Kis Kelemen Bence[1]: Önkormányzati választások nemzetiségi szemszögből* (JURA, 2016/1., 67-84. o.)

ELSŐ RÉSZ: A jogi szabályozás

I. Magyarország és a nemzetiségek

1. Bevezető gondolatok

Szinte minden államban a világon vannak olyan népcsoportok, amelyek kisebbségben vannak, őket nemzeti, etnikai vagy nyelvi hovatartozásuk különbözteti meg a többséget alkotó népességtől. Európában több mint háromszáz nemzeti és etnikai kisebbség, vagy nyelvi közösség él, így a kontinens minden hetedik lakója valamely őshonos nemzetiséghez tartozik és kisebbségi vagy regionális nyelven is beszél.[1] Nem különbözik ebben Magyarország sem, hiszen szinte mindig többnemzetiségű állam volt, viszont a történelemi változások során ezek összetétele és számaránya nagyon sokat változott, jelenleg azonban a magyar nemzetiség túlnyomó többségben van az ország területén.[2]

Magyarországon 13 törvényileg elismert nemzetiség él.[3] Számuk az egész lakossághoz képest csekély, a magyar lakosság döntő többségben van.[4] A 2011-es népszámlálási adatok fél milliós nemzeti kisebbségi csoportról beszélnek, de vannak olyan becslések is, amelyek számukat ennek körülbelül a kétszeresére taksálják.[5] (Az 1. sz. táblázatot lásd a tanulmány végén)

Tanulmányomban arra törekszem, hogy bemutassam a nemzetiségek képviseletének alapjait mind a helyi, mind a nemzetiségi önkormányzatokban. Ehhez felvázolom a relatíve új szabályozás alapján a nemzetiségi önkormányzatok jellegét és főbb összefüggéseit, valamint mélyebben elemzem a kedvezményeket biztosító jogszabályhelyeket, végül bemutatom a képviselői képek közötti különbségeket.

2. A képviselet alapja, a kisebbségi jog

Kisebbségi jog alatt a kisebbségekre vonatkozó szabályok, rendelkezések összességét értjük, amelyet tágan értelmezve három típusra oszthatunk fel. Első esetben a kisebbségre, mint a többséghez képest hátrányos helyzetben lévő népcsoportra tekintünk. Második megoldásként a hátrányos intézkedések tilalmát vezetjük be, de ez nem rendel a kisebbségi helyzethez kapcsolódó speciális megoldásokat. E módszer bár formailag nem kifogásolható, a kisebbségek asszimilációját idézheti elő. Harmadik lehetőségként - amely egyben a legfejlettebb az idézettek közül - a jogalkotó a diszkrimináció tilalma mellett már pozitív intézkedéseket is bevezet annak érdekében, hogy kiegyenlítse a hátrányos helyzetből fakadó egyenlőtlen társadalmi viszonyokat. Ennek egyik legtipikusabb formája az autonómia biztosításának valamilyen formája.[6] A kisebbségi jog, mint a képviselet alapja tehát egy adott közösség valamiféle önrendelkezési jogát tételezi fel a jogosultak körében.[7]

3. A kisebbségek és a nemzetközi jog

A nemzetközi jogban nem találhatunk egységes kisebbségfogalmat, meghatározásához mindössze néhány nemzetközi szerződés nyújthat támpontot. Csakúgy, mint a "nép" vagy a "nemzet" fogalmának abszolút elfogadható és a tökéletességre törekvő meghatározása, a "nemzeti kisebbségek", "etnikai kisebbségek" stb. definiálása herkulesi feladatot jelentene. A kérdést leegyszerűsítve a nemzetközi jog szempontjából nézve azonban azt mondhatjuk, hogy a nemzeti, etnikai "kisebbségek" és a "nép" egyaránt három közös ismérvvel rendelkezik, ezek a közös nyelv, kultúra és történelmi gyökerek. Az egyetlen és legfontosabb különbség, hogy a "nép" saját állami szervezettel rendelkezik, a "kisebbség" azonban nem.[8]

Ebből következik az is, hogy a nemzeti szabályok is rendkívül eltérőek, csupán néhány - leggyakrabban előforduló - fogalmi ismérv szolgáltat kiindulópontot. Mindezek alapján a kisebbség az állam lakosságának körében nincs domináns helyzetben, tagjai a többségtől eltérő gazdasági, vallási, nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek, valamint identitásuk megőrzősére törekszenek és szolidaritás jellemzi őket.[9] A kisebbségi jogok alanyai tehát csakis azok lehetnek, akik az előbbiek tekintetében a többségtől különböznek. Speciális jogaikat, egyedül ez a tény igazolhatja.[10]

4. Az Alaptörvény és a nemzetiségek

Magyarország Alaptörvénye több ízben is említi a nemzetiségeket. A Nemzeti Hitvallás kinyilvánítja, hogy a nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők, amely kijelentést később a Szabadság és Felelősség rész is megismétel, valamint biztosítja a nemzetiségek jogait: az anyanyelvhasználatot, a saját nyelven való név-

- 67/68 -

használatot, a saját kultúrájuk ápolását és az anyanyelvű oktatást. Mindezeken felül lehetőséget nyújt nemzetiségi önkormányzatok létrehozására, azzal, hogy a részletszabályokat sarkalatos törvény szabályozza.[11]

Az államalkotó tényezőként való megjelölés kapcsán a kisebbségi ombudsman már 1999-ben az Alkotmánybírósághoz fordult a kifejezés értelmezését kérve, azonban a taláros testület konkrét alkotmányjogi probléma hiányában elutasította az indítványt.[12] Bragyova András azonban a testület egy 2005-ben született határozatában azonban a kérdéssel kapcsolatban kifejtette, hogy a kisebbségek olyan a magyar politikai közösségen belüli politikai és kulturális közösségek, amelyek a többségtől eltérő nemzetiségi-etnika és ehhez fűződő kulturális identitáson alapuló különleges társadalmi csoportokat alkotnak, azonban a többséggel egyenlően kezelendőek.[13] Álláspontom szerint az államalkotó tényezőként való megjelölés a fentieken túl azt is jelenti, hogy a nemzetiségek kollektívan jogosultak beleszólni az ország politikai döntéshozatalába, vagyis parlamenti képviseletre jogosítja őket.[14] Ezen felül utal a nemzetiségi önkormányzatok fontosságára, mind helyi, mind pedig területi és országos szinten.

2012. január 1-jén lépett hatályba a 2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól (a továbbiakban: Nektv.), amely szabályozza az említett tizenhárom nemzetiség - azelőtt 12 nemzeti kisebbség, illetve egy etnikai kisebbség létezett az országban[15] - jogait. Egyes becslések szerint a nemzetiségek aránya Magyarország összlakosságának körülbelül 10%-át is elérheti.[16]

5. Kit tekintünk nemzetiségnek/nemzetiséginek?

Annak megállapítására, hogy mit tekintünk nemzetiségnek a 2012. január 1-jén hatályba lépett 2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól (a továbbiakban: Nektv.), 1. §-a az irányadó. E törvény szabályozza az említett tizenhárom nemzetiség - ezelőtt 12 nemzeti kisebbség, illetve egy etnikai kisebbség létezett az országban[17] - jogait.[18] "E törvény értelmében nemzetiség minden olyan - Magyarország területén legalább egy évszázada honos - népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, a lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozástudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul."[19]

Egyértelmű tehát, hogy a jogalkotó csak olyan népcsoportnak adja meg a nemzetiségi státuszt, amely rendelkezik egyfajta történelmi múlttal, illetve kötődik is ahhoz a területhez, ahol jelenleg is él, erre utal az egy évszázados honosság követelménye, illetve a történelmileg kialakult közösségeik védelme és érdekeinek kifejezése.

Az alcím másik kérdésére, miszerint kit tekinthetünk nemzetiséginek a fenti § második bekezdése szolgálhat válasszal. "A nemzetiségi jogok és kötelezettségek vonatkozásában az (1) bekezdés szerinti nemzetiséghez tartozik az a Magyarországon lakóhellyel rendelkező személy, aki magát valamely nemzetiséghez tartozónak tekinti és ezen nemzetiséghez tartozását az e törvényben meghatározott esetekben és módon kinyilvánítja."[20]

Három feltételt támaszt a törvény a kisebbségi állampolgárok felé. Egyrészt a magyarországi lakóhelyet, másrészt egy meghatározott nemzetiséghez való tartozást, harmadrészt ennek meghatározott módon és esetben történő kinyilvánítását. Érdekes megállapítás, hogy két tárgyi, valamint egy alanyi feltételről beszélhetünk, hiszen a meghatározott nemzetiséghez való tartozás objektíve kimutathatatlan. E feltétel csak akkor értelmezhető, hogy azt az állampolgár valamilyen formában kinyilvánítja, amely pedig már tárgyi feltétel. Ennél fogva úgy vélem, hogy az említett szubjektív feltétel felesleges szabályozási elem. Mindezeken kívül e bekezdés alapján arra is lehetőség van, hogy valaki nemzetiséget váltson, azaz más nemzetiség jelöltjeként is indulhasson egy önkormányzati vagy országgyűlési választáson.[21]

Problémás tehát, hogy míg az Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdésében úgy fogalmaz, hogy a nemzetiséghez tartozó állampolgárnak joga van önazonosságának szabad vállalásához, a gyakorlatban inkább a nemzetiségi hovatartozás megválasztására kerül sor. Ez nyilvánvalóan számos visszaéléshez vezethet, abban a kérdésben ugyanis, hogy az állampolgár milyen nemzetiséghez tartozónak vallja magát, senki sem korlátozhatja - sőt, abban sem, hogy később "megvallott" hovatartozását szabadon megváltoztassa.[22] Így olyan helyzettel állunk szemben, ami egyrészt a valóban nemzetiségi választópolgárok méltóságát és kollektív érdekeit, valamint az alkotmányos értékek érvényesülését egyaránt csorbíthatja, másrészt a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelmével a választás eredményeit is befolyásolhatja. Ez a gyakorlatban viszont azt is eredményez(het)i, hogy a nemzetiségi névjegyzékbe olyan választópolgárok iratkozzak fel, akik valójában nem tagjai az adott nemzetiségnek.[23]

6. A választójog

A képviselői mandátumok elnyeréséhez választásokra van szükség. A választójog szűk értelemben egyrészt meghatározza a képviseleti szervek létrejöttét és egyben politikai jogként is funkcionál.[24] A választójog megkülönböztet anyagi és eljárásjogi szabályokat is, így tág értelemben ezeknek a

- 68/69 -

szabályoknak az összességét jelenti.[25] A rendelkezésekből alapelvek keletkeznek, amelyek betartása minden alkotmányos demokrácia követelménye.[26]

Magyarország Alaptörvénye a következőképpen szabályozza az aktív és a passzív választójogot: "Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen."[27]

Minden magyar állampolgár választó, illetve választható is lehet mind a három fajta Alaptörvényben említett választáson, tehát alapvető állampolgári jogként rögzíti ezeket. Ez természetesen vonatkozik a nemzetiségekre is. Nemzetiségiként viszont csak olyan állampolgár szavazhat, aki előzőleg regisztrált a nemzetiségi választópolgárok névjegyzékébe, így értelemszerűen a nemzetiségi önkormányzatok választásán, ami a negyedik lenne a sorban, csak nemzetiségiként regisztrált magyar állampolgár vehet részt.[28]

7. Az önkormányzatiság

Az önkormányzat fogalmának meghatározása nem egyszerű feladat,[29] számunkra viszont elég az, hogy általános értelemben véve a következő három dolgot jelenti: szerződési elvet, működési mechanizmust és eljárási technikát.[30]

Az önkormányzatok többféleképpen csoportosíthatóak, ilyenek a szabadságjogok alapján létrejövő önkormányzatok, a funkcionális önkormányzatok, a helyi önkormányzatok, illetve a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok.[31]

Nemzetiségi illetve etnikai kisebbségi önkormányzatokra általában akkor van szükség, ha egy adott területen egy tömbben élnek az adott állam nemzetiségétől eltérő emberek, és így az ő érdekeik jobb képviselete jegyében szükség lehet ilyen önkormányzatok állítására, amelyek között különbség tehető civil szerveződésként létrejövő, illetve alkotmányi, valamint törvényi szabályozáson alapulókról.[32]

A fent leírtakat az Alaptörvény a helyi önkormányzatok esetében az Állam című részben A helyi önkormányzatok alcím alatt szabályozza.[33] A nemzetiségi önkormányzatokról a korábban már említett XXIX. cikk szól.

