU-szerződés csak a minimumot teszi kötelezővé, és nem árt tagállami szinten ezen túlmenni. ■
JEGYZETEK
[1] Az Eötvös Loránd Egyetem doktori iskoláján 2011. május 6-n tartott előadás bővített változata.
[2] Az EU közhatalom-gyakorlását mind a Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2/A. § (1) bek., mind a Magyarország 2011. évi április 25-i Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) E) cikk (2) bek. hangsúlyozza, visszavezetve az EU közhatalmát a tagállamok szuverenitására.
[3] Ez a tanulmány az EU-szerződés lisszaboni változatát veszi alapul.
[4] Fischer, Klemens H. : Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden-Baden, Bern, Wien, 2008. 110.
- 105/106 -
[5] Fischer (4. j.), 110.
[6] Bleckmann, Albert Die Wahrung der "nationalen Identität" im Unionsvertrag, Juristenzeitung (JZ) 1997, 265-269; Callies, Christian/Ruffert, Matthias (szerk.): EUV/EGV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Grundrechtecharta. Kommentar, München 2007, EUV 6. cikk, 45. margószám; Groeben, Hans von der/Schwarze, Jürgen (szerk.): Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Kommentar, 1. kötet, 6. kiadás, Baden-Baden 2003, EUV 6. cikk, 2. margószám, 195-207.
[7] A 2. cikkben megjelölt értékek a kandidátus "európaiságát" is meghatározzák: Callies/Ruffert (6. j.), EUV 49. cikk, 9. margószám.
[8] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 7. cikk, 2. margószám; Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 7. cikk, 103-108. margószám.
[9] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 1-9. margószám; Fischer (4. j.), 110.
[10] Ez még mindig fontos célja, ahogyan az EU-szerződés 3. cikk (1) bek. mutatja.
[11] Ez a cél szintén aktuális marad: ld. az EU-szerződés 3. cikk (3) bek. 1-2. mondatát és számos más szöveghelyét.
[12] Ld. az EU-szerződés 2. cikkben felsorolt értékrendszert.
[13] Európa közös értékeire, valamint arra, hogy Magyarország is része ezen közös értékrendszernek, a magyar Alaptörvény preambuluma is hivatkozik. Erről ld. Ádám Antal: Az alkotmányi értékek értelmezéséről, Jura 2010/2, 115-127.
[14] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 1-9. margószám; Kopp, Andreas: Europäische Identität als Kategorie des Europarechts, München 2002; Walkenhorst, Heiko: Europäischer Integrationsprozess und europäische Identität, München 1999
[15] Bizonyos szuverén jogok közös gyakorlásának a tényét az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése ugyanúgy hangsúlyozza, mint az Alaptörvény az E) cikk (2) bek.-ben.
[16] Itt az alapvető különbség a csupán nemzetközi jogi jellegű szervezetek és a szupranacionális szervezet között. Szupranacionalitás szükségessé teszi az "európai jogállamiságot": Bogdandy, Armin von/Bast, Jürgen (szerk.): Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2. kiadás, Berlin, Heidelberg 2009, 36-37.
[17] Bogdandy/Bast (16. j.), 54-55.
[18] Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 1. margószám
[19] Bogdandy/Bast (16. j.), 52-54; Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 1. margószám; Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 22-23. margószám; Schorkopf, Frank: Homogenität in der Europäischen Union, Berlin 2000
[20] Ld. EU-szerződés 1. cikkét.
[21] Bogdandy/Bast (16. j.), 69-71; Chronowski Nóra: Szolidaritás az alkotmányban és azon túl? In: Drinóczi Tímea (szerk.): Határon átnyúló és uniós jogi témák: Magyarország - Horvátország, Pécs, Eszék 2011. 101-122.
[22] Példaként említhető a tengerpart védelme: Mivel a nyílt tengerhez való szabad hozzájutás minden tagállam számára fontos, a tengerpart védelmével járó külön kiadások ne csak a tengerparti államokat terheljék, hanem viselésükben a tagállamok közössége is vegyen részt.
[23] Mivel Magyarország még nem vezette be az eurót, a Görögország, Írország és Portugália esetében nagyon fontos euró-kérdés Magyarországgal kapcsolatban nem merül fel.
[24] Kissé durván és túlzottan fogalmazva azt állíthatnánk, hogy a német, osztrák vagy svéd adófizető a magyarországi kórházakat és nyugdíjakat társfinanszírozza.
