Magyarország új Alaptörvénye a korábbi alkotmányos szabályozástól eltérően szabályozza a helyi önkormányzati rendszert. A változások formailag és tartalmilag egyaránt érintik a helyi önkormányzati autonómia felfogást.
Alaptörvényünk formailag szakít a régi Alkotmányban a rendszerváltáshoz kötődő, főként garanciális okokból született és az autonómia-elemeket részletező szabályozással és csak keretszabályokat állapít meg sarkalatos törvényre bízva a további szabályozást.
Tartalmilag az Alaptörvény a helyi önkormányzás meghatározására is az előzőektől eltérő fogalmat használ, amikor rögzíti, hogy "a helyi közügyek intézése és közhatalom gyakorlása érdekében működnek önkormányzatok".[1]
A hatályon kívül helyezett régi alkotmányos szabályozás szövege úgy szólt,[2] hogy "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
Ez a szabályozás a helyi önkormányzáshoz való jogot kollektív alapjogként szabályozta, ami nem mondható el az Alaptörvényben szereplő új normaszövegről.
- 213/214 -
Kérdés az, hogy ez a változtatás mennyire volt tudatos és érinti-e a helyi önkormányzás autonómia-felfogását?
A kérdés felvetése azért is indokoltnak tűnik, mivel az új alaptörvényi szabályozásban Intézményesítésre került viszont a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete a korábbi törvényességi ellenőrzés helyett.
Az Alaptörvény ugyanakkor nem határozza meg a törvényességi felügyelet tartalmát és nem sorolja fel a klasszikus felügyeleti eszközöket (pl. felfüggesztés, kötelező feladatellátás elmulasztásának pótlása stb.) sem.
Bevezet viszont egy olyan - ebben a formában máshol nem ismert - új eszközt, amely lehetővé teszi a rendeletalkotás elmulasztásában megnyilvánuló helyi önkormányzati mulasztás esetén, az ezt megállapító bírósági döntés alapján, a rendeletnek a kormánymegbízott általi pótlási lehetőségét.
Ez a szokatlanul erős beavatkozási eszköz annál is furcsább, mivel a világ fejlett demokráciáiban általánosan alkalmazott utólagos törvényességi felügyelet nálunk csak most került bevezetésre. Ráadásul azt az Alaptörvényben foglalt rendelkezéseket részletező sarkalatos törvény, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) erőteljesen korlátozza, mikor alkalmazását jogvesztő határidőhöz köti, nevezetesen a jogszabálysértőnek vélt rendelet, vagy határozat kézhezvételétől számított 15 naphoz.
Az Alaptörvény a Kormány törvényességi felügyeletének hatásköri szabályát a fővárosi és megyei kormányhivatalok útján szabályozza.
Ugyancsak az Alaptörvény szabályozza azt a quasi felügyeleti elemet, miszerint a helyi önkormányzatok kölcsönfelvétele, vagy kötelezettségvállalása a fővárosi, megyei kormányhivatali jóváhagyásához köthető.
Bár az autonómiát korlátozó, de régi szakmai törekvések valósulnak meg akkor is, amikor a helyi önkormányzatok feladatellátásában megjelenik a kötelező társulás előírhatósága, de ennek részleteiről az Mötv. nem szól.
Az autonómiát védő garanciális elemként rögzíti viszont az Alaptörvény, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alapvető szabályokat sarkalatos törvény szabályozza.
Az Alaptörvény keret jellegű szabályozására való tekintettel nagy várakozások előzték meg a helyi önkormányzatokról szóló sarkalatos törvény előkészítését és elfogadását.
- 214/215 -
A 2011 júniusában megjelent első szabályozási koncepció abból indult ki, hogy "a jelenleg hatályos szabályozás igen komoly vitákat záró politikai kompromisszum eredményeként született az "önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túl hatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi korszakban ez teljesen természetes volt, de ennek köszönhetően a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb mértékben vették figyelembe".
Ezt az értékelést elfogadva meg kell azonban jegyezni azt is, hogy a jogi szabályozás szintjén valóban sikerült Európa egyik legliberálisabb és legszélesebb felelősséggel rendelkező önkormányzati rendszerét megalkotni, ami nem problémamentesen, de alapvetően jól működött.
A több mint két évtizedes működés ugyanakkor számos megalapozott hiányosságot is feltárt, amelyekre a kidolgozott szakmai alternatívák már hosszabb ideje rendelkezésre álltak, de azok nagy része a hiányzó kétharmados parlamenti többség miatt nem tudott realizálódni.
Az új törvényhozást megelőző szabályozási koncepcióban főként ezek a korábbi felvetések jelentek meg.
Így a törvényességi ellenőrzés felügyeleti típusú eszközökkel való megerősítése, az ellenőrzési rendszer kiteljesítése, a kötelező társulási rendszer kivételes eszközként történő bevezetése, a feladat és hatáskörök tisztább rendszerének kialakítása, a finanszírozási rendszer reformja, a feladattal együtt mozgó önkormányzati tulajdon, vagy használat, a megyék jogállásának a rendezése, vagy éppen a fővárosi közigazgatási rendszer felülvizsgálata stb. az elmúlt húsz év önkormányzati reformprogramjainak állandó elemei voltak.
A koncepciótól várt igazi nagy kérdés az lett volna, hogy ezekből az elemekből miképpen lehet olyan koherens rendszert építeni, ami nem jelent visszalépést a helyi demokrácia adott állapotából? A koncepcióban tézisszerűen vázolt elképzelésekből azt látni lehetett, hogy a tervezett változtatások a korábbi liberális kereteket szigorúbb korlátok közé helyeznék.
A 2011 november elején a Kormány által az Országgyűléshez benyújtott T/4864 számú törvényjavaslat általános indokolása ezeket a várakozásokat igazolta, amikor elismerve azt, hogy az elmúlt 21 év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását...", de "napjainkra
- 215/216 -
szakmai és politikai síkon is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul".
Az okok is világosnak tűntek az indokolásból, miszerint "az átalakítás során figyelembe kell venni a folyamatban lévő államszervezeti reform hatásait is, különös tekintettel az állam szerepének átértékelésére, bizonyos területeken az állam feladatvállalásának növekedésére és az ehhez kapcsolódó szervezeti változásokra. A megújulást sürgeti a sok elemében radikálisan megváltozott társadalmi, gazdasági, közjogi környezet, az Európai Uniós tagságból fakadó követelmények és lehetőségek közti összhang megteremtése".[3]
A szándékokból világossá vált, hogy a neoliberális állam és az üzleti módszerek közigazgatási alkalmazását preferáló közmenedzsmentre épülő közigazgatása helyett az állam szerepét jobban betöltő és a közhatalmi eszközöket ismét a rangján kezelő új típusú közigazgatás kell, melynek része a helyi önkormányzati rendszer.
A törvényjavaslat preambuluma ezt egyértelművé is tette, amikor deklarálta azt, hogy "a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését".
A koncepció és a törvényjavaslat irányultsága nem változott az elfogadott normaszövegben sem, az Mötv. viszont szinte szó szerint megismétli a helyi önkormányzáshoz való alapjognak a korábban hatályos Alkotmányi szabályozását. "A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg."[4] Ettől azonban az még nem válik alkotmányos alapjoggá. A helyi önkormányzáshoz való jog értelmezésének tartalmi változását jelenti viszont az, hogy a törvény a helyi választópolgároknak, mint a helyi önkormányzás alanyainak kötelezettségeket is megállapít.
- 216/217 -
"A helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül.