II. helyi önkormányzati képviselők választása nemzetiségi szemszögből

Az Alaptörvény korábban már idézett XXIII. cikke meghatározza, hogy kik rendelkeznek aktív, illetve passzív választójoggal. E jogok gyakorlásáról részletesen a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) rendelkezik.

Az országgyűlési választásoknál bővebb választói körrel találkozhatunk helyi szinten, ugyanis mind az aktív és passzív választójog megilleti az olyan uniós állampolgárokat, akik magyarországi lakóhellyel rendelkeznek. A jelenlegi menekült helyzet mellett fontos lehet megemlíteni, hogy a személyek e köre, továbbá a bevándorlók is rendelkeznek választójoggal, viszont ők csak választók lehetnek.[34] A fentiek alapján ez több mint 9 millió választópolgárt jelent, mivel a magyar állampolgárság nem feltétele a választáson való részvételnek.[35]

A választások részletes ismertetésétől e helyütt eltekintünk, mivel jelen tanulmány célja csupán a nemzetiségiek reprezentációjának bemutatási a politikai döntéshozatalban.[36]

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán lehetőség van nemzetiségi állampolgár indulására is.[37] A törvény számos követelményt támaszt a nemzetiségi jelöltként való induláshoz. Ezek közül a leglényegesebbek a nemzetiségi névjegyzékben való szereplés, illetve, hogy a megelőző 10 évben nem vallotta magát más nemzetiséghez tartozónak a jelölt. Mindezeken felül vállalnia kell nemzeti kisebbségének képviseletét, valamint beszélnie kell az adott közösség nevét és kultúráját is ismernie kell.[38]

1. Nemzetiségi kompenzációs lista

"Az egyéni választókerületben az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta."[39] A mandátumot nem eredményező ún. töredékszavazatok "megmentésére" létrehozott jogintézmény a kompenzációs lista. A rendes és nemzetiségi kompenzációs lista szabályai lényegüket tekintve megegyeznek.

A nemzetiségi kompenzációs listán szereplő jelöltekre leadott, mandátumot nem eredményező szavaztok, töredékszavazatként kerülnek beszámításra, amely az összesített töredékszavazatok arányában keletkeztet mandátumot a kompenzációs listán, figyelemmel a bejelentés sorrendjére. Szavazategyenlőség esetén sorsolással döntenek a mandátum sorsáról. Betöltetlenek maradnak azonban azok a mandátumok, amelyek a jelöltek számán túl járna a kompenzációs lista után. Amennyiben a jelölőszervezet rendelkezik önálló, vagy közös listával a nemzetiségi jelöltet erre a listára kell tenni. Ha ilyen lista nem létezik, akkor nemzetiség szerint kerülnek beosztásra a jelöltek.[40]

2. Kedvezményes nemzetiségi mandátum

Az Övjt. két módon is kedvezményes mandátumszerzési lehetőséget biztosít a kisebbségek számára. A törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő település esetén, mind az egyéni listán,

- 69/70 -

mind a kompenzációs listán kedvezményesen szerezhetnek mandátumot a nemzetiségi jelöltek.

Az egyéni listás választások esetén kedvezményes mandátumot szerezhetnek a nemzeti kisebbséghez tartozó jelöltek, amennyiben megfelelnek a lentebb tárgyalt két feltételnek.[41]

Kedvezményes mandátum szerzéséhez az adott település választópolgárainak legalább ötven százalékának szerepelnie kell a nemzetiségi névjegyzékben.[42] Negatív kitételként emellett az, hogy sem egyéni listán, sem pedig a polgármesterek választásán nem szerezhetett mandátumot az adott nemzetiséghez tartozó jelölt.[43]

A fenti rendelkezés az Övjt. 2011. évi módosításával 2012. január elsején lépett hatályba. A törvény indokolását vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a feltételek meghatározását a törvény semmilyen módon nem indokolja. Abban mindössze annyi olvasható, hogy a korábbi Nektv-ben szereplő kedvezmény ezzel a módosítással kerül be a választási törvénybe, amely biztosítja, hogy a hatályos Övjt. is tartalmazza a fenti lehetőséget.[44]

A kedvezményes mandátumra jogosultak körét matematika képlet útján állapíthatjuk meg. Először vesszük a legkevesebb érvényes szavazattal mandátumhoz jutott jelölt szavazatainak kétharmadát. Ezután megvizsgáljuk, hogy van-e olyan nemzetiségi jelölt, aki több szavazatot kapott, mint az így megállapított küszöb; ha igen, kedvezményes mandátumot szerez és így bővül a képviselőtestület. Ha több ilyen jelölt is van, akkor a legtöbb szavazatot, begyűjtő képviselő jelölt kapja a mandátumot, szavazategyenlőség esetén viszont sorsolással döntenek.[45]

A kedvezményes mandátum megszűnésének is több esetét különböztethetjük meg. Először ha egy kedvezményes mandátumot szerző nemzetiségi képviselő mandátuma valamilyen okból megszűnik, akkor az ő helyébe egy ugyanazon nemzetiséghez tartozó jelölt léphet, feltéve, hogy ő is több szavazatot ért el a matematika képletünk által meghatározott küszöbnél. Abban az esetben, ha az egyéni listán üresedik meg egy mandátum, és a kedvezményes mandátumhoz jutott képviselő szerezné meg azt a mandátumot is, akkor az új jogcímen megtarthatja a mandátumát, viszont mint nemzetiségi elveszíti kedvezményes mandátumát.[46] Hasonló helyzettel találkozunk, ha időközi választások alkalmával ugyanazon nemzetiség jelöltje polgármesteri, vagy egyéni listás mandátumot szerez. Ebben az esetben is megszűnik a kedvezményes mandátum.[47]

Kompenzációs listán való kedvezményes mandátumszerzésnél is közel azonos feltételrendszerre találkozhatunk. Eltérésként értékelhetjük, hogy az egyéni listás választás esetében a meghatározott ötven százalékos küszöb itt mindössze huszonöt százalék. A mandátumszerzés tilalma a kompenzációs listákkal egészül ki, beleértve a fentebb tárgyalt nemzetiségi kompenzációs listát is.

A mandátumszerzés megállapítása is az egyéni listáshoz hasonlóan működik, tehát matematika képlet segítségével. Először megállapítjuk az egyéni választókerületekben mandátumot szerzett képviselőkre leadott érvényes szavazatok számának átlagát, majd ennek vesszük a kétharmadát. Az a nemzetiségi kompenzációs lista szerez kedvezményes mandátumot, amelyik több töredékszavazattal rendelkezik, mint a fent meghatározott átlag kétharmad része. Szavazategyenlőség esetén szintén sorsolás dönt, illetve bővül a képviselő-testület az itt megszerzett mandátummal.[48]

A megszűnés esete analóg az egyéni listával, azaz ha a nemzetiségi kompenzációs listán mandátumot szerzett jelölt mandátuma megszűnik, akkor az a jelölt lép a helyére, aki a megszűnt jelölthöz képest legtöbb szavazattal rendelkezik. Az időközi választásokon bármilyen mandátumszerzés a nemzetiség részéről szintén megszünteti a kedvezményes mandátumot.[49]

3. Az országgyűlési választások nemzetiségi szemszögből

Az országgyűlési képviselők választásánál azok a nemzetiségi választópolgárok, akik szerepelnek a nemzetiségi névjegyzékben, az egyéni választókerületben egy egyéni jelöltre, illetve a saját nemzetiségi listájukra szavazhatnak.[50]

A jogalkotó szándéka ezzel az lehetett, hogy megóvja a választójog egyenlőségének elvét, tehát, hogy senki ne rendelkezzen másoknál többet érő szavazati joggal. Így viszont felmerül egy másik alapelv, az általánosság elvének a sérelme, mert nem minden választópolgár rendelkezhet teljes választójoggal, értve ezalatt mind az egyéni, mind a listás választás lehetőségét.[51] Véleményem szerint ez de jure nem korlátozza az általánosság elvét, mivel a nemzetiségeknek ugyanúgy lehetőségük van arra, hogy az országos pártlistára szavazzanak, feltéve, hogy lemondanak nemzetiségi szavazatukról. Természetesen ez azt jelenti, hogy a választóknak dönteniük kell, hogy melyik képviselet fontosabb számukra: a nemzetiségi, vagy az országos. Álláspontom szerint ez hosszú távon a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok számának folyamatos csökkenéséhez fog vezetni, így a jelenlegi szabályozás de facto csökkenti a nemzetiségi választópolgárok számát, még akkor is, ha ez nincs kihatással a népszámlálási adatokra.

- 70/71 -

Dióhéjban a kedvezményes mandátum lényege az, hogy a helyi önkormányzati választásokhoz hasonlóan segítsék a nemzetiségek képviselethez való hozzájutását a parlamentben. A kedvezményes mandátum megszerzésének folyamatát röviden úgy tudnám meghatározni, hogy az összes országos listás szavazatot el kell osztani az országos listán megszerezhető mandátumok számával, majd az eredményt tovább kell osztani néggyel. Így kapunk egy számot, amelynek egész része lesz a kedvezményes nemzetiségi kvóta, amelynél ha az adott nemzetiségi listára több vagy ugyanannyi szavazat érkezett, a nemzetiség kedvezményes mandátumhoz juthat.[52]

A nemzetiségek kedvezményes mandátumszerzési lehetőségei ellenére nem sikerült a 2014-es országgyűlési választáson nemzetiségi képviselőnek bejutnia a parlamentbe. Ennek oka az volt, hogy egy lista sem érte el a kedvezményes kvótát.

