Az alkotmányjogi felelősség az alkotmányi szabályok betartásáért viselt felelősség, amennyiben az alkotmány erről a jogi felelősség értelmében rendelkezik. Az alkotmányjogi felelősség sajátossága, hogy az alkotmány a felelősség tartalmaként legtöbbször a politikai felelősséget jelöli meg. Ennek következményeként pedig az alkotmányjogi felelősség és a politikai felelősség gyakran egybeesik, jóllehet e két felelősségi alakzat nem azonos, és egybeesésüknek sem önmagától bekövetkező jellege van.
"... not knowing, having neither a sufficient knowledge or consciousness of what being responsible means, is of itself a lack of responsibility. In order to be responsible it is necessary to respond to or answer to what being responsible means."
J. Derrida: The gift of death.
University of Chicago Press, Chicago 1992. 25.
A felelősség fogalmának számos megközelítése ismert. Létezik köznapi, erkölcsi, politikai, jogi stb. felelősség-fogalom, amelyek csak egyes fogalmi elemeiket tekintve mutatnak bizonyos azonosságot, illetőleg hasonlóságot, más elemeik viszont részben különböznek egymástól, részben sajátos viszonyban, "átfedésben" állnak egymással. Ezért az alkotmányjogi felelősség fogalmának meghatározása érdekében feltétlenül indokolt egyrészt a különböző felelősségi alakzatok egymástól való egzakt elhatárolása, másrészt annak hangsúlyozása, hogy az alkotmányjogi felelősség egyfelől (formai szempontból) mindig a konkrét alkotmányi szabályozás függvénye, másfelől (tartalmilag) pedig az adott kor társadalmi-hatalmi viszonyai, a felmerült problémák is meghatározó szerepet játszanak abban, hogy az alkotmányjogi felelősség milyen aspektusai kerülnek előtérbe.
Az alkotmányjogi felelősség dogmatikai tisztázása tehát nem tűnik egyszerű feladatnak, jóllehet e nélkül nem válaszolhatók meg azok a kérdések sem, amelyek az alkotmányjogi felelősség érvényesítésére, a felelősségre vonás szervezeti és eljárási megoldásaira vonatkoznak.[1] Ráadásul az alkotmányjogi felelősség jellege, alapja, célja, módja, fórumai, eszközei alapján számos csoportosítás végezhető el, az egyes szerzők sokféle választ adtak és koronként is eltérő válaszok születtek e felelősség lényegére vonatkozóan, amelyek "korhoz kötött" jellegük következtében döntő mértékben helyesnek is bizonyultak.[2] Minden (korábbi) alkotmányjogi felelősség-fogalom természetesen vitatható, sőt az alkotmányjog-tudománynak kifejezetten kötelessége is e megközelítések kritikája, illetőleg e fogalom alapos elemzése, mert ennek hiányában nem adható egyértelmű válasz a korszakunkban érvényesülő alkotmányjogi felelősségre.
Mindezeket mérlegelve tanulmányunkban kísérletet teszünk az alkotmányjogi felelősség problematikájának feltérképezésére, és a politikai felelősségtől való elhatárolására. Ehhez elöljáróban, instrumentális jel-
- 277/278 -
leggel röviden kitérünk az általános és a jogi értelemben vett felelősség meghatározására is, azzal azonban, hogy e körben a mértékadó monografikus feldolgozások eredményeire támaszkodunk.
Az alkotmányjogi felelősség meghatározása érdekében célszerű először a felelősség általános - köznapi értelentben használt - fogalmából kiindulni. A felelősség - e megközelítésben - az a kötelezettség, amelynek alapján valaki felelős valamiért (valakiért).[3] Felelős pedig az, aki a rábízottakról köteles számot adni, és az ezzel kapcsolatos következményeket viselni köteles.[4] A felelősség tehát sajátos kötelezettség: valamely magatartás - tevés (aktív cselekvés), illetőleg nem tevés (passzivitás) - következményeivel való számolás, és a következményekért való számadás, vagyis a következmények viselése.[5] A kötelezettség követelmény formájában jelenik meg, az egyénre kirótt feladatként fogalmazódik meg: a kötelezettség meghatározza az egyén számára magatartásának tartalmát (mit kell tennie, illetőleg mitől kell tartózkodnia), tehát az egyénnek konkrét szituációban meghatározott magatartást kell tanúsítania. A kötelezettségek az egyén számára a legkülönbözőbb magatartásokat határozhatják meg, attól függően, hogy mire vonatkoznak. A felelősség az egyénnel szemben támasztott követelmények teljesítése szempontjából értékelendő: milyen mértékben tesz eleget kötelezettségének (teljesíti a rá mért feladatot), illetőleg milyen mértékben kérhető rajta számon ennek elmaradása. A felelősség tehát az egyén kötelezettségének és magatartásának viszonyaként ragadható meg. Ezért a felelősség egyrészt feltételezi, hogy legyen valamilyen megbízás, vagyis a felelősség valamilyen kötelezettséghez kapcsolható legyen, másrészt sajátos okolhatóságnak (kifogásolhatóságnak) kell lennie, ami a kötelezettséggel kapcsolatos magatartás következményeinek[6] viselését megalapozza.[7] Ennek megfelelően a felelősség általános értelemben elváráshoz - valakivel vagy valamivel szemben támasztott igényhez és az ennek való megfeleléshez - kapcsolódik. Az elvárásokat legtöbbször - de természetesen nem kizárólagosan - társadalmi normák (jogi, erkölcsi, vallási, illem- és szokásnormák) tartalmazzák,[8] amelyek elvárásként a bennük megfogalmazott magatartás követését követelik meg.[9] E normákban megfogalmazott elvárásokhoz kapcsolódó következmények viselésének a kötelezettsége nevezhető általános értelemben felelősségnek.
Más megfogalmazásban, a felelősség azt a lehetőséget jelenti, hogy valamely személynek a saját vagy mások cselekményei (mulasztásai) következményeiért számot kell adnia, azaz késznek és képesnek kell lennie utóbb választ adni lehetséges kérdésekre a cselekmények (mulasztások) következményeiért. Ezért a felelősség szempontjából alapvető feltétel a tudatos döntésekre való képesség.[10] A felelősség mindig maga után vonja a felelősségvállalást, vagyis az arról való gondoskodást, hogy a felelősségterület alakulása a megkívánt keretben történjen.
A felelősség az emberi cselekvéseket kauzális összefüggésbe helyezi. Adott felelősségterületen belül a cselekvés konzekvenciája lehet a siker, a sikertelenség, a dicsőség, a kár, az érdem vagy az adósság, stb. Megemlítendő, hogy a felelősség ezen kívül emocionálisan is felfogható - kísérő jellegű felelősségérzésként, továbbá értelmezhető jövőre irányuló vállalásként is - bizonyos személy, szerv adott feladattal megbízható, ezért az előre látható jövőre nézve átveszi a felelősséget.[11] Az ilyen értelemben felfogott felelősséggel együtt jár egyfajta bizonytalanság, mivel a jövő-
- 278/279 -
beni fejlődés és a cselekvés következményei nem tervezhetők minden részletükben. Ezért a kauzális összefüggések kontingens állapotában érvényesíthető a felelősség, akkor is, ha a normaszerűnek vélt vagy tartott cselekvés - akár nem várt - negatív következményeket von maga után. A kontingencia egyrészt lehetővé teszi, hogy akár felelőtlen cselekvéssel is sikeres (normaszerű, elvárt) eredmény álljon elő, másrészt előfordulhat az is, hogy felelősségteljes, illetve felelősségtudatos cselekvések sikertelenségre, az elvárttól eltérő eredményre vezetnek. Ezért kizárólag az eredmény alapján nem ítélhető meg, hogy vajon és mennyiben cselekedett az érintett személy felelősségteljesen.
Végül, a felelősség értékelhető "morálisan pozitív nagyságként" is. Akinek felelőssége van, ennek tudatában kell lennie, mivel másokat ez pozitívan és negatívan befolyásol. A felelősség ezért a tudatos egyéni és közösségi sorsirányítás ösztönzőjeként is felfogható.[12]
A társadalmi normák sajátossága a felelősség differenciált megközelítését teszi lehetővé, amelyek közül a jogi felelősségnek - a jognak a társadalomban betöltött kiemelkedő jelentősége következtében - meghatározó szerepe van.