(2) A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot."[5]
Lényeges változás még, hogy nyomatékosítja a törvény azt, hogy "a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként" működnek, lezárva ezzel minden olyan, az elmúlt évtizedekben fel-felbukkanó vitát, mely a helyi önkormányzatok állami szerv jellegét megkérdőjelezte. Az egy más kérdés, hogy egy ilyen fajsúlyos kérdés rendezése inkább az Alaptörvénybe való, mert így ennek a preambulumi rendelkezésnek hiányzik az alkotmányos lába.
Ez annál is inkább igaz, mert a határozottnak tűnő deklarációt az Alaptörvény 34. cikkének szabályozása lerontja, mivel az "a helyi önkormányzat és az állam" megfogalmazást alkalmazza, amiből az előbbiekhez képest akár ellenkező következtetésre is lehet jutni a helyi önkormányzatok hatalommegosztásban elfoglalt helyét illetően, ami viszont az autonómia-felfogást meghatározza.
Következetlennek tűnik a szabályozás akkor is, amikor a helyi közügyek fogalmát szűkíti azzal, hogy az Alaptörvénytől eltérően kihagyja a közhatalom helyi önkormányzati típusú gyakorlását. Ez azért furcsa, mert - túl azon, hogy az Alaptörvény tartalmazza - a helyi önkormányzatok rendeletalkotási joga csakúgy, mint az önkormányzati hatósági ügyek intézése tartalmilag megmaradó alapvető jogintézmények.
A helyi önkormányzatok feladatellátásának rendszere a feladattípusokat illetően - alapvetően és a jogi szabályozás ezen szintjén - nem változik, de részletesebben szabályozza a saját és az önként felvállalható feladatok ellátásának feltételeit és a korábbiakhoz képest lényegesen szűkíti a helyi közügyek keretében ellátott és a sarkalatos törvényben szabályozott helyi önkormányzati feladatok körét és ezzel nagyfokú szabadságot
- 217/218 -
ad a jogalkotónak arra, hogy egyszerű többséggel elfogadott törvényekkel kiüresítse a helyi önkormányzás tartalmát.
Az önként felvállalható feladatellátást nehezíti az is, hogy annak feltételei szigorodnak a korábbiakhoz képest és meglétük a törvényességi felügyeleti eljárásban kerül vizsgálatra. Ugyanakkor pozitívan értékelhető az az új szabályozás, hogy a kötelező feladat és hatáskör-telepítése esetén a gazdasági teljesítőképesség, a településnagyság és teljesítőképesség mentén kötelezően differenciálni kell azokat.
A kötelező feladatok körében került szabályozásra az a sajátos új jogintézmény, hogy az Európai Unió, vagy más nemzetközi szervezet felé fennálló kötelezettség nem teljesítése esetén az azzal összefüggő beruházásról a Kormány is gondoskodhat az érintett helyi önkormányzat tulajdonát illetően is. Részletszabályok hiányában nem dönthető el az, hogy ez a súlyos rendelkezés a törvényességi felügyelet részeként működő - a korábbi változatokban szereplő - mulasztás pótlása, vagy "sui generis" intézmény?
Az államigazgatási feladatellátásra kiterjedő leglényegesebb tervezett változás az lett volna, hogy megszűnik az eddig általánosnak mondható jegyzői államigazgatási feladatellátás és a helyi önkormányzatok részvétele az államigazgatási feladatellátásban kivételessé válik, az a polgármesterre, illetve közgyűlési elnökre korlátozódik. Ez megnyitotta volna az utat a jegyzői jogállás változásához és a szabályozási tárgykörön kívül eső helyi államigazgatási szervezeti rendszer átalakításához, a települési szinten jelentkező államigazgatási feladatokat általános hatáskörrel ellátó járási hivatali rendszer létrehozása előtt is Ez utóbbi által valósult volna meg az a koncepcióban szerepelt cél, miszerint az államigazgatás "visszaveszi" a helyi önkormányzatoktól az általuk eddig nagy számban intézett államigazgatási ügyeket.
A konkrét jogi szabályozás azonban más lett és a polgármesternek, főpolgármesternek és jegyzőnek egyaránt lehetővé teszi az államigazgatási feladat- és hatáskör telepítést, igaz csak törvényben, vagy az alapján kormányrendeletben. Közben az is világossá vált,[6] a járások nem lesznek a helyi államigazgatási ügyek kizárólagos intézői és szép számmal maradnak államigazgatási ügyek a jegyzőknél is.
- 218/219 -
A járási közigazgatási térszerkezetben való gondolkodás azért az új önkormányzati törvényi szabályozásban is megjelenik a "járásszékhely város" új települési önkormányzati kategóriájában és az általuk ellátott körzeti jellegű közszolgáltatások szabályozásában.
A fővárosi helyi önkormányzati rendszer azon megoldása, hogy egy területen két típusú települési önkormányzat működik, nem változik, csak az eddigieknél egyértelműben történik a köztük lévő feladatmegosztás irányainak kijelölése, de a részletszabályozást külön jogszabályra bízva.
A megyei önkormányzatok, mint területi önkormányzatok feladata radikálisan átalakul és csupán a területfejlesztésre és rendezésre, vidékfejlesztésre, valamint közelebbről meg nem határozott koordinációs feladatokra változik az eddigi közszolgáltató-intézményfenntartás helyett, ami alapvető felfogásbeli különbség a korábbiakhoz képest.
A helyi önkormányzatok működésére vonatkozó új szabályozás részletesebb és korlátozóbb jellegű a korábbiaknál és új elemeket pl. méltatlansági eljárás stb. is tartalmaz.
A polgármester pozíciója általában is erősödött, de azzal hogy ő nevezi ki a jegyzőt, egyértelmű vezetési viszonyok jönnek létre a hivatali szervezet működésében.
Ez utóbbi tekintetében viszont lényegesen korlátózódik a helyi önkormányzatok szabad szervezetalakítási joga, amikor a tervezet a 2000 fő lakosságszám alatti települések számára kötelezően elrendeli az "önkormányzati közös hivatal" létrehozását.
Azt csak valószínűsíteni lehet, hogy ezt a fontos autonómia-elemet az Alaptörvény társulásokra vonatkozó szabályai alapján korlátozza.
A helyi önkormányzatok társulásait az Mötv. a korábbiakhoz képest részletesebben, de egyszerűbben szabályozza, de az Alaptörvényben megjelenő kötelező társulásról e törvény semmit sem mond. Ezzel a kötelező társulást esetleg előíró külön törvény nagyfokú szabadságot élvez.
A területszervezés esetében az önálló községalakítás feltételeinél megszűnik a lakosságszám alapulvétele, igaz a többi feltétel szigorúsága miatt gyakorlatilag igen nehéz lesz új község létrehozása.
A helyi önkormányzatok gazdasági alapjai szabályozása alapvetően változott a központi állami beavatkozás lehetőségeinek alapos kiterjesztése és a fejlett országokban már a XX. század utolsó harmadában meghaladott feladatfinanszírozás bevezetése mentén.
- 219/220 -
Erősödik viszont a helyi önkormányzatok gazdálkodásának tervszerűsége, a gazdálkodás belső kontrollrendszere, a pénzügyi ellenőrzés tervszerűsége.
Ugyanakkor jelentős korlátozás alá esik az önkormányzatok hitelfelvétele, melynek nem csupán a maximális mértéke kerül meghatározásra, de - a nemzetközileg ismert megoldásokhoz képest érdekes új elemként - szükséges ahhoz a Kormány hozzájárulása.
A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek közti kapcsolatban a legnagyobb változás a Kormány jogkörébe tartozó törvényességi ellenőrzés helyett a felügyelet bevezetésében mutatkozik.
A változások egyik része az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatában van, melyek egy része az Alkotmánybíróságtól a Kúriához került.