[25] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés V. címe (67.-89. cikke); Zuleeg, Manfred: Der rechtliche Zusammenhalt der Europäischen Union, Baden-Baden 2004
[26] Anweiler, Jochen: Die Auslegungsmethoden des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, Frankfurt/ Main 1997
[27] A tagállami összehasonlítás eredményeit (bár már nem aktuálisan) összefoglalja Brand, Jürgen/Hattenhauer, Hans (szerk.), Der europäische Rechtsstaat, Heidelberg 1994, és Hofmann, Rainer/Marko, Joseph/Merli, Franz/Wiederin, Ewald (szerk.): Rechtsstaatlichkeit in Europa, Heidelberg 1996. A jogállamiság a volt szocialista országokban való létesítését elemzi Fogelklou, Anders/Sterzel, Fredrik (szerk.): Consolidating Legal Reform in Eastern Europe - an Anthology, Uppsala 2003
A magyarországi dogmatikát Győrfi Tamás és Jakab András in: Jakab András (szerk.), Az Alkotmány kommentárja, I. kötet, Budapest 2009, 2. §, 73-284. márgószám alatt ábrázolja és elemzi.
[28] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 7. cikk, 4. margószám; Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 49. cikk, 58. margószám.
[29] Ezt használja a bolgár, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, lengyel, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, román, spanyol, svéd, szlovák és szlovén változat.
[30] A "jog uralma" az angol és az ír (gael) szövegekben használt fordulat.
[31] A "törvényességre" kizárólag a lett változat hivatkozik. Érdekes módon a francia szóhasználat a német eredetű "jogállamra" tért át: État de droit.
[32] A "royal prerogatives" 1945 óta egyre kevésbé fontosak, és gyakorlásuk bírósági ellenőrizhetőségét először 1985-ben mondta ki bírósági ítélet: de Smith, Stanley/Brazier, Rodney: Constitutional and administrative law, 8. kiadás, Oxford 1998, 134-138; az úttörő döntés a Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service (az ún. GCHQ case), 1985 AC 374, volt.
[33] Az 1789. évi forradalom óta a francia polgárok a francia államot az övének tekinthetik, amiért a viszonylag állam-centrikus francia társadalomban az állam és tekintélye nagy szerepet játszik.
[34] Radbruch, Gustav: Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht, Süddeutsche Juristenzeitung 1946, 105-108.
[35] Tohidipur, Mehdi (szerk.): Der bürgerliche Rechtsstaat, Frankfurt/Main 1978
[36] Ádám Antal: A középmérték és az értékpluralitás elméletének íve, Közjogi Szemle 2010/2, 1-6.
[37] Ezt az Alaptörvény C) cikk (3) bek. kifejezetten kimondja.
[38] Legújabban az Alkotmánybíróság 20/2011. (III. 23.) AB számú döntése; indokolásában az AB kifejti, hogy az adott jogszabály a jogállam követelményeit és a jogvédelemhez való jogot sérti.
[39] Ez a bekezdés az alkotmányellenes jogszabály alkotásáért járó állami kárfelelősséget szabályozza.
[40] Nagy Marianna: A racionális döntéselmélet alkalmazhatósága a közigazgatási jogérvényesítés vizsgálatában, Magyar Jog 2011, 209-221.
[41] Nyugat-Európáról ld. Wieacker, Franz: Voraussetzungen europäischer Rechtskultur, Göttingen 1985
[42] Európa jogkulturális térségeinek elemzését - jogállam szempontjából - végzi Brunner, Georg: Rechtskultur in Osteuropa: Das Problem der Kulturgrenzen, in: Brunner, Georg (szerk.): Politische und ökonomische Transformation in Osteuropa, 3. kiadás, Berlin 2000, 111-132; Küpper, Herbert: Rechts-kultur(en) in Ostmitteleuropa: Hemmschuh oder Quelle der Hoffnung auf dem Weg ins 21. Jahrhundert? in: Berichte und Beiträge des Geisteswissenschaftlichen Zentrums Geschichte und Kultur Ostmitteleuropas e.V. 1999. Öffentliche Vorträge 1998/99, Lipcse 1999, 331-377; H. Küpper: Einführung in die Rechtsgeschichte Osteuropas, Studien des Instituts für Ostrecht München 54, Frankfurt/Main 2005, 15-28.