A felelősség általános fogalmához képest a jogi felelősség meghatározása sem tűnik egyszerű módon megragadhatónak. Ennek egyik oka az, hogy a "felelős" kifejezésnek a magyar jogban többféle jelentéstartalma van.[13]
a) Egyrészt e kifejezés legelterjedtebb jelentéstartalma a jogi felelősség fogalmához kapcsolódik: jogszabály által jogellenesnek, tiltottnak, a társadalmi együttélés rendjét veszélyeztetőnek minősített, felróható magatartás jogkövetkezményeinek (szankcióinak) viselése.[14] A jogi felelősségnek ez az általános fogalma igen sokféle alakzatban jelenik meg aszerint, hogy az adott magatartást melyik jogág nyilvánítja jogellenesnek. Ehhez képest különböztethető meg a jogági - büntetőjogi, polgári jogi, munkajogi, közigazgatási jogi stb. - felelősség. Az egyes jogágakon belül pedig a különféle jogintézmények és a hozzájuk rendelt jogkövetkezmények (szankciók) szerint tehető további megkülönböztetés. A magánjogi jogviszonyokban a kárfelelősség szerződéses és szerződésen kívüli károkozásért viselt felelősségre osztható. A jogi felelősség elemei a jogellenesség, a felróhatóság, az állam által kikényszeríthető represszív szankció és a megelőző-nevelő célzat. A szubjektív felelősség vétkességen alapul (azaz mentesülhet alóla az, aki bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az adott helyzetben általában elvárható), az objektív felelősség független a vétkességtől, az eredmény-felelősség pedig mindenre tekintet nélkül terheli a károkozót (valójában kockázattelepítés). A vétkesség objektivizálódása korszakunkban világjelenség, mert tipizált társadalmi elvárások, és nem egyéni képesség megítélésén múlik. Az objektív felelősség tulajdonképpen a szubjektív felelősség határesete, végpontja. A vétkesség a károkozó szándékos vagy gondatlan magatartását feltételezi.[15] A munkajogban megkülönböztethető az anyagi (kártérítési) felelősség (ami főszabály szerint vétkességen alapul, de bizonyos esetekben - leltárhiánynál, elszámolási kötelezettségnél - vétkességre tekintet nélkül fennáll), illetőleg közszolgálati jogviszonyban még emellett felmerül a fegyelmi felelősség (a jogviszonyból eredő valamely lényeges kötelezettség megsértése esetén). Sajátos jogági felelősségi szabályok érvényesülnek a büntetőjogban és a szabálysértési jogban. Ebben az értelemben az a személy felelős, akivel szemben a társadalomra veszélyes magatartásra megállapított jogkövetkezményeket alkalmazni kell.[16]
b) Másrészt több jogszabály a felelős, felel, felelősség kifejezéseket abban az értelemben is használja, hogy meghatározott személy köteles valamilyen kötelezettséget teljesíteni. Az előzőekhez viszonyítva a különbség itt abban ragadható meg, hogy a felelősség kötelezettség teljesítésére irányul, nem pedig jogkövetkezmények (szankciók) alkalmazására kerül sor.[17]
c) Harmadrészt egyes jogszabályok a felel, felelős kifejezéseket abban az értelemben használják, hogy valakinek valamilyen feladatot el kell látnia, valamiről gondoskodnia kell, illetőleg az a személy "felelős", akit a feladat terhel.[18]
- 279/280 -
A jogi felelősség meghatározásával kapcsolatos másik nehézség abból adódik, hogy a felelősség fogalma "olykor mint a felelősség alapja, olykor mint a felelősségre vonás eredménye, olykor pedig mint helytállási kötelezettség vagy felelősségtudat szerepel."[19]
a) A jogi felelősség jogelméleti megközelítése kapcsán elsőként a jogi felelősség ontológiai alapját indokolt meghatározni, ami abban ragadható meg, hogy jogi normaként objektiválódott normaelőírás határozza meg az elvárt magatartást.[20] A jogi felelősség ugyanis olyan jogi konstrukció, ami összeköti a magatartást a jogkövetkezményekkel, vagyis a jogkövetkezmények viselésére való kötelezést eredményezi.[21] Nem minden emberi magatartás válik a jogi szempontú értékelés tárgyivá. Ebben az adott magatartás jogági megítélése játszik döntő szerepet. Az egyes jogágak ugyanis valamely magatartásra vonatkozóan különböző jogi értékelést tartalmazó előírást fogalmazhatnak meg, illetőleg ezekhez eltérő jogkövetkezményeket kapcsolhatnak, továbbá ezek viselésére sajátos módon kötelezhetnek. A jogágak megítélésüknek megfelelően különbséget tehetnek a jogszerű és jogellenes magatartások között: meghatározhatják, hogy mi minősül jogszerűnek és jogellenesnek (egyáltalán mennyiben van ennek relevanciája), továbbá mi a (jogellenes) magatartás következménye, mikor áll fenn a (jogellenes) magatartásért való kötelezés,[22] mi a (jogellenes) magatartás jogkövetkezménye (joghátrány), és ennek mi a jellege, illetőleg mértéke. Ennek alapján különböző felelősségi formák jönnek létre és vannak jelen a jogrendszerben.
b) A fentiek alapján a jogi felelősségnek három alapvető feltétele jelölhető meg, amelyek együttes megléte szükséges ahhoz, hogy a jogi felelősség vizsgálata egyáltalán elkezdődhessen:[23]
- a felelősségre vonható személyek, amelyek körét a jogi szabályozás jelöli ki, és ami konkrét jogágakként eltérő is lehet;
- a jogi norma keretében előírt magatartás, ami tartózkodást vagy aktív cselekvést előíró tartalmú egyaránt lehet;
- az értékelendő konkrét magatartás, ami szubjektív felelősség esetén a magatartással összefüggő személyiségi mozzanatok (szándék, akarat, célképzet stb.) meghatározott viszonyának vizsgálatát követeli meg a magatartáshoz képest, objektív felelősség esetén pedig ettől el kell tekinteni.[24]
Bármelyik feltétel hiánya kizárja a jogi felelősség vizsgálatát és megállapításának a lehetőségét.[25]
c) A felelősség lényegi tartalma a negatív tartalmú értékviszony, aminek esszenciája az a rosszallás (helytelenítés, kifogásolás), "aminek alapján az egyén számára szankcióviselési és eltűrési kötelezettség, magatartásáért és annak eredményéért helytállási kötelezettség keletkezik."[26] A jogi felelősség esetén az értékviszony két eleme: egyrészt a jogi norma, másrészt a megvalósult konkrét magatartás,[27] és ezek egybevetésnek az eredménye lesz a felelősség, "mint rosszallást kifejező és szankció-eltűrési kötelezettséget megállapító, és ennyiben negatív tartalmú értékítélet."[28]
d) A felelősség megállapítása a felelősségre vonási eljárás során történik, ami felelősségi fajtánként - a jogági sajátosságoknak megfelelően - speciális értékelő műveletet, módszert és folyamatot ölel fel.[29] A felelősségre vonási eljárás eredménye és részben célja tehát a felelősség - mint negatív tartalmú értékelés - megállapítása.[30] A jogi felelősség megállapításának következ-
- 280/281 -
ménye pedig a felelősségre vont személlyel szembeni szankció alkalmazása, vagyis a rosszallás (helytelenítés, kifogásolás) kifejezésre juttatása a szankció alkalmazásával történik.[31] A szankciók jellege és alkalmazásuk mértéke a jogági sajátosságoknak megfelelően alakul.
Az alkotmányjogi felelősség alapja, feltételei és lényegi tartalma - lévén speciális jogági felelősségi formáról van szó - szintén a jogi felelősség jellemzői alapján határozható meg. Ennek ellenére az alkotmányjogi felelősség definiálása több problémát is felvet. Mindenekelőtt azt, hogy pontosan mit értünk alkotmányjogi felelősség alatt.[32] Legtágabb értelemben abba beletartozhat az egyes alapjogok gyakorlásával összefüggésben, konkrét alapjogi jogviszonyban felmerülő felelősség is, ahogy arra például az Ember és Polgár Jogainak Deklarációja a 11. cikkében a véleménynyilvánítás szabadságával kapcsolatban utal; vagy a választási eljárásban megkövetelt rendeltetésszerű joggyakorlással összefüggő felelősség; illetőleg a gyülekezés békés jellegének megőrzéséhez kapcsolódó felelősség stb. Az alapjog-gyakorlás és felelősség kérdése azonban messzire vezet, és önálló tanulmány tárgya lehetne, ezért jelen elemzésünkben nem térünk ki rá.[33] Szűkebb értelemben az alkotmányjogi felelősség körében a közhatalom gyakorlásával összefüggő felelősség érthető, összhangban a hatalomgyakorlás társadalmi kötöttségének az elvével.[34] Ez magában foglalhatja egyrészt a jogalkotásért viselt felelősséget,[35] másrészt a közhatalmat gyakorló alkotmányos szervek tagjainak a hatáskörgyakorlásukkal összefüggő tevékenységükért vagy mulasztásukért viselt felelősségét.[36] Tanulmányunkban most csak ez utóbbi, legszűkebb értelemben felfogott alkotmányjogi felelősséggel összefüggő kérdéseket vizsgáljuk.