Így csak nemzetiségi szószólók képviselik jelen ciklusban a nemzetiségek érdekeit a parlamentben - mind a 13 nemzetiség 1 db szószólóval rendelkezik. Nemzetiségi szószóló az lesz, aki a nemzetiségi listán, az első helyen szereplő jelölt volt.[53]

Az országgyűlési választások eredményei egyértelműen mutatják, hogy a nemzetiségek bevonása a parlamenti munkába nem, vagy - a szószóló intézményére figyelemmel - csak részben sikerült. Véleményem szerint a kedvezményes nemzetiségi mandátumok megszerzése eleve lehetetlen volt a kvótarendszer miatt, ha figyelembe vesszük azt, hogy bizonyos nemzetiségek számszerűleg túl kevesen vannak ahhoz, hogy élni tudjanak ezzel a lehetőséggel. A jövőben érdemes lenne átgondolni a jelen szabályozás szisztémáját és főleg azt, hogy szükség van-e egyáltalán külön nemzetiségi mandátumokra. Egy olyan rendszerben, ahol minden nemzetiséget egy-egy szószóló képvisel - aki szavazati joggal nem rendelkezik - és lehetőség nyílik kedvezményes mandátum szerzésére, nemzetiségi lista indítására, ugyanaz a helyzet, mintha nem lenne mód külön nemzetiségi listákat állítani és a nemzetiségiek is szavazhatnának a pártlistákra, amivel effektíve jobban befolyásolhatnák az ország politikai berendezkedését. Emellett minden ciklusban valamennyi országos nemzetiségi önkormányzat kiválaszthatna egy-egy szószólót, aki a parlamentben képviseli az érdekeiket.[54]

4. A két választási rendszer rövid összehasonlítása nemzetiségi szemszögből

Álláspontom szerint lényegében analógnak tekinthető a két szabályozási rendszer. Állítom ezt abból a nézőpontból, hogy mind a két rendszer igyekszik a nemzetiségeknek kedvezményes mandátumot biztosítani egy olyan szavazatszámmal, amely kevesebb annál, mint amennyit egyébként el kellene, hogy érjenek ahhoz, hogy mandátumot szerezzenek.

Bemutattam, hogy míg az országgyűlési választások alkalmával a kedvezményes kvótánál kellett több vagy egyenlő szavazatot elérnie a nemzetiségi listának, addig a helyi önkormányzati választásoknál gyakorlatilag a legkevesebb mandátumszerző jelölt szavazatainak kétharmadánál kellett, hogy többet kapjanak a nemzetiségi jelöltek.

Természetesen vannak különbségek a kiszámítás terén, de a jogintézmény lényegét tekintve azonos, néhány feltétel esetében azonban különböznek. Példának okáért a helyi önkormányzati választásoknál a nemzetiségi névjegyzékben szereplő személyeknek az összes választópolgár ötven vagy huszonöt százalékánál többen kell, hogy legyenek. Ennek a szabálynak azért nem lenne értelme országos szinten, mert egyrészt nagyon kicsi a nemzetiségek számaránya a magyar lakossághoz képest, és ha itt is egy mennyiségi kvótához kötnénk a kedvezményeket, akkor az de facto kizárna bizonyos nemzetiségeket a kedvezményes mandátum megszerzéséből. Fontos különbség még az is, hogy az országgyűlési választások esetén a kedvezményes mandátum megszerzése ellenére az a nemzetiségi lista, amelyik eléri a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazatok öt százalékát szintén szerezhet még mandátumot. A helyi önkormányzati választások estén viszont láthattuk, hogy azok a nemzetiségek, amelyek egyszer már szereztek mandátumot, a kedvezményes listára nem jogosultak.

Úgy vélem, összességében elmondható, hogy az apróbb eltérések ellenére a szabályozás analógnak tekinthető és véleményem szerint maga az analógia egy jó szabályozási eszköz egy olyan esetben, ahol hasonló eredményt kívánunk elérni mind országos, mind pedig helyi szinten. Az eredmények elemzésénél azonban majd kiderül - mint ahogy az országgyűlési választások esetében már ki is derült -, hogy sajnos a szabályozás nem képes megfelelni a jogalkotó által támasztott követelményeknek, s így elérni a célját, ami lényegében a nemzetiségek képviselete mind a parlamentben, mind pedig a helyi önkormányzatok képviselő-testületében. Álláspontom szerint maga a konstrukció jó lehet a helyi önkormányzati képviselők választása esetén, egy alacsonyabb kvóta kitűzése mellett.

III. A nemzetiségi önkormányzati képviselők általános választása

1. Néhány gondolat a nemzetiségi önkormányzatokról

Magyarország területén szórványban élnek a nemzeti kisebbségi csoportok. Vannak olyan nép-

- 71/72 -

csoportok, név szerint a bolgár, görög, lengyel, örmény és ruszin kisebbségek, amelyek sok megyében még a száz főt sem érik el. Az ukránok is hasonlóképpen szerepelnek, ők ugyan elérik a 100 fő/megyés számot, azonban körükben igen magas a nem magyar állampolgárok számaránya. Az összes fent említett nemzetiségre igaz, hogy nem élnek tömbökben, így számukra nehezebb, hogy érdekeiket megfelelőképpen érvényesíthessék.[55]

A magyar kisebbségi önkormányzati modellről első pillantásra elmondható, hogy a személyi elven nyugvó kulturális autonómiára épül. Magyarországon a nemzetiségi önkormányzatok alapvető feladata az, hogy védje és képviselje az őket alkotó nemzetiségek érdekeit.[56] Ezen felül kötelessége az is, hogy érvényesítse a nemzetiségeket megillető jogosultságokat és a törvény által a feladat- és hatáskörébe utalt ügyekben mindhárom - települési, területi és országos - szinten önállóan intézze az ügyeit.[57] A Nektv. kötelező közfeladatokat ír elő a nemzetiségi önkormányzatoknak, ilyenek például a képviselt közösség érdekképviseletével, esélyegyenlőségének megteremtésével kapcsolatos feladatok ellátása, különös tekintettel a helyi önkormányzatnak a nemzetiségi jogok érvényesítésükkel kapcsolatos feladataira vagy a kisebbségi nyelven folyó nevelésre és oktatásra irányuló igények fel-mérésére.[58]

A Nektv. a nemzetiségi önkormányzatok teljes körű szabályozását magába foglalja, amely kiterjed a képviselők megválasztásától az önkormányzat gazdálkodásán át szinte mindenre.

A sarkalatos átalakulásoknak köszönhetően a legfontosabb változásokat célszerű áttekinteni. Immáron a nemzetiségi önkormányzati választások mindhárom szintje közvetlen és egyidejű választással történik, a helyi önkormányzati választásokkal azonos időpontban. A jogalkotó népszámlálási adatokhoz köti a nemzetiségi önkormányzati választások megtartását,[59] valamint szigorú feltételeket szab a jelöltek számára az induláshoz - ehhez kapcsolódik az is, hogy közhasznú szervezetek számára teszi csak lehetővé a jelöltállítást, amely rendelkezést az alapvető jogok biztosa hevesen kritizált.[60] A törvény együttműködési kötelezettséget ír elő a helyi és a nemzetiségi önkormányzatok számára, amelyeket jogorvoslati garanciákkal is igyekszik erősíteni, valamint lehetőséget biztosít a települési önkormányzatok számára, hogy átalakuljanak nemzetiségivé.[61] Mindezeken felül a nemzetiségi önkormányzatok önállóan gazdálkodó és jogi személyiséggel rendelkező jogalannyá váltak.

2. A nemzetiségi önkormányzati képviselők választásának szabályai

A nemzetiségi önkormányzatok a képviseletnek az egyetlen olyan szintje, amely tisztán a nemzeti kisebbségek érdekeinek védelmét tűzi ki célul.

2.1 A három szintű képviselet

Mint azt már fentebb is említettem, a nemzetiségi önkormányzatok háromszintűek. Léteznek ún. települési, területi és országos önkormányzatok is.

Települési szinten a képviselők számát az adott községben élő nemzetiségek számától függően differenciálhatjuk. Azokban a helységekben, ahol a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok száma kevesebb mint száz fő, ott három, ahol több vagy pontosan száz, ott négy képviselőt választanak.[62] A területi önkormányzatok minden esetben hét főből állnak.

Az országos nemzetiségi önkormányzatokban helyet kapó képviselők számát szintén az országos nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok száma határozza meg. Ha ebben a névjegyzékben szereplő választópolgárok száma a választások kitűzésének napján nem több mint ötezer fő, akkor tizenöt, ha több mint ötezer, akkor huszonhárom, ha több mint tízezer, akkor harmincegy, ha több mint huszonötezer, akkor harminckilenc, ha pedig több mint ötvenezer, akkor negyvenhét képviselőt választanak.[63]

2. táblázat - Az országos nemzetiségi önkormányzatok képviselői száma

A választókerületekről fontos megjegyezni, hogy országos szinten annak egész területe egy választókerületet alkot. Területi szinten a főváros, illetve a megyék is szintén egy-egy választókerületet alkotnak. Települések esetén ezek is egy-egy választókerültként funkcionálnak.[64]

Az aktív és passzív választójoggal kapcsolatban elmondható, hogy aktív választójoggal rendelkezik mindenki, aki a helyi önkormányzati képviselők választásán választójoggal rendelkezik és a nemzetiségi névjegyzékben is szerepel. Passzív választójoggal viszont az rendelkezik, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, illetve a nemzetiségi névjegyzékben is szerepel.[65] Fontos megjegyezni, hogy egy személy egyidejűleg csak egy nemzetiségi névjegyzékben szerepelhet. A választópolgárnak a választást megelőző harmincadik napig van lehetősége kérelmezni, hogy a bejelentett tartózkodási helyén szerepeljen a nemzetiségi névjegyzékben. Minden egyéb esetben

- 72/73 -

ott szerepel a névjegyzékben, ahol a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán is, tehát az állandó lakóhelyén.[66]

2.2 A választás kitűzése és a választási szervek

A nemzetiségi választások kitűzése esetében az Alaptörvény nem tartalmazza a kitűző szerv nevét, ezt megteszi helyette a Ve., ami a Nemzeti Választási Bizottságot jelöli ki erre a feladatra. A nemzetiségi önkormányzati képviselők általános választását legkésőbb a szavazás előtti hetvenötödik napon, a helyi önkormányzati képviselők választásának időpontjára tűzik ki.[67] Az időközi választások kitűzését az adott szintnek megfelelő választási bizottságok teszik meg.[68]

A Ve. taxatíve felsorolja a fent említett választási szerveket, valamint a szavazatszámláló bizottságokat. A szavazatszámláló bizottsággal kapcsolatban érdekes megjegyezni, hogy értelemszerűen azokon a településeken, ahol a népszámlálási adatok miatt, vagy elegendő jelölt hiányában nem tartanak választásokat, ott nem működik ilyen bizottság. Ahol viszont igen, és a szavazókör névjegyzékében kilencszáz főnél több választópolgár szerepel, ott a helyi választási iroda vezetője a póttagokkal a szükséges mértékben kiegészítheti a szavazatszámláló bizottságot, a szavazás zavartalan lefolytatásának érdekében. A többi választással ellentétben, itt a jelölő szervezetek nem delegálhatnak tagot a választási bizottságokba.[69]

Az előbb említett delegációs tilalom által generált feszültségre a jogalkotó azt a megoldással szolgált, hogy az a nemzetiséghez tartozó jelölőszervezet, amely települési önkormányzati választáson jelölttel rendelkezik, a szavazóhelyiségben egy megfigyelőt bízhat meg.[70] Ebből az is következik, hogy olyan jelölőszervezet, amely csak területi, illetve országos szinten állít jelöltet, erre a kedvezményre nem jogosult. A megfigyelőt a helyi választási iroda vezetőjénél kell bejelenteni, különböző adatok megadásával együtt, azt viszont, hogy az adott nemzetiséghez tartozóként szerepel-e a központi névjegyzékben a helyi választási iroda ex officio ellenőrzi.[71]

