A gyermekvédelmi rendszer egymással összefüggő feladatait állami és nem állami szervek látják el.[1] A gyermekvédelem fogalmi köre napjainkra jelentősen kiszélesedett, és napjainkban már - a szociális igazgatás részeként - nem csupán a valamilyen okból veszélyeztetett gyermek állami védelmét, hanem minden gyermek jogainak törvényi rögzítését és állami eszközökkel történő érvényre juttatását jelenti.[2] A gyermekvédelmi rendszer pilléreinek tartóoszlopa a gyámügyi igazgatás. A közigazgatás 2010-ban kezdődött - napjainkban is tartó - átalakítása a gyermekvédelmi-gyámügyi igazgatásra is hatással van. A változások a gyermekvédelmi ellátások rendszerét, az intézményrendszert és természetesen a gyámügyi igazgatást is érintik.[3] A változás részeként 2015. január 1-jétől a gyermekvédelmi hatósági intézkedések sora bővült a megelőző pártfogás intézményével.
A gyermekvédelem nemzetközi gyakorlata egyértelműen bizonyítja, hogy ott működik jól az állami gyermekpolitika, ahol a gyermekvédelemnek önálló törvényi szabályozása, alapelve és rendszere van, valamint szervesen illeszkedik a gyermekjóléti, szociális- és családpolitikához.[4] Az említett feltételrendszer hazánkban adott. A megelőző pártfogás bevezetésével a jogalkotó az egyre fiatalabb kriminalizálódásra kívánt reagálni. Éppen ezért az új intézmény helyét a gyermekvédelem rendszerében jelölték ki. Az intézkedés jogpolitikai célját tekintve azonban számos érv szólna amellett, hogy a pártfogói munkában rejlő lehetőségeket a büntető igazságszolgáltatáshoz kapcsolódóan gyakorolják. A fentiekre tekintettel a tanulmányban visszatérő problémafelvetésem - ahogy arra a címben is utalok - a megelőző pártfogás rendszertani elhelyezésének megalapozottsága. Hiába keresünk a nemzetközi gyermekvédelmi palettán hasonló intézkedést, nem találunk. A gyermekvédelem és a büntető igazságszolgáltatás ily módon való összefonódása kizárólag a magyar gyakorlat része. A rendszertani megalapozottság az intézmény hatékonyságának az előfeltétele. Az előző mondatba foglalt tézisre a gyámügyi tapasztalat ad választ. Ennek érdekében a tanulmányban az intézkedés elrendelésével foglalkozó gyámügyi szakemberek véleményét dolgoztam fel az állítás köré épített interjúkérdések alapján. Következtetéseimet Baranya megyei adatokra alapoztam. A területi különbségekre tekintettel így előfordulhatnak eltérések a gyámügyi mutatókban.
- 25/26 -
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (továbbiakban Gyvt.)[5] szerint a gyermekek védelme a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítésére, veszélyeztetettségének megelőzésére és megszüntetésére, valamint a szülői vagy más hozzátartozói gondoskodásból kikerülő gyermek helyettesítő védelmének biztosítására irányuló tevékenység. A gyermekvédelmi rendszert működtető állami és nem állami szervek feladata, hogy a komplex tevékenység feltételeit megteremtse és működését megvalósítsa. A hazai és a nemzetközi jogirodalom a gyermekvédelem csoportosításának több szempontját ismeri. Megkülönböztethetünk tágabb és szűkebb értelemben vett gyermekvédelmet, célja szerint tagolható általános és speciális gyermekvédelemre, a résztvevők szerint pedig területi és intézményes gyermekvédelemre.[6] A Gyvt. által meghatározott fogalom a tágabb értelemben vett gyermekvédelem fogalom alá tartozik, tekintettel arra, hogy minden rászoruló gyermek esélyegyenlőségét növelő általános ellátó rendszer keretét határozza meg. A törvény címe is mintegy előrevetíti, hogy a gyermekek védelme nem csupán hatósági jellegű - speciális gyermekvédelem-, hanem a családban élő, valamint a családból kiemelt gyermekek fejlődését biztosító ellátások és intézkedések egységes rendszere.