1. Az első probléma abból adódik, hogy az alkotmányjogi felelősség is kettős értelemben fogható fel: a) egyrészt az alkotmánysértésért - az alkotmányi normák megsértéséért - viselt felelősségként, b) másrészt pedig az alkotmány áltál megállapított felelősség formájában. E kettős megközelítés az alkotmányjog esetében - más jogágakhoz képest - talán azért válik el markánsabban egymástól, mert bár az alkotmánysértésért - mint normasértésért - való felelősségi alakzat fennáll a normaszegés esetében, és így jogi felelősséget alapozhat meg, másrészt viszont az alkotmány sajátossága, hogy maga rendelkezik a felelősség jellegéről és a felelősségre vonás kérdéséről.
a) Az alkotmánysértés - mint normasértés - megállapítása önmagában is problémás, ami azzal függ össze, hogy az alkotmányi normák (jogtételek) gyakran hiányos, határozatlan, illetőleg többféle értelmezést lehetővé tévő módon megfogalmazottak, és így a normaszegés meghatározása komoly nehézséget vet fel. Bár az alkotmány - alaptörvény jellegéből következően - vitathatatlanul normatív egész, de nem hézagmentes és zárt rendszer, hanem nyitottság jellemzi. Az alkotmány ugyanis nem törekszik az állami és társadalmi élet szabályozásában a teljességre, ezért eleve nem támaszt
- 281/282 -
igényt a szabályozás hézagmentességre vagy akár szisztematikus zártságra. Tartalmának szükségszerűen nyitottnak kell lennie azért is, hogy a változó problémahelyzetek sokféleségének megoldását lehetővé tegye. Az állami és társadalmi élet sajátos komplexitása és állandó változási folyamata is megköveteli az egyes alkotmányi rendelkezések bizonyos tartalmi szélességét, a fogalmak bizonyos nyitottságát és jelentésváltozásuk lehetőségét. Az alkotmány normái ugyanis keretrend megalkotását jelentik, ennélfogva mozgásteret biztosítanak a politika számára.[37] Az alkotmányban a le nem zárt vagy le nem zárható konfliktusok miatt is felbukkannak határozatlan jogfogalmak, illetőleg szabályozási hézagok.[38] Nem kevés előírás inkább célokat, programokat, értékeket fogalmaz meg, és nem egzakt, magatartás-előíró tényállásokat. Az alkotmány rendeltetése továbbá, hogy az állami és társadalmi együttélés jogi alaprendjét hosszabb időre szólóan állapítsa meg.[39] Az alkotmányi normák említett sajátosságai következtében az alkotmánysértések meghatározása számos esetben bizonytalanná válik, illetőleg nehezen dönthető el egyértelműen. Ez pedig a felelősség szempontjából azt eredményezi, hogy a konkrét magatartás normasértő volta is vitatható lesz, ami a negatív tartalmú értékítélet megállapítását kérdőjelezheti meg.
b) Az alkotmány által megállapított felelősség formájáról az alaptörvénynek kell rendelkeznie, és ezért olyan garanciarendszert szükséges létrehoznia, ami - a lehetőségekhez képest - biztosítja az alkotmányban foglaltak megvalósulását. A problémát itt az okozza, hogy az alkotmányjogi felelősség érvényesíthetősége az egyes állami szervek, illetőleg tisztségviselők esetében - e szervek jellegére, a tisztségek sajátos voltára, a számukra előírt feladatok különbözőségére tekintettel - csak eltérő módon, és sajátot eszközök alkalmazásával történhet. Más eszközök és felelősségre vonási eljárások alkalmazhatók tehát a parlamenti képviselők, az államfő, a kormány és tagjai, a közszolgálatban állók stb. esetében: a jogi felelősségi formák (alkotmányjogi, büntetőjogi, polgári jogi, közigazgatási jogi, stb.) egyenként vagy kombinált módon vehetők igénybe, az alkotmánysértés súlyossági fokának megfelelően.[40] Ennek oka pedig az, hogy az alkotmánynak az érvényesülésére és betartására Vonatkozóan magának kell olyan garanciarendszert létrehoznia, ami - a lehetőségekhez képest - biztosítja a megvalósulását.[41] Ebből két következtetés adódik: egyrészt az, hogy az alkotmányjogi felelősség tehát az alkotmány által szabályozott felelősség, illetőleg felelősségre vonási eljárás, amit maga az alkotmány állapít meg, szabályozva a felelősség jellegét, a felelősségre vonást, és a felelősség megállapítása következtében az alkalmazható szankciókat. Az alkotmány rendszerint általános értelemben állapít meg felelősséget, kimondva, hogy ki, miért, kinek, milyen formában felelős, illetőleg a felelősségre vonás hogyan történik, továbbá milyen szankció alkalmazható. Másrészt az alkotmány alapján más jogágak az alkotmányt is sértő magatartásokat - az adott jogági konkrét szabályozás következtében - sajátos jogi felelősségi formákban rendezhetik, vagyis elsősorban nem azért állapítanak meg felelősséget, mert alkotmánysértésre került sor, hanem azért, mert a jogági szabályozás következtében az adott magatartás sérti a jogági előírásokat, vagy egyszerűen a jogági előírások szempontjából relevanciája van. Ez ugyanakkor azt is jelenti, hogy nem minden alkotmánysértés részesül speciális jogági védelemben, és a jogági szabályok megsértését okozó (vagy a relevanciát kiváltó) magatartások nem mindig, vagy csak rendkívül áttételesen sértik az alkotmányt, mert pl. az alkotmány az adott kérdést nem is szabályozza, így alkotmányjogi felelősség megállapítására nem is kerülhet sor. A kérdést végső fokon az dönti el, hogy az adott magatartás - ami alkotmányt is sért - a fennálló jogrend szempontjából milyen fokú jogsérelmet okoz, vagy milyen következményekkel jár, vagyis az együttélés rendjét milyen mértékben veszélyezteti, milyen gyakorisággal fordul elő, mekkora az adott korban a jelentősége, és a meglehetősen általános alkotmányjogi felelősséghez képest igényel-e konkrétabb, egyértelműbb, pontosabb jogági felelősség-meghatározást. Az alkotmányjogi felelősség tehát szintén jogi felelősség, az alkotmányi szabályok betartásáért viselt felelősség, de csak akkor, ha az alkotmány erről a jogi felelősség értelmében rendelkezik, vagyis kifejezetten rögzíti a felelősség fennállását, ennek érvényesítési módját, és az alkalmazandó szankciókat. Ha ezt az alkotmány nem állapítja meg, ettől még az adott magatartás kapcsán más jogági felelősség érvényesítésére sor kerülhet, ha a magatartás a jogág szempontjából releváns.
2. Az alkotmányjogi felelősség sajátossága továbbá, hogy az alkotmány - mivel tárgya az állami-politikai hatalom, amit az alkotmány konstituál és szabályoz, vagyis célja a politikai hatalomgyakorlás "jogiasítá-
- 282/283 -
sa", és ezáltal korlátozása, illetőleg ellenőrzése[42] - a felelősség tartalmaként legtöbbször a politikai felelősséget jelöli meg. Ennek következményeként pedig az alkotmányjogi felelősség és a politikai felelősség gyakran egybeesik, jóllehet e két felelősségi alakzat nem azonos, és egybeesésüknek sem önmagától bekövetkező jellege van. Az alkotmányjogi és politikai felelősség kapcsolatának elemzése előtt indokolt a politikai felelősség sajátosságait közelebbről is megvizsgálni.
