Siket Judit[1]: A kiemelt beruházásokra vonatkozó eljárások - példák az ítélkezési gyakorlatból* (FORVM, 2025/2., 181-199. o.)

https://doi.org/10.14232/forvmaip.2025.2.181-199

I. Bevezetés

A kiemelt beruházások gyors megvalósítása iránti növekvő igény kivételes eljárási rezsimek kialakulásához vezetett, amelyeket rendszerint gazdasági körülmények, stratégiai szakpolitikai célok, illetve a szupranacionális források hatékony felhasználásának igénye indokol. E rezsimek alkalmazása ugyanakkor alapvető dilemmákat vet fel a garanciális elemek érvényesülése és a jogállamiság tekintetében.

Az általános hatósági eljárási szabályoktól eltérő kivételes szabályozások elterjedése nem újdonság, a kivételes szabályok, a szubszidiárius jellegű elemek mindig is jelen voltak, azonban a jelenlegi rendszerben jelentékeny tendenciává vált a stratégiai infrastruktúra-beruházások és az építésügyi beruházások terén. A kiemelt beruházások megvalósításához kapcsolódó hatósági ügyekre a hatósági eljárási jog általános szabályait kell alkalmazni, a külön jogszabályokban meghatározott eltérésekkel, azonban a diszkrepancia képes jelentősen megváltoztatni a hatékonyság és a jogszerűség közötti egyensúlyt. A kiemelt beruházások rendszere összességében egy egyszerűsített szabályozást eredményezett. A Kormány törvényben foglalt felhatalmazás alapján rendeletben nyilváníthat - korábban nemzetgazdasági szempontból, ma már ezt a kitételt mellőzi a jogalkotó - kiemeltté egy beruházást, illetőleg a hozzá kapcsolódó hatósági ügyeket. Az engedélyezési eljárásokra eltéréseket határoz meg, közérdekből vagy az új építészeti törvény alapján akár már magánérdekből is.[1]

A kivételes eljárásjogi és anyagi jogi rendelkezések köre, a kiemeltnek minősítés jogcímei az elmúlt években folyamatosan bővültek. A tanulmány fókuszában azok az esetek állnak, amelyek egy-egy beruházás megvalósításához kötődnek, példaként vizsgálja a

- 181/182 -

közérdek fennálltát kisajátítási ügyekben, továbbá egyes alapvető jogok érvényesülését a tisztességes eljáráshoz való jog részjogosítványaként, így az érintettek részvételét az eljárásban, a nyilvánosság elvének megvalósulását, a helyi érdek, a helyi településrendezési szabályok jelentőségét. A tanulmány a felsőbb bíróságok - a Kúria és egyes törvényszékek - eseteire koncentrál, az Alkotmánybíróság gyakorlatára nem tér ki.[2]

A közelmúlt ítélkezési gyakorlatának elemzése rámutat arra, hogy az egyszerűsítési és gyorsítási törekvések ára az eljárási garanciák gyengülése, az ügyfeleket és az eljárás más résztvevőit védő biztosítékok, valamint a megalapozott és indokolt döntések követelménye eshet áldozatul.

Ez a jelenség ugyanakkor nem kizárólag Magyarországon figyelhető meg, hanem külföldi példákon keresztül is nyomon követhető. Ilyen szemléltető példaként említhető az olasz szabályozás a stratégiai infrastruktúra-projektek folytonosságának biztosításáról, a lengyel védelmi beruházásokról szóló törvény, valamint a román közbeszerzési jog és a gyorsított intézkedések módosításai.

Módszertani szempontból a tanulmány a dogmatikai kérdések felvázolását, a jogszabályi háttér bemutatását követően a bírói gyakorlatot vizsgálja, kitérve egyes európai államok hasonló jogszabályainak áttekintésére.

II. Kivételes szabályozás: hatékonyság v. jogszerűség?

A kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályozás mélyebb megértéséhez szükséges a kivételes rendelkezések megalkotását a közigazgatási eljárási jog szélesebb körű elméleti vitáinak összefüggésében is elhelyezni. A közigazgatás hagyományosan két egymással versengő követelmény közötti egyensúly megteremtésére törekszik: a közigazgatás hatékonyságára és a jogszerűségre, értve ez alatt természetesen az egyéni jogok védelmére való törekvést is. Bár a gyorsítás növelheti az eljárások hatékonyságát, gyakran járhat azzal a kockázattal, hogy aláássa az olyan eljárási garanciákat, mint a részvétel, az átláthatóság és az indokolt döntéshozatal. A kiemelt beruházások jogi szabályozási környezete felerősíti ezt a dilemmát.[3] Az ilyen eljárások a rövidített eljárási határidőket tartják szem előtt, az eljárások elhúzódására okot adó eljárási cselekményeket kiküszöbölik és a koordinációt helyezik előtérbe, amely elvezethet az eljárási biztosítékok gyengüléséhez.

- 182/183 -

A kulcskérdés nem az, hogy a hatékonyság szükséges-e, hanem az, hogy elérhető-e anélkül, hogy szétfeszítve a garanciális elemeket, gyengíti az elszámoltathatóságot és a felelősséget.[4]

A kivételes, vagy privilegizált eljárások fogalma olyan speciális eljárási rezsimeket foglal magában, amelyek az általános eljárási szabályoktól eltéréseket határoznak meg,[5] általában bizonyos szakpolitikai célok elérése érdekében. Jogi természetüket tekintve lehetnek olyan eljárások, amelyekre az általános eljárási szabályok hatálya nem terjed ki, és lehetnek olyan szubszidiárius jellegű szabályok, amelyek esetében az általános eljárási szabályok csak helyettesítő, kisegítő jelleggel kerülnek alkalmazásra, amennyiben a kivételes szabály eltérően nem rendelkezik. Habár az ilyen típusú kivételes szabályokat rendszerint ideiglenes jelleggel alkotják meg, vagy csak egy adott ágazatra korlátozódnak, idővel gyakran bővül az alkalmazási kör és általános jellegűvé válnak, ahogy a hazai joggyakorlatból is több példa hozható, a kiemelt beruházások szabályozási rendszerén túlmenően is.[6] A nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályozás rendszere jól szemlélteti ezt a tendenciát, hiszen ami eredetileg az uniós, illetve hazai költségvetési forrásból megvalósuló projektek megvalósítását segítő célzott mechanizmusként indult, jelenleg a Kormány széles körben alkalmazott, rugalmas eszközévé vált az infrastrukturális és építési beruházások esetében.

A kivételes eljárási rendszerek további következményeként írható le a végrehajtó hatalom további erősödése, ugyanis a döntéshozatal centralizálása, az érintett állampolgárok részvételének korlátozása és a bírói felülvizsgálat szűkítése révén az egyensúly egy hierarchikus koordinációs struktúra felé mozdul el. Ez az átalakulás aggodalmakat vethet fel a jogállam integritásával kapcsolatban, különösen akkor, amikor az eljárási garanciákat nem a legitim döntéshozatal alapvető elemeinek, hanem inkább akadályainak tekintik.[7]

III. A kiemelt beruházások szabályozási háttere

A nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházás önálló eljárási szabályozásként 2006-ban került megalkotásra.[8] Hazánk Európai Unióhoz való csatlakozását követően megnyílt strukturális és kohéziós alapokhoz való hozzáférés ösztönzőleg hatott az elérhető források

- 183/184 -

felhasználására, a beruházások gyors megvalósítására. A szabályozás a kapcsolódó hatósági ügyek intézéséhez kapcsolódóan rövidebb eljárási határidőket, az eljáró, illetve szakhatóságok közötti fokozott koordinációt és együttműködést, valamint egyszerűsített eljárási cselekményeket határozott meg. A tanulmány először az eredeti, nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokra vonatkozó szabályokat veti össze az akkor hatályos általános hatósági eljárási kódex rendelkezéseivel, majd a jelenleg hatályos szabályokat tárgyalja.

1. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásokra és a kapcsolódó hatósági ügyekre vonatkozó szabályozás főbb jellemzői

A törvény intézményesítette a nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházások fogalmát, meghatározta azokat a jogcímeket, amelyek alapján a beruházások e különleges eljárási rezsim hatálya alá tartozhatnak, valamint felhatalmazta a Kormányt a beruházások státuszának meghatározására, mely kormányrendeleti szintű szabályozást igényelt. Rögzítette az engedélyezési eljárásokra vonatkozó speciális eljárási szabályokat, továbbá kormányrendelet kiegészítő szabályokat is megállapíthatott. Az eljárás az általános[9] és különös hatósági eljárási szabályok viszonyrendszerében privilegizált eljárásnak minősült.

A nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházások eljárási szabályai - törvényben meghatározott esetekben - eltértek az általános közigazgatási hatósági eljárási szabályoktól; ezek a derogációk azt voltak hivatottak szolgálni, hogy megkönnyítsék az uniós vagy hazai költségvetési forrásból finanszírozott beruházások gyors és hatékony megvalósítását. A hatósági eljárási rendelkezések az eredeti törvényi szabályozásban az úgynevezett "gyorsított" eljárásokat, a rövidített eljárási határidőket, valamint a hatóságok közötti egyszerűsített kommunikációs formákat foglalták magukban. Ezek az eszközök biztosították az erőforrások hatékony, célzott és gyors felhasználását. Az első négy évben a beruházások minősítése nem vetett fel különösebb problémákat; kevesebb mint húsz beruházást minősítettek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek.

Az eljáró hatóság első fokon a kormányrendeletben kijelölt közigazgatási hatóság volt, míg ilyen kijelölés hiányában az a hatóság járt el, amely az ágazati eljárási szabályok szerint egyébként másodfokon, a fellebbezési eljárásban rendelkezett hatáskörrel. Ugyanez az elv volt irányadó az eljárásban részt vevő szakhatóságok kijelölésére is. A másodfokú, jogorvoslati eljárásban mind az eljáró hatóság, mind pedig a szakhatóság tekintetében a miniszter rendelkezett a felülvizsgálatra hatáskörrel

A külön törvény hatálya alá tartozó kiemelt ügyekben az eljárási határidők általában rövidebb időtartamban kerültek meghatározásra. Megjegyzendő, hogy környezetvédelmi tárgyú hatósági ügyekben a rövidített eljárási határidőre vonatkozó szabályokat nem lehetett alkalmazni, tekintettel arra, hogy ezekben az ügyekben a döntéshozatal hosszabb időt vett igénybe a beruházások környezeti hatásainak alapos vizsgálata miatt. A határidők lerövidítése a szakhatóságok eljárására is kihatott. A szabályozás biztosította az együttműködés lehetőségét a beruházó, az eljáró hatóság és a szakhatóságok között, valamint az előzetes konzultáció lehetőségét is, amelyre az engedélykérelem benyújtása, az

- 184/185 -

eljárás megindítása előtt kerülhetett sor. A konzultáció keretében a hatóság és a szakhatóságok helyszíni szemlét vagy egyeztetést tarthattak, a beruházó közreműködésével.

A tárgyalt időszakban a hatósági eljárásban az általános jogorvoslat a fellebbezés volt, amely azt jelentette, hogy elsősorban a közigazgatás szervezetrendszerén belüli jogorvoslati lehetőség dominált, majd ezt követhette a bírósági felülvizsgálat. A hatósági döntések bírósági felülvizsgálatára a polgári perrendtartás külön fejezetében meghatározott szabályok vonatkoztak,[10] így az általános perjogi szabályokat kellett a közigazgatási határozatok felülvizsgálata során alkalmazni, a fejezetben meghatározott eltérésekkel. A bírósági felülvizsgálat során a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességgel járt el. A kötelező jogi képviselet előírása a jogi szakértelem biztosítását és ezáltal a felülvizsgálati eljárások gyorsítását szolgálta. A bírósági eljárás során szintén rövidített eljárási határidők érvényesültek. A Pp. kizárta a közigazgatási hatóság döntése bíróság általi megváltoztatásának lehetőségét, valamint a bíróság döntése elleni rendes jogorvoslatot is. A felülvizsgálati kérelmet a Legfelsőbb Bíróság bírálta el.

1. sz. táblázat

Az általános eljárási szabályok és a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások hatósági eljárásai során érvényesülő speciális szabályok

- 185/186 -

Forrás: Saját szerkesztés.

A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások minősítése és szabályozási rendszere 2010 után jelentős átalakuláson ment keresztül. A kiemeltnek minősített beruházások száma sokszorosára nőtt, és a minősítés törvényben meghatározott feltételei is rugalmasabbá váltak. A Kormány minősítési gyakorlata idővel ellentmondásosnak bizonyult, olyan eszközként alkalmazta, amely alkalmas volt arra, hogy megtörje a helyi önkormányzatok ellenállását és akadályozza az állampolgárok jogorvoslathoz való hozzáférését. Ebben a folyamatban a helyi önkormányzatok szerepe marginalizálódott, a részvételi mechanizmusok pedig csökkentek. A beruházások "kiemeltként" történő minősítése egyre inkább egyfajta nyomásgyakorlási eszköznek volt tekinthető, amely lehetővé tette a Kormány számára, hogy felülírja az egyébként alkalmazandó szabályokat, különösen a településrendezés területén.

2. A jelenlegi szabályozási keret a magyar építészeti törvény alapján

A magyar építészeti törvény hatályba lépésével a kiemelt beruházásokra vonatkozó külön törvény hatályát veszítette 2023. december 30-án.[11] Az új törvényi szabályozás annyiban hozott változást, hogy a korábban nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek minősített beruházásokra és az azokkal kapcsolatos hatósági ügyekre a kiemelt beruházásokra irányadó szabályokat kell alkalmazni, illetőleg magáncélú beruházás is kaphat kiemelt minősítést. Az építészeti törvény tartalmazza a kiemelt beruházások megvalósításával kapcsolatos hatósági ügyekkel összefüggő különös közigazgatási hatósági és közigazgatási peres eljárásra vonatkozó rendelkezéseket is.[12]

Az építészeti törvény kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályozásának meghatározó jellemzője az eljárási egyszerűsítés, amely magában foglalja a rövidített határidőket, a bizonyítási eljárás korlátozott voltát, valamint a hiánypótlás szűkítését mint a gyorsítás eszközeit. E rendelkezések gyakorlatban való alkalmazása azonban nemcsak az eljárások

- 186/187 -

időtartamát gyorsítja fel, hanem azok tartalmi minőségét is érintheti. A tényállás feltárására rendelkezésre álló idő csökkentése, a döntés indokolásának esetleges egyszerűsítése növeli annak kockázatát, hogy a döntések nem kellően megalapozottak.