Ennél jelentősebb azonban azon felügyeleti eszközök új elemként történő megjelenése, melyek eddig teljesen hiányoztak a rendszerből.
Ezek közül kiemelkedik az a nemzetközi összehasonlításban is új megoldás, miszerint a helyi önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettsége elmulasztása esetén - igaz a bíróság döntése nyomán - a rendeletalkotás pótlására a fővárosi, megyei kormányhivatal vezetője jogosult.
Ehhez képest meglepetés viszont, hogy arra a nemzetközi gyakorlatban széles körben alkalmazott intézmény átvétele viszont nem került sor, hogy az önkormányzati határozatok törvényességi ellenőrzésének folyamatában lehetőség lenne az önkormányzati határozat végrehajtásának felfüggesztésére, hanem azt továbbra is csak a bíróságtól lehet kérni.
A törvényességi felügyeleti eljárás szabályozása részletező jellegűvé vált, ami érthető az új felügyeleti eszközök bevezetéséhez kapcsolódó garanciális követelmények miatt.
A változások lényege tehát a korábbi széles feladatkörre alapozott liberális szabályozás feladása és egy, az állami szervezeti rendszerbe mélyrehatóbban integrált olyan önkormányzati rendszer létrehozása, melyben a központi állami szervek helyi önkormányzatokat befolyásoló eszközrendszere erős és operatív jellegű.
Ezt a megváltozott autonómia-felfogást áthatja a hatékonyabb és ésszerűbb működtetés szándéka, valamint a fenntartható finanszírozás központi biztosíthatóságának célja.
Az autonómiát korlátozó rendelkezéseket kiegyensúlyozandó, érdekes és újszerű kísérletek találhatók a jogállami értékrend és intézményi rend-
- 220/221 -
szer védelmére, amikor a bíróság döntése szükséges egyes felügyeleti eszközök alkalmazhatóságához.
Az összkép tehát vegyes, az új intézmények összességében a korábbi helyi önkormányzati autonómiának egy új államfelfogás mentén történő érvényesítését sejtetik.
Kérdés az, hogy az alapkérdésként felmerült helyi önkormányzáshoz való kollektív jog alkotmányos alapjogként való rögzítésének hiánya az Alaptörvényben hogyan hat a helyi önkormányzatok autonómia-felfogására,van e ennek egyáltalán jelentősége?
A helyi önkormányzáshoz való alapjog eredetét jogilag a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára vezethetjük vissza. Eszerint "Minden állampolgárnak a 2. cikkben említett megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és lehetősége van arra, hogy
- a közügyek vitelében közvetlenül vagy szabadon választott képviselők útján részt vegyen;
- szavazzon és megválaszthassák az általános és egyenlő választójog alapján, titkos szavazással tartott olyan valódi és rendszeres választásokon, amelyek biztosítják a választók akaratának szabad kifejezését;
- az egyenlőség általános feltételei alapján hazájában közhivatali tisztséget viselhessen."
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája[7] szerint "a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek közt - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. E jogot pedig olyan tanácsok, vagy testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és melyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelkezés semmilyen módon nem érinti az állampol-
- 221/222 -
gári gyűléseknek, a népszavazásnak vagy közvetlen állampolgári részvétel egyéb formájának igénybevételét ott, ahol azt jogszabály megengedi".
A 2011 végéig hatályos magyar Alkotmány a Charta idézett rendelkezéseit úgy adaptálta, hogy "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása... A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják".
A magyar megoldás tehát a helyi önkormányzáshoz való jogot kollektív alapjogként határozta meg.
A 2012. évtől hatályos Alaptörvényünk szakított ezzel a hagyománnyal és az új szabályozás csupán azt deklarálja, hogy "Magyarországon a helyi közügyek intézése és a közhatalom gyakorlása érdekében önkormányzatok működnek... A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg".
Bár kevésbé garanciális jellegű, de ez a megoldás is megfelel a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának, mivel az csak azt mondja ki, hogy "a helyi önkormányzatok alapvető hatásköreit és feladatait Alkotmány, vagy törvény rendezi". Ezt a feltételt az Alaptörvény teljesíti, mert kimondja, hogy "A helyi önkormányzatokra vonatkozó alapvető szabályokat sarkalatos törvény határozza meg".
A helyi önkormányzáshoz való jog kollektív alapjogként történő meghatározása Európában alapvetően a választójoghoz kapcsolódik és főleg a közép-kelet-európai volt szocialista országok (Cseh 99. §, Ukrán 38. §, Lengyel 165, 166-169. §, Szlovák 64-71. §, Bulgár 135. § stb.) alkotmányos szabályozására jellemző. Ennek oka alapvetően a rendszerváltást követő fokozott garanciák keresésében és biztosításában határozható meg.
A tradicionális demokráciák közül sajátos a francia szabályozás, ahol a "területi közösségeknek" van joguk a szabad szabályozásra és igazgatásra az Alkotmány (72. §) szerint. Ehhez hasonló a spanyol és portugál szabályozás. A német (38. §) és a svéd (1. §) Alkotmányok a szabad helyi választásokhoz kapcsolják a helyi önkormányzati autonómia gyakorlását, míg vannak olyan országok (pl. az Egyesült Királyság, vagy Norvégia), ahol ilyen alapjogi jellegű szabályozással nem találkozhatunk.
- 222/223 -
A helyi, vagy más néven municipiális hatalom, mint a hatalommegosztás területi dimenziójának elmélete Benjamin Constant[8] nevéhez kötődik, aki továbbfejlesztette Montesquieu hatalommegosztásra vonatkozó nézeteit.
Álláspontja szerint a helyi közösségek (municipalités) sajátos érdekrendszerrel bírnak, melynek a helyi képviseleti demokrácia intézményrendszerén keresztül kell kifejezésre jutnia és érvényesülnie. Ez a helyi hatalom korlátozza a központi hatalmat és így a municipális hatalom a hatalommegosztás területi dimenziója.
A polgári államfejlődés sokáig nem tud mit kezdeni ezzel a felfogással és a helyi hatalmat a központi államhatalom részének tekinti.
Csak a polgári állam megszilárdulását követően a közigazgatás feladatainak differenciálódása következtében gyorsan kiteljesedő helyi önkormányzati közigazgatás autonómiája veti fel ismét e kérdést jellemzően a XX. század második felében.
A neoliberális államfejlődés visszanyúl a Constant féle elvekhez és a helyi önkormányzatok természetjogias eredetéhez. Ennek következtében jelennek meg ismét azon nézetek, melyek szerint a municipiális hatalom független az államhatalomtól és a helyi önkormányzatok önálló államhatalmi ágat képeznek.
A helyi önkormányzatok demokratikus jellegét és autonómiáját abszolutizáló elképzelések főként a XX. század 80-as éveiben Európában jellemző decentralizációs államreformokban manifesztálódnak és a regionalizációban érik el csúcsukat.
Ez tükröződik a nemzeti jogalkotásokban is, melyek számára az Európai közös demokratikus értékeket őrző Európa Tanács segítségként és iránymutatásként - a már korábban hivatkozott - nemzetközi konvenciót dolgozta ki.
A Charta mintájára ún. "Regionális Autonómia Európai Chartájának" előkészítése is folyt, mintegy másfél évtizeden keresztül, de a közben megváltozó államfelfogás ezt meghiúsította.[9]
- 223/224 -
Abban a helyi önkormányzatok államhatalmi ágak rendszerére vonatkozó különböző nézetek is egyetértenek, hogy a helyi önkormányzáshoz való kollektív alapjog történelmi fejlődés eredményeként alakult ki és tartalmát alapvetően az határozza meg, hogy hol van a helyi önkormányzatok helye az állami szervek és funkciók rendszerében.
Az ezzel kapcsolatos alkotmányos felfogást és szabályozást illetően hagyományosan végül is két nagy nézetrendszer ütközik a helyi önkormányzatok államhatalmi ágak közti helyét és funkcióját illetően.
Az első, konzervatívnak minősíthető álláspont szerint a többi közigazgatási alrendszerhez hasonlóan a helyi önkormányzatok is a végrehajtó hatalmi ágba tartoznak és végrehajtó hatalmi ági funkciókat gyakorolnak. Ugyanakkor főként a XX. század során fokozatosan kiteljesedett széles körű autonómiájuk miatt, önálló hatalmi ági jellegük van.
A másik, már érintett álláspont szerint a helyi önkormányzatok nem csupán a végrehajtó hatalmi ági funkciók gyakorlásában vesznek részt, hanem az államhatalom területi megosztását is megvalósítják, ezért a modern polgári államban önálló államhatalmi ágként működnek.
A két felfogás közti különbség a helyi önkormányzatok és a többi állami szerv kapcsolatában, de különösen a Kormány és a helyi önkormányzatok viszonyát szabályozó jogi normákban konkretizálódik.
Az önálló államhatalmi ági felfogást tükröző szabályozás a központi állami szervekhez való lazább kötődésben nyilvánul meg és a Kormány által gyakorolt gyengébb felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatokban nyilvánul meg.
A különböző felfogások közti különbség inkább teoretikus azokban az országokban, főként a tradicionális demokráciákban, ahol a helyi önkormányzati rendszer évszázados, folyamatos és szerves fejlődés eredményeként, történetileg alakult ki.
Ugyanakkor az államhatalom megosztásának elvét elutasító diktatúrákból és így a volt szocialista államokból alakult új demokráciákban e kérdésnek elvi és fokozott gyakorlati jelentősége egyaránt volt. Mintegy ellenhatásaként a korábbi rendszereknek, ezekben az országokban az elmélet és az alkotmányos szabályozás is a radikálisabb önálló hatalmi ági jelleget hangsúlyozza.
- 224/225 -
A modern polgári államfejlődés során a közigazgatás rendszere differenciálódott és mára az államigazgatási szervekre, az autonóm államigazgatási szervekre, a rendvédelmi szervekre és a helyi önkormányzatok alrendszereire osztható.
Ezek közül a helyi önkormányzatokra az a jellemző, hogy kizárólag helyi szinten működnek és a helyi választópolgárok közösségét megillető alkotmányos alapjogot gyakorolnak azzal, hogy a helyi közügyeket önállóan intézik.
A polgári államokra jellemző, a civil közigazgatást alapvetően az államigazgatásra és az önkormányzati közigazgatásra osztott közigazgatás történelmi folyamat eredményeképpen jött létre. A polgári nemzetállamot felépítő és elsősorban közhatalmi eszközökkel biztosító centralizált államigazgatás mellett a helyi közösségek ügyeit önállóan intéző önkormányzati közigazgatási szervek időben később, jellemzően a XIX. század második felében alakultak ki. A középkori feudalizmusban már létrejött községi közbirtok-igazgatásra valamint a városi polgárok, mint közös tulajdonosoknak a városi igazgatási autonómiájára a polgári állam fokozatosan telepített közigazgatási, főként közszolgáltatási funkciókat. A felülről lefele szervezett hierarchizált, a helyi befolyástól mentesen működő államigazgatás ugyan jónak bizonyult az nemzeti jog egységes alkalmazására, de kevésbé volt alkalmas a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátására, melyben a helyi viszonyok számbavétele éppen a célszerű és hatékony feladatellátás biztosítéka. Emellett pedig fontos tényezője a helyi önkormányzatok létének az is, hogy se nem lehetséges, se nem célszerű, hogy a fentről lefelé szervezett államigazgatás minden településen és minden ágazatban külön szervezettel legyen jelen minden településen. Ennek megfelelően és kelő garanciák mellet általánossá vált, hogy egyes államigazgatási feladatokat is a helyi lakosság által választott önkormányzati közigazgatási szervek látnak el, mintegy államtól átadott/átvett jogkörben, melyhez azonban nem járul autonómia.
A helyi önkormányzati közigazgatási szervek tehát a polgári államfejlődés eredményeképpen, egy szerves fejlődési folyamat részeként a közszolgáltatások bővülésével együtt fokozatosan érték el mai széleskörű feladat és hatásköri, szervezeti és gazdasági autonómiájukat. A helyi választó-
- 225/226 -
polgárok közösségét megillető önkormányzati jog alapján az önkormányzati közigazgatási szervek saját ügyeikben önállóan szabályoznak és igazgatnak.
A helyi közügyek konkrét körét az alkotmány alapján törvények konkretizálják. A helyi önkormányzati autonómia tehát jogállami keretek közt jogszabályok határán belül gyakorolható.
Ennek mértéke is nagymértékben függ az adott állam, illetve közigazgatási rendszer önkormányzat felfogásától.
Az angolszász rendszerek ugyanis az "ultra vires" elvét alkalmazva a helyi önkormányzatoknak a nemzet parlamentje által törvényben meghatározott feladatokat adnak, melyeken ellátásuk során nem terjeszkedhetnek túl, saját önként vállalt feladatokkal nem rendelkezhetnek.
A kontinentális rendszerekben viszont a széles felelősségkör azt is jelenti, hogy bár a helyi önkormányzatoknak kötelező feladat-és hatáskört csak törvény határozhat meg, de emellett - bizonyos garanciális feltételek mellett - a helyi önkormányzatok felvállalhatnak minden olyan helyi közügyet, melyek nem tartoznak más állami szerv hatáskörébe.
A közigazgatás két nagy alrendszere közt természetes és intézményesített kapcsolat van, mely a jogalkalmazásban, az állami költségvetési kapcsolatokban (finanszírozás) és az önkormányzatok felett a kormány által gyakorolt törvényességi felügyeletben, vagy ellenőrzésben nyilvánul meg.
Ettől még az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás közt nincs alá fölé rendeltség és eltér továbbá a feladatokon túl a működés területi dimenziója is. Az államigazgatás központi és területi szinten van jelen, települési szinten csak kivételesen működik önálló szervezettel. A helyi önkormányzatok fő működési területe a települési szint (község, város), illetve a területi önkormányzatok területi szinten működnek.
A kormány által irányított államigazgatás az országgyűlés ellenőrzése alatt működik, míg a helyi önkormányzatok működését a helyi választópolgárok által választott képviselőtestület (közgyűlés) döntései alapján működik.
A helyi önkormányzatok által ellátott feladatok egy része törvény alapján ellátott kötelező jellegű, e helyi közszolgáltatási feladatok jelentik az önkormányzati közigazgatás létének értelmét, míg más - a helyi közügyek körébe tartozó - feladatok ellátásáról az önkormányzatok teljesítőképességük alapján maguk döntenek. Az önkormányzati autonómia ezekre a
- 226/227 -
saját kötelezően vagy szabadon felvállalható feladatok ellátására terjed ki és ehhez járul a szervezeti, működési, személyzeti és gazdálkodási önállóság. Célszerűségi okokból - mert az államigazgatás nem lehet jelen külön szakosított szervezettel minden településen - törvény alapján a helyi önkormányzati szervek látnak el egyes helyben jelentkező államigazgatási feladatokat is.
A helyi államigazgatási feladatok címzettje a különböző országok egy részében a helyi önkormányzat első embere, többnyire a polgármester (monista rendszer) míg másutt így nálunk is az önkormányzat nem választott, hanem a szakmai kritériumok alapján kinevezett, a szakszerűségért és a jogszerűségért felelős köztisztviselője a jegyző vagy hasonló funkciót betöltő köztisztviselő (dualista rendszer). Akármelyik megoldás is érvényesül, helyi szinten az államigazgatás és az önkormányzati közigazgatás különböző mértékben bár, de egy szervezeten belül együtt van jelen és valósítja meg a nemzeti közigazgatást. A helyi szinten ellátott államigazgatási feladatok ellátását azonban a kormány irányítja, e feladatok nem állnak az önkormányzati autonómia védelme alatt.
A civil közigazgatás tehát a polgári államokban államigazgatásból és önkormányzati közigazgatásból áll. Ezt egészítik ki a XX. század végére intézményesülő kormányoktól független autonóm államigazgatási szervek és a fegyveres vagy fizikai kényszert is alkalmazni képes rendészeti szervek, melyek zömében a kormány irányítása alatt állnak (pl. rendőrség, határőrség, vám és pénzügyőrség stb.) de egyesek az önkormányzatok irányítása alatt is állhatnak (pl. helyi tűzoltóság). Közigazgatási feladatokat azonban az említett civil és rendészeti közigazgatási szerveken túl nem közigazgatási szervek is (pl. közintézmények, közhasznú társaságok, közalapítványok stb.) ellátnak. Ezek érvényesülési köre azonban országonként más és más.
Amint azt a korábbiakban láttuk, az állami szervek és így a helyi önkormányzatok által ellátott feladat és hatásköröket is az határozza meg, hogy
- 227/228 -
mi az adott szerv helye és rendeltetése az állami szervek és funkciók rendszerében.
Az ET Helyi Önkormányzatok Európai Chartája alapján a korábbi magyar Alkotmány és egyes polgári alkotmányok is úgy határozzák meg a helyi önkormányzáshoz való kollektív alapjogot, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Ebből egyértelmű az, hogy a helyi önkormányzatok rendeltetése a helyi közügyek intézése az ehhez biztosított önállósággal. További kérdés az, hogy mit értünk helyi közügyek alatt és ki minősíthet egy ügyet helyi közügynek? A helyi közügyek fogalmát szintén a Charta alapján törvény, nálunk a helyi önkormányzatokról szóló törvény az Ötv. határozza meg. Eszerint "a helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak".
A fogalmi meghatározásnak nem véletlenül az első eleme a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása. A modern polgári közigazgatás kialakulásának menetében előbb a polgári nemzetállamot közhatalmi eszközökkel (nemzeti jogalkotás és a nemzeti jog egységes alkalmazása) megvalósító és működtető kormánytól függő államigazgatás alakul ki. Időben csak később, a közszolgáltatások körének radikális bővülésével merül fel az igény arra, hogy ezeket a közigazgatási feladatokat a helyi viszonyokat ismerő és képviselő helyi közigazgatási szervek lássák el. A nemzetállam központi törvényei az ország egészére nézve egységesen írják elő az állam által biztosított, esetenként kötelezően igénybeveendő közszolgáltatásokat. Ezek konkrét megvalósítása azonban ésszerűen és célszerűen a helyi viszonyok mentén valósítható meg. Alapvetően ezekre a feladatokra jönnek létre a helyi önkormányzati közigazgatási szervek.
A lakossági közszolgáltatások kialakítása és bővítése a társadalom és benne az egyén létének, biztonságának és fejlődésének alapvető feltétele. Az egészségügy, az oktatás, a hátrányos helyzetűek segítése, a lakosság mindennapi életéhez szükséges infrastruktúra (pl. ívó víz, közlekedés stb.) olyan szolgáltatások melyek korábban kívül estek az állam hatókörén. Bővülésük az állam és benne a helyi önkormányzatok feladatainak dinamikus változásának eredménye. A közszolgáltatások ellátásának külön-
- 228/229 -
böző módjai és formái lehetnek és ezekben országonként eltérő lehet az egyes közigazgatási szervtípusok közti, illetve az állam és a civil szféra közti munkamegosztás.
A magyar helyi önkormányzati rendszer a 2011. évi újraszabályozásáig egyértelműen az ún. széles felelősségkörű kontinentális rendszerek közé tartozott, melyben törvények igen sok és részletes kötelező önkormányzati feladat és hatáskört állapítottak meg. Ennek oka főként abban ragadható meg, hogy önkormányzati rendszerünk és így a feladatrendszer is, nem egy szerves történelmi fejlődés eredményeként alakult ki, hanem a rendszerváltással (rendszerváltoztatással), a volt tanácsi helyi igazgatási hatáskörök szétbontásával önkormányzati és államigazgatási hatáskörökre. Ettől függetlenül az azonban minden országban egyformán jellemző, hogy a lakosság széles körét érintő és a mindennapokban jelentkező közszolgáltatások megszervezése, biztosítása a helyi önkormányzatok feladata.
Egy kicsit bonyolultabb a kérdés a helyi közügyek fogalmának másik eleme, a "közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlása". Az 1990-es Ötv. erre is eligazítást adott, amikor rögzítette, hogy "a helyi önkormányzat - törvény keretei közt - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket". Ez azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatok mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhatnak, ezek a döntések lehetnek általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó helyi jogszabályok illetve az ezek alapján egyedi ügyekben hozott jogalkalmazói döntések. Mindkét esetben mód van arra, hogy teljesítésükhöz állami kényszert is igénybe vehessenek.
Az önkormányzati típusú közhatalom gyakorlás specifikuma az, hogy a döntéseket a helyi önkormányzati szervek önállóan hozzák. Ehhez az önállósághoz kapcsolódik a helyi közügy fogalmának harmadik eleme, nevezetesen a helyi közügyek ellátásához szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítása. A helyi önkormányzatok a helyi közügyekkel kapcsolatos feladataik ellátásához saját önálló szervezettel, személyzettel és anyagi önállósággal rendelkeznek. Ez az önállóság, autonómia a garancia és egyben feltétele is annak, hogy valóban a helyi viszonyoknak megfelelően kerüljön sor a helyi közügyek gyakorlására. A törvény pl. előírja azt, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni az általános iskolai oktatás és nevelésről, de hogy az iskolát hol és mekkora létszámmal kell üzemeltetni, azt már az adott települési önkormányzat
- 229/230 -
döntheti el. Ugyancsak a települési önkormányzat nevezi ki a vezetőt, szabja meg a költségvetést stb.
Végül nagyon fontos kérdés az, hogy ki és hogyan határozza meg azt, hogy melyek a helyi közügyek és azokat mely szervek látják el?
Az előbbiekből következő kérdés, hogy a helyi közügyek ellátásában kizárólagos-e a helyi önkormányzatok szerepe?
A válasz itt is attól függ, hogy a helyi önkormányzatoknak mi az állami szervek és funkciók közt elismert helye és milyen államfelfogásról van szó. Az angol-szász rendszerekben érvényesülő "ultra vires" elve nemleges választ ad, mert a Parlament szuverén döntése határozza meg a helyi önkormányzati feladatokat.
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája azonban ennél liberálisabb állásponton van, amikor a helyi önkormányzást a következők szerint definiálja "a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében" és a "szubszidiaritás" eredetileg kánonjogi elvét rendeli alkalmazni.
Eszerint "...a közfeladatokat elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. Az ettől való eltérést legfeljebb a feladat természete, nagysága, hatékonysági és gazdaságossági követelmények indokolhatják. ..a helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos, azaz ennek elvonását vagy korlátozását csak törvény teheti lehetővé".
A magyar szabályozás alapvetően az Országgyűlés hatáskörébe utalja a helyi közügyek meghatározását, törvény formájában. Ugyanakkor lehetővé teszi az új és a korábbi Ötv. is, hogy a helyi önkormányzatok maguk is vállalhatnak olyan közügyek ellátását, melyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Ebből viszont az is következik, hogy a helyi önkormányzatoknak nem kizárólagos feladat és hatáskörük a helyi közügyek ellátása.
Igaz, hogy csak törvény és csak kivételesen utalhat helyi közügy ellátását más szerv hatáskörébe, hiszen a helyi önkormányzatok a helyi köz-
- 230/231 -
ügyek ellátására jöttek létre. A helyi közügyek fogalma a helyi önkormányzatok által ellátott feladat és hatáskörök központi elemét adja, melyet azonban konkréttá külön törvények és helyi rendeletek tesznek.
A kontinentális rendszerekben tehát-és mindenekelőtt ott, ahol az ország részese a Chartának-a konkrét feladat és hatáskör telepítések során az elsődlegesen eldöntendő kérdés az, hogy az újonnan jelentkező állami feladat helyi közügynek minősül vagy sem. Pozitív válasz esetében szükséges arról dönteni, hogy azt az arra rendelt helyi önkormányzatok, vagy kivételesen más szervek lássák-e el? Ha pedig önkormányzati szervek, akkor melyik típusuk? Mindezt alapvetően a nemzet parlamentje, az Országgyűlés törvénnyel rendezi annak a politikának a mentén, mely a parlamenti többséget adja. Ez egyben azt is jelenti, hogy az állami szerepköröket érintő politikai felfogások változásai a feladat és hatáskörök dinamikus változásait is eredményezheti, így nincs feladat ellátási monopóliuma a helyi közügyek esetében sem a helyi önkormányzatoknak.
Amint láttuk, a helyi önkormányzatok történelmi képződmények és jelenlegi formájukban a polgári állam-és közigazgatás fejlődése eredményeként jöttek létre.
Az alapjogok "vívmány" jellege kevésbé domborodik ki a tradicionális polgári demokráciákban és lényegében a közügyek vitelében való részvételre irányuló joghoz és a választójog kiteljesedéséhez kötődik, mivel ezen keresztül, szerves fejlődés eredményeként alakultak ki a helyi önkormányzati rendszer elemei.
Az ún. új demokráciákban, de különösen a volt szocialista országokban viszont a helyi önkormányzati rendszer a korábbi diktatúrák helyi igazgatási rendszerét, illetve a szocialista állam tanácsrendszerét váltotta. A tanácsrendszer pedig még késői, legoldottabb állapotában sem a hatalommegosztás alapjaira épült, hanem a demokratikus centralizációt valósította meg a helyi igazgatásban. A rendszerváltó országokra erre ellen-
- 231/232 -
hatásként vált jellemzővé az önkormányzatiság túlhangsúlyozása és egyebekben az ehhez való jog alapjogi jellegű megfogalmazása az Alkotmányokban.
Az ilyen típusú felfogást és szabályozást csak erősítették az 1980-as évekre jellemző decentralizációs reformok, melyek eredményeként jött létre a többször hivatkozott Helyi Önkormányzatok Európai Chartája is. Az időközben felerősödő regionalizáció központi állami hatalmat gyengítő törekvései pedig jól illeszkedtek az államtalanítás "Új közmenedzsment" irányvonalában megnyilvánuló neoliberális célkitűzéseihez.
A helyi önkormányzáshoz való kollektív alapjogi felfogások így mindenképpen köthetők voltak a központi államhatalom korlátozásához.
A helyi önkormányzás jogi szabályozásának módja, mint láttuk, szorosan kötődik az állami szerepek változásához és a történelmi fejlődés jellemzőihez, a tradíciókhoz az egyes országokban.
Az egyes konkrét szabályozások szintjén persze lehet politikai üzenete annak, ha egy korábbi alapjogi jellegű szabályozás eltűnik a hatályos alkotmányból, mert az alapjogok vívmány jellege sérül.
Ugyanakkor ettől még lehet olyan törvényi szabályozás, mely alapján e jog nem, hogy sérülne, de akár ki is teljesedhet.
A 2011. év őszén egyeztetésre bocsátott új helyi önkormányzati törvény tervezete[10] Magyarországon például már eredetileg is részletesebb szabályozást szándékozott adni a helyi önkormányzáshoz való kollektív alapjogról, mint a megelőző az Alkotmányban adott-szabályozás volt.
Az alkotmányos védelem eszközrendszere és szintje nagy mértékben függ a jogi szabályozás mikéntjétől is, de ez is inkább annak következménye, hogy az adott konkrét rendszerben milyen az alkotmányvédelem eszközrendszere.
Az alkalmazott jogi szabályozási megoldás másként merül fel továbbá az írott chartális, valamint a történeti alkotmányokkal rendelkező országokban. Az "ultra vires" elvét valló angol-szász rendszerekben például a helyi önkormányzáshoz való jog kollektív alapjogi szabályozás hangsúlyozása a parlamentnek a szuverenitását megkérdőjelező, ezért nehezen elfogadható megoldása lenne.
- 232/233 -
A helyi önkormányzáshoz való jog egységes szabályozása azért sem lehetséges nemzetközi dimenziókban, mert maguk a közigazgatási rendszerek és azon belül az egyes konkrét országok megoldásai is eltérnek egymástól.
Az eltérő jogrendszerek ugyanis egyben eltérő közigazgatást is jelentenek, ezen belül pedig a helyi önkormányzatok sajátos helyet foglalnak el mindenütt.
Nem véletlen tehát, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája olyan tág keretek közt fogalmazza meg a helyi önkormányzatiság kritériumait rögzítő szakaszokat.
Az aláíró, azaz szerződő feleknek a következő tartalmú cikkeket kell kötelezően elfogadni:
2. cikk
A helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell ismerni.
3. cikk
1. A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.
2. E jogot olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelkezés semmilyen módon nem érinti az állampolgári gyűléseknek, a népszavazásnak vagy a közvetlen állampolgári részvétel egyéb formájának igénybe vételét ott, ahol azt jogszabály megengedi.
4. cikk
1. A helyi önkormányzatok alapvető hatáskörét és feladatait az Alkotmány vagy törvény rendezi. Azonban ez a rendelkezés nem akadályozhatja azt, hogy - jogszabályi keretek között - a helyi önkormányzatokat speciális célból hatás- és feladatkörrel ruházzák fel.
- 233/234 -
2. A helyi önkormányzatok - jogszabályi keretek között - teljes döntési jogosultsággal rendelkeznek minden olyan ügyben, amely nincs kivonva hatáskörükből és bármely más közigazgatási szerv hatáskörébe sincs utalva.
4. A helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezt más központi vagy regionális közigazgatási szerv nem vonhatja el, és nem korlátozhatja, kivéve, ha ezt törvény lehetővé teszi.
5. cikk
Nem lehet megváltoztatni a helyi önkormányzatok határait az érintett közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi népszavazás nélkül.
7. cikk
1. A választott helyi képviselők hivatali körülményeinek biztosítania kell feladataik szabad gyakorlását.
8. cikk
2. helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át.
9. cikk
1. A helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek.
2. A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia.
3. A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására - jogszabályi keretek között - e szerveknek van hatáskörük.
- 234/235 -
10. cikk
1. A helyi önkormányzatok jogosultak arra, hogy hatáskörük gyakorlása körében közös érdekeltségű feladatok megoldása érdekében együttműködjenek, és törvényi keretek között más helyi önkormányzatokkal társulást hozzanak létre.
11. cikk
A helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása érdekében, amelyet az Alkotmány vagy belső törvényhozás szentesít.
Ezek tehát azok a minimális feltételek, melyek megléte az Európai demokratikus értékrendnek megfelelő helyi önkormányzati rendszert jellemzik és melyek központjában a polgárok helyi közéletben való részvételének joga áll.
A XX. század végének legnagyobb demokratikus deficitje azonban éppen abban nyilvánult meg, hogy nagy mértékben esett a polgárok közéletben és ezen belül a helyi közügyek vitelében való részvételi hajlandósága.
Ennek elősegítésére, re aktivizálására dolgozta ki az Európa Tanács a Charta kiegészítő jegyzőkönyvét, mint nemzetközi konvenciót és nyitotta meg aláírásra 2009-ben.
A Magyar Parlament 2010. február 22-i ülésnapján fogadta el a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt egyezménynek a helyi közéletben való részvételről szóló kiegészítő jegyzőkönyve (továbbiakban: Jegyzőkönyv) kihirdetéséről szóló 2010. évi XXVI. törvényt.
A Kiegészítő Jegyzőkönyv kidolgozásának már említett fő indoka mellett a cél az volt, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája csupán a Preambulum részében utal arra, hogy "az állampolgárok közügyekben való részvételének joga egyike az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott demokratikus elveknek", de az elv deklarálásán túl nem
- 235/236 -
tartalmaz további érdemi rendelkezéseket e jog tartalmának kifejtésére. A Jegyzőkönyv a Charta e hiányosságát pótolja. Jelentősége, hogy nemzetközi viszonylatban egyedülálló módon, egyéni jogként deklarálja az állampolgárok helyi közéletben való részvételi jogát. Kifejezi az állampolgárok jogát arra, hogy meghatározzák vagy befolyásolják a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek gyakorlását.
A Jegyzőkönyv kidolgozásának hosszú előkészítését felgyorsította az európai politikai kultúra napjainkban ismét előtérbe kerülő alaptézise, miszerint a demokratikus intézmények kialakításához, működtetéséhez elengedhetetlen az állampolgári részvétel biztosítása. Nem csak az Európa Tanács, de az Európai Unió működésében is egyre hangsúlyosabb szerepet kap a jó kormányzás elve, új, korszerű kormányzási módszerek bevezetése. Ennek egyik eszköze az állampolgárok demokratikus részvételének erősítése is, amely jól illeszkedik abba a nemzetközi trendbe, amely a partnerségen alapuló, strukturált párbeszéd kialakítását ösztönzi az egyes kormányzati szintek, illetve a kormányzati döntéshozatalban érintett szereplők között.
A Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettség tartalmi elemei egyébként az akkor hatályos Alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló törvényben már szerepeltek, ugyanis ezek deklarálták és garantálták az állampolgárok helyi közügyekben való részvételi jogának demokratikus alapelvét, meghatározva a jog tartalmát és gyakorlásának törvényes feltételeit.
Az állampolgári részvétel joga széles tartalommal bír, magában foglalja a helyi önkormányzás valamennyi szegmensét egészen a helyi képviselők megválasztásától az állampolgároknak a helyi közügyek intézésébe történő konzultációs jellegű bevonásáig.
Ez előbbit tekintve kiemelést érdemel, hogy a Jegyzőkönyv külön rögzíti a részes államok állampolgárainak azt a jogát, hogy - mint szavazók vagy jelöltek - részt vegyenek a lakóhelyük szerinti helyi önkormányzat választott testülete tagjainak megválasztásában. A Jegyzőkönyvben ez a nemzetközi szintű garancia a Felek azon állampolgáraira korlátozódik, akik a helyi önkormányzat közigazgatási területén rendelkeznek lakóhellyel. Emellett azonban nem kizárt, hogy a Felek választójogot biztosítsanak más személyeknek is, például azoknak, akik a helyi önkormányzat területén nem rendelkeznek állandó lakóhellyel, vagy nem minősülnek állampolgároknak.
- 236/237 -
A helyi döntéshozatal befolyásolását, a közösségi véleményformálást segíti továbbá az is, ha az állampolgárok a kellő információ birtokában vannak, az önkormányzatok működése átlátható. A Kiegészítő Jegyzőkönyv más alapvető jogokat is érint, így pl. az adatvédelmi törvényben rendívül széles körben értelmezett közérdekű és közérdekből nyilvános adatok közzétételére, megismerhetővé tételére vonatkozó előírásokat, vagy az elektronikus információszabadságról szóló jogszabályokban meghatározott közzétételi kötelezettségeket.
A témánk szempontjából tehát megállapíthatjuk azt, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó nemzetközi jogi szabályozás fejlődése inkább a helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásának előmozdítása irányába megy és nem mint kollektív alapjognak az alkotmányokban történő elismertetése a cél.
Elöljáróban szükséges rögzíteni azt, hogy a megelőző pontban foglalt nemzetközi jogi szabályozás alapján a helyi önkormányzáshoz való jog kollektív alapjogként való elismerése az Alkotmányban nem kötelező előírás.
Mindezekre tekintettel a helyi önkormányzatok új alkotmányos szabályozása az Alaptörvényben nem jelentheti nemzetközi jogi kötelezettségeink megszegését.
Ráadásul a Chartában szabályozott tartalmat, miszerint "A helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell ismerni."[11] Alaptörvényünk messzemenően teljesíti, mikor rögzíti azt, hogy "Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek."[12]
Hasonló a helyzet az új elemként jelentkező törvényességi felügyelettel is, melyre a Charta eddig is lehetőséget adott volna, de eddig ezzel a magyar törvényalkotás nem élt.
- 237/238 -
A helyi önkormányzatok jogalkotási kötelezettségének elmulasztása esetére biztosított pótlása a kormánymegbízott részéről kétségkívül hatáskörelvonást jelent.
Ugyanakkor a Charta e vonatkozásban is igen megengedően szabályoz: "A helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezt más központi vagy regionális közigazgatási szerv nem vonhatja el, és nem korlátozhatja, kivéve, ha ezt törvény lehetővé teszi."[13]
Központi szerv ugyanis magában az Alaptörvényben, mint törvényben kap felhatalmazást arra, hogy kivételesen a jogalkotói hatáskör elvonásával él, ami ráadásul a hatáskör gyakorlásának elmulasztásához és annak bírói ítéletben történő kimondásához kapcsolódik.
A helyi önkormányzatok hitelfelvételének korlátozása, illetve feltételhez kötése is formálisan beleférhet a Charta azon rendelkezései közé, hogy "A helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek".[14] Az egységes nemzetgazdasági politikának ugyanis ez egy lényeges jogi eszköze.
Nemzetközi jogilag tehát aligha bizonyítható be az, hogy az új hazai szabályozásunk nem fér bele a meglévő jogi keretekbe. Ez még akkor is így van, ha esetleg néhány részterületen pl. a kötelező közös hivatali rendszer előírása ütközhet azon szabályozással, hogy "A választott helyi képviselők hivatali körülményeinek biztosítania kell feladataik szabad gyakorlását",[15] ez mégis kétséges lehet.
Akkor mégis mi lehet a baj az új szabályozást érő kritikai észrevételek szerint?
A válaszhoz talán kiinduló alapot szolgál a Charta preambuluma, miszerint "...csak tényleges feladatkörrel bíró helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatást, ... a helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző európai országokban fontos hozzájárulás a demokráciának és a hatalom decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakításához...".
A "ténylegesség" és a "helyi önkormányzatiság megerősítése" egy előre ívelő és mutató folyamatot jelent, aminek a központjában az autonómia
- 238/239 -
kiterjesztése áll. A Charta létrejöttének előzményei, az ahhoz való csatlakozásunk története, az Európa Tanács helyi önkormányzati intézményrendszerének működése és ez ideig az abban való aktív részvételünk, mind ezt a felfogást erősíti.
A főként az eredményesség és hatékonyság nevében végrehajtott változtatások egy megelőző szabályozási tartalomban megjelenő autonómia szinthez képest jelentenek visszalépést.
Ha pedig ezt az egészet belehelyezzük az államreform szélesebb összefüggései közé, akkor a közigazgatási rendszeren belül érvényesülő negatív hatások még fel is erősödhetnek.
A rendszerváltáskor fel-fel villantott azon túlzó felfogáshoz képest, hogy a helyi önkormányzatok nem is képezik részét az állami felépítménynek, hanem önmagukban álló értéket képviselnek, most egy másik véglet felé, a re-centralizáció irányában történt elmozdulás.
A két véglet között talán bölcsebb egyensúlyt kellett és lehetett volna teremteni.
Sajátos helyzet előzte meg ugyanis a jelenlegi átalakítást. Miközben a helyi önkormányzati rendszerünk átalakításával, sőt annak fő irányaival tudomány, szakma, politika és a gyakorló közigazgatás képviselői már régóta egyetértettek, a megvalósított reformok ilyen támogatottsággal nem rendelkeznek.
A szűk körű, gyors és emiatt inkább formális előkészítés nem igazán tette lehetővé a konzisztens megoldások alkalmazását.
Az ország jelenlegi helyzetében kétségkívül nem is volt várható olyan, vagy ahhoz hasonló munka, mint amilyen a helyi önkormányzati rendszerünk bevezetését előkészítő és a rendszerváltás egészéhez szervesen illeszkedő, helyenként politikailag és szakmailag egyaránt túlfűtött hangulatú munka volt a maga idejében.[16]
Amikor az egész államszervezet és működés átalakul, akkor - bármilyen fontosak is a helyi önkormányzatok - a hangsúlyok bizony másfelé tolódhatnak.
Mégis éppen az elmúlt több mint két évtized helyi önkormányzati rendszert érintő sokszínű vitái és tapasztalásai alapján az elmélettől és
- 239/240 -
gyakorlattól nagyobb aktivitás lett volna elvárható, mint ami a koncepció megjelenésekor, majd a törvényjavaslat benyújtásakor megnyilvánult.
Az elmaradt vitákból pedig akár azt a következtetést is le lehetne vonni, hogy az új jogi szabályozás - benne a kétség kívül megváltozott autonómia felfogással - széleskörű társadalmi támogatottságot élvez.
De lehetségesek más okok is, melyek közül a témakör tudományos igényű vizsgálatánál azt célszerű előtérbe helyezni, hogy vajon nem arról van-e szó, hogy a pénzügyi-gazdasági világválság következményeit felszámolni akaró és a jövő fejlődési útjait kereső államoknak általában is át kell értékelniük az állam és annak cselekvését megvalósító közigazgatás minden elemét?
A neoliberális államfelfogást a közigazgatásban érvényesítő "új közmenedzsment" irányvonal legyengítette a közigazgatást és alkalmatlanná, eszköztelennél tette az új kihívásokra adandó adekvát cselekvésre.
Ellenreakcióként a világ fejlett országaiban mindenütt keresik az új típusú állam paradigmáit[17] és az azt megvalósító új közigazgatást.[18]
A Charta érvényesülése szempontjából meghatározó Európa Tanácsi tagországként nyilván mi is ezt tesszük sok más országgal együtt,[19] helyenként tudatosan, máskor inkább a helyzet adta körülményekhez rögtönözve a megoldásokat.
Ez utóbbi nagyobb mértékű jelenlétét sejteti az a tény, hogy az egész közigazgatás reformjának irányt szabó közigazgatás-fejlesztési programunk[20] a helyi önkormányzati rendszerrel - ami pedig mégis a közigazgatási intézményrendszer egy meghatározó eleme - szinte nem is foglalkozik.
Ebből arra lehet utalni, hogy prioritása a Kormány irányítása alatt álló közigazgatási alrendszereknek van és ezek átalakításának függvénye a helyi önkormányzati rendszer.
- 240/241 -
A helyi önkormányzati autonómia-felfogás változása mögött álláspontunk szerint ma még inkább ez húzódik meg, mintsem valami általános (köz) politikai támadás a helyi önkormányzatiság eszméje és értékrendszere ellen.
Az egymással összefüggő dolgok kellő átgondolása nélkül viszont a vélelmezett állapot könnyen átfordulhat ez utóbbiba, ezért erre gondot kellene fordítani az összes érintettnek.
Persze a még csak kisebb részben hatályba lépett új törvényeink gyakorlati végrehajtása változtathat a fenti vízión, mivel közismerten lehet jó törvényeket rosszul végrehajtani és rosszakat jól, de jogállamban azért a jó törvények, jó végrehajtása a kívánatos.
* * *
by István Balázs
The new Constitution of Hungary introduced new regulation regarding local self-governments. The change has a significant impact on the form and substance of the concept of local autonomy. The new Constitution provides only the general frameworks, whereas the previous Constitution provided more in depth rules, especially to assure guaranties for local autonomy. The new definition, according to which "local self-governments function in order to carry out local community functions and to exercise governmental power", differs greatly from the previous definition of the term. According to the previous regulation: "Citizens living in villages, towns, the Capital, its districts, and in the counties have the right of self-governing. Local self-governing includes autonomous and democratic conduct of local public affairs as well as exercising government power locally, serving the interest of citizens in the community." The previous regulation, unlike the present one, rendered the right for self-governing as a collective fundamental right. The question is whether the change has been a conscious and intended one and, what is the impact of it on the concept of municipal autonomy? ■
- 241 -
JEGYZETEK
[1] Alaptörvény 31. cikk.
[3] T/4864 számú törvényjavaslat.
[4] 2011. évi CLXXXIX. törvény 3. § (1).
[5] 2011. évi CLXXXIX. törvény 2. § (1).
[7] "European Charter of Local Self-Government". Strasbourg, 1985. október 15., beiktatta az 1997. évi XV. törvény.
[8] CONSTANT, B.: De la force du gouvernement actuel de la France et de la necessite de s'y rallier. 1796. Paris.
[9] Lásd bővebben BALAZS I.: Középszintű önkormányzatok Európában. Új Magyar Közigazgatás, 2009/10. szám.
[10] Lásd: Melléklet a BM/6688/2011. számú kormány-előterjesztéshez.
[11] Charta 2. cikk.
[12] Alaptörvény 31. § (1).
[13] Charta 4. cikk.
[14] Charta 9. cikk.
[15] Charta 7. cikk.
[16] Lásd erre VEREBÉLYI I.: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció. Magyar Közigazgatás, 2000/9-10. sz.
[17] G. FODOR G.-STUMPF I.: Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek II. évf. 3. sz. 2008. 18.
[18] BALÁZS I.: Globális problémák és nemzeti szabályozás: a szabályozási statégiák kihívásai. Magyar Közigazgatás, Új folyam (2011) 2. sz. 59-65.
[19] Lásd: La reforme des collectivités territoriales. Revue Francaise d'Administration Publique, 2012. N° 141 Numero publié sous la responsabilité de Gerard Marcou.
Les reformes des collectivités territoriales en Europe: problématiques communes et idiosyncrasies. 183.
[20] Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. június 10, Budapest.
Lábjegyzetek:
[1] Balázs István, tanszékvezető egyetemi docens, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog- és Államtudományi Kar, Budapest, 1088 Budapest, Szentkirályi u. 28-30. E-mail: marcel.szabo@jak.ppke.hu
Visszaugrás