A politikai felelősség általános értelemben a politikáért viselt felelősség. E látszólag szimpla megállapítás problémás voltát[43] nem csak a politika fogalmának meghatározási nehézségei adják, jóllehet a politika szó jelentése is rendkívül összetett.[44] A politikai felelősség lényeges ismérve, hogy ez a felelősségi alakzat a politikához igazodik: a politikai elvárások teljesítésének következményeiért viselt kötelezettségként jelenik meg. A politikai elvárásokat politikai normák, érdekek, értékek, ideológiák, célkitűzések, elképzelések, törekvések stb. fogalmazzák meg, és a politikai tevékenységet végzők magatartásának következményeit ezek alapján értékelik. E megállapításból - tézisszerűen - az alábbi következtetések adódnak.[45]
a) A politikai felelősség - a fenti értelemben - egyrészt nyilvánvalóan mindenkivel szemben fennáll, aki politikai tevékenységet végez, mert "felelős" az általa gyakorolt, képviselt, alakított stb. "politika" következményeiért, nevezetesen azért, hogy ez mennyiben felel meg az elvárásoknak. Ezért mindenki, aki a politika alakításában szerepet játszik, általános értelemben viselhet politikai felelősséget, bár felelősségének jellege és mértéke, továbbá felelősségre vonásának módja, a vele szemben támasztott "szankciók" alapján ez a felelősség rendkívül különböző lehet.[46]
b) Másrészt a politikai felelősség a politika terjedelme szerint változik: ami politikai, vagy ekként értékelhető, az megalapozhatja a politikai felelősséget. A politikaivá válás akkor következik be, amikor valami, valamely viszony, probléma vagy azt jelölő jelenség a politika tárgyává válik.[47] A politizáció tárgya - a politika mibenlétéből következően - minden lehet,[48] és ekként politikai felelősséget is megalapozhat.[49] Ami ugyanis politikailag értékelődik, megteremtheti a politikai felelősség alapját, mert a politikaivá vált viszony, probléma, jelenség - mint következmény - a politikai értékelés szerint nem felel meg az elvárásoknak.
c) Harmadrészt a politikai felelősség kapcsán feltétlenül indokolt rámutatni arra, hogy a politikai értékelések - az elvárások különbözőségének megfelelően - eltérőek. A politikában részt vevők elvárásai ugyanis saját normáik, érdekeik, értékeik, ideológiájuk, céljaik stb. szerint fogalmazódnak meg, és ekként - mint a felelősség alapja - másfajta értékelést eredményeznek.[50] Az elvárások különbözősége alapján a következmények megítélése is differenciálódik, és a negatív értékviszony
- 283/284 -
csak azokban az esetekben fogalmazódik meg egyértelműen, amelyeknél a politikailag értékelt magatartás (és következményei) nem felelnek meg az elvárásoknak. Minél nagyobbak a politikai résztvevők elvárásai közötti különbségek, annál differenciáltabb a politikai felelősség kérdésének a megítélése is.
d) Végül utalni kell arra is, hogy a politikai felelősségre vonás egyfelől intézményesített, szabályozott formában, Másfelől spontán - nem szabályozott - módon történhet. Az intézményesített, szabályozott eljárás azonban nem csak jogi, hanem politikai normák szerint is végbemehet, vagyis minden olyan szerveződésben alkalmazható, ahol az intézményesítettség bizonyos foka kimutatható.[51] A politikai felelősség jogi normák szerint történő érvényesítése viszont attól függ, hogy a politikai felelősség mennyiben jogi felelősség is, ami mindig a jogi szabályozás függvénye: valamely magatartás, amit politikailag értékelnek, a politikai felelősség mellett jogi felelősséget akkor vethet fel, ha az adott magatartásra van jogi szabályozás. A politikai felelősség megállapításáhoztehát nem szükséges a jogi szabályozás, a politikai felelősség jogi szabályozás hiányában is fennáll, és a politikai felelősségre vonás e nélkül is érvényesíthető. Ha azonban van jogi előírás, akkor az a jogi felelősséget alapozza meg. Ebből viszont az a következtetés vonható [e, hogy a jogi felelősség megállapítása politikai felelősség megállapítását is eredményezheti,[52] de a jogi felelősség elmaradása önmagában még nem jelenti a politikai felelősség hiányát. A jogszerű - és a jogi felelősséget nem megalapozó - magatartás is kaphat negatív politikai értékelést: bár e magatartás jogi felelősséget nem alapoz meg, de politikai felelősséget ennek ellenére igen. A politikai felelősség ugyanis nem a jogi norma keretében előírt magatartástól függ, hanem a politikai elvárásoknak való megfeleléstől. Így bár adott magatartás megfelelhet a jogi előírásoknak, de ettől még eltérhet a politikai elvárásoktól, vagy legalábbis a politikai résztvevők meghatározott körének elvárásaitól. A politikai felelősségre vonás spontán, nem szabályozott formában is végbemehet.[53] A politikai felelősségnek - és felelősségre vonásnak - tehát van olyan része is, amit a jog nem szabályoz, nem is kell, hogy szabályozzon, illetőleg nem is képes szabályozni. Ebben a formájában a politikai felelősség megállapítása általában megmarad az elmarasztaló vélemény szintjén, a negatív értékítélet sajátos "szankciója" az adott magatartás tanúsítójával kapcsolatos felelősség puszta hangoztatása.[54] Ilyen értelemben a média is "felelősségre vonhatja" a politikai tevékenységet végzőket, lévén a politikai felelősség körébe tartozó kérdéseket, problémákat, afférokat, botrányokat stb. hoz nyilvánosságra.[55] Igaz, hogy e felelősségre vonás nem képes közvetlenül alkotmányjogi értelemben szankcionálni, de a politikai felelősségnek nem csak jogi, hanem politikai "szankciói" is vannak, amik hozzájárulhatnak a politikus menesztéséhez vagy lemondásához. Ha a média által feltárt és nyilvánosságra hozott magatartás jogsértő is, akkor a jogi felelősség is fennáll.
Ha az alkotmány politikai felelősséget rögzít, akkor ez alkotmányjogi felelősségként annyiban jelenik meg - és lesz más, illetőleg több mint az egyébként fennálló politikai felelősség amennyiben a politikai felelősségnek alkotmányjogi relevanciái vannak: az alkotmány - mint jogi norma - megállapítja a felelősség lényegét, érvényesíthetőségének formáját, eszközeit, és szankcióit.[56] Ebben az esetben az alkotmányjogi felelősség tartalma politikai jellegű, ami azt eredményezi, hogy az adott magatartás következményeinek viseléséért való kötelezettség nem csak a politikai elvárásokhoz, hanem az alkotmányi előírásokhoz is igazodik, és nem csak a politikai felelősség sajátosságainak megfelelően, hanem az alkotmányjogi előírások szerint is érvényesíthető. A politikai felelősség tehát ennyiben jogi felelősségként is megjelenik, mégpedig alkotmányjogi felelősség formájában, de ez utóbbi nem szünteti meg a politikai felelősség egyébként fennálló voltát, illetőleg érvényesíthetőségének gazdag formáit és eszközeit, csak sajátos - alkotmányjogi - jogkövetkezményeket kapcsol e felelősség érvényesítéséhez. Az alkotmányjogi szabályozás következtében a politikai felelősségnek lesz olyan szelete, ami alkotmányjogi fe-
- 284/285 -
lelősségként kerül szabályozásra. Ennek két következménye van. Az egyik, hogy a politikai felelősség meglehetősen széles köréből bizonyos elemek intézményesednek, az alkotmányjogi szabályozás következtében egzaktabb tartalmat kapnak; szabályozott lesz, hogy ki, kinek, miért felelős, illetőleg vele szemben a felelősség hogyan érvényesíthető, milyen szankció kapcsolódik hozzá, vagyis jogi felelősségként jelenik meg. A másik következmény pedig az, hogy az alkotmányjogi felelősség tartalmát tekintve politikai felelősség, mégpedig olyan politikai felelősség, aminek alkotmányjogi relevanciája van.[57]
Az alkotmányjogi felelősség tartalma azonban nem csak politikai jellegű lehet, hanem kifejezetten jogi jellegű is. A magyar Alaptörvényben ilyennek tekinthető a köztársasági elnök felelőssége. A köztársasági elnök alkotmányjogi felelőssége a tisztsége gyakorlása során az Alaptörvény vagy valamely más törvény megsértése miatt áll fenn, és ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a szándékos normasértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Itt tehát az alkotmányi felelősség alapja az alkotmány vagy valamely törvény megsértése, ami ugyan a politikai felelősség szempontjából is értékelődik, mert a normasértés elkerülése politikai elvárásként - és az ehhez kapcsolódó következmények viseléséért való kötelezettségként - fennáll, de ez a politikai tartalom nem alapoz meg alkotmányjogi felelősséget, mert ez kizárólag a normasértés ténye szempontjából releváns.[58]