Általánosságban a döntéshozatalhoz vezető eljárás hasonló a korábbiakhoz, újdonság, hogy részletesebb ágazatspecifikus szabályozást tartalmaz. A kiemelt beruházásokkal kapcsolatos kiemelt jelentőségű hatósági ügyek intézésének szervezeti hátterét a fővárosi és vármegyei kormányhivatalok képezik. Ehelyütt érdemes kitérni arra, hogy hazánkban a 2010-es kormányváltást követően a területi közigazgatás rendszerében is egy erőteljes centralizációs folyamat zajlott le.[13] Egy külső és belső integrációs hullám eredményeként több mint tizenöt korábban önálló közigazgatási szervet vontak össze a vármegyei kormányhivatalokba,[14] a kormányzati igazgatásról szóló törvény[15] szempontjából politikai vezetőnek minősülő főispán közvetlen vezetése alatt. Ez az integráció azt eredményezte, hogy a vármegyei kormányhivatal vezetője az engedélyezési eljárásokat szinte minden ágazatban közvetlenül irányítja és ellenőrzi. A korábbi időszakban szervezeti és felügyeleti szempontból is önállónak minősült szakhatóságok felett is ez a típusú irányítási és ellenőrzési mechanizmus érvényesül, mivel ezen szervezetek döntő többsége az integrált kormányhivatalok részét képezi. A kormányhivatal szervezetébe integrált szakhatóságok kötelező bevonása megszűnt, és az egyes szakkérdések vizsgálata a kormányhivatalon belül megvalósuló együttműködési formává alakult át, amely komoly aggályokat kelt a szakkérdések vizsgálatát, megfelelő megítélését, ily módon a döntések megalapozottságát illetően.[16]

A 2006-os és a 2023-as törvényi szabályozás összevetéséből az látható, hogy bizonyos esetekben az építészeti törvény pontosan tükrözi a korábbi, 2006-os szabályozást. Ugyanaz a szabályozás módszere: mindkét törvényi szabályozás speciális, szubszidiárius jellegű eljárási rendet tartalmaz. Az építészeti törvény speciális rendelkezései az alábbiakban kerülnek bemutatásra, a korábbi rendelkezésekkel összehasonlítva.

Az eljárási határidők a kiemelt ügyekben jelentősen lerövidültek mind az illetékes hatóságok, mind a szakhatóságok tekintetében. A kiemelt jelentőségű ügyben kormányrendelet vagy különös hatósági eljárási szabályokat megállapító jogszabály az építészeti törvényben foglalt határidőknél rövidebbet is megállapíthat. A közcélú nyomvonalas építmény megvalósításához kapcsolódó környezeti hatásvizsgálati eljárásokban, ha a szakhatóság nem tartja be a határidőt, a hatóság önállóan vagy szakértő közreműködésével dönthet. A kiemelt beruházással kapcsolatos feladatok ellátására kijelölt személy vagy szerv bármely érintett szervtől a beruházással összefüggő ügyben tájékoztatást kérhet, illetve az érintett szerv részére intézkedés megtételét javasolhatja, amelyre tizenöt napon belül

- 187/188 -

választ kell adni. A javasolt intézkedésekkel kapcsolatos egyet nem értést is ezen határidőn belül kell közölni.

Általános szabályként a kiemelt jelentőségű ügyben eljáró hatóság értesítéseit és döntéseit hirdetményi úton kell közölni, amelyet a hatóság honlapján tesz közzé. Ezen szabály alól kivételt képeznek az eljárás során a személyesen az ügyfélnek szóló végzések, az eljárásban közreműködő szakhatóságok részére kézbesítendő, valamint a katonai, honvédelmi, nemzetbiztonsági és védelmi ipari célú és rendeltetésű építményekkel kapcsolatos építésügyi hatósági eljárásban hozott döntések. Jogi hatás azonban főszabály szerint kizárólag a hirdetményhez kapcsolódik.

A kiemelt beruházásokkal kapcsolatos hatósági ügyek koordinációját kormányrendelet a fővárosi, vármegyei kormányhivatal vezetőjére, a főispánra bízhatja, aki koordinációs jogkörét a kormányhivatal illetékességi területén túl is gyakorolhatja. Írásbeli utasítást adhat a kiemelt ügyben részt vevő hatóságok és szakhatóságok vezetőinek sürgős feladatok elvégzésére vagy mulasztások pótlására. A főispán szerepe erősen központosított jellegű, a számára megállapított jelentéstételi kötelezettségek sokasága arra utal, hogy a kormányzat részéről nem a területi koordinációs együttműködés eredményességén van a fő hangsúly, hanem a beszámoltatáson, az ellenőrzésen. A rendelkezésére álló koordinációs eszközök azt mutatják, hogy a területi koordinációt, a horizontális integratív együttműködést egyre inkább az intézményesíteni kívánt alárendeltség váltja fel a kiemelt beruházások megvalósítása során.

A kiemelt beruházásokhoz kapcsolódó hatósági döntésekkel kapcsolatban a bírósági felülvizsgálat továbbra is igénybe vehető jogorvoslati eszköz az érintettek számára, azonban a felülvizsgálat limitált. A közigazgatási peres eljárást szigorú eljárási határidők jellemzik, a keresetek befogadhatósága során a bíróság szigorú követelményeket érvényesít, kötelező a jogi képviselet, a bíróságok továbbra sem élhetnek reformatórius jogkörrel. A kereset csak a keresetindításra nyitva álló törvényi határidőn belül módosítható vagy terjeszthető ki. Az eljárás során a kapcsolattartás elektronikus úton valósul meg. Az első tárgyalást a bíróságnak a keresetlevél kézhezvételétől számított harminc napon belül kell megtartania, és ha nincs szükség bizonyítási eljárásra - vagy ha az ügyet tárgyalás nélkül bírálják el -, a bíróságnak ugyanazon határidőn belül döntést is kell hoznia. A bíróságnak gondoskodnia kell arról, hogy a döntést annak meghozatalától számított nyolc napon belül közöljék. A Kúria a felülvizsgálati eljárásban kilencven napon belül hoz döntést. Érdemes rámutatni arra, hogy a kereset megváltoztatására vonatkozó szabályok további szigorítására került sor a Kúria jogegységi döntése alapján.[17] A Kúria álláspontja szerint a közigazgatási perben a törvényben meghatározott keresetindítási határidőn belül megjelölt jogsérelmek határozzák meg a bíróság jogszerűségi vizsgálatának kereteit. Tiltott keresetváltoztatásnak minősítette, ha a keresetindítási határidőn belül hivatkozott jogsérelmekhez képest új jogsérelem kerülne megjelölésre, továbbá tiltott keresetkiterjesztés, ha a keresetet a közigazgatási cselekmény keresettel nem támadott, a cselekmény egyéb ren-

- 188/189 -

delkezéseitől egyértelműen elkülöníthető rendelkezésére a keresetindításra nyitva álló határidőn túl terjesztik elő. A Jogegységi Panasz Tanács a jogalkotói akarattal szembeni, szűkítő értelmezése a keresetváltoztatás szabályát illetően alapjogsértést eredményezhet.[18]

A hatékony jogorvoslat elvének érvényesülése kétségessé válhat, különösen olyan összetett, bonyolult megítélésű ügyekben, mint a kiemelt hatósági ügyek köre.