A magyar gyermekvédelmi rendszer pillérei a pénzbeli és természetbeni ellátások,[7] a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alap- és gyermekvédelmi szakellátások,[8] a hatósági intézkedések,[9] valamint a bíróság által javítóintézeti nevelésre utalt, illetve letartóztatásba helyezett fiatalkorúak javítóintézeti ellátása.[10] Az egyes alrendszerek a veszélyeztetettség mértékéhez igazodnak és összefonódnak. Amennyiben a gyermek helyzete indokolja, az érdekében hozott intézkedések nem a szülő kérelméhez kapcsolódnak, hanem a szülői felügyeleti jog korlátozásával az állam gondoskodik a gyermeket veszélyeztető körülmények megszüntetéséről. A megelőző pártfogás intézménye jól szemlélteti az egyes alrendszerek kapcsolatát. Ha a gyermek kriminális előélete a családi háttérből fakad, nagy valószínűséggel a pénzbeli és természetbeni ellátásokkal az állam már igyekezett a veszélyeztető körülményeket megszüntetni. A gyermek és családja bizonyosan találkozott már a gyermekjóléti alapellátásokon keresztül a gyermekjóléti központ esetmenedzserével és a gyámhivatal szakembereivel. A megelőző pártfogás nem jár a gyermek családból való kiemelésével, de amennyiben az nem eredményes, sor kerülhet a gyermek nevelésbe vételére és szakellátásba kerülésére. Ha a legsúlyosabb gyermekvédelmi intézkedés sem tartja vissza a gyermeket a kriminalizálódástól, reszocializációs nevelésére a javítóintézetben kerül sor.
A tanulmány témája szempontjából kiemelt figyelmet érdemel a gyermekvédelmi hatósági intézkedések bemutatása. A gyermekvédelmi gondoskodás
- 26/27 -
keretében elrendelhető intézkedések a gyermekvédelmi rendszer harmadik pillérét képezik. Ide tartozik a bűnmegelőzési célzattal létrehozott megelőző pártfogás intézménye. Alaptézisem szerint a rendszertani megalapozottság az intézmény hatékonyságának az előfeltétele, ezért a hatósági intézkedések átfogó bemutatásával közelebb juthatunk a problémafelvetés (a gyermekvédelemben van-e a helye a megelőző pártfogásnak) megválaszolásához.
Ha a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges ellátás a szülő beleegyezésével nem biztosítható, és ez a helyzet a gyermek fejlődését veszélyezteti, a gyámhatóság a veszélyeztetettség mértékétől függően a gyermekvédelmi törvényben felsorolt intézkedések valamelyikét megteszi.[11]A hatósági intézkedéseket okuk és eszközrendszerük szerint két nagy részre lehet bontani. Az egyik területet a védő-óvó intézkedések köre, a másikat - az intézkedések eredménytelensége esetén - a gyermek családjából való kiemelését eredményező beavatkozások képezik.[12] A gyermekvédelmi gondoskodás körébe tartozó intézkedések kiválasztásánál figyelembe kell venni a veszélyeztetettség jellegét, okát és mértékét, a gyermek személyiségét és családi körülményeit, az intézkedés várható hatásait, valamint a gyermeknek a saját családjában történő nevelkedéséhez fűződő jogát.[13]
Az állam a gyermek érdekében beavatkozhat a család életébe és hatósági intézkedéseivel - végső soron - a gyermek szülői gondoskodást helyettesítő védelméről gondoskodik. A magánjog keretében meghatározott szülői felügyelet, szülői felelősség és a gyermek legjobb érdekének elve[14] olykor kiválthat közjogi, gyermekvédelmi hatósági intézkedéseket. Ez az a pont, ahol a magánjog és a közjog találkozik, illetve átfedést mutat.[15] Amennyiben a hatósági intézkedés folytán a gyermek családból való kiemelésére kerül sor, úgy a gyermekről az illetékes járási hivatal gyámügyi osztályának határozata alapján személyes gondoskodást nyújtó szakellátás keretében gondoskodik az állam.
A megelőző pártfogás elrendelését megalapozó ok a gyermek vagy fiatalkorú személy által elkövetett bűncselekmény vagy elzárással sújtható szabálysértés elkövetése. Tehát a veszélyeztetettsége a kriminalizálódáshoz kapcsolódik. Az intézkedés elrendelése kapcsolódhat a fennálló védelembe vételhez vagy a megelőző pártfogás elrendelésével egyidejűleg sor kerül a védelembe vétel elrendelésére is. Mindkét intézkedés a védő-óvó típusú intézkedések körébe tartozik, tehát nem jár a gyermek családból való kiemelésével. A megelőző pártfogás célja a bűnmegelőzés és a további bűncselekmények elkövetésétől való távoltartás, továbbá a reszocializációs nevelés. Ennek érdekében nemcsak a fiatalkorút kell a helyes irányba terelni, hanem a családját is képessé kell tenni a normakövető élet támogatására.
- 27/28 -
A megelőző pártfogás a gyámhatóság által lefolytatott, 2015. január 1. napjától hatályos közigazgatási hatósági eljárás. A gyámhatóság a bűncselekmény vagy az elzárással is sújtható szabálysértés elkövetése miatt indult védelembe vétel iránti eljárásban, vagy a már fennálló védelembe vétel mellett a nyomozó hatóságnak a bűncselekmény vagy a szabálysértési hatóságnak a szabálysértés elkövetéséről tájékoztató, a gyámhatóság felé tett jelzését követően megkeresi a pártfogó felügyelői szolgálatot környezettanulmány és a gyermek veszélyeztetettségének bűnmegelőzési szempontú kockázatértékelése (a továbbiakban: kockázatértékelés) beszerzése céljából.[16]
A jogintézmény bevezetésével a jogalkotó szándéka az volt, hogy mind a gyermekvédelmi, mind a büntető igazságszolgáltatási rendszer megőrizze saját struktúráját, szem előtt tartva a két terület közötti hatékonyabb együttműködés lehetőségét. Az 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozat a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról, valamint végrehajtásának a 2012-2014. évekre szóló kormányzati intézkedési tervéről, és az egyes törvényeknek a gyermekek védelme érdekében történő módosításáról szóló T/13091. számú törvényjavaslat indokolás - a gyermek-és fiatalkorú elítéltek visszaesésének megakadályozásáról és a társadalomba való hatékonyabb visszailleszkedéséről - alapján az új jogintézmény anyagi és eljárási kereteit a gyermekvédelem rendszerében alakították ki.
A következőkben a megelőző pártfogás gyermek- és fiatalkorú személyekre egyaránt alkalmazandó közigazgatási eljárásrendjét részletesen mutatom be. A megelőző pártfogás mint hatósági intézkedés három pólusú. Az eljárásban részt vesz a gyámhivatal, a pártfogó felügyelő és a gyermekjóléti központ. Az intézkedés elrendelését megalapozó határozatot a gyámhatóság (járási hivatal) hozza meg, annak végrehajtásáért is elsődlegesen a gyámhatóság felelős. A pártfogó felügyelő részt vesz mind az elrendelés szükségességéről való döntés előkészítésben (kockázatértékelés, környezettanulmány), mind a magatartási szabályok meghatározásában és közreműködik a végrehajtásban. A gyermekjóléti központ az, amely a gyermekkel (fiatalkorúval) már korábban is kapcsolatban állhatott gyermekjóléti alapellátás nyújtása vagy védelembe vétel keretében, akár anélkül is, hogy kriminális előélettel rendelkezett volna az eljárással érintett gyermek (fiatalkorú). A gyermekjóléti központ feladata környezettanulmány elkészítése és a pedagógiai vélemény megküldése a pártfogó felügyelői szolgálatnak. A környezettanulmány elkészítése során a pártfogó felügyelő és a gyermekjóléti központ a hatékonyabb együttműködés érdekében közösen is eljárhat.