[43] A jog e funkciója a svájci alkotmány 5. cikk (1) bek. mintaszerűen írja körül: "Az állami cselekvés alapja és korlátja a jog." (a német nyelvű változat alapulvételével fordította: Küpper Herbert)
[44] A magánemberek egymás között alkotta jog a szerződés; ezt mintaszerűen a francia Code Civil 1134. cikk (1) bek.
- 106/107 -
mondja ki: "A jogszerűen kötött szerződések az azokat kötő személyek részére törvény helyét foglalják el." (fordította: Küpper Herbert)
[45] A jogtudomány jogalkotó szerepét a Nemzetközi Bíróság alapszabályai 38. cikk (1) bek. d) pontja kifejezetten ismeri el; a NB alapszabályait az 1956. évi I. tv. átülteti magyar jogba.
[46] A jogállamiság ezen elemének az európai uniós vonatkozásait tárgyalja Bogdandy/Bast (16. j.), 38-42.
[47] Ezt közelebbről az V. 10. pont alatt tárgyaljuk.
[48] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6 cikk, 19. margószám
[49] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6 cikk, 23. margószám
[50] Az első kétharmados koalíció 1995 és 1998 között legalább az alkotmányozással kapcsolatos küszöbet 4/5-re emelte, mert jogosan úgy érezték, hogy új alkotmányt nem illik és nem is célszerű az ellenzék nélkül elfogadni. Az alkotmány az állampolgárok összességét szolgálja, nemcsak egy párt vagy koalíció híveit, amit kifejezésre akart juttatni az akkori koalíció azzal, hogy az Alkotmány 24. § (5) bek.-ben rögzített küszöbet olyan szintre emelte, hogy ezt maga a koalíció az ellenzék szavazatai nélkül nem tudta elérni. Ennek eredményeként abban a ciklusban végül is elmaradt az új alkotmány elfogadása: Küpper, Herbert: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Übergangs. Einführung mit Textübersetzung, Studien des Instituts für Ostrecht München 56, Frankfurt/Main 2007, 113-114.
[51] Bogdandy/Bast (16. j.), 42-43.
[52] "Kizárás" itt materiális értelemben értendő, hiszen a normakontroll lehetősége megmaradt ugyan, de - eljárási alkotmánysértésektől eltekintve - olyan csökkentett mérce alapján, hogy érdemben nem marad semmi.
[53] Ádám Antal: A végrehajtó hatalom és a közigazgatás a magyar alkotmányos jogállamban, in Csefkó Ferenc (szerk.): A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei, Pécs 2009. 7-19.
[54] Bogdandy/Bast (16. j.), 46-49.
[55] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 22. margószám; Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 35. margószám.
[56] Erről ld. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete, Budapest, Pécs 2007
[57] Az Alkotmánybíróság 8/2011. (II. 18.) AB számú döntésében a köztisztviselők ok nélküli felmondhatóságát megsemmisítette többek között azért is, mert a bármikor is felmondható köztisztviselő nem független a kormánytól, amiért tőle nem várható el, hogy konfliktus esetén a törvénynek és nem a kormány akaratának engedelmeskedik. Ez azonban jogállam-ellenes helyzetet teremt.
[58] LB, 2008. El. II. JE/.2/4 jogegységi végzés: Ha joghézag a jogértelmezés útján nem lehet pótolni, hanem csak új szabály fogalmazásával, jogegységi határozatnak nincs helye, hiszen jogalkotás nem tartozik a bíróságokra.
[59] Európai Bíróság, C-169/80 (Gondrand Frères); Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 35. margószám.
[60] Bogdandy/Bast (16. j.), 43-46.
[61] Európai Bíróság, C-90/95 (De Compte/Parlement); Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 26. margószám; Groeben/ Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 35. margószám
[62] Európai Bíróság számos döntésben, pl. C-98/78 (Racke); Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 27. margószám; Groeben/ Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 35. margószám; Alkotmánybíróság 37/2011. (V. 10.) AB számú határozata.
[63] Európai Bíróság, C-368/96 (Generics); Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 25. margószám
[64] Első ízben a 20/1990. (X. 4.) AB számú, állami vezetők vagyonnyilatkozatáról szóló döntésben.