Az alkotmányi szabályozás dönti tehát el, hogy mihez kapcsol alkotmányjogi konzekvenciákat: a politikáért viselt felelősséget "jogiasítja"-e, és mennyiben, illetőleg maga állapít meg jogsértésekért - akár alkotmány-, vagy törvénysértésért - alkotmányjogi felelősséget, felelősségre vonási eljárást és szankciót. Ezért a döntő szempont maga az alkotmányi szabályozás, mert az alkotmányjogi felelősség az alkotmány által megállapított felelősség, ami jogi felelősség, függetlenül attól, hogy ennek megállapításához mi adja az alapot: a politikáért viselt felelősség, vagy valamely - az alkotmány által megállapított - jogsértés. A politikai felelősség a legkülönbözőbb indokokkal megalapozható, tehát ilyen értelemben nem függ semmilyen jogi tényállástól. Ami a jogi szabályozás tényállásától függ, az már jogi felelősségi forma, függetlenül a tényállás jellegétől.[59]
A demokratikus alkotmányok a politikai felelősség köréből elsősorban a kormányzati politikáért viselt felelősséget emelik ki, és teszik lehetővé az ezért való felelősség érvényesítését, de már alkotmányjogi felelősségként. A kormányzati politikáért viselt felelősség kiemelését az indokolja, hogy a politikai döntések meghozatala szempontjából a kormányzatnak van meghatározó szerepe: a politikaalakítás döntő tényezője a mindenkori kormányzat.[60] Ennyiben a kormányzati politikáért viselt felelősségnek tehát lesz egy olyan része, ami tartalmát tekintve ugyan politikai felelősség, de már alkotmányjogi felelősség formájában, mert ennek alkotmányjogi relevanciája van. A politikai felelősség tartalmát - éppen rendkívül kiterjedt és összetett volta miatt - teljes körűen nem lehet szabályozni.[61] Az alkotmányok általában a politikai felelősségnek azt a részét határozzák meg pontosan, ami alkotmányjogilag releváns: ez pedig a kormány felelőssége a parlamenttel szemben.[62] Az alkotmány a politikai felelősség bizonyos elemeit szabályozza csak tényállásszerűen, ami a parlamenti bizalom és felelősség fennállásának megkövetelését jelenti, ennyiben alkotmányjogi felelősséget konstruál, és a továbbiakban alkotmányjogi felelősség érvényesítését teszi lehetővé.[63]
- 285/286 -
Ennek az a (társadalomlélektani) alapja, hogy a bizalom és a felelősség döntő jelentőségű (elő)feltételek az egészséges társadalmi kapcsolatok és a parlamentáris demokrácia működőképessége szempontjából. Ezek hiányában a társadalmi élet szinte minden területén káosz és félelem uralkodna. Minél differenciáltabban, komplexebben és erősebben fonódnak össze a globalizált világ társadalmi, gazdasági és politikai viszonyai, annál jelentősebbé válik a bizalom és a felelősség. A demokratikus állam feladata az, hogy az egyének és szervezetek hatékony kooperációját előmozdítsa, szem előtt tartva, hogy a demokrácia mindenekelőtt a polgárok bizalmából él a politikai intézményekben és a képviselőiben.[64] Ott, ahol az információk racionális mérlegelése - az áttekinthetetlen komplexitás okán, az értékelésre vonatkozó időhiány vagy az információk teljes hiánya miatt[65] - nem lehetséges, a bizalom tesz képessé az intuícióra támaszkodó döntésre.[66]
Ennek megfelelően, a parlamentáris kormányzati rendszerben a kormányzati politikáért viselt felelősség alkotmányjogi felelősségként megköveteli, hogy a kormány (és annak tagjai) "felelősek" legyenek a parlamentek - valójában a mindenkori parlamenti többségnek és ennek "bizalmától" - azaz parlamenti támogatottságától - függjenek. Ez a bizalom - mint parlamenti támogatottság - addig áll fenn, amíg a kormány a többség politikai céljait, elképzeléseit, törekvéseit valósítja meg, és a bizalomhoz kapcsolt alkotmányjogi felelősség érvényesítése teszi lehetővé a bizalom megvonását, vagyis a kormány menesztését.[67] A "bizalom" tehát összekapcsolódik a "felelősséggel": az alkotmányjogi felelősség (mint parlamenti felelősség) érvényesítése valójában a "bizalom" - fennállásának vagy megszűnésének - kérdése, amely politikai mérlegelés függvénye.
A kormány politikai felelősségének nem alkotmányjogi felelősségi formája is létezik, ami a kormánnyal kapcsolatos politikai elvárásoknak való megfelelés szempontjából értékeli a kormány tevékenységét.[68] A kormány nem alkotmányjogi politikai felelőssége végső soron a közvélemény általi megítélés kérdése, és mind intézményes, mind spontán módon megvalósulhat.[69]
A kormány tagjainak (miniszterek) felelőssége esetében egyrészt kell lennie megbízásnak - amiért "felelős", amit számon kérhetnek tőle - és ez általában a miniszter döntési jogköréhez kapcsolódik. Ezt értékelhetik politikai szempontból, amibe valójában minden beletartozik, ami politikai értékelés tárgya lehet. Értékelhetik alkotmányjogi szempontból, amit az alkotmányjogi szabályozás határoz meg, és természetesen emellett más jogágak szempontjából is, amit az egyes jogágak felelősségi alakzatai határoznak meg. A miniszter a tevékenységéért, mulasztásaiért, döntései célszerűségéért, eredményességéért, jogszerűségéért stb. aszerint felel, hogy ezt milyen - politikai vagy jogi - felelősség alapján értékelik. A "politikai felelősség" alapján a miniszteren bármi számon kérhető, mivel funkciója gyakorlásának politikai hatása van. A miniszter alkotmányjogi felelőssége attól függ, hogy alkotmány vele kapcsolatban mit ír elő, milyen normatív elvárást fogalmaz meg, és ezért milyen felelősségre vonási eljárást tesz lehetővé. A miniszter egyes jogági felelőssége pedig aszerint alakul, hogy adott magatartása a jogág szempontjából milyen értékelést kap. A miniszter adott cselekménye (mulasztása) egyszerre válthatja ki a politikai, az alkotmányjogi, a polgári jogi, a büntetőjogi, a közigazgatási jogi stb. felelősséget. Nem biztos azonban, hogy ami a politikai felelősség szempontjából releváns, az releváns alkotmányjogi szempontból is, vagy ami eszerint is releváns, még nem biztos, hogy ennek jogági relevanciája is van. A politikai felelősség alapja lehet jogi norma megsértése is, de ebből az következik, hogy a politikai-alkotmányjogi felelősség mellett a jogsértőt jogi felelősség is terheli, mégpedig a megsértett jogi norma jellege szerint (büntető, polgári, közigazgatási, fegyelmi stb. felelősség). A miniszter esetében alapvetően az a kérdés, hogy kell-e olyan speciális jogi felelősségi szabályokat kialakítani, amelyek az alkotmányjogi felelősség keretében teszik lehetővé a miniszter egyéb jogági felelősségre vonását. Az alkotmányos demokráciákra jellemző szabályozás lényege abban foglalható össze, hogy az alkotmányjogi felelősség csak a politikai felelősség adott részét szabályozza, a jogsértésekért viselt felelősség pedig az általános szabályok szerint vonatkozik a miniszterekre, vagyis nem arról van szó, hogy a miniszter nem felelős az általa elkövetett jogsértésekért, hanem pusztán arról,
- 286/287 -
hogy ezek érvényesítésére nem az alkotmányjogi felelősség keretében kerül sor. Nyilvánvaló, hogy ha a miniszter bűncselekményt követ el, ez alkalmas lehet a politikai és az alkotmányjogi felelősség megállapítására is, de természetesen a büntetőjogi felelősség megállapítására mindenképpen. A politikai és az alkotmányjogi felelősség (és felelősségre vonás) nem helyettesíti a büntetőjogi felelősséget (és felelősségre vonást) akkor, ha a miniszter felelőssége az általános felelősségi szabályok szerint alakul. Ha azonban az alkotmányjogi szabályozás lehetővé teszi, hogy a miniszter bizonyos bűncselekményeinek megítélése nem a büntetőjog általános szabályai szerint történik, hanem az alkotmányjogi felelősség körében kerül megítélésre, akkor ehhez az alkotmánynak speciális intézményi és eljárási szabályokat is ki kell alakítania. Ha a politikai vagy alkotmányjogi felelősség érvényesítésekor az derül ki, hogy a miniszter olyan jogsértést követett el, ami az egyes jogágak szerinti felelősségét is megalapozza, akkor ezeknek a jogágaknak megfelelően vonható felelősségre. Ezzel egyrészt elkerülhető a politikai értékelés és a jogi megítélés összekeveredése - nem a politikai értékeléstől függ, hogy a miniszter felelős-e jogilag, hanem a jogi szabályozástól másrészt nincs szükség speciális eljáró szervekre, és érvényesül a jogegyenlőség elve.[70] ■
JEGYZETEK
[1] Ennek hiányában az egyes történelmi korszakokban alkalmazott megoldások lényege sem igazán érthető, és a különböző korokban érvényesülő felelősségi formák, illetőleg felelősségre vonási szabályok összehasonlító-kritikai elemzése sem végezhető el, az erre irányuló törekvés szükségszerűen pusztán leíró jellegű marad.