A téma szempontjából említésre érdemes az a 2025-ben elfogadott, mind a hatósági eljárást, mind pedig a bírósági felülvizsgálatot érintő átfogó módosítás, amely a kiemelt beruházásokat is érintette.[19] Az általános hatósági eljárási kódex[20] meghatározza azokat a semmisségi okokat, amelyek fennállása esetén a hatóság döntését meg kell semmisíteni.[21] Ilyen oknak minősült, ha az eljárásba további ügyfél bevonásának lett volna helye. A módosítás alapján nem semmisíthető meg a döntés, ha ahhoz az eljárásba be nem vont ügyfél hozzájárult, vagy az eljárásba be nem vont ügyfél részére a jogorvoslati eljárás során jogainak gyakorlása a szükséges eljárási cselekmények megismétlésével vagy pótlásával biztosítható. Az Ákr. ezen rendelkezése felülírta a Kúria elvi jellegű döntését, amely szerint az ügyféli jogok hatósági eljárásban történő teljes elvonása a közigazgatási perben nem orvosolható lényeges, az ügy érdemére kiható eljárási jogszabálysértés.[22] Ezzel összhangban a Kp-be is beépült a nagyberuházásokra vonatkozó szabály, amely szerint az ötvennél több ügyfelet érintő, vagy kiemelten közérdekű beruházással összefüggő közigazgatási cselekmény esetén, ha a jogsértés megszüntetésére a kereseti kérelem keretei között eljárási cselekmény pótlásával vagy megismétlésével esély mutatkozik és a közigazgatási cselekmény hatályosulásához kiemelten fontos közérdek fűződik, a bíróság a tárgyalás berekesztése előtt, a jogsértés megjelölésével és a kijavítására vonatkozó iránymutatással eljárási cselekmény pótlására vagy megismétlésére hívhatja fel a közigazgatási szervet. Ha a közigazgatási szerv a jogsértés megszüntetése iránt intézkedik és ezt bejelenti, a bíróság az eljárást legfeljebb harminc napra felfüggeszti.[23] Ha a közigazgatási szerv a támadott közigazgatási cselekményt módosítja, a módosított közigazgatási cselekménnyel szemben önálló közigazgatási per indításának már nincs helye. Az érintett, a perben "ügyféli" jogállást nyert felperes kiterjesztheti erre a cselekményre a keresetét, vagy akinek jogát, jogos érdekét közvetlenül érinti, érdekeltként vagy félként a perbe beléphet. Az Ákr. és a Kp. kiegészítése a fenti rendelkezésekkel ugyan gyorsítja az eljárást, azonban mindenképpen aggályokat vet fel, hiszen a tisztességes eljárás elvének sérelmét idézheti elő.

A következő táblázat a 2006-os és a 2023-as rezsim egyes fontosabb rendelkezéseinek áttekintését tartalmazza.

- 189/190 -

2. sz. táblázat

Szubszidiárius jellegű szabályok a kiemelt jelentőségű beruházások szabályozásában

Forrás: Saját szerkesztés.

- 190/191 -

IV. Európai példák a közelmúltból

Más európai országokban is érvényesülnek olyan jogszabályok, amelyek egyes stratégiai szempontból fontos beruházások esetében gyorsított engedélyezési eljárásokra adnak lehetőséget. A következő példák arra mutatnak rá, hogy a hazai szabályozás nem kivételes, hanem egy szélesebb körben alkalmazott, az eljárás gyorsaságát, hatékonyságát növelő eljárási rezsim reprezentatív példája.

Az olasz parlament 2025-ben sürgős intézkedéseket vezetett be a stratégiai infrastruktúra-projektek és a közbeszerzési eljárások lefolytatásának gyorsítása érdekében.[24] Az elfogadott törvény gyorsított eljárásokat vezetett be a stratégiai jelentőségű infrastrukturális projektek megvalósítására. Ezen intézkedések közé tartoznak az egyszerűsített engedélyezési és közbeszerzési eljárások, a rövidebb eljárási határidők, valamint bizonyos esetekben az általános környezetvédelmi vagy településrendezési egyeztetések alóli mentességek. Bár a jogalkotói szándék a beruházások elősegítése és az uniós források gyorsabb felhasználása, a reform egyben jól példázza az eljárási egyszerűsítés és a jogi garanciák közötti feszültséget.[25]

Lengyelországban az elmúlt évben fogadták el a védelmi beruházásokról szóló külön törvényt, amely egy gyorsított jogi rezsimet vezetett be a nemzetbiztonsági és védelmi infrastruktúra-projektek számára.[26] Az új szabályozás a korábbi infrastruktúra-fejlesztési "külön törvényekben" kipróbált mechanizmusokra épít, de kifejezetten a védelmi szektorra szabva. E törvény alapján egyes beruházások gyorsított eljárások alá tartoznak, beleértve azokat az integrált közigazgatási döntéseket, amelyeket a regionális közigazgatási szerv (województwo) vezetője ad ki, és amelyek több engedélyt és jóváhagyást egyetlen aktusba foglalnak, ezáltal megkerülve az egyes külön eljárásban való engedélyezési folyamatokat.[27]

Romániában 2021-ben kormányrendelet módosította a közbeszerzési keretrendszert annak érdekében, hogy felgyorsítsa a szerződések végrehajtását, különösen az EU által finanszírozott projektek esetében. A módosítások kifejezetten a jogvitákból eredő késedelmek csökkentésére és a közbeszerzési döntésekkel szemben benyújtható jogorvoslatok korlátozására irányultak. Jelentős újítás volt az a kötelezettség, hogy az ajánlatkérő hatóság a szerződés végrehajtását akkor is megkezdheti, ha az elsőfokú bíróság kedvező döntést hoz - még a döntése elleni jogorvoslatok elbírálása előtt. Ez az intézkedés megszüntette azt a korábbi lehetőséget, hogy az ajánlatkérő bevárja a másodfokú döntést.[28] Ezen túlmenően Románia az energiaszektorban is egyszerűsített szabályozást vezetett be,

- 191/192 -

amely a kiemelt jelentőségű megújulóenergia-projektek esetében az állami szervezeteket és közjogi entitásokat részesíti előnyben, gyakorlatilag olyan gyorsított eljárásokat alkalmazva, amelyek a közszereplőknek kedveznek a magánszereplőkkel szemben. A reformok versenytorzító hatásokat eredményezhetnek, és kockázatot jelentenek az uniós közbeszerzési elvek megsértése szempontjából.[29]

A szabályozási különbségek ellenére - Olaszország az infrastruktúra-beruházásokat, Lengyelország a nemzetbiztonságot, Románia pedig a közbeszerzési eljárásokat helyezte előtérbe - a bevezetett intézkedések hatásai hasonlók, úgymint az eljárási egyszerűsítés, a jogorvoslati lehetőségek korlátozása és a végrehajtó hatalom további erősödése.

V. Példák az esetjog köréből

A törvényszékek, a Kúria és az alapvető jogok biztosa gyakorlatából kiragadott példák a jogállamiság, a tisztességes eljáráshoz való jog lényeges elemeinek - úgymint a közérdek fogalma, az indokolt döntéshozatal követelménye, a nyilvánosság, az átláthatóság, a társadalmi részvétel - sérelmével kapcsolatos aggályokat jelenítik meg.

1. A közérdek

A közérdek fennállása központi szerepet játszik a kisajátítási ügyekben, amely a kiemelt beruházásokhoz szükséges területek biztosítása szempontjából döntő jelentőségű. A bírói gyakorlat az elmúlt időszakban a jogalap rigorózus vizsgálatának követelményétől, a közérdek tartalmi értékelésétől elmozdult a valószínűsítés irányába.

Az alábbiakban bemutatandó esetekben a kisajátítás jogalapja a terület- és településrendezési cél megvalósítása. A kisajátítási eljárások jogalapjának értékelése során a fő kérdés az, hogy az ügyben eljáró hatóságnak, továbbá az elsőfokú bíróságnak szükséges-e, ha igen, milyen terjedelemben vizsgálnia a közérdekű cél megvalósítását.