[65] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 21. margószám
[66] Továbbélő rendi és vallási előjogokat megszüntetett pl. a főudvarnagyi bíróság megszüntetéséről szóló 1946. évi IV. törvény, a volt rendi megkülönböztetésekből eredő egyes házassági vagyonjogi és öröklési jogi szabályok hatályának megszüntetéséről szóló 1946. évi XII. törvény, az egyes rangok és címek megszüntetéséről szóló 1947. évi IV. törvény, a bevett és az elismert vallásfelekezetek között az elismert vallásfelekezetek hátrányára fennálló különbségek megszüntetéséről szóló 1947. évi XXXIII. törvény, valamint a kiváltságos haszonvételi jogok megszüntetéséről szóló 1948. évi LIII. törvény.
[67] Példaként említhető a nőknek az egyetemekre és főiskolákra való felvétele tárgyában hozott 1946. évi XXII. törvény vagy a nőkre nézve a közszolgálat körében és ás életpályákon fennálló hátrányos helyzet megszüntetéséről szóló 1948. évi XLIII. törvény.
[68] Magyarországon pl. a házasságon kívül született gyermek jogállásáról szóló 1946. évi XXIX. törvény.
[69] Callies/Ruffert (6. j.), EUV 6. cikk, 21., 24. margószám; Groeben/Schwarze (6. j.), EUV 6. cikk, 35. margószám
[70] Ezt az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB számú döntésében is hangsúlyozta: Ha törvény a köztisztviselők ok nélküli felmondását lehetővé teszi, ez a törvény az érintettet érdemben minden védelemtől megfosztja, állami intézkedés tárgyává teszi és így megsérti a jogvédelemhez való jogát, a jogállamiságot és még számos további alkotmányos előírást is.
[71] Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 6/32 (Elfes-döntés, itt a semleges állam követelménye még nem nagyon kidolgozott), BVerfGE 102/370 (Jehova Tanúi: a hitfelekezeti közjogi jogállás nem azzal az érvvel tagadható meg, hogy az adott egyház tagjait az állami ételtől, főleg a választásokban való részvételtől való tartózkodásra szólítja fel, hiszen senki nem köteles az államot, alkotmányos rendjét, értékrendszerét pozitívan elfogadni).
[72] Erre Európában lényegében még csak egy példa van: az 1990. évben elfogadott horvát alkotmány hosszú preambuluma a horvát államiság történelmét meséli - nemcsak Jugoszlávia-ellenes, hanem bizonyos mértékben magyarország-ellenes éllel is. 1990-ben Horvátország helyzete nagyon megkülönbözött a mai Magyarországétól. Horvátország még Jugoszlávia tagállama volt, és ki akart válni; ezt a tervezett secessziót a preambulumban elhelyezkedő történelem-értelmezés igyekszik legitimálni. Magyarországon azonban olyan legitimáció nem szükséges, az állam független, legitimációját senki nem vonja kétségbe.
[73] A tudományos történelem-értelmezés tárgyában az államnak az Alaptörvény X. cikk (2) bek. szerint nem is szabad állást foglalnia, és pláné nem szabad egyetlenegy értelmezést kötelezővé tennie. Ugyanaz áll egyébként heraldikai kérdésekre is, amiért az I) cikk (2) bekezdésében elhelyezkedő színmagyarázat nem tekinthető tudományos kijelentésnek, hanem legfeljebb azt magyarázhatja, hogy az állam ezeket a színeket miért választotta.
[74] Így teszi meg az 1997. évi lengyel alkotmány preambuluma.
[75] Németország, a jogállamiság "anyaországa", a Grundgesetzében a jogállam fogalmát meg sem említi a szövetségi szintre vonatkozóan, csak közvetetten néhány jogállam-elemet mint pl. a hatalommegosztást szabályozza. Senki nem vonja kétségbe azonban, hogy a szövetségi szint is kötve van a jogállamisághoz.
[76] Egy példa csak: A demokrácia nem érvényesül maradéktalanul, ha a népképviseleti szerv a költségvetés elfogadása során más, csak nagyon gyenge demokratikus legitimációval rendelkező szervtől függ (44. cikk (3) bek.). Ez a konstrukció egyébként ellentmondásos, mert a Költségvetési Tanács esetleges vétójának a következményeit nem a Tanács viseli, hanem a 3. cikk (3) bek. b) pontja értelmében az ezen a helyzeten változtatni nem tudó Országgyűlés.
Lábjegyzetek:
[1] Der Autor ist für Institut für Ostrecht München.
Visszaugrás