A gyakorlatban a következőképen zajlik le az eljárás. A nyomozó hatóság, illetve a szabálysértési hatóság jelzi az illetékes gyámhatóság felé, ha a gyermek (fiatalkorú) bűncselekményt vagy elzárással sújtható szabálysértést
- 28/29 -
követett el. A nyomozó hatóság (szabálysértési hatóság) jelzésében nem tesz konkrét indítványt a megelőző pártfogás intézkedés elrendelésére. A nyomozó hatóság (szabálysértési hatóság) jelzését követően a gyámhatóság dönt arról, hogy a rendelkezésére álló hatósági intézkedések közül kizárólag védelembe vételi eljárás megindítását rendeli el, avagy a védelembe vételi eljárás megindításával egyidejűleg (vagy a már fennálló védelembe vételi eljárás mellett) elrendeli a megelőző pártfogás elrendelését is. A gyámhatóság megkeresi a pártfogó felügyelői szolgálatot abban az esetben, ha bűncselekmény vagy elzárással is sújtható szabálysértés elkövetése miatt védelembe vételi eljárás is indult, vagy az eljárással érintett gyermeknek (fiatalkorúnak) korábban már megtörtént a védelme vétele. Ha az eljárással érintett személy védelembe vétel alatt áll, a gyámhatóság megküldi a pártfogó felügyelői szolgálatnak a védelembe vételt elrendelő határozatát, valamint ezzel egyidejűleg megküldi a gyermekjóléti központnak a megelőző pártfogás elrendelésére vonatkozó javaslatát. A pártfogó felügyelői szolgálat környezettanulmányt készít, valamint elvégzi a bűnözői életpályára való hajlamosság kockázatértékelését (továbbiakban kockázatértékelés).[17]
A gyámhatóság kötelezően elrendeli a megelőző pártfogást és a védelembe vételt, ha arra korábban még nem került sor, abban az esetben, ha a pártfogó felügyelői szolgálat által elkészített kockázatértékelés magas fokú. Tekintettel arra, hogy a közigazgatási eljárás keretében kötelezettséget kívánnak megállapítani, a gyámhatóság tárgyalást[18] tart. A tárgyaláson a gyermeket, a szülőket és az esetmenedzsert meghallgatja a gyámhatóság, a megelőző pártfogónak magas fokú kockázatértékelés esetén kötelező a részvétele (az eljárás megindításáról a gyámhatóság minden esetben értesíti a megelőző pártfogót, akkor is, ha a kockázatértékelés nem magas fokú). A gyámhatóság határozatában alapul veszi a pártfogó felügyelői szolgálat vagy az esetmenedzser által megállapított magatartási szabályokat. A gyámhatóság a kockázatértékelés közepes fokára tekintettel valamennyi körülmény vizsgálata esetén mellőzheti a megelőző pártfogás elrendelését. Ha mellőzi a megelőző pártfogás elrendelését, fél év elteltével felül kell vizsgálnia döntését. A felülvizsgálat a gyermek megváltozott körülményeit hivatott vizsgálni, szükség esetén a pártfogó felügyelői szolgálat újabb bevonásával. Ha a kockázatértékelés alacsony fokú, a gyámhatóság mellőzi a megelőző pártfogás elrendelését.
A gyámhatóság az elrendelt megelőző pártfogást a védelembe vétellel egyidejűleg hivatalból évente felülvizsgálja. A felülvizsgálat[19] fél év elteltét követően a megelőző pártfogó felügyelő vagy a gyermekjóléti szolgálat javaslatára is történhet. Az elrendelt hatósági intézkedés megszüntethető, ha az intézkedést elrendelő határozat jogerőre emelkedésétől számított fél év elteltével a felülvizsgálat eredményeként megállapítható, hogy az intézkedés célja megvalósult vagy a kiskorú magatartása kedvező irányba változott. Ebben az esetben a gyámhatóság dönthet úgy, hogy a védelembe vételt és a megelő-
- 29/30 -
ző pártfogást is megszünteti, de dönthet úgy is, hogy a megelőző pártfogás megszüntetése mellett a védelembe vételt fenntartja. A megelőző pártfogás megszüntetésének következő oka, ha a gyámhatóság más gyermekvédelmi hatósági intézkedést rendel el, mert a kiskorú veszélyeztetettsége a jelenlegi családi környezetben való nevelkedése mellett nem szüntethető meg. Ilyenkor előfordulhat a megelőző pártfogás intézkedésének fenntartása, ebben az esetben a gyermekvédelmi gyám és a gyermek gondozási helye a megelőző pártfogó felügyelővel együttműködik. Kötelező megszüntetni a megelőző pártfogást, ha a fiatalkorúval szemben pártfogó felügyelet intézkedést alkalmaztak, a fiatalkorú javítóintézeti nevelését rendelték el, a fiatalkorút szabadságvesztésre ítélték vagy akivel szemben elrendelték a megelőző pártfogást, az nagykorúvá vált.
Az intézkedés rendszertani elhelyezése kezdetektől fogva vitatott. Ez a vita elsősorban a megfogalmazott jogpolitikai célkitűzésből ered. A rendszertani elhelyezést ellenzők[20] véleménye szerint a bűnