A hatóság köteles a döntését indokolni. Az Alaptörvény a Szabadság és felelősség részben nevesíti, hogy a hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni, a hatósági eljárásjogi rendelkezések pedig erre vonatkozóan érdemben 1957 óta változatlanok,[1] mégis még 2023-ban is szükséges elvi éllel leszögezni evidensnek tűnő kritériumokat.[2]
Magyarország első hatósági eljárásjogi kódexe, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.) a határozatok - a hatóság valamennyi döntésének közös elnevezése ekkor határozat volt - indokolásáról úgy rendelkezett, hogy abban "röviden elő kell adni a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, meg kell jelölni azokat a jogszabályokat, amelyek alapján az államigazgatási szerv a döntést hozta. Fel kell sorolni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait".[3] A határozat kötelező kelléke tehát az indokolási rész. Ezt megelőzően, a közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályok, amennyiben egyáltalában léteztek, nem egy, hanem több elszórt joganyagba voltak foglalva.[4] Az Et.-hez kapcsolt jogalkotói indokolás szerint viszont a határozat tartalmára vonatkozó rendelkezések lényegében a gyakorlatnak felelnek meg.[5] Ez arra enged következtetni, hogy egységes, kódex jellegű hatósági eljárásjogi szabályozást megelőzően is élt már a jogintézmény, és ezt erősíti, hogy az 1942-es Valló-tervezet is meglehetősen gyakorlottan foglalta össze a normaszövegnek szánt azon passzust, amely jobbára egybecsengett azzal, amelyet 1957-ben törvénybe foglaltak.[6] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (Áe.) megannyi rendelkezést átírt az Et.-n, de az indokolásra vonatkozót lényegében változatlanul hagyta, majd a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) volt az, amely az alapelvek között szabályozta, hogy a hatóság "hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie.[7] A Ket.-et 2018. január 1-jével hatályon kívül helyező, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) alapvetően tükrözi az addigi rendelkezéseket, ami szerint a döntés - a határozat és a végzés egyaránt - tartalmazza "a megállapított tényállásra, a bizonyítékokra, a szakhatósági állásfoglalás indokolására, a mérlegelés és a döntés indokaira, valamint az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére is kiterjedő indokolást".[8] Ezt 2020-tól egészítette ki a "teljes eljárásra történő áttérés esetén az áttérés okára, a megismerhetetlenné tett zártan kezelt és védett adatokkal együtt megállapított tényállásra" vonatkozó rész.[9] A döntés tartalma, megszövegezése és hordozója körében az Ákr. nem kívánt változtatni a már kialakult szabályokon, így általános absztrakciós szinten megtartotta a Ket. szabályainak magját.[10] Akárhogy nézzük, a szabályozás az Ákr. egyszerű, tömör, közérthető keretrendelkezésekre építő[11] szellemiségének megfelel és ahhoz igazodik, de minőségi és mennyiségi kérdésekre nézve rendkívül tág értelmezési tartományt jelent a jogalkalmazónak.[12] Ilyen körülmények között pedig érdemes vizsgálni, hogy mi az, amely keretet és egyben irányt szab; ennek összefoglalására tesz kísérletet a tanulmány a jogszabályok, valamint a kúriai gyakorlat segítségével.
A hatósági döntések indokolására vonatkozó kérdések tisztázását érdemes a jogintézmény rendszertani helyének áttekintésével kezdeni, ez ugyanis kellő megvilágításba helyezi az értelmezési kérdéseket.
Magyarország demokratikus jogállam.[13] Az állam szervezetét és minden működését a jog szabályozza, mert jogi keretek és szabályok nélkül az állam hatalma korlátlan önkénnyé válnék, és ez a jogi atmoszféra a közigazgatásra is teljesen kiterjed.[14]
A jog uralmát a Velencei Bizottság eltérő jogrendszerek és jogirodalomban uralkodó álláspontok összevetéséből, mintegy konszenzusként az alábbi jogrendszert átható elvekben azonosította: jogszerűség, beleértve a törvényalkotás átlátható, elszámoltatható és
- 41/42 -
demokratikus folyamatát; jogbiztonság, az önkény tilalma; az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés független és pártatlan bíróságok előtt, beleértve a közigazgatási aktusok bírósági felülvizsgálatát is; az emberi jogok tiszteletben tartása, valamint a megkülönböztetés tilalma és a törvény előtti egyenlőség.[15] A közigazgatás szerveinek egyedi ügyekben jogi hatás kiváltására irányuló közhatalmi cselekményei kapcsán ezek a körülmények abban mutatkoznak meg, hogy a hatóságok a hatályos jog alapján és annak megfelelően járnak el;[16] ezt az Alkotmánybíróság is irányadó gyakorlatként szögezte le.[17]
Annak igazolása és bizonyítéka, hogy a közigazgatás döntéshozatali tevékenységben manifesztálódó működése megfelel a fentebb vázolt jogállami követelményeknek, a döntésre irányadó formai és tartalmi elemeinek megtartásában ölt testet. Ezen elemek közül az indokolás az, amely tulajdonképpen kézen fogja a döntés olvasóját, és végigkalauzolja őt az okot adó körülménytől egészen az adott helyzetben a jogviszonyt meghatározó döntésig és annak tényleges és potenciális következményeiig, bemutatva azt, hogy mi okból járt el pont az a hatóság, mi okból és miként szabályozza a jog az ügy tárgyát, és hogy milyen körülmények azok, amelyek alapján a jog szabályait alkalmazva, és legfőképpen miként és miért jutott arra a következtetésre a hatóság, amelyről végül az ügyben érdemben rendelkezett. Az indokolás lényege ugyanis, hogy bemutassa nemcsak a tényállás absztrakt jogszabályok alá vonásának puszta eredményét, hanem azt a gondolatmenetet is, amelynek segítségével igazolható a döntés helyessége, a felek és nem utolsósorban a közigazgatás működése feletti kontrollt gyakorlók előtt, és végső soron a társadalom számára is igazolja a törvényes működést. Ekként az indokolás tulajdonképpen három címzetti kört is szolgál.[18] A jogalkalmazás során minden esetben az általánosan és sokszor elvontan megfogalmazott jogszabályoknak egyedi - ám egymástól valamilyen szintig különböző - ügyekben való hatályosulása a kérdés,[19] és mint ilyen, szükségképpen magyarázatot követel.
Az indokolási kötelezettség ezért előmozdítja a határozat megalapozottságát, mert az eljáró szervet arra ösztönzi, hogy mind a tények felderítésénél, mind az alkalmazandó jogszabályok kiválasztásánál és értelmezésénél fokozott körültekintéssel járjon el, így az indokolás egyfajta önkontrollként is funkcionál.[20] Tulajdonképpen garanciális elem, hiszen az indokolás számadásnyújtás a megtett intézkedésről, biztosítéka annak, hogy a hatósági szerv a legjobb tudása és lelkiismerete szerint hozza meg a döntését. Az indokolás mutatja ki, hogy helyesen döntött-e a szerv.[21] A másik oldal pedig az, hogy eljárása során az anyagi jog helyes alkalmazása mellett megtartotta-e azokat az eljárási garanciákat, amelyek a következtetéseket, valamint magát az eljárást is nemcsak jogszerűvé, hanem tisztességessé is teszik.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