2.3 Jelölés és ajánlás

A nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet. Értelem szerűen lehetőség van arra, hogy két vagy több szervezet közös jelöltet állítson. A települési önkormányzati képviselők választásán a megszerzendő ajánlások száma a nemzetiségi névjegyzékben szereplők öt százaléka, de mindenképpen szükséges legalább öt választópolgár ajánlása.[72]

A jogbiztonság követelményének kíván eleget tenni az a Ve.-ben található rendelkezés, miszerint a jelölt és listaállításhoz szükséges ajánlások számát a választást kitűző határozatban egész számra kerekítve kötelező megadni, hogy mindenki előre tudjon kalkulálni azzal az ajánlásmennyiséggel, amit majd el kell, hogy érjen, továbbá pontosítja a Nektv. százalékos meghatározását.[73]

A Nektv. a továbbiakban azt is meghatározza, hogy területi, illetve országos szinten mely nemzetiségi szervezet állíthat listát. Ebben az esetben a szabályozás teljesen azonos, nevezetesen csak azok a szervezetek állíthatnak területi, valamint országos listát, akik a kitűzött települési választások legalább tíz százalékban önálló jelöltet tudtak állítani és a választópolgárok minimum két százalékának ajánlását összegyűjtötték.[74]

Az ajánlások gyűjtéséhez az illetékes választási iroda kiadja a névjegyzékben szereplő választópolgárok nevét és címét. Ez szükséges a fair kampány lebonyolításához, valamint a megfelelő számú ajánlás összegyűjtéséhez. Mindezen felül a választási iroda által átadott információk csak a választással kapcsolatos célokra használhatók fel.[75]

Időközi választások esetén azok a nemzetiségi szervezetek jogosultak lista állítására területi, illetve országos szinten, amelyek a korábbi általános választáson is jogosultak voltak.[76]

2.4 A szavazás

Minden nemzeti kisebbséghez tartozó választópolgár azon a településen szavazhat, ahol a nemzetiségi névjegyzékben szerepel. Ha az adott településen több nemzetiségnek is tartanak önkormányzati választásokat, akkor ugyanazt a helyiséget használhatják a szavazás lebonyolításához. Minden választópolgár a fentiekben már említett lakosságszám határ alatt három, a fölött négy szavazattal rendelkezik települési szinten, ezen felül egy területi és egy országos listára is szavazhat.[77]

A Ve. szerint olyan településen, ahol nem kerül sor egyetlen települési nemzetiségi önkormányzati választásra sem, ott a szavazatszámláló bizottság szerepét a helyi választási bizottság látja el.[78]

A szavazás kérdése még egy esetben is érdekes lehet, ez pedig a megüresedett mandátummal van összefüggésben. Abban az esetben, ha a Nektv.-ben meghatározott módon[79] nem sikerül a megüresedett mandátumot betölteni[80] és a képviselő-testület a közgyűlés működéséhez szükséges létszámban nem tud felállni, időközi választásokat kell kiírni.[81]

Az időközi választások tartását a törvény négy plusz egy - a korábban már említett esetben - teszi lehetővé. Ezek az esetek a következőek: az általános választás eredménytelen volt; az önkormányzat a választások után nem alakult meg; a képviselőtestületet, vagy közgyűlést feloszlatták, vagy maga mondta ki a feloszlását.[82]

- 73/74 -

3. Nemzetiségi képviselők jogállása

A képviselők jogállásának tárgyalásához érdemes tisztában lennünk azzal, hogy mi a szabad mandátum lényege. Értelemszerűen nem abszolúte szabad mandátumról van szó, ilyen nem létezik, illetve nem is létezett sohasem. A mandátumnak vannak bizonyos korlátai, ilyenek például a meghatározott időn belüli lejárat (esetünkben ez 5 év) - de a rendes időn belül is megszűnhet, lásd a később tárgyalt méltatlanság jogintézménye kapcsán.[83]

A nemzetiségi önkormányzati képviselő egy helyi típusú képviselet mellett, egyfajta egész nemzeti képviseletet lát el, azaz ötvözi a választókerületi vagy "territoriális" képviselői szerepet az érdekvédelmi szereppel, amely a parlamenti képviselők esetében élesen elválik.[84] "A nemzetiségi önkormányzati képviselő mint a nemzetiségi önkormányzat testületének tagja, nemzetiségi ügyekben az adott nemzetiség érdekeit képviseli. Részt vesz a nemzetiségi önkormányzat testületi döntéseinek előkészítésében, a döntésben és a végrehajtás megszervezésében."[85]

Mint azt fentebb már többször említettem, a nemzeti kisebbségek képviselőinek fő feladata az érdekvédelem, így a nemzetiségi önkormányzatokban is főként ilyen szerepet látnak el, ahogy azt az idézett jogszabályhely is jól mutatja.

A képviselők mandátuma, így a megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, amik a mandátum megszűnésével szintén elvesznek. Az alakuló ülésen esküt kell, hogy tegyenek, amelynek megtételére mind a nemzetiség saját, mind a magyar vagy akár mindkét nyelven is lehetőségük van.[86]

Néhány mondatban érdemes összefoglalni a nemzetiségi képviselők jogait és kötelezettségeit, amelyhez a Nektv. taxatív felsorolása kellő alapot nyújt.

A képviselőnek joga van a testületi ülésen, a nemzetiségi önkormányzatot érintő ügyben felvilágosítást kérni az elnöktől, elnökhelyettestől, a bizottság elnökétől, valamint a helyi önkormányzat jelenlevő képviselőjétől, amelyre a választ az ülésen szóban, vagy írásban - de legfeljebb 15 napon belül - meg kell kapnia. Véleményem szerint ez a legerősebb jogosultság, ami a nemzetiségi képviselők kezében összpontosul, de természetesen vannak még ezen felül apróbb jogosítványaik. Ami a képviselők kötelezettségeit illeti, itt a legerősebb ilyen jellegű kötelességük a testület munkájában való részvétel, valamint egy ingyenes képzésen való megjelenés.[87]

3.1 A mandátum megszűnése, különös tekintettel a méltatlanságra

A mandátum megszűnésének tipikus esete, a megbízás lejárta, tehát a képviselői jogállás osztja a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testületének, közgyűlésének jogállását. Vannak azonban olyan megszűnési okok, amelyek ciklus közben jelentkeznek és egyáltalán nincsenek kötve a képviselőtestülethez, hanem magához a nemzetiségi képviselő személyéhez kapcsolódnak, ilyenek példának okáért a választójog elvesztése, az összeférhetetlenség kimondása, a méltatlanság jogintézménye, a lemondás vagy a képviselő halála.[88]

A Nektv. nagyon hosszú felsorolást tartalmaz arra nézve, hogy melyek az összeférhetetlenségi esetek a nemzeti kisebbség képviselőivel szemben,[89] ezeket viszont részletesen nem kívánom elemezni jelen tanulmány keretei között.

A méltatlanság jogintézménye új elemként került bele a nemzetiségek jogairól szóló törvénybe, ugyanakkor nem egyedülálló a magyar jogban, hiszen a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban Mötv.) is rendelkezik róla hasonló tartalommal.[90] A szabályozás alapján kötelező megszüntetni azoknak a nemzetiségi képviselőknek a mandátumát, akik bizonyos törvényben meghatározott feltételeknek nem tesznek eleget.[91]

A jogintézmény kellő megértéséhez célszerű, ha végigvesszük a megszűnésre alapot adó okokat. Az első ilyen ok az, ha (i) a képviselőnek az állammal szemben köztartozása áll fenn, és azt az arról szóló értesítés kézhezvételétől számított hatvan napon belül nem fizeti meg. E szabály kiegészül azzal, hogy a jogorvoslati lehetőségeket ki kell meríteni, illetve a részletfizetés, vagy halasztott fizetés szabályaira is figyelemmel kell lenni. A törvény szerinti második ok az, ha (ii) a képviselő felszámolási eljárás során ki nem elégített követelések miatt a bíróság megállapította a felelősségét és azt, hogy ezért helytállni köteles. Harmadik okként szerepel a törvényben (iii) a szándékos bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen szabadságvesztésre ítélés, a negyedikként pedig (iv) a valóságnak nem megfelelő vagyonnyilatkozat tétele szolgál.[92]

A méltatlanságot megalapozó okok közül az állammal szemben fennálló köztartozás, illetve a szándékos bűncselekmény elkövetése miatti szabadságvesztésre ítélés az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényi rendelkezésben is helyet kapott.[93] A valóságnak nem megfelelő vagyonnyilatkozat tételét a Nektv. nem részletezi, így feltehető, hogy azt a bíróság egyedi ügyekben meghozott ítéletei töltenek majd meg tartalommal, valószínűsíthető továbbá az is, hogy nem a formai, hanem inkább a tartalmi hibákra tekintettel állapítják meg a felelősségüket.[94] E rendelkezésnek meglátásom szerint szintén szerepelnie kellene az Ogytv.-ben meghatározott összeférhetetlenségi okok között, így úgy vélem nem analóg a két szabályozás, amelyet indokolatlannak érzek. Végül a felszámolási eljárás so-

- 74/75 -

rán ki nem elégített követelésekkel kapcsolatos méltatlansági okot, - egyetértve a szakirodalom fő csapásirányával - aránytalan korlátozásnak érzem a nemzetiségi képviselőkre nézve. Ezt az felfogást képviseli az alapvető jogok biztosa is, aki alkotmánybírósági indítványában kérelmezte, hogy ez a kritérium ne vezessen a méltatlanság megállapítására, valamint Gerencsér Balázs Szabolcs is, aki írásában szintén aránytalannak nevezi ezt a törvényi rendelkezést.[95]

Véleményem szerint a méltatlanság eredetét tekintve nem jogi kategória. Mitől lesz méltatlan valaki arra, hogy a nemzetiségét képviselje? Álláspontom szerint a méltatlanság a felelősségtan és összeférhetetlenség körében sorolható be a jog alá. Mindenekelőtt szükség van egy kötelezettségre, amelyet a képviselő megszeg azáltal, hogy egy bizonyos magatartást tanúsít, holott adott helyzetben tőle más magatartás lett volna elvárható. E jogintézmény jelen formájában tehát nem a nemzetiségek képviseletére teszi méltatlanná az egyént, hanem -ahogy az az Mötv. idézett rendelkezéséből is helyesen kitűnik - az általános képviselői státuszra teszi méltatlanná azt. A méltatlanság egy erkölcsi jellegű közjogi jogintézmény,[96] amely eseteiben, eljárásrendjében és szankciórendszerében is nagyban osztozik az összeférhetetlenséggel. Ennek nyomán állítom, hogy a méltatlanság az összeférhetetlenség egy különös esete, amelynél a fentebbi kifogásokon túl csupán az elnevezéssel kapcsolatban lehetnek aggályaink.

A felszámolási eljárás kapcsán megállapított méltatlansági ok azonban a nemzetiségi képviselők irányába állított magasabb mércét eredményez, amely úgy vélem szükségtelen, továbbá nem látom igazolhatónak az Ogytv. és a Mötv. - Nektv. képviselőképei közti különbségtételt.[97]

4. Nemzetiségi önkormányzatok együttműködése az állami és a helyi önkormányzati szervekkel

A későbbi konklúzió levonása miatt fontos tisztázni a nemzetiségi önkormányzatok és a helyi önkormányzatok között fennálló együttműködési kötelezettséget.

A nemzeti kisebbségek önkormányzatainak joga van a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező helyi vagy állami szerv eljárását kezdeményeznie, olyan esetekben, ami nemzetiségi közügyek intézését érinti. A kezdeményezési jog magába foglalja egy az állami- vagy helyi önkormányzat tulajdonában lévő intézmény nemzetiségek jogait sértő gyakorlatának megszüntetését, jogszabály vagy egyedi döntés megváltoztatását, illetve visszavonását.[98]

Abban az esetben, ha a megkeresett állami vagy önkormányzati szerv nem tesz eleget a nemzetiségi önkormányzat kérésének, akkor jogosultak felettes szervhez, vagy a fővárosi, illetve megyei kormányhivatalhoz fordulni, ahol soron kívüli eljárással rendezik a helyzetet.[99]

Álláspontom szerint mivel nincs semmilyen szankció (pl. bírság-megfizetési kötelezettség) ami az önkormányzati, illetve állami szerveket terhelné abban az esetben, ha nem teljesítik a nemzetiségi önkormányzatokkal szemben fennálló törvény alkotta kötelességüket, a szabályozás nem képez kellő visszatartó erőt, így nem nyújt kellő védelmet a nemzetiségi érdekek kifejezésre jutásának.

A helyi önkormányzatok kötelesek a nemzetiségi önkormányzatok technikai feltételeit biztosítani, illetve még többet is, amelyek a két önkormányzat közötti megállapodásokkal érhetők el.[100]

A helyi önkormányzatok jogalkotásának van egy korlátja a nemzetiségek jogaira tekintettel. Meghatározott nemzetiségi jogok, különösen a kollektív nyelvhasználat, oktatás, nevelés, hagyományápolás és kultúra, a helyi sajtó, az esélyegyenlőség, a társadalmi felzárkózás és a szociális ellátás kérdéskörét érintő helyi önkormányzati határozatot, amely természetesen a teljes nemzetiségi lakosságot érinti, csak a települési - annak hiányában a területi, vagy országos - nemzetiségi önkormányzat jóváhagyásával alkothatja meg a település képviselőtestülete.[101]

A nemzetiségi önkormányzatok feladatot és hatáskört ruházhatnak át egy másik nemzetiségi önkormányzatra, tartozzanak azonos, vagy különböző nemzetiséghez, ennek az átruházásnak viszont kölcsönösnek kell lennie. A Nektv. meghatároz egy kivételszabályt ez alól a rendelkezés alól, mégpedig azt, hogy nemzetiségek oktatási és kulturális önigazgatása keretében történő intézményfenntartói jog átvételére másik nemzetiségi önkormányzat nem jogosult.[102]

5. Összegző gondolatok

Jelen tanulmány első része bemutattam a nemzetiségeket érintő összes lényeges kérdést, ami az önkormányzati választásokkal kapcsolatban érdemleges és új szabályozást jelent. Természetesen tanulmányomnak nem célja a nemzetiségi önkormányzatokat érintő összes lényeges kérdés tisztázása, ezeket csak érintőlegesen vettem számításba, mint például tettem azt a tárgyalt önkormányzatok közötti együttműködési kötelezettségek estében. E tanulmány célja inkább a választási rendszer bemutatása, amelynek célja az volt, hogy egy tisztább képet kapjunk az ilyen formában 2014-ben először lezajlott választásokról. A következő fejezet célja az eredmények áttekintése és elemzése, valamint a választással kapcsolatos gyakorlati tapasztalatok felvázolása.

- 75/76 -

MÁSODIK RÉSZ: A 2014. évi önkormányzati választások eredménye és az ezzel kapcsolatos konklúziók, gyakorlati tapasztalatok

I. A helyi önkormányzati képviselők választásának eredményei[103]

1. Az eredmények ismertetése és elemzése

A 2014. évi helyhatósági választások bebizonyították azt, hogy a jelenlegi szabályozás sikertelenül igyekszik bevonni a nemzetiségeket a helyi önkormányzatok munkájába, ugyanis az Övjt. olyan feltételeket szab a kedvezményes nemzetiségi mandátumok megszerzéséhez, amely reálisan nem elérhető, vagy csak kevés nemzetiség számára lehetséges.

A Nemzeti Választási Iroda (a továbbiakban: NVI) adatai alapján a választás kitűzésének idején nem volt olyan 10000-nél több lakosú település Magyarországon, ahol a névjegyzékben szereplő választópolgárok számának legalább 25%-a bármely nemzetiség nemzetiségi névjegyzékében szerepelt volna. Ez azt jelenti, hogy az ilyen lakosságszámú településeken még a kompenzációs listán történő kedvezményes mandátumszerzésre sincs lehetőség. Egy nagyobb településen adott esetben még az alacsonyabb százalékban jelen lévő nemzetiségi választópolgár is több embert jelent, mint egy kisebb településen 25, illetve 50%-os arányt elérő nemzeti kisebbség. Következésképpen kizárásuk a kedvezményekből véleményem szerint indokolatlan és sérti az egyenlő bánásmódhoz való jogot.

Úgy vélem adott esetben nagyobb nemzetiségi tömböt kizárni egy kedvezményből azért sérti az egyenlő bánásmódhoz való jogot, mert nem biztosít ugyanolyan feltételeket egyes nemzeti kisebbségi csoportok számára csupán lakóhelyük különbözősége okán. A kedvezmények lényege az, hogy egy hátrányosabb helyzetben lévő csoportot vagy egyént ugyanolyan, vagy hasonló helyzetbe hozzuk - mindazonáltal megerősítünk - azáltal, hogy nem a többségre érvényes szabályokat alkalmazzuk velük szemben. A fent hivatkozott kedvezményes küszöb nem veszi figyelembe a nemzetiségek magyarországi eloszlását, így nem a kedvezmény eredeti célját szolgálja, azaz, hogy elősegítse az egyébként hátrányos helyzetben lévő nemzetiségiek mandátumszerzési lehetőségét.

A különbségtétel a nagyobb településeken, illetve kisebb településeken élő nemzetiségi választópolgárok között lényegében azonos a később tárgyalt nemzetiségek közötti különbségtétellel, amelynek indokolása a konklúzióban olvasható.

Az eredmények elemzésével, így a 10000 főnél alacsonyabb lakosságszámú településekkel kell foglalkoznunk. Meglepő azonban, hogy az egész országban 13 olyan település van, amelynél lehetőség nyílott arra, hogy egyéni listán kedvezményesen szerezhessen mandátumot az adott nemzetiség jelöltje.

3. táblázat - Egyéni kedvezményes mandátumra jogosult települések

Az adatok alapján megállapítható, hogy a 13 nemzetiség közül csupán 4 nemzeti kisebbségnek volt objektíve lehetősége arra, hogy egyéni listás kedvezményben részesüljön. Itt is csak pár száz fős, néhol még ennél is kevesebb lelket számláló közösségeknek volt adott, hogy törvény adta lehetőségüket érvényesíthessék. Az NVI-től kapott adatokból azonban az is kiderül, hogy az itt említett települések egyikén sem indult nemzetiségi jelölt, így nem is érvényesítették jogaikat.

- 76/77 -

A nehézségek ellenére azonban nem zárult teljes kudarccal a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása a nemzetiségi jelöltek számára, mivel két nemzetiség (roma, illetve román) jelöltjei is mandátumot szereztek a 2014. októberi választásokon.

A roma jelölőszervezetek közül a Lungo DROM volt a legeredményesebb, amely 5 db mandátummal gazdagodott, ezt követi második helyen a Magyarországi Cigánypárt 3 db, illetve holtversenyben a dobogó harmadik fokán 2-2 mandátummal a Kisebbségi Közösségi Ház KHE (ebből egy kompenzációs listán, de nem a nemzetiségi kedvezménnyel élve), valamint a PHARALIPRE, Független Cigány Szervezet Országos Szervezete - Központi Szervezet.

A román jelöltek számára Méhkerék települési választása hozott nagy sikert, mivel a 2189 fős[104] település 6 képviselőjét és polgármesterét is a Méhkeréki Románok Egyesületének jelöltjei adták.

2. Az eredményekhez kapcsolódó konklúzió a korábbiakban ismertetettek tükrében

Ahhoz, hogy megfelelő következtetéseket vonhassunk le a hatályos szabályozás helyességét illetően, nem csak az eredményeket kell, hogy megvizsgáljuk, hanem azokat a szociológiai együtthatókat is, amelyek véleményem szerint erőteljesen befolyásolják a Magyarországon élő nemzetiségek politikában való részvételét.

Elöljáróban annyi bizonyos, hogy a nemzeti kisebbségek bevonása a helyi önkormányzatok döntéshozó testületeibe kudarccal végződött, ezt támasztják alá a fentiekben bemutatott eredmények is. Méhkerék település esete azonban rávilágított arra a tényre, hogy annak ellenére, hogy a 2011. évi népszámlálási adatok tanúsága szerint a lakosság 78 %-a románnak vallotta magát a település mégsem került fel az egyéni listán kedvezményes mandátumszerzési lehetőséggel rendelkező települések az NVI által vezetett nyilvántartásába. Ebből az a következtetés vonható le, hogy nem minden magát románnak valló magyar állampolgár kívánja magát a választások alkalmával is nemzetiségiként nyilvántartatni, elveszítve így az országgyűlési választások alkalmával a pártlistákra történő szavazás jogát. Ez lehet az oka a nemzetiségi névjegyzék és a népszámlálási adatok közötti lényeges negatív irányú eltérésnek.

Az itt vázolt problémát feltehetőleg megoldaná, ha lehetőség lenne arra, hogy az országgyűlési választások alkalmával nem nemzetiségiként, az önkormányzati választások esetében viszont nemzetiségi választópolgárként voksolni.

Annak eldöntése, hogy egy adott állampolgár milyen nemzetiségűnek vallja magát összetett kérdés, amelyet több faktor is jelentősen befolyásol.

Ilyenek például az életkor, az iskolai végzettség, a foglalkozás, a lakóhely és nem utolsó sorban az a szubjektív érzet, hogy mennyire tartja fontosnak saját nemzeti identitását az adott választópolgár. E kérdések tisztázása azonban mindenképp mélyebb szociológiai elemzést igényel.

Így tehát kijelenthetjük, hogy az eredmények festette borús képet némiképpen árnyalja a nemzetiségi névjegyzék és a tényleges nemzeti kisebbségek közötti különbség.

A jogi szabályozás több kedvezményes lehetőséget is biztosít arra, hogy a nemzetiségi jelöltek mandátumot szerezzenek a helyhatósági választásokon, azonban tekintettel arra, hogy ezzel a lehetőséggel az egész ország területén sehol sem sikerült élniük, felveti azt a lehetőséget, hogy a rendszer jelenlegi formájában nem megfelelő.

A kedvezményes mandátumszerzéshez kapcsolódó 50, illetve 25 %-os névjegyzéki küszöb túlságosan magas, olyannyira, hogy az egyéni listás lehetőségből a 13 törvényileg elismert nemzetiség közül kilencet objektíve kizár az Övjt.,[105] amely véleményem szerint nem csak, hogy teljesen indokolatlan, hanem sérti is a fennmaradó 9 nemzetiség egyenlő bánásmódhoz való jogát. A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat már a kilencvenes évek elején kialakult, amikor is meghozták az ezzel az elvvel kapcsolatos alapvető, precedens értékű határozatokat. Ekkor értelmezték az "azonos csoport" kifejezést is, amely olyan homogén csoportot jelent, amelynek tagjai összehasonlítható helyzetben vannak és azonos szabályozási koncepcióval érintettek. Álláspontom szerint az egyes nemzetiségek, amelyek kizárására itt sor került mindenben megfelelnek a homogén csoport definíciójának. Elmondható tehát, hogy a kedvezmény esetében alkotmányellenes megkülönböztetésről van szó, mivel az Övjt. egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából megegyező csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget, alkotmányos indok nélkül. Az így létrejött megkülönböztetés a nemzetiségek között alapjogsérelmet okoz. Annak ellenére, hogy a szabályozásban bevezetett küszöb szükségszerű, ebben a mértékben alkalmazva aránytalan, az alanyi jogok tekintetében pedig nem ésszerű a különbségtétel, így az egyenlő méltóság követelményét is sérti.[106]

Azt is fontos megjegyezni, hogy - ahogy azt már fentebb jeleztem - a törvény e rendelkezése minden indokolást nélkülöz, amely álláspontom szerint egy jogállamban megengedhetetlen. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a kellő indokolás hiányát nem tartja közjogi érvénytelenséget eredményező fogyatékosságnak. Ez "csupán" a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (1) bekezdésébe[107] ütköző szabályellenesség, viszont nem alkotmányellenes.[108] Véleményem szerint viszont egy, a választójoggal foglalkozó tör-

- 77/78 -

vény, sarkalatos mivoltából adódóan is megfelelőbb indokolást igényelne.

Természetesen a képet itt is árnyalja az a jelenlegi helyzet, hogy azon a 13 településen, ahol lehetőség lett volna egyéni listán kedvezményes nemzetiségi mandátumot szerezni, ott nemzetiségi szervezet jelöltje, így nemzetiségi névjegyzékben szereplő jelölt nem indult.

Ez nem azt jelenti, hogy egy adott településen, ahol 70 % fölött van a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok aránya, kivétel nélkül magyar jelöltek indultak. Álláspontom szerint logikusan kétféle következtetést vonhatunk le.

Az egyik lehetőség, hogy a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok bíznak a nemzetiségi önkormányzatok és a helyi önkormányzatokat terhelő együttműködési kötelezettségben, amely bizakodás a fentiekben kifejtetteknek megfelelően véleményem szerint alaptalan, a kellő visszatartó erő hiánya miatt.

A másik lehetőség esetében pedig, - amely a valószínűbb - az, hogy bár szintén nemzetiségi jelöltekről van szó, azonban olyanokról, akik valamilyen oknál fogva nem tartották fontosnak, hogy nemzetiségi jelöltként induljanak a helyhatósági választásokon, illetve azt sem, hogy a nemzetiségi névjegyzékbe kérjék felvételüket.

Végső konklúzióként az vonható le, hogy sort kellene keríteni a nemzetiségeket érintő választási szabályok nagy részének teljes újragondolására, amely nem korlátozódik csupán az önkormányzati választásokra. Véleményem szerint egyfelől csökkenteni kellene a túl magas névjegyzékbeli küszöböket a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségekor legalább 20 % alá. Másfelől egy teljes koncepcióbeli átalakítás lenne helyénvaló annak a problémának a megoldását illetően, hogy a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok az országgyűlési választások alkalmával a pártlistákra nem szavazhatnak, mert ez túlzott visszatartó erő a névjegyzékbe való felvétel ellen.

Álláspontom szerint célszerű lenne ugyan, a kormányzat részéről egy olyan országos szintű vizsgálat, amely azt célozza, hogy van-e egyáltalán igény a nemzetiségek képviseletére, illetve ennek kedvezményeire a helyi önkormányzatokban, nem elegendő-e a meglévő nemzetiségi önkormányzati struktúra koncepciója, valamint ennek erősítése; de ahogy azt az alkotmányozás folyamatában is tapasztalhattuk, ez bizonyos nehézségekbe ütközik. Az Alaptörvény megalkotásakor ugyanis Kállai Ernő kisebbségi biztoson kívül a tizenhárom felkért nemzetiség közül csupán négy kívánt véleményezési jogával élni, és ezek is tartalmi egyezőséget mutatnak. Felmerül tehát a kérdés, hogy amennyiben létrejönne egy ilyen országos szintű vizsgálat, az támogatást kapna-e a hazai nemzetiségektől - melyek nélkül ez elképzelhetetlen - avagy sem.[109]

II. A nemzetiségi önkormányzati képviselők általános választásának eredményei[110]

A nemzetiségi önkormányzati választások települési szintű eredményeinek áttekintéséhez az alábbi táblázat nyújthat segítséget.

4. táblázat - A nemzetiségek települési önkormányzatainak választása

Az NVB 1745 településen összesen 2715 települési nemzetiségi önkormányzati választást tűzött ki. A helyi eredmények alapján megállapíthatjuk, hogy a kiírt választások nagy részét meg is tartották, kivételt képez az ukrán nemzeti kisebbség, ahol 47 kitűzött választásból 31 elmaradt. A megtartott

- 78/79 -

választások közül pedig elenyésző volt az eredménytelen voksolások száma, ez összesen hármat jelent a több mint 2000-ből. A területi nemzetiségi önkormányzatok áttekintését az alábbi táblázat segítségével tehetjük meg.

5. táblázat - A nemzetiségek területi önkormányzatainak választása

A táblázat segítségével megállapíthatjuk, hogy nagyon változó, hogy mely területen hány és milyen nemzetiségű területi önkormányzatok alakultak, bár Budapesten mind a 13 nemzetiség képviselteti magát, addig Heves és Jász-Nagykun-Szolnok megyékben csak és kizárólag a roma nemzetiség tudott önkormányzatot létrehozni. Figyelemre méltó az is, hogy nincs olyan megye, ahol ne lenne roma képviselet területi szinten.

Az országos nemzetiségi önkormányzatokkal kapcsolatban arra szeretnék rávilágítani, hogy miként alakul a jelölőszervezetek megoszlása az egyes önkormányzatok képviselői között. Megjegyzendő, hogy a nemzetiségek között differenciálhatunk ún. egységes és megosztott testületek között. Az egységes testületek közé tartoznak azok az országos önkormányzatok, amelyekben egyetlen jelölőszervezet képviselői foglalnak helyet, megosztottnak közé pedig azok, amelyek kettő, vagy több szervezet jelöltjeiből alakulhattak meg. Az előbbiekhez tarozik a bolgár, a német, a szlovén, szerb és az ukrán országos nemzetiségi önkormányzat. E testületek álláspontom szerint hatékonyabban képviselhetik a választóik, azaz az adott nemzeti kisebbség érdekeit, mivel potenciálisan kevesebb súrlódás képzelhető el egy azonos jelölőszervezet képviselőiből álló önkormányzatban, mint egy adott esetben három, vagy több felé "szakadt" nemzetiség esetében.

Záró gondolatok

Az Alaptörvény, az új Nektv. és Ve. hatálybalépése óta először kerültek megrendezésre az önkormányzati választások, a 2010-2011-es időszakhoz képest jelentősen átalakult szabályozási környezetben.

Tanulmányomban sorra vettem a 2014. évi önkormányzati választások nemzetiségeket érintő kérdéseinek majd teljes spektrumát, amely alapján általánosságban az alábbi következtetések, tapasztalatok vonhatóak le.

Annak ellenére, hogy az új szabályozás célja egyértelműen a nemzetiségek hatékonyabb bevonását kívánta lehetővé tenni a helyi szintű döntéshozatalba, ez úgy vélem kudarcba fulladt. A jogalkotó a kvóták meghatározásánál könnyelműen húzta meg a határokat a nemzetiségeket érintő kérdésekben. A helyi önkormányzatok esetében túl magasan, míg a nemzetiségiek esetében nem a megfelelő forráshoz kötve azt.

Az önkormányzati választások közül a legtöbb érdemi gyakorlati tapasztalattal a nemzetiségi önkormányzati képviselők választása szolgál, természetesen vizsgálódásom szempontjait véve alapul. Ennek kapcsán két NVB iránymutatásról kell megemlékezni.

Az első ilyen a 14/2014. NVB iránymutatás, amely a nemzetiségi választópolgárok identifikációjával foglalkozik. A kérdéses iránymutatásban az NVB rögzítette, hogy a törvény nyelvtani értelmezéséből az következik, hogy a választások kitűzéséhez kapcsolódó statisztikai adatszolgáltatások vizsgálatakor azokra a kérdésekre kell hangsúlyt fektetni, amelyből egyértelműen kiderül, hogy milyen a válaszadó nemzetiségi identitása. Így a jogszabály indokolásával összhangban a nemzetiségi hovatartozásra irányuló kérdéseket fogadhatjuk el az identitásra irányuló nyilatkozatként. Az anyanyelvre vonatkozó válaszok csak közvetetten utalnak a választópolgár identitására.[111] Ezt az iránymutatást a jogorvoslati eljárások során a Kúria is saját jogértelmezésének fogadta el.

- 79/80 -

Másodikként említendő a 16/2014. NVB iránymutatás, amelyet az NVI kezdeményezett a Ve. 323. § (4) bekezdése alapján, amely a területi és országos listás nemzetiségi szavazólapok érvényességével foglalkozik.

Az NVB ebben az iránymutatásban akként foglalt állást, hogy a nemzetiségi területi és országos listás szavazólapot a szavazatszámláló bizottság szállítóborítékba zárja függetlenül attól, hogy a nemzetiségi választópolgár borítékba zárta-e a szavazólapját, ebből következően nem vezet érvénytelenségre sem a boríték hiánya, sem pedig annak lezáratlansága.[112]

E két iránymutatáson túlmenően jogértelmezési kérdés nem merült fel, ugyanakkor az alábbi választással kapcsolatos tapasztalatoknak érdemes még figyelmet szentelni.

Ahogy az már fentebb olvasható volt a települési nemzetiségi önkormányzati választások kitűzésére akkor kerülhetett sor, ha a népszámlálási adatok alapján az adott településen 25 főt elérte az egy nemzetiséghez tartozó válaszadók száma.[113] Megjegyzendő, hogy bár az ún. személyi kérdőíven szereplő kérdések alapul vétele megegyezik az e kérdésben követett európai gyakorlattal, ugyanakkor bizonyos anomáliákra szeretném felhívni a figyelmet.

Az adott településen élő nemzeti kisebbséghez tartozó választópolgárok száma a 2011. évi népszámlálási adatok és a 2014. évi nemzetiség regisztrációs kérelmek alapján jelentős eltéréseket mutat. Az NVB 50 olyan településről számol be, ahol ugyan a regisztráció alapján megvolt a 25 fős ugyanazon nemzetiséghez tartozó választópolgár, a népszámlálási adatok alapján azonban mégsem kerülhetett sor a választás kitűzésére. Ennek ellenére 569 kitűzött települési választást nem tartottak jelölt hiányában. Mindezeket figyelembe véve csatlakozom Patyi Andrásnak, az NVB elnökének meg, a megválasztható képviselők száma szerinti véleményéhez, amelyben kifejtette, hogy megfontolandó lenne egy, az Alaptörvénnyel összeegyeztethető olyan változtatás, amely más feltételhez kötné a települési nemzetiségi választás kitűzését. Patyi a nemzetiségi névjegyzékbe regisztrált választópolgárok számához kötné a kitűzendő választásokat.[114]

További tapasztalatként megjegyzendő, hogy sok törvénysértésre és visszaélésre került sor a nemzetiségi regisztrációval, illetve átjelentkezéssel[115] kapcsolatban. A nemzetiségi névjegyzékbe történő regisztráció során ismeretlenek - visszaélve nemzetiségi választópolgárok adataival - névjegyzékbe vételre, illetve abból való törlésre irányuló kérelmeket nyújtottak be a választópolgár nevében. Az átjelentkezéssel kapcsoltban az elektronikus úton benyújtott kérelmek esetében merültek fel fokozott problémák. Az előbbi nehézségekre Pálffy Ilona, az NVI elnöke szerint a szabályozás pontosításával lehetne reagálni, amely véleménye szerint talán elejét venné a hasonló eseteknek. Javaslatként fogalmazza meg a törlési határidőnek a regisztrációs határidővel való összehangolását, amellyel a törlési határozat postai megküldését is lehetővé tenné a kérelmező számára, így véleménye szerint orvosolhatóvá válna a jogosulatlan törlés még a választás előtti kijavítása. Utóbbi esetben pedig a postai vagy elektronikus úton kért átjelentkezés kérelemre hozott határozat kézbesítésének határidejét lenne célszerű meghatározni. A magam részéről a változtatási javaslatokkal egyetértek, ezeket magam is szorgalmazom.[116]

Összességében megállapítható, hogy bár a választások zavartalanul lezajlottak, lényeges kérdésekben mutathatók ki hiányosságok, amelyeket a jogalkotónak a jövőben orvosolnia kell.

- 80/81 -

1. táblázat - A nemzetiségek megoszlása megyék szerint (2011)[117] ■

- 81/82 -

JEGYZETEK

* Tanulmányom egyes részei változatlan formában megjelentek a következő tanulmányokban: Kis Kelemen Bence: A nemzetiségi önkormányzati választások releváns szabályai, Scriptura (2015. I. szám) 153-169. o.; Kis Kelemen Bence: A helyi önkormányzati képviselők választása nemzetiségi szemszögből, in: Választások Magyarországon - 2014 (szerk. Csefkó Ferenc - Horváth Csaba), PTE Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2015, 231-249. o.

[1] Az Európai Nemzetiségek Föderatív Uniójának adatai, amely letölthető innen: https://www.fuen.org/european-minorities/general (2014. 10. 18.)

[2] Magicz András: A nemzetiségi jogok új szabályozása. Jogkorlátozás vagy a realitások tudomásulvétele? In: Pajzsuk a törvény. Rászoruló csoportok az ombudsmani jogvédelemben (Szerk. Hajas Barnabás - Szabó Máté) Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, Budapest 2013. 74. o.

[3] A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 1. számú melléklete alapján ezek a következőek: a bolgár, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és ukrán.

[4] A 2011. évi magyarországi népszámlálás adatai szerint, a lakosság 6,5 %-a vallotta magát a magyartól eltérő nemzetiségűnek, ami számszerűen 644 524 főt jelentett.

[5] A KSH 2011. évi népszámlálási adatainak felhasználásával.

[6] Búza Lászlóra hivatkozik Nagy Károly: Nemzetközi jog. Püski Kiadó, Budapest 1999. 287. o.

[7] Kutassy-Nagy Noémi - Szajbély Katalin: A kisebbségi közösségek parlamenti képviseletéről. In: A jövevényektől az államalkotó tényezőig. A nemzetiségi közösségek múltja és jelene Magyarországon (Szerk. Gyulavári Tamás - Kállai Ernő) Országgyűlési Biztos Hivatala, Budapest 2010. 275-276. o. Vö. Cseporán Zsolt - Lukonits Ádám: Választások előtt, változások után II. Kézirat, 2014.1-2. o.

[8] Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. MTA Kisebbségkutató Intézet, Gondolat Kiadói Kör, Budapest 2003. 186. o.

[9] Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris Kiadó, Budapest 1996. 36-37. o., valamint Paczolay Péter: A kisebbségvédelem új módszerei. In: Európa egysége és sokszínűsége: a kisebbségek jogai (Szerk. Trócsányi László - Francis Delpérée) Nyitott Könyv Kiadó, Szeged 2003. 92. o.

[10] Cseporán-Lukonits: i.m. 15-16. o. Vö. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása, 45/2005. (XII. 14.) AB határozat

[11] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptv.) Nemzeti Hitvallása, valamint a Szabadság és Felelősség rész XXIX. cikke

[12] 1041/G/1999. AB végzés

[13] Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása, 45/2005. (XII. 14.) AB határozat. Vö. Cseporán - Lukonits: i. m. 5. o.

[14] Vö. 35/1992 (VI. 10.) AB határozat ABH 1992, 204.

[15] Az egyetlen etnikai kisebbség a mai roma nemzetiséghez tartozókat jelentette, amelynek indoka, hogy e népcsoport esetében nem mutatható ki konkrét anyaország, ellentétben a többi nemzetiséggel.

[16] Magicz: A nemzetiségi jogok új szabályozása ... 88. o.

[17] Az egyetlen etnikai kisebbség a mai roma nemzetiséghez tartozókat jelentette, amelynek indoka, hogy e népcsoport esetében nem mutatható ki konkrét anyaország, ellentétben a többi nemzetiséggel.

[18] Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Petrétei József - Tilk Péter - Zeller Judit: Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2008. 245. o.

[19] Nektv. 1. § (1) bekezdés. Az egy évszázada honos Magyarországon kitétel oka az, hogy pl. a kínaiak, akik szintén viszonylagosan magas számban élnek hazánkban, nem számítanak nemzetiségnek. Ez a helyzet 50 éven belül radikálisan megváltozott.

[20] Nektv. 1. § (2) bekezdés

[21] Az ezzel való visszaélésekre igyekszik reflektálni az a törvényi tilalom, miszerint a helyi önkormányzati képviselők, a polgármesterek, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán nem lehet jelölt, aki a megelőző két ciklusban más nemzetiség nemzetiségi jelöltje volt (ez kiterjed a rendes illetve az időközi választásokra is). Nektv. 54. § b) pont

[22] Kurunczi Gábor: A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdéséről. Közjog Szemle 2014. 1. sz. 58. o.

[23] Uo.

[24] Vö. Trócsányi László - Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-ORAC, Budapest 2014. 183. o.

[25] Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009. 222. o. Vö. Ráth Olivér: A választási eljárás törvény alkalmazása során felmerült kérdések vizsgálata. Pázmány Law Working Papers 2014/12. sz. 1. o.

[26] Az alapelvekről bővebben ld. Cseporán Zsolt - Lukonits Ádám: Választások előtt, változások után I. Pázmány Law Working Papers 2014/4. sz. 2-5 o.

[27] Alaptv. XXIII. cikk (1) bekezdés

[28] A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 86. §-a foglalkozik részletesen ezzel a kérdéssel.

[29] Erről részletesen ld. Petrétei József: Az önkormányzatok fogalmáról, jellegéről és alkotmányi szabályozásáról. Jura 1995/1. sz. 6-15. o.

[30] Petrétei: Az alkotmányos ... 281. o.

[31] Petrétei: Az alkotmányos ... 286-289. o.

[32] Petrétei: Az alkotmányos . 289. o.

[33] Alaptv. 31-35. cikk

[34] Alaptv. XXIII. cikk (1)-(2) bekezdés

[35] Helyi és nemzetiségi önkormányzati választások 2014-szabályozás és határidők. Századvég, 1. o. A teljes anyag letölthető innen: http://szazadveg.hu/ld/m4v0x0f7h0l8c4k1o1o0_Onkormanyzati_valasztas_2014.pdf (2014. 10. 19.)

[36] A helyi önkormányzati választásokkal foglalkozó tanulmányokhoz ld. Balázs István: Az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás átalakulása. Új Magyar Közigazgatás 2014 1. sz. 1-10. o. és Balázs István: Az autonómia-felfogás változása az új magyar helyi önkormányzati szabályozásban. Állam- és Jogtudomány 2012. 1-2. sz. 1. o.

[37] Ennek részletes szabályaihoz ld. Nektv. 54. §

[38] A jelöltség egyéb követelménye a passzív választójog, ami azt jelenti, hogy magyar, vagy más Európai Uniós tagállam állampolgáráról van szó. Vö. Petrétei József: Magyarország Alkotmányjoga I. Alapvetés, alkotmányos intézmények. Kodifikátor Alapítvány, Pécs 2013. 279. o.

[39] Övjt. 14. § első fordulat

[40] Övjt. 15-16. §; valamint vö. Helyi és nemzetiségi önkormányzati választások 2014 . 22. o.

[41] Petrétei: Magyarország Alkotmányjoga I. . 276. o.

[42] Övjt. 21/A. § (1) bekezdés Természetesen csak olyan nemzetiségű szerezhet így mandátumot, amely nemzetiség névjegyzékékben szereplő választópolgárai elérik az adott település összes választópolgárának ötven százalékát.

[43] Övjt. 21/A. § (2) bekezdés első fordulata

[44] http://www.parlament.hu/irom39/04997/04997.pdf (2015. 02. 05.) Részletes indokolás a 174-183. §-hoz. Érdekességként megjegyzendő, hogy a kérdéses módosító jogszabály pont a Nektv. volt.

[45] Övjt. 21/A. § (1)-(3) bekezdés

[46] Övjt. 21. § (1) bekezdés. De facto ez azt jelenti, ha az egyéni listán az utolsóként mandátumot szerző képviselőnek valamilyen okból megszűnik a mandátuma és a nemzetiségi jelölt - aki egyébként mindenképpen tagja a képviselő-testületnek a kedvezményes mandátuma révén - áll a következő helyen, akkor alkalmazható a fent említett szabály.

[47] Petrétei: Magyarország Alkotmányjoga I. . 277. o.; valamint vö. Övjt. 21. §, 21/A § (4)-(6)

[48] Övjt. 21/B. § (1)-(3) bek.

- 82/83 -

[49] Petrétei: Magyarország Alkotmányjoga I. ... 277. o.; valamint vö. Övjt. 21/B. (4)-(5) bek.

[50] Ve. 257. § (1a) bek. Így tehát a nemzetiségi választópolgárok pártlistára nem szavazhatnak. Álláspontom szerint itt kérdéses, hogy nem sérül-e a választójog egyenlőségének elve.

[51] Gerencsér Balázs Szabolcs: A nemzetiségi törvény - mint kodifikációs patchwork. MTA Law Working Papers 2014. 40. sz. 4. o.

[52] A következő képlettel dolgozhatunk: összes országos listás szavazat / 93 / 4 és az adott nemzetiségre leadott szavazatszám relációja megadja a választ kérdésre. Vö. Petrétei: Magyarország Alkotmányjoga I. . 221. o.

[53] 2011. évi CCIII. törvény az országgyűlési képviselők választásáról (a továbbiakban: Vjt.) 18. §

[54] De facto ez jelenleg is így történik, mert nemzetiségi listát csak országos nemzetiségi önkormányzat állíthat (a részletszabályokért ld. Vjt. 9. §). Az országgyűlési képviselők választásának nemzetiségi szemszögből való részletes elemzéséhez ld. Kurunczi Gábor: A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdéséről. Pázmány Law Working Papers 2013. 14. sz. 2-15.

[55] Magicz: A nemzetiségi jogok új szabályozása ... 88. o.

[56] Nektv. 10. § (1) bek.

[57] Helyi és nemzetiségi önkormányzati választások 2014-szabályozás és határidők. Századvég, 1. o. http://szazadveg.hu/ld/m4v0x0f7h0l8c4k1o1o0_Onkormanyzati_valasztas_2014.pdf (2014. 10. 19.) 67. o.

[58] További közfeladatokért részletesen ld. Nektv. 115. §; illetve vö. Gerencsér Balázs Szabolcs: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről. Pázmány Law Working Papers 2012/34. sz. 9. o.

[59] Ez a szám jelenleg 25 fő, azonban 2024-től legalább 30 egy adott nemzetiséghez tartozó választópolgárnak kell élnie az adott településen, ahhoz, hogy nemzetiségi önkormányzati választásokat tarthassanak. Ezt a rendelkezést az alapvető jogok biztosa szintén támadta, olyan érvekkel, hogy nem tartalmaz kellően erős biztosítékot arra nézve, hogy ne történhessenek visszaélések a választások során. Véleményem szerint ez a rendelkezés eléri célját, azaz kizárja az olyan területeket a választásból, ahol túl kevés nemzetiségi él ahhoz, hogy az érdekképviseletüket egy teljes testület lássa el. Vö. Gerencsér: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről. 10. o. Ámbár egyetértek Magicz Andrással, aki szerint a népszámlálási adatok tudatos befolyásolásával lehetőség nyílt arra is, hogy olyan területeken is elérje egy nemzetiség a megadott 30 fős létszámhatárt, ahol az a nemzetiség nem él tömbben és nem is igényli egy ilyen önkormányzat létrehozását. Magicz.: A nemzetiségi jogok új szabályozása ... 91. o.

[60] További sarkalatos átalakulásokhoz és ezek részletesebb kifejtéséhez ld. Pap András László: Sarkalatos átalakulások - a nemzetiségekre vonatkozó szabályozás. MTA Law Working Papers 2014/52. sz. 8. o.; Az alapvető jogok biztosa érveléséhez ld. Gerencsér.: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről. 10. o. Vö. Az alapvető jogok biztosának AJB-2709/2012. indítványa, melynek előadója: Magicz András, 76. o. 1. pont, http://www.ajbh.hu/documents/10180/1210221/Melléklet+6+-+AB+indítványok/91cabfd3-637f-4ed4-9a6b-a4a9541a5484-jsessionid=694544811C8928BE262403E2F2D B2F90?version=1.0 (2015. 07. 07.)

[61] Ennek feltételeihez részletesen ld. Magicz: A nemzetiségi jogok új szabályozása . 91. o.

[62] Helyi és nemzetiségi önkormányzati választások 2014 . 67. o.; valamint vö. Nektv. 50. §

[63] Nektv. 52. §

[64] Nektv. 55. §

[65] Nemzetiségi névjegyzékbe vehető minden olyan választópolgár, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik és kérelmet nyújt be nemzetiségi névjegyzékbe való vételéről a Ve. 86-87. §-a alapján.

[66] Nektv. 53. § (2)-(3) bekezdés

[67] Következésképpen adódik az is, hogy mivel kötve van a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának időpontjához, ezért közvetve a köztársasági elnök általi kitűzéshez is. Vö. Választójogi kommentárok (szerk.: Cserny Ákos). Complex Kiadó, Budapest 2014. 401. o. illetve Ve. 309. §

[68] Ez országos szinten a Nemzeti Választási Bizottságot, területin a területi, településin pedig a helyi választási bizottságot jelenti.

[69] Választójogi kommentárok ... 402. o.; valamint vö. Ve. 311. § (1)-(3) bek.

[70] Ve. 311. § (2a) bek. A megfigyelő, a központi névjegyzékben nemzetiségi választópolgárként nyilvántartott személynek kell, hogy legyen, az viszont nem feltétel, hogy az adott településen szerepeljen a szavazóköri névjegyzékben.

[71] Választójogi kommentárok . 403. o. A megfigyelők eskütételre nem kötelezhetőek, a külképviseleti megfigyelőkre irányadó szabályok irányadóak rájuk is a nyilvántartást, a jogosultságokat és a költségeket illetően. Vö. Az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló 2008. évi XXVII. törvénnyel.

[72] Nektv. 58-59. §

[73] Választójogi kommentárok ... 405. o.; illetőleg vö. Ve. 316. §

[74] Nektv. 60. §

[75] Ve. 317. §. A jelölt és lista bejelentéséről lévő szabályok részletes elemzéséhez ld. Választójogi kommentárok . 406-408. o.

[76] Nektv. 70. §

[77] Nektv. 64. §; illetőleg vö. Választójogi kommentárok . 408. o.; valamint Ve. 323. § (1) bek.

[78] A szavazás további részletszabályaihoz ld. Választójogi kommentárok 408-410. o.

[79] Nektv. 68. §

[80] Nektv. 69.§ (1) bekezdése értelmében, ha a közgyűlés működőképes, akkor a mandátum a következő választások időpontjáig betöltetlen marad.

[81] Nektv 69. § (2) bek.

[82] Nektv. 69. § (3) bek.

[83] Dezső Márta: A képviseleti mandátum jellege - a szabad mandátum határai. In: Emlékkönyv Dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Acta Juridica et Politica Tomus XLIX. Fasciculus 1-48. Szeged 1996. 190. o.

[84] Dezső: A képviseleti mandátum jellege . 190. o. Itt szerző az országgyűlési képviselők mandátumáról beszél, de ez analóg módon alkalmazható a nemzetiségi önkormányzati képviselőkre is, a főszövegben említett indokoknál fogva.

[85] Nektv. 99. § (1) bek.

[86] Nektv. 99. § (2) bek. - 100. §

[87] Az itt csak példálózó jelleggel említett jogosultságok és kötelezettségek taxatív felsorolásáért ld. Nektv. 101. §

[88] Dezső M.: A képviselői mandátum jellege ... 195. o.; illetve vö. Nektv. 102. §

[89] Nektv. 106. §

[90] Mötv. 38. §

[91] Gerencsér: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről ... 11. o.

[92] Nektv. 107. § (1) bekezdés

[93] Az országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) Harmadik része

[94] Gerencsér: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről. 11. o.

[95] Gerencsér: Gondolatok az új nemzetiségi törvényről ... 11. o.

[96] Vö. Chronowski Nóra - Petrétei József: Az alkotmányjogi felelősségről, Jogtudományi Közlöny 2012. 7-8. sz. 277-281. o.

[97] A méltatlanság, illetve az összeférhetetlenség megállapításának eljárási szabályaihoz ld. Nektv. 106-107. §

[98] Nektv. 79. § (1) bek. A fent említett szervek 30-60 napos határidővel érdemi döntésre kötelezettek, attól függően, hogy testületi szerv-e, illetve 30-

- 83/84 -

45 napos határidőn belül érdemi nyilatkozattételre is kötelezettek függően attól, hogy jogalkotással összefüggő kérdésről vane szó. Ha hatáskörrel és illetékességgel nem rendelkező szervhez intézik a kezdeményezést, az köteles három napon belül áttenni egy olyan szervhez, amely rendelkezik a megfelelő hatáskörrel, illetve illetékességgel. Ld. 79. § (2) bek.

[99] Nektv. 79. § (3) bek. A soron kívüli eljárás eredményéről 30 napon belül tájékoztatni kell a megkereső nemzetiségi önkormányzatot.

[100] A helyi önkormányzatok kötelezettségeiről részletesen ld. Nektv. 80. §

[101] Nektv. 81. § (1) bek.

[102] Nektv. 84-85. §

[103] Az alábbi fejezetben felhasznált valamennyi forrás az NVI-től származik. http://www.valasztas.hu (2015. 05. 07.)

[104] KSH, Népszámlálás 2011. 3. Területi adatok 148. o. www.terezvaros.hu/testuleti/nepsz2011-3/pdf/nepsz2011_03_04.pdf (2015. 02. 07.)

[105] Megjegyzendő, hogy az országgyűlési választások alkalmával is ugyanez volt a helyzet. Sok nemzetiségnek objektíve lehetetlen volt, hogy kedvezményes mandátumban részesüljön. A sikertelenség prózai indoka az, hogy túl kevés az adott nemzeti kisebbséghez tartozó (pl. örmény), a nemzetiségi névjegyzékben is szereplő választópolgár él ma Magyarországon ahhoz, hogy elérhessék a törvényileg meghatározott küszöböt.

[106] Az értelmezett Alkotmány (Szerk. Holló András és Balogh Zsolt) Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest 2010. 943-944. o.

[107] Ld. Jat. 18. § (1) bek. "A jogszabály tervezetéhez a jogszabály előkészítője indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi szabályozás várható hatásait." A törvény viszont sehol sem részletezi, hogy mit ért a fent említett "társadalmi, gazdasági, illetve szakmai" okokon és célokon, amelyek szükségessé teszik a szabályozást.

[108] 109/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 903-904.

[109] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest 2011. 230. o. Vö. Pap András László: Észrevételek a kisebbségek parlamenti képviseletének szabályozásához az új alkotmányban. Pázmány Law Working Papers 2011. 27. sz. 2. o. http://d18wh0wf8v71m4.cloudfront.net/docs/wp/2012/2011-27.pdf (2015. 06. 30.)

[110] Az e fejezetben közölt valamennyi adat az NVI honlapján elérhető.

[111] 14/2014. NVB iránymutatás http://www.valasztas.hu/hu/nvb/allasfoglalasok/2014/2014-112.html (2015. 03. 07.)

[112] E szabály alkalmazására csak akkor van szükség, ha a nemzetiségi választópolgár szavazatát olyan szavazókörben adja le, ahol nemzetisége települési önkormányzati választására nem került sor. Vö. 16/2014. NVB iránymutatás http://www.valasztas.hu/hu/nvb/allasfoglalasok/2014/2014-114.html (2015. 03. 07.)

[113] E szám 2024-től 30 főre nő.

[114] A Nemzeti Választási Bizottság elnökének beszámolója a Nemzeti Választási Bizottságnak a nemzetiségi önkormányzati képviselők 2014. évi általános választásán végzett tevékenységéről. 7. o. http://valasztas.hu/hu/nvb/content/beszamolok/NVB_NEMZ_2014.pdf (2015. 03. 07.)

[115] E kérdés valamennyi választás esetében kiemelt figyelmet érdemel.

[116] A Nemzeti Választási Iroda elnökének beszámolója a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők 2014. október 12-én megtartott választásával kapcsolatos állami feladatok megszervezéséről és lebonyolításáról. 8. o. http://valasztas.hu/hu/ovi/content/beszamolok/NVI_ONK_2014.pdf (2015. 03. 07.)

[117] A KSH 2011. évi népszámlálási adatainak felhasználásával.