[2] Lásd pl. P. Laband: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. I. kötet 1911. (5) 381., G. Rüther: Vertrauen, Verantwortung und die Würde des Kompromisses. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 38/2009. 21-26., K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, II. kötet. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. [Stern II.] 313., a magyar közjogtörténetben, összefoglalóan Szente Zoltán: Kormányzás a dualizmus korában - A XIX. századi európai parlamentarizmus és Magyarország kormányformája a kiegyezés után. Atlantisz, Budapest 2011. 438. skk.
[3] Magyar Értelmező Kéziszótár (főszerkesztő: Pusztai Ferenc). Akadémiai Kiadó, Budapest 2003. 360.
[4] Uo.
[5] Földvári József szerint a felelősség a következmények elviselésére való kötelezés konkrét viselkedési szabállyal ellenkező magatartás tanúsítása esetén. Földvári József: Magyar büntetőjog. Általános rész. Osiris, Budapest 1998.20. Cserny Ákos szerint a felelősség pozitív értelemben valamely kötelezettségért való helytállás, valamely magatartás következményeiért való számadás. Alapja, hogy a viselkedés nem tetszőleges, az egyén nem tehet meg bármit, hanem követnie kell az elvárt viselkedési normákat. Cserny Ákos: A miniszteri felelősség. Complex, Budapest 2011.19.
[6] A következmény az az objektív eredmény (elért állapot), amelyhez az egyén magatartása vezetett. A felelősség szempontjából az a kérdés, hogy a következményeket milyen mértékben kell figyelembe venni az egyén magatartásának értékelésénél.
[7] A felelősség ellentéte a "felelőtlenség", ami alapvetően azt jelenti, hogy a következményekért nem vonható felelősségre.
[8] A normák - mint az objektív magatartás-irányítási rendszer egyik eleme - mellett ide sorolhatók az értékek és ideálok rendje, a szituációhoz kötődő értékpreferációk és viselkedésminták, a verbálisan kifejezett kollektív előítéletek, a közvélemény, a magatartást befolyásoló jelek és szimbólumok. Bihari Mihály: A felelősség jogelméleti kérdései. In: Felelősség és szankció a jogban (szerk. Asztalos László és Gönczöl Katalin). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1980. 31. Az objektív magatartás-irányítási rendszer mellett megkülönböztethető a szubjektív magatartás-irányítási rendszer is, melynek legfontosabb összetevői az egyén ösztönei, szükséglet- és értékrendszere, beállítódás-rendszere, motivációs rendszere, a konkrét státusokhoz és szituációkhoz tapadó szerepelvárások tudatosodása. Bihari: i. m. 38.
[9] A norma - ebben az értelemben - a követelmény egyik legegyszerűbb formája, amelyben a követelmény az egyén számára a normában foglaltak kötelező érvénye, vagyis a normában megfogalmazott előírások, szabályok követése.
[10] Stern szerint csak az tehető felelőssé, aki (amely szerv) önálló döntési jogkört birtokol. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, I. kötet. C. H. Beck, München 1984. (2) [Stern I.] 988.
[11] Miklósi Zoltán megfogalmazásában, a "felelősség fogalmának létezik előretekintő és visszatekintő (retrospektív) jelentése is. Az előretekintő jelentés a kötelesség fogalmával rokon: például azt mondjuk, hogy ... a pénzügyminiszter felelőssége a következő évi költségvetés tervezetének elkészítése. A retrospektív felelősség arra vonatkozik, hogy valamilyen múltbéli cselekedet vagy esemény erkölcsi [értelemben felróható-e valamely személynek." Miklósi Zoltán: A politikai felelősség. Politikatudományi Szemle 2011/4. 32.
[12] Ádám Antal szerint a felelősség az embert más élőlényektől megkülönböztető egyik tulajdonság, amely a tevékenység vagy a tartózkodás hátrányos, esetleg előnyös következményeinek viselendőségében nyilvánul meg. Megkülönbözteti a belső indíttatású és a külső forrású, késztetett felelősséget. Utal az utóbbi internalizálódásának lehetőségére. Rámutat a felelősség ösztönző, fékező, regulatív hatására. Lásd Ádám Antal: Biztonság, felelősség, kötelesség. Jogtudományi Közlöny 2005/7. 314.
[13] Vö. Jogi fogalomtár (szerk. Petrik Ferenc). IM Tudományos és Tájékoztatási Főosztály, Budapest 1988.134-136.
[14] Monografikus elemzését lásd Eörsi Gyula: A jogi felelősség alapproblémái. A polgári jogi felelősség. Akadémiai Kiadó, Budapest 1961. 42-229.
[15] Eörsi Gyula: Kötelmi jog. Általános rész. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1997. 240-241.
[16] Lásd még Földvári: i. m. 21.
[17] Ebben az értelemben a felel, felelős kifejezéseket akkor használják, ha a kötelezettség a kötelezettet nem közvetlenül terheli, hanem más személy kötelezettségéért kell helytállnia.
[18] Pl. a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 65. § (1) bekezdése szerint "A szavazatszámláló bizottság elnöke felelős azért, hogy a szavazás napján a szavazóhelyiségben és környékén a rendet fenntartsák;". Egyet lehet érteni azzal, hogy "ilyen értelemben a felelős, felel kifejezések helyett a gondoskodik, gondoskodnia kell, feladat, feladatot ellátja kifejezést kellene használni." Jogi fogalomtár 136.
[19] "De ugyanitt hivatkozhatunk a 'felelősség alapjára' vagy a 'felelősségre vonás céljára', amelyeket olykor szinonimaként, olykor elkülönítve használ a jogirodalom." Bihari: i. m. 45. Hasonlóan lásd Antonio Bar Cendón: Accountability and Public Administration: Concepts, Dimension, Developments. In M. Kelly (ed.): Openness and Transparency in Governance: Challenges and Opportunities. NISPAcee-EIPA, Maastricht 2000. 25-26.
[20] Vö. Bihari: i. m. 46.
[21] "Aki jogilag valamilyen módon nem felelős, azzal szemben jogi szankciót nem lehet alkalmazni. Ez még akkor is igaz, ha a felelősséget nem a vétkesség alapozza meg, hanem valamiféle objektív kapcsolat a felelős személy és a felelősséget kiváltó esemény között." Király Tibor: Előszó. In: Felelősség és szankció a jogban 9.
[22] Ez objektív jellegű-e vagy nem, felróható, vétkes, szándékos, gondatlan stb., van-e felelősséget kizáró vagy megszüntető ok stb.
[23] Vö. Bihari: i. m. 48-49.
[24] "Objektív magatartás- vagy eredményfelelősség esetén - amikor is azt a tényt kell megállapítani, hogy a magatartás megvalósult-e, vagy hogy az eredmény bekövetkezett-e és az eltér-e a jog által előírottól - a személyiségi mozzanatok értékelésétől a jogalkalmazó eltekint." Bihari: i. m. 48.
[25] Bihari: i. m. 49.
[26] "A negatív tartalmú értékelés alapja: a) objektív felelősségi rendszerben a magatartás eltérése az objektiválódott elvárástól vagy a nem kiránt eredmény bekövetkezte; b) szubjektív felelősség esetén a magatartás eltérése a megkövetelttől vagy a nem kívánt eredmény bekövetkezte nem elegendő, hanem csak akkor lesz társadalmi rosszallást kifejező és szankcióeltűrési kötelezettséget megállapítóan negatív tartalmú az értékelés, ha az egyén számára a másként cselekvés, a választás lehetősége megvolt." Bihari: i. m. 49.
[27] "... és általában annak pszichikális mozzanatai (szándék, akarat, célképzet stb.), bizonyos esetekben a magatartás és annak eredménye közötti okozati összefüggés." Bihari: i. m. 50.
[28] Uo.
[29] Lásd ehhez Herbert Küpper-Térey Vilmos: A Kormány. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009.1378. Küpper és Térey a következőket hangsúlyozza: "A felelősségre vonás módja következtetni enged a felelősség típusára. A felelősség fennállása természetesen nem a felelősségre vonás függvénye, mint ahogy valamely jogosultság sem az adott jog érvényesülésétől függ. A felelősségre vonás formája alapján azonban megrajzolható a felelősség jellege, illetve terjedelme. A felelősségre vonásnak többféle formája lehet. Jogi szempontból ezeket aszerint határolhatjuk el egymástól, hogy van-e olyan jogilag megragadható tényállás, amely szükségszerűen kiváltja a felelősségre vonást, továbbá hogy melyek azok az intézmények, amelyek az elszámoltatást végzik, s végül hogy melyek azok a következmények (szankciók), amelyek a felelősség megállapításához kapcsolódnak."
[30] "A felelősségre vonási eljárásnak az eredménye ugyanakkor a felelősség hiányának a megállapítása is lehet, tehát ez is ellene szól annak, hogy a felelősséget és a felelősségre vonás folyamatát azonosítsuk." Vö. Bihari: i. m. 51.