A Kúria[30] elvi jellegű megállapítást tett a kisajátítási cél meghatározása tekintetében, amely ügyben a lényegi probléma abból adódott, hogy a Kormány rendelete, amely egy fejlesztést nemzetgazdasági szempontból kiemeltté nyilvánít, megfeleltethető-e településrendezési eszköznek. Az ügyben további kérdésként merült fel, hogy a közérdekűséget szükséges-e a jogalkalmazónak vizsgálnia, ha a kormányrendeleti szabályozás magát a fejlesztést nemzetgazdasági szempontból kiemeltnek minősítette, vitatható-e a közérdekűség az individuális jogalkalmazás során, ha a Kormány a beruházáshoz kapcsolódó hatósági ügyeket nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű ügynek minősítette. A

- 192/193 -

Kormány határozatával[31] külterületen lévő földterületek beruházási célterületté nyilvánításáról rendelkezett, majd rendeletével az érintett területet mint ipari-innovációs fejlesztési terület kialakítását, és a megvalósítandó feldolgozóipari beruházást nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek minősítette.[32] A kisajátítás iránti eljárásban a kisajátítást kérő a kérelmét terület- és településrendezés közérdekű célra hivatkozással terjesztette elő.[33] A hatóság határozata a kisajátítás jogalapját a hivatkozott kormányrendeleti szabályozásra alapította, nem vizsgálta azt a Kstv-ben rögzített kógens követelményt, hogy ezen jogcím esetében a beruházást a helyi építési szabályzatnak, vagy a településrendezési tervnek, vagy a térségi terület-felhasználási engedélynek kell tartalmaznia. A kisajátítási cél közérdekűsége a rendeleti szabályozás alapján nem tekinthető adottnak, a közérdekűség fennállásának vizsgálata a hatóság feladata, kivéve, ha a kisajátítási kérelem és a határozat legalább egy érvet szerepeltet a közérdekűség állítására, és azt a kisajátítást elszenvedő fél nem cáfolja. Ha a kormányrendeleti szabályozás tartalmazza az adott ingatlant beruházási területként, a kisajátítást szenvedő már nem hivatkozhat arra, hogy más ingatlanon is megvalósítható a kisajátítási cél. A Kúria a döntés elvi tartalmát illetően leszögezte, hogy a településrendezési eszközök egyikének sem feleltethető meg a kormányrendelet, ezért még a közérdekű cél megléte esetén sincs helye kisajátításnak kormányrendelettel meghatározott nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás területén fekvő ingatlan esetében. Emellett a Kúria kimondta, hogy a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás esetén - az abból szükségszerűen következő legalább egy közérdek megjelölése esetén - a közérdekűség külön igazolást a kisajátítási hatóság részéről a kisajátítási határozatban nem igényel, a közérdekűséget vitató félnek kell állítását bizonyítania.

A Kúria egy másik, 2020-as döntésében[34] - amelynek tárgya ugyan nem tartozott a nemzetgazdasági szempontból kiemelt kategóriába, de a kisajátítás célja ugyancsak terület- és településrendezés volt - szintén foglalkozott a jogalap vizsgálatával, azaz azzal a kérdéssel, hogy a kisajátítás mely közérdek szolgálatában áll. Különös jelentőséget nyer ez a kérdés azokban az esetekben, amikor a cél a terület- és településrendezés, amely igen tág értelmezési keretet jelent a jogalkalmazó számára. Jelen esetben a helyi építési szabályzat (HÉSZ)[35] függeléke célként az ipari park bővítését jelölte meg, valójában pedig a piac bővítéséhez szükséges közparkoló megvalósítása érdekében került sor a kisajátításra. Az érintett ingatlan a HÉSZ függelékébe városrendezési céllal egy képviselő-testületi határozat[36] eredményeként került bele, amely felvetette a közjogi érvénytelenség kérdését is. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a kisajátítás ügyben eljárt tanács kezdeményezésére

- 193/194 -

megállapította, hogy a HÉSZ képviselő-testületi határozattal történt kiegészítése törvényellenes és azt a kiegészítés napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette. Ennek következményeként a kisajátítás jogalapja megszűnt. Az ügyben a Kúria arra is rámutatott, hogy a kisajátítási célt, azt, hogy pontosan milyen okból kérik a kisajátítást, mind az ügyben eljáró hatóságnak, mind pedig a határozat elleni közigazgatási perben eljáró bíróságnak részletesen vizsgálnia kell, ennek elmulasztása, a kisajátítás jogalapjának feltáratlansága súlyos eljárásjogi szabálysértés, a határozat és az ítélet hatályon kívül helyezéséhez vezethet. A kisajátítás jogalapjának megállapításához elengedhetetlen ugyanis annak tisztázása, hogy a kisajátítási kérelem alapján mely Kstv-ben rögzített közérdekű cél valósul meg.

A kisajátítási üggyel kapcsolatos közigazgatási jogvita esetében az érintett ingatlan egy régészeti lelőhelyként nyilvántartott, kiemelten védett régészeti lelőhely és világörökségi helyszínen volt található.[37] Az ingatlan 2009 novemberéig a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. Kerület Önkormányzata tulajdonában állt, majd elidegenítése került egy projektcég részére, szálloda-beruházás céljára. Az ingatlan 2017 októberében került tulajdonosához, felszámolási árverésen, aki az ingatlant bérbeadás útján hasznosította. A helyi önkormányzat két alkalommal is vételi ajánlatot tett a tulajdonosnak, de az visszautasította. 2019 márciusában a helyi önkormányzat kisajátítási kérelmet terjesztett elő, a kormányhivatal a kérelemnek helyt adva 2019 októberében az ingatlant a helyi önkormányzat javára terület- és településfejlesztési célra, továbbá örökségvédelem közérdekű célra kisajátította. A hatósági eljárása során számos súlyos eljárási hiba merült fel, amelyekkel kapcsolatban a törvényszék úgy foglalt állást, hogy ezek az ügy érdemét nem érintették. A kisajátítás jogalapja tekintetében kiemelte, hogy ugyan a kerületi építési szabályzat (KÉSZ)[38] a tárgyi ingatlanra konkrétan megvalósítandó terület-és településrendezési cél megvalósítását nem írja elő, de "kitűnik belőle", hogy kizárólag olyan építési munkák valósíthatók meg, amelyek közérdekű célt szolgálnak (pl. a városfal bemutatása, közösségi játszótér kialakítása). Az ítélet leszögezi, hogy a "kúriai gyakorlati alapján a helyi önkormányzati rendeletben a településrendezés tekintetében megállapított közérdekű célok a feleket kötik". A kisajátítás jogalapjának meghatározása során a törvényszék megítélése szerint több cél egyszerre is megjelölhető, azokat a határozatban nem kell elkülönítetten ismertetni. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet alaptalannak minősítette. Indokolásában rámutatott, hogy az eljárási szabályszegéseknek az ügy érdemi elbírálására lényeges kihatásuk nem volt. A Kúria a ratio decidendi megfogalmazásával úgy foglalt állást, hogy amennyiben a kisajátítás jogalapja helyi építési szabályzaton alapul, akkor a jogalap fennáll, a kisajátítási cél közérdekűségének további bizonyítása nem szükséges, azt önmagában a helyi építési szabályzat megalapozza. Már eleve elfogadottnak tartotta a jogalapot abban az esetben is, ha a helyi építési szabályzat - amely ugyan semmilyen fejlesztési célt nem tartalmaz, amely a kisajátítást indokolná - olyan feltételeket tartalmaz, amelyek alapján az építési munkák megvalósítása közérdeket szolgál.

- 194/195 -

A Szegedi Törvényszék egy közelmúltbeli döntésében kimondta, hogy a kisajátítási törvény alapján, ha a beruházás kiemelt, nem szükséges bizonyítani, hogy a közösség számára nyújtott előnyök jelentősen meghaladják a tulajdonelvonással okozott kárt. Ugyanakkor azt is megállapította, hogy a kisajátítás jogalapja bizonyítás tárgya.[39]

A fenti példákból nyomon követhető, hogy a Kúria gyakorlata jelentős változáson ment keresztül: a részletes vizsgálattól a valószínűsítés elfogadása felé mozdult el. Ez a változás csökkentheti a bírói jogvédelem szintjét és gyengítheti a tulajdon védelmét.

2. A tisztességes eljáráshoz való jog erodálódásának jelei

A tisztességes eljáráshoz való jogot az Alaptörvény rögzíti.[40] A tisztességes eljárás elve magában foglalja a törvény előtti egyenlőséget, az emberi méltóság tiszteletben tartását, a diszkrimináció tilalmát, és áthatja mind a hatóság előtti eljárást, mind pedig a közigazgatási tevékenység jogszerűségének vizsgálatára irányuló közigazgatási pert. Az Alaptörvény - az Alapjogi Chartával összhangban - külön rendelkezik a tisztességes hatósági eljárás követelményéről is, a pártatlan és részrehajlás nélküli ügyintézés követelményéről is.

2.1. Az ügyfél fogalmának szűkítő értelmezése és a nyilvánosság korlátozása

A hatósági eljárási kódex tág értelemben határozza meg az ügyfél fogalmát. Ügyfélnek minősül a hatósági eljárás során az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek/amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire/amelyre nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit/amelyet hatósági ellenőrzés alá vontak. Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik/amelyek a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek (ex lege ügyfél).[41] Ez utóbbi esetben az ügyféli kör meghatározása nem lehet korlátozó. Az Alkotmánybíróság már több határozatában is értelmezte az ügyfél fogalmát, a tág értelmezésnek helyt adva,[42] ennek ellenére a magyar építészeti törvény végrehajtási szabályai[43] a kiemelt beruházások esetében szűkebben határozzák meg a lehetséges ügyféli kört. A jogalkotási eljárás során a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes rámutatott, hogy az ügyfélfogalom szűk értelmezése ellentétes az Alaptörvénnyel, azonban ezt a figyelmeztetést a jogalkotó figyelmen kívül hagyta. A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog magában foglalja mindenkinek azt a jogát, hogy az őt (hátrányosan) érintő individuális intézkedések meghozatala előtt meghallgassák, hogy hozzáférhessen a rá vonatkozó iratokhoz, valamint, hogy indokolt döntést hozzon a hatóság.[44] Az ügyfélkör szűkítése a részvételi jog korlátozásával jár, és ily módon aláássa az eljárás tisztességes voltát.

- 195/196 -

A jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes egy másik jelentős problémára is felhívta a figyelmet az új építésügyi szabályozás kapcsán. A nyilvános hozzáférés lehetőségét ellehetetleníti az a rendelkezés, amelynek folytán az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást támogató elektronikus dokumentációs rendszer (ÉTDR) nyilvános felülete megszűnt.[45] Az elektronikus nyilvántartásban rögzített adatokhoz, információkhoz és tervekhez kizárólag az építtető, az ügyfelek és az illetékes hatóságok férhetnek hozzá. A kormányrendeleti szabályozás egy olyan helyzetet teremtett, amelyben még azok sem férhetnek hozzá az építési adatokhoz és információkhoz, akiknek jogait vagy jogos érdekeit egy adott eljárás érintheti, tehát ügyféli minőségük elismerését kérhetnék, és nyilvánvalóan a nyilvánosság sem fér hozzá ezekhez az információkhoz a környezetvédelmi követelmények érvényesítése kapcsán, amely a társadalmi részvétel elvét sérti. Az Aarhusi Egyezmény alapján, amely 2001-ben vált a hazai jogrendszer részévé,[46] a nyilvánosság számára biztosítani kell a környezeti információkhoz való hozzáférést, valamint az egyezményben meghatározott alapvető részvételi jogokat.

Az ügyfélkör és az elektronikus nyilvántartásokhoz való hozzáférés együttes korlátozása szűkíti a nyilvános hozzáférést és a társadalmi részvétel elvét, amelyből következik, hogy a jogalkotó nem kíván eleget tenni az Aarhusi Egyezményben foglalt nemzetközi kötelezettségének. Ugyanakkor az is megállapítható, hogy visszalépés történt az épített környezet védelmében korábban elért védelmi szinthez képest.[47]

A nyilvánosság korlátozása alkalmas arra, hogy csökkentse az elszámoltathatóságot. A szabályozásnak ezek az elemei jól mutatják, hogy az eljárások gyorsítására irányuló törekvések a hatékonyságon túl messzemenő következményekkel járhatnak.

2.2. Szakhatóságok kontra szakértői bizonyítás

A szakhatóságoknak a fővárosi, vármegyei kormányhivatalokba történő integrációja az elfogultság intézményi kockázatát hordozza. Amint arra korábban már utalás történt, a hatósági és szakhatósági eljárások többsége a politikai vezetőnek minősülő főispán mint egyszemélyi vezető közvetlen irányításával folyik. A hatóságok kötelesek a szakhatóságokat bevonni eljárásaikba, amennyiben ezt jogszabály kötelezővé teszi. A szakhatóság állásfoglalása kötelező, attól az eljáró hatóság nem térhet el. Ha kötelező a szakhatóság megkeresése, akkor külső szakértő nem járhat el az adott szakkérdésben. A közigazgatási perben a szakhatóságok a bíróság döntése alapján félként vagy érdekeltként részt vehetnek, de ez a részvétel nem eredményez olyan eljárási pozíciót, amelyben az adott szakkérdésre nézve kötelező lenne az állásfoglalásuk. Ha a bíróságnak aggálya merül fel a szakhatóság állásfoglalásával összefüggésben, külső szakértőt rendel ki. A szakértő közreműködése a közigazgatási perben rámutat a hatósági eljárásban a szakkérdések megítélésével kapcsolatos hiányosságokra.

- 196/197 -

A törvényszék előtt folyamatban volt ügyben[48] az alperes kormányhivatal arra a következtetésre jutott, hogy az ingatlanon tervezett új szennyvíztisztító telep és a hozzá kapcsolódó szennyvízvezeték létesítése nem jár jelentős környezeti hatással; ezért környezeti hatásvizsgálati eljárás megindítását nem tartotta szükségesnek. A beruházáshoz kapcsolódó hatósági ügyeket kiemelt hatósági üggyé minősítették. A hatósági eljárás során a kormányhivatal értesítette a nyilvánosságot az eljárás megindításáról, megkereste az ágazati szakmai szerveket állásfoglalásuk beszerzése érdekében, amelyeket a döntés részeként vett figyelembe. Bevonta az illetékes vízvédelmi hatóságot, valamint beszerezte az érintett helyi önkormányzatok jegyzőinek nyilatkozatait is a településvédelmi követelményeknek való megfelelésről. A bírósági felülvizsgálat során a bíróság által kirendelt igazságügyi szakértő megállapította, hogy az Előzetes Vizsgálati Dokumentáció (EVD)[49] több lényeges megállapítást nem tartalmazott, továbbá a benne szereplő megállapítások általános jellegűek, pontatlanok vagy az ügyben megállapított tényállással ellentétesek voltak. A szakértői véleményt alapul véve a törvényszék a hatóságot új eljárásra kötelezte, tekintettel arra, hogy a kormányhivatal szakmai szervezeti egységei által kiadott állásfoglalások megalapozatlannak bizonyultak, azokat a bíróság által kirendelt szakértő következtetései cáfolták.

A hatósági eljárásban a tényállás tisztázása a tisztességes hatósági eljáráshoz való joghoz kapcsolódik. A valósághű tényállás megállapítása alapvető a megalapozott döntéshez. A tényállás feltáratlansága súlyos eljárási hiba, amely a döntés megsemmisítéséhez vezethet, amely egyben sértheti az ügyfél tisztességes ügyintézéshez való jogát is.[50]

2.3. Az indokolási kötelezettség teljesülése a gyorsított eljárásban

Az indokolási kötelezettség különösen sérülékennyé válhat a gyorsított eljárásokban. Az indokolás alapvető célja, hogy ténybeli és jogi alapot adjon a döntéshez, és ezt akkor éri el, ha az eljárás minden egyes mozzanatát, a döntéshozatalhoz szükséges tényállás kialakítását és magát a döntést is megmagyarázza és igazolja.[51]

A kiemelt jelentőségű beruházással kapcsolatos ügyben a bíróság megsemmisítette a hatóság döntését és új eljárás lefolytatását rendelte el, mivel álláspontja szerint a hatóság megsértette a tényállás tisztázására vonatkozó és az indokolási kötelezettségét. A Kúria felülvizsgálati eljárásában[52] megállapította, hogy a kiemelt beruházások esetében a közigazgatási hatóság tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettsége sajátos módon érvé-

- 197/198 -

nyesül, figyelembe véve a rövid hatósági eljárásra vonatkozó határidőket. A Kúria hangsúlyozta, hogy még a gyorsított eljárási szabályok mellett sem sérülhetnek a felperesek törvényben biztosított garanciális jogai és az Alaptörvény által védett érdekek. Ugyanakkor a hatékony jogorvoslat lehetőségét elzárta a felperesek elől. A Kúria döntése ellen alkotmányjogi panaszt nyújtottak be. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügyben két körülmény utalt az Alaptörvény sérelmének lehetőségére, amely érdemben kihatással lehetett a bíróság döntésére, az indokolt döntéshez való jog, a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog egyik elemének összefüggésében. Egyrészt a hatóság a döntésében jogszabálysértő módon nem tett eleget indokolási kötelezettségének, másrészt pedig ennek ellenére a bíróságok helybenhagyták a hatóság döntését, ténylegesen elfogadva az alkotmányellenes helyzetet.[53]

VI. Záró megjegyzések

A kiemelt jelentőségű beruházásokra vonatkozó szabályozás azt mutatja, hogy az eljárások gyorsítása nem csupán jogtechnikai jellegű módosítás, hanem mind a hatósági eljárás során, mind pedig a közigazgatási perben strukturális következménnyel jár. Bár a beruházások hatékony megvalósításának célja a legtöbb esetben legitim és a közérdek szolgálatában áll, ez azonban nem vezethet az alapvető eljárási garanciák erodálódásához. A jogalkotás és a jogalkalmazás alapvető céljaként csak az tűzhető ki, hogy a hatékonyságot a jogszerűség, az átláthatóság és az elszámoltathatóság keretein belül biztosítsák.

A tárgyalt esetek egyértelműen mutatják, hogy a kiemelt beruházások hatósági ügyeivel kapcsolatos szabályrendszer alkalmazása összetett és gyakran vitatott területet képez. A példákon keresztül bemutatásra került, hogy a hatóságok és a bíróságok folyamatosan két egymással versengő cél között egyensúlyoznak, egyrészt a beruházások gyors és hatékony megvalósításának, másrészt pedig a magántulajdon védelme és az alapvető eljárási garanciák biztosítása között.

A kisajátítási ügyek különösen jól szemléltetik, hogy a közérdek fogalma a gyakorlatban mennyire nehezen megragadható. Bár a kisajátítás jogalapja formálisan a településrendezési célokon nyugszik, a bírói gyakorlat következetlensége fedezhető fel abban, hogy milyen részletességgel és alapossággal kell vizsgálni a közérdek fennállását. Egyes döntésekben a Kúria részletes és érdemi vizsgálatot követelt meg a közérdek tekintetében, hangsúlyozva, hogy sem a kisajátításról szóló törvény, sem kormányrendelet nem mentesítheti a hatóságokat e kötelezettség alól. Más esetekben azonban elegendőnek fogadta el a helyi építési szabályzat puszta meglétét vagy a kormányrendeleti szabályozást, anélkül hogy részletesebb indokolást követelt volna meg.

A tisztességes eljárásról szóló elemzés tovább mélyítette a szabályozásból eredő feszültségeket. Az, hogy ki minősül "ügyfélnek" az építési hatósági eljárásokban, alapvető jelentőségű, mivel közvetlenül befolyásolja a egyén részvételi lehetőséget. A fennálló alkotmányossági aggályok ellenére a jelenlegi szabályozás szűkíti azon személyek körét,

- 198/199 -

akik ügyfélként bevonhatók az eljárásba, ezáltal korlátozva a részvételi jogokat és megkérdőjelezve az eljárás tisztességességét. Ezt a problémát tovább súlyosbítják az építési adatokhoz és a környezeti információkhoz való hozzáférés szigorú korlátozásai. Az ilyen korlátozások nemcsak Magyarország Aarhusi Egyezményből fakadó kötelezettségeivel ellentétesek, hanem egyértelmű visszalépést is jelentenek a környezetvédelem és a nyilvánosság részvételének korábban elért szintjéhez képest (non-derogáció elve).

A szakhatóságok közreműködésével kapcsolatos aggályok egy másik rendszerszintű problémára is rámutatnak: a gyorsított eljárások és a szakkérdések érdemi vizsgálata közötti feszültségre. Az a tény, hogy a bíróság által kirendelt külső szakértő megalapozatlannak találta a kormányhivatal szakmai egységeinek megállapításait, azt mutatja, hogy a gyakorlatban a rigorózus vizsgálatokkal szemben a gyorsaságot helyezhetik előtérbe, különösen a környezet védelmével kapcsolatos ügyekben.

Összességében az esetek azt mutatják, hogy bár a kiemelt beruházások célja a fejlesztések felgyorsítása, az eljárásrend gyakran gyengíti a jogszerűség, az átláthatóság és a nyilvános részvétel alapvető garanciáit.

A jogállamiság védelme nem csupán formális garanciákat, hanem azok hatékony érvényesítéséhez szükséges tartós elkötelezettséget is igényel.

Summary - Judit Siket: Procedures Relating to Priority Investments - Examples From Case Law

This article analyses the Hungarian legal regime governing prioritized investments as an example of the growing dependence on exceptional procedural frameworks in administrative law. It argues that this type of exceptional legal regime not only accelerates decisionmaking procedures for prioritized investments but also erodes traditional procedural guarantees in administrative judicial supervision. Through doctrinal analysis, an overview of the legal framework, and an evaluation of case law, the study demonstrates that procedural acceleration systematically weakens fundamental guarantees, including the rights to participation, transparency, reasoned decision-making, and effective judicial protection. The article argues that the Hungarian regime represents not merely a set of procedural simplifications but a modification of traditional guarantees of judicial supervision. The cumulative effect of fast-track procedures, restricted participation, and limited judicial review results in a model where legality is increasingly subordinated to executive priorities.

The Hungarian case illustrates a broader European trend in which efficiency-driven exceptionalism raises significant rule-of-law concerns. ■

JEGYZETEK

* A kutatást a Szegedi Tudományegyetem Interdiszciplináris Kutatásfejlesztési és Innovációs Kiválósági Központ (IKIKK) Humán és Társadalomtudományi Klaszterének Digitális Társadalom Kompetenciaközpontja támogatta. A szerző a Digitalizáció és Demokrácia kutatócsoport tagja.

[1] Siket Judit: Local Self-Governments' Competences in Administrative Procedures Related to Prioritized Investments in Hungary. Bulletin of the Transilvania University of Braşov Series VII: Social Sciences Law Vol. 17(66) No. 1- 2024 https://doi.org/10.31926/but.ssl.2024.17.66.1.1 1-8. pp. (2026. 03. 14.).

[2] Erről a témáról részletesen: Siket Judit: Chilling effect? A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások szabályozásának "dermesztő hatása" a helyi önkormányzati autonómiára. Közjogi Szemle 2023/2. 9-17. pp. Siket Judit: Sustainable Development and Local Self-Government: Administrative Procedures on Prioritized Investments and the Autonomy Issues of Local Governments in Hungary. In: Paolo Duret and Giovanna Ligugnana (eds): Administrative Action Facing Sustainable Development. Edizioni Scientifiche Italiane, 2024. 165-184. pp.

[3] De Benedetto Maria: Effective Law from a Regulatory and Administrative Law Perspective. European Journal of Risk Regulation, 9. 2018. 392-393. pp., 399-400. pp.

[4] Golebiowska Anna - Przyhocka Iwona: Effectiveness, Efficiency, and Legality of Operations in the Management of Public Administration in the Area of Public Security. European Research Studies Journal Volume XXIV, Issue 4. 2023. 178-184. pp.

[5] Szólik Eszter: A közigazgatási eljárási kódexek hatályának szabályozási karakterisztikája 1957-2018. 74. p. https://openaccess.ludovika.hu/nke/catalog/download/283/2420/5649?inline=1 (2026. 03. 12.).

[6] A COVID-19 világjárvány időszakából hozható példa az ellenőrzött bejelentés jogintézménye, amely a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény IV. fejezet a hatósági engedélyezések közös szabályai cím alatt került szabályozásra, majd ezt követően általános szabállyá vált. Balázs István - Hoffman István: Közigazgatás és koronavírus - a közigazgatási jog rezilienciája vagy annak bukása. Közjogi Szemle 2020/3. 4-6. pp.

[7] F. Rozsnyai Krisztina: Judicial Review in Hungary - The Turmoil of Organisational Changes through the Lenses of Procedural Law. ELTE Law, 2023/1. 95-110. pp.

[8] 2006. évi LIII törvény a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről. Az előzményekről és a törvény elfogadásáról l. Siket Judit : Nincs szabály kivétel nélkül. Közigazgatási Eljárási Jogi Közlemények, 2022/2. 106-119. pp.

[9] 2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.).

[10] 1952. évi III. tv. a polgári perrendtartásról XX. fejezet.

[11] 2023. évi C. törvény a magyar építészetről.

[12] 2023. évi C. tv. 196-199. §§

[13] Pálné Kovács Ilona: Miért hagytuk, hogy így legyen? Politikatudományi Szemle XXII/4. 8. p.

[14] A területi államigazgatási szervek 2010. június 7-i adatairól l. Zöld-Nagy Viktória - Virág Rudolf: A területi államigazgatás integrációja. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó. Budapest, 2013. 74. p., az integrációban részt vevő szervekről 88. p.

[15] 2018. évi CXXV. tv. a kormányzati igazgatásról (Kit.) 3. § (4) bekezdés.

[16] Kálmán János: A szakkérdés vizsgálata a magyar közigazgatási hatósági eljárásjogban. Jogtudományi Közlöny 2018/2. 108. p. Horváth M. Tamás - Józsa Zoltán: Az államigazgatás helyi és területi szervei: Koncentráció és Koncentrátum. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont. Budapest, 2016. 577-578. pp.

[17] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa 12/2025. Jogegységi határozat (Jpe.IV.60.056/2024/12. szám) a keresetváltoztatásról és keresetkiterjesztésről a közigazgatási perben. (forrás: kuria-birosag.hu).

[18] A 12/2025. Jogegységi határozathoz fűzött többségi határozattól eltérő álláspont. (forrás: kuria-birosag.hu).

[19] 2025. évi LXXIX. törvény a közigazgatási bíráskodással összefüggő törvények módosításáról.

[20] 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról (Ákr.).

[21] Ákr. 123. §

[22] Kfv.VI.37.023/2023/34., megjelent BH2023. 286. (forrás: www.birosag.hu).

[23] 2017. évi I. tv. a közigazgatási perrendtartásról (Kp.) 83/A. §

[24] Decree-Law No. 73 of 21 May 2025. (2026. 02. 08.).

[25] Legge 18 Iuglio 2025, n. 105 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2025/07/19/25G00113/sg, The new "Infrastructure Decree" approved by the Italian lower house https://orsingher.com/en/administrative-the-new-infrastructure-decree-approved-by-the-italian-lower-house/ (2026. 02. 08.).

[26] Poland boosts infrastructure with a new draft act on streamlining the investment process. https://cms-lawnow.com/en/ealerts/2025/11/poland-boosts-infrastructure-with-new-draft-act-on-streamlining-the-investment-process (2026. 02. 08.).

[27] Polish special act to accelerate defense investments. https://www.dentons.com/en/insights/guides-reports-and-whitepapers/2025/september/9/polish-special-act-to-accelerate-defense-investments (2026. 02. 08.).

[28] Romania amends public procurement law to accelerate contract execution and absorption of EU funds. https://cms-lawnow.com/en/ealerts/2021/09/romania-amends-public-procurement-law-to-accelerate-contract-ex-ecution-and-absorption-of-eu-funds (2026. 02. 08.).

[29] Renewable Energy - Simplified legislation in favour of national interest projects and state entities in Romania. https://www.kinstellar.com/news-and-insights/detail/2474/renewable-energy-simplified-legislation-in-favour-of-national-interest-projects-and-state-entities-in-romania (2026. 02. 08.).

[30] Kfv.II.37.283/2020/5. sz. (forrás: www.birosag.hu).

[31] 1382/2018. (VIII. 13.) Korm. határozat a Göd város külterületén található egyes földrészletek beruházási célterületté nyilvánításáról.

[32] 141/2018. (VII. 27.) Korm. rendelet egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról, valamint egyes nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításról szóló kormányrendeletek módosításáról 2. melléklet 7. Ipari-innovációs fejlesztési terület kialakítása, valamint a területen megvalósítandó feldolgozóipari beruházások Göd város területén.

[33] A kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. tv. (Kstv.) 2. § c) pont.

[34] Kfv.II.37.541/2020/4. sz. (forrás: www.birosag.hu).

[35] Mohácsi Önkormányzat Képviselő-testületének 25/2009 (XI.30.) önkormányzati rendelete a helyi építési szabályzatról és a szabályozási tervről.

[36] 93/2018.(VI.28.) Kh. sz. határozat.

[37] Kfv.III.38.013./2021/18. (forrás: www.birosag.hu).

[38] Belváros-Lipótváros Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzata (KVSZ) és Szabályozási Tervéről (KSZT) szóló 29/2006. (VI.4.) Önkormányzati rendelet (KÉSZ).

[39] Szegedi Törvényszék K.700680/2025/19. (forrás: www.birosag.hu).

[40] Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) XXIV. és XXVIII. cikk.

[41] Ákr. 10 §

[42] 5/2018 (V.17.) AB hat. [16] ABH, 2018, 80-88. pp., 12/2015. (V.14.) AB hat. [31], ABH, 2015, 276 - 296. pp.

[43] 281/2024. (IX. 30.) Korm. rendelet az építésügyi hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről.

[44] Ügyszám: AJB-3783/2024.

[45] 281/2024. (IX. 30.) Korm. rendelet az építésügyi hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről.

[46] 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről.

[47] Ügyszám: AJB-3783/2024.

[48] Budapest Környéki Törvényszék 102.K.700.350/2022/73. (forrás: www.birosag.hu).

[49] A környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet alapján.

[50] Kálmán 2018, 104. p.

[51] Csatlós Erzsébet: Gondolatok a hatóság indokolási kötelezettségéről Martonyi János Az államigazgatási aktusok indokolása c. művének nyomán. Forum: Acta Juridica et Politica, 2023/3 76. p., Csatlós Erzsébet: A hatóság indokolási kötelezettségéről. Közjogi Szemle, 2024/1, pp. 42-44. pp. Kováts Beáta - Villám Krisztián: 7/2013. (III. 1.) AB határozat - Indokolási kötelezettség. In: Gárdos-Orosz Fruzsina- Zakariás Kinga: Az alkotmánybírósági gyakorlat l-II. Az Alkotmánybíróság 100 elvi jelentőségű határozata 19902020. HVG-ORAC - TKJTI 2021. 185. p., 189. p.

[52] Kfv.VI.38.206/2019. (forrás: www.birosag.hu).

[53] 3014/2025. (I. 21.) AB hat. [19] ABK 2025/1. 146-148. pp.