[31] Vö. Bihari: i. m. 54.
[32] A bevezetőben már szerepelt, hogy az alkotmányjogi felelősség meghatározása történelmi korszak, politikai rendszer függvényében változó. Eörsi már idézett monográfiája például a jogi felelősség alakzatai között az államjogit nem is említi. Vö. Eörsi: A jogi felelősség alapproblémái... 206. Ennek magyarázata, hogy az autoritárius és totalitárius rezsimek nem ismerik a valódi államjogi felelősséget; ezért azokban a politikai kritika a hatalomtól való megfosztásban realizálódhat, ami az uralomváltásban vagy a forradalomban valósulhat meg. U. Scheuner: Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung. In: (Uő) Staatstheorie und Staatsrecht. Duncker & Humblot, Berlin 1978. 305. és Stern I. 988.
[33] Annyit mégis érdemes megjegyezni, hogy alapjog-gyakorlásért viselt alkotmányjogi felelősségről általánosságban nem beszélhetünk. Az alapjog-gyakorlás "általában" nem jár jogi értelemben vett felelősséggel, az egyes alapjogok gyakorlása esetében is túlnyomórészt morális felelősség merül fel. Elfogadható az a nézet is, miszerint nem értelmetlen az állampolgárok politikai felelősségéről gondolkozni. (Miklósi: i. m. 32.) Demokratikus viszonyok között nyilvánvalóan nem lehet senkit jogi értelemben felelősségre vonni szavazatáért, politikai véleményéért, vagy azért, mert nem él egyesülési vagy gyülekezési jogával. Az alapjogok gyakorlásával kapcsolatos alkotmányjogi felelősség szűk körű, legfeljebb adott alapjogi norma hatóterében adott alapjogi tényállásban konkretizálódhat. Az egyes alapjogok gyakorlása tekintetében megállapított törvényi korlátok átlépése például eredményezhet alkotmányjogi típusú felelősségre vonást (mint a párt vagy az egyesület feloszlatása), de járhat jogági felelősség érvényesítésével is (a jogellenes magatartás ekkor már "kiesik" az alapjogi védelem hatóteréből - mint amikor a közterületi rendezvényen jelen lévők bűncselekményt valósítanak meg, vagy a sajtószabadság gyakorlása mások személyhez fűződő jogainak sérelmét eredményezi).
[34] A népért való kormányzás a demokrácia per definitionem elemként azt is implikálja, hogy a közhatalom mindenfajta gyakorlása, megnyilvánulása a népnek beszámítható, a hatalmi döntések nem lehetnek önkényesek. Lásd Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2009. 18., és Hans Hugo Klein: Die parlamentarisch-repräsentative Demokratie des Grundgesetzes. In: G. Rüther (szerk.): Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie - eine Alternative? Nomos, Baden-Baden 1996. 36.
[35] Lásd ehhez Kiss László: Gondolatok a jogalkotói hatalommal való visszaélésről. In: Tanulmánykötet Erdősy Emil professzor 80. születésnapjára (szerk. Balogh Ágnes-Hornyák Szabolcs) PTE ÁJK, Pécs 2005. 291-310.
[36] Cserny Ákos alkotmányjogi felelősség alatt "a közhatalmi szervek vezetőinek, tagjainak közhatalmi funkciójuk gyakorlásához tapadó azon felelősséget" érti, "amelyet döntően speciális vonatkozások tesznek önálló jogintézménnyé". Az alapját a jogági felelősségtől különböző felelősségi formák, illetve az eltérő anyagi és eljárási felelősségre vonási szabályok jelentik. Feltétele a közhatalmi megbízatás, illetve a tényleges és önálló döntési jogkör. Cserny: i. m. 22. Küpper és Térey értelmezése szerint a "tisztségviselő felelőssége tulajdonképpen helytállási kötelezettséget jelent arra vonatkozóan, hogy a hatásköri korlátok között teljesíti a rábízott feladatokat. Ennek alapján a tisztségviselő bármikor felelősségre vonható, vagyis ellenőrizhető és elszámoltatható, hogy teljesíti-e azt, amién felelősséget visel, s az elszámoltatás eredményétől függően jogkövetkezményekkel sújtható." Küpper-Térey: i. m. 1378.
[37] Az alkotmánynak azért kell a politika számára mozgásteret adnia, mert a politika lényege szerint dinamikus, nem látható be előre minden fázisában, és a jövőre vonatkozóan nem számítható ki pontosan. Az alkotmány ezért - ellentétben más jogterületekkel - fokozatosan alkalmazza az általános, tartalmilag tágítható (esetleg szétfeszíthető) fogalmakat és szabályokat, másrészt relatív hézagosság jellemzi.
[38] Ezek arra vezethetők vissza, hogy az alkotmányozó nem akart vagy nem tudott állást foglalni az adott kérdésben, és ezért a fennálló konfliktust nem döntötte el.
[39] Ezt azonban csak akkor érheti el, ha a megfogalmazásai a jövőbeli fejlődést is számításba veszik, ami szintén a norma egzaktságát gyengítheti.
[40] Vö. Petrétei: Az alkotmányos... 115. Lásd még Stern II. 316.
[41] Petrétei: Az alkotmányos... 87.
[42] Az alkotmányjog politikai karaktere abból adódik, hogy egyrészt politikai intézményeket konstituál és szabályoz, vagyis az államhatalom gyakorlását és a politikai folyamatokat - különösen a politikai akaratképzést és döntéshozatalt - ösztönzi, de egyúttal keretek között tartja, korlátozza és köti. Másrészt az alkotmány alapvető politikai struktúraelveket tartalmaz, melyeken keresztül szabályozza az államformát és az államszervezet felépítésének elveit. Harmadrészt az alkotmány olyan értékdöntéseket tartalmaz és szabályoz, amik a politikai hatalomnak mértéket és korlátot adnak. Ezek különösen az alapvető jogok és más értékek, amelyek az állam hatalmának a jogrend alakítása érdekében hozott döntései elé korlátot állítanak, illetőleg meghatározott célokra orientálnak. Vö. Petrétei: Az alkotmányos... 85.
[43] Lásd különösen a politikai felelősség meghatározásának nehézségeihez Lánczi András: Ki a felelős? A politikai felelősség nyomában. Politikatudományi Szemle 2011/4.16-29., Miklósi: i. m. 30-42., Molnár Attila Károly: Felelőtlen demokrácia. Politikatudományi Szemle 2011/4.43-58., Krokovay Zsolt: A bíró szerepe. Politikatudományi Szemle 2011/4. 7-13. Lánczi állítása, hogy "a politikai felelősség definiálhatatlan, inkább érzelmi hatáskeltésre alkalmas, ... mert nincs önálló valóságterülete." Lánczi: i. m. 17. Molnár szerint "az egyenlőséget komolyan véve nem létezik politikai felelősség, mivel nincs olyan ítélőszék, ami azt megállapítsa." Molnár: i. m. 53. Miklósi a politikai felelősséget a morális felelősség speciális eseteként határozza meg és normatív, értékelő fogalomként kezeli a politika speciális viszonyai között. A politikai vezető felelősségének megállapítása körében elválasztja annak a politikai verseny résztvevőjeként játszott szerepét, és a demokratikus politikai rendszer fenntartásában betöltött szerepét. Az előbbi esetben a megítélés tárgya az alkalmasság (alkalmatlanság), az utóbbi szerepkörben pedig az, hogy a vezető méltó-e a tisztségre (vagy méltatlan). Miklósi: i. m. 30-39.
[44] Az indokolt egyszerűsítés végett a politika kifejezés - ebben az értelemben - az emberi társadalom alakításában és szabályozásában való aktív részvételként azt a tevékenységet jelöli, ami az államhatalom befolyásolására, a vezető pozíciók megszerzésére, a kormányzati hatalom gyakorlására irányul, és felölel a különböző érdekek, követelések és célok érvényesítését, a befolyásolás és alakítás minden módját, és sajátos művelettípusait.
[45] E tanulmánynak nem célja a politikai felelősség részletes elemzése, ezért csak a legjellemzőbb vonások felvázolására kerül sor.
[46] Valamely politikai szervezetben (pl. pártban) betöltött vezető tisztség - a politikaalakításban ellátott befolyás és hatásgyakorlás következtében - jóval nagyobb felelősséget alapoz meg, és ennek gyakorlójával szemben - pl. egy sikertelen választás esetén - a felelősség viselése is számottevő mértékben megnövekszik. Lásd még Miklósi: i. m. 37-38.
[47] "Valamely kérdés akkor politizálódik, amikor annak megoldásához politikai művelettípusokra, sajátos politikai eljárásmódokra van szükség. S valamiről akkor mondható, hogy politizálódott, amikor az alternatív politikai tagoltság versengésének tárgyává lesz." Gombár Csaba: Politika - címszavakban (Elemi politikai fogalmak értelmezése) ELTE ÁJTK, Budapest 1983. 180.
[48] "Minden érték, érdem, erény, de bármely hiányosság, szükséglet, hiba, bűn, fogyatékosság a társadalmi életfolyamatok akármely területén, a politika kényszerhelyzetektől és a politikusi szemfülességtől függően, valós érdekérvényesítésből, a politikai értékek akaratlagos értékesítéséből vagy politikai céltáblakeresésből, avagy a közfigyelmet eltoló szemfényvesztés céljából politizálódhat." Gombár: i. m. 180-181.
[49] Sőt, a politikai felelősség kérdésének felvetése - megléte vagy hiánya - maga is politikaivá válhat.
[50] Miklósi rámutat, hogy a politikai felelősség a politika speciális viszonyai között értelmezhető: "...a demokratikus politika körülményeit az alkotja, hogy mély erkölcsi nézeteltérések hátterében muszáj kollektív, mindenkire kötelező ... döntéseket hoznunk.... döntéseiket olyan eljárásban hozzák meg, amely figyelembe veszi a nézeteltérés alapvető tényét..." Miklósi: i. m. 35-36.
[51] Így pl. a politikai pártok esetében a párt alapszabálya - az ebben megfogalmazott követelmények teljesítése - alapozhatja meg a politikai felelősségre vonást.
[52] A jogi értékelés hatást gyakorol a politikai értékelésre is, így a jogi elmarasztalás (és szankcióviselés) politikai rosszallást (helytelenítést, kifogásolást) is kivált.
[53] Ennek számos megnyilvánulása lehet: szervezett vagy spontán tiltakozások és tüntetések tartása, nyilvános bírálatok megfogalmazása, a politikailag felelős személy lemondásának, távozásának követelése stb. E politikai felelősség érvényesítésében meghatározó szerepe van a médiának, amely az információs, véleményképző, valamint a kritikai és kontrollfunkcióinak gyakorlásával a közvélemény általi megítélést alapvetően befolyásolja. Scheuner szerint gyakran a politikailag hibás cselekmények nyilvánosságra kerülése már önmagában lényeges szankciót jelent. Scheuner: i. m. 305.
[54] Ez természetesen kihathat az egyén "politikai sorsára", jövőjének alakulására, mert politikailag marginalizálódhat: vezető politikusi pozícióit elveszítheti, újraválasztási esélyei csökkennek vagy megszűnnek, a politika alakításában játszott befolyását elveszíti, háttérbe szorul, végső esetben "kiesik" a politikai életből.
[55] A média - mint hatalmi tényező, mint hatékony döntésbefolyásoló - képes és alkalmas politikai felelősségre vonást gyakorolni.
[56] Lánczi is felveti, hogy "politikai felelősséget jogi értelemben csak az alaptörvény alapján lehet megállapítani...["] Lánczi: i. m. 18.
[57] Ennek további következménye, hogy az alkotmányjogi felelősség érvényesítése is politikai megítélés, értékelés tárgyává válik, függetlenül attól, hogy az alkotmányjogi felelősség tartalmát tekintve politikai felelősség.
[58] A büntetőjogi felelősségre vonást a magyar alaptörvény elválasztja a közjogi felelősségre vonástól. Vagyis az Alkotmánybíróság csak a szándékos Alaptörvény- vagy törvénysértést állapítja meg, és ha a tisztségétől az államfőt megfosztotta, akkor kerülhet sor büntetőeljárás megindítására. A közjogi felelősség felvetését azonban bűncselekmény elkövetése is megalapozhatja.
[59] A magyar Alaptörvény Átmeneti rendelkezései (továbbiakban: Ámr.) például rendkívül sajátos retrospektív alkotmányjogi felelősséget konstruálnak. Az Ámr. preambuluma relatív célként határozza meg a "kommunisták uralma["] idején elkövetett bűnök tetteseinek "lehetőség szerinti jogi felelősségre vonását", ennek érdekében megállapítja a "Magyar Szocialista Munkáspárt és jogelődei (az állampárt)" felelősségét, valamint azt kiterjeszti a Magyar Szocialista Pártra az MSZMP jogutódaként. [Preambulum 2-4. pont] Mellőzve e preambulum-mondatok tartalmi értékelését, pusztán arra utalunk, hogy atipikus az alkotmányjogi felelősség alanyaként konkrét párt, illetve pártok megjelölése. Az Ámr. kapcsolódó tételes rendelkezései (1-4. cikk) a felelősségre vonható alanyi kör meghatározását a törvényhozásra bízzák, és részben jogági szankciókat határoznak meg (nyugdíj, vagy más juttatás csökkentése, büntetőjogi elévülés megszüntetése), illetve alkotmányjogi szankcióként a "kommunista diktatúra hatalombirtokosaival" szemben a releváns cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánossá tételét helyezik kilátásba. A határozatlan fogalmak (kommunista uralom, hatalombirtokosok stb.) konkretizálására a Nemzeti Emlékezet Bizottsága hivatott, amely a kommunista múltat feltáró jelentéseket tesz közzé, de nem alkalmaz közvetlen szankciókat. Ezekkel az újszerű felelősségi szabályokkal összefüggésben utalunk Ádám Antal álláspontjára, aki a posztdemokrácia jellemvonásai közé sorolja a politikai ellenfelek bűnössé nyilvánítását. Lásd Ádám Antal: A posztmodernitásról és a posztdemokráciáról. Közjogi Szemle 2012/1. 7.
[60] Ennek kapcsán pedig már nem lehet eltekinteni az adott állam kormányzati rendszerétől, ennek parlamentáris vagy prezidenciális jellegétől.
[61] A politikai felelősség rendkívül szerteágazó volta miatt lehetetlen politikai felelősségi tényállásokat meghatározni, sem a politikai felelősség terjedelmét és tartalmát megállapítani.
[62] Az alkotmányok nem csak azért nem konkretizálnak politikai felelősségi tényállásokat, mert ez éppen a "politikai" jelleg miatt lehetetlen, hanem azért sem, mert ha ezt megtennék (és amennyiben megteszik), úgy ezek alkotmányjogi felelősségi tényállásokká válnak. A kormány és a parlament viszonyának alkotmányjogi szabályozásához lásd Európai kormányformák rendszertana (szerk. Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea). HVG-Orac, Budapest 2007.
[63] Stern szerint a kormánnyal és a kormány tagjaival szemben érvényesített felelősség mindig alkotmányjogi, akkor is, ha azt a parlament nem közvetlen jogi, hanem csak politikailag értékelhető szankciók alkalmazásával érvényesíti. Stern II. 316. A parlament (elsősorban az ellenzék) a kormány felelősségét a kontrollon keresztül realizálja. A parlamenti ellenőrzés nem szűkül le a törvényességi kontrollra, hanem célszerűségi, eredményességi elemeket is magában foglal, és mivel tartalma politikai, ezért szinte bármi politikai értékelés tárgya lehet. A parlamenti kontrollról lásd Petrétei József: A parlamenti kontroll sajátosságairól. In: Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára (szerk. Bragyova A.). Bíbor Kiadó, Miskolc 2003. 329-358. Lásd még Csernyi i. m. 166.
[64] Rüther: i. m. 21.
[65] A posztmodernitás jellemzőit árnyaltan fejti ki Ádám Antal: A posztmodernitásról... 1-2.
[66] Bizalom alatt annak elfogadását érthetjük, hogy a fejlődés, a változás pozitív vagy elvárt irányt vesz, ismert, illetve megismerhető cselekvési alternatívák mentén. Ez utóbbi különbözteti meg a bizalmat a reménytől. A bizalom olyan elvárást is megfogalmaz személyekkel vagy szervezetekkel szemben, hogy ezek jövőbeni tevékenysége a közös értékek, érdekek vagy morális elképzelések keretében mozog majd. (Így a parlamenti bizalom esetében a többség abban bízik, hogy a miniszterelnök és a kormány a kormányprogramban megfogalmazottaknak megfelelően végzi tevékenységét, ekként teljesíti a többség elvárásait.) A bizalmat a szavahihetőség, a megbízhatósági és az autentikusság alapozza meg, amely nemcsak a jelenben jár következményekkel, hanem a jövőbeni eseményekre is hatást gyakorol.
[67] Petrétei: A parlamenti... 332.
[68] Pl. a választók irányában fennálló politikai felelősséget a választók a választások során "értékelik".
[69] Ezzel összefüggésben lásd a IV. d) pontot.
[70] Vö. Cserny: i. m. 166-170.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
[2] A szerző egyetemi tanár, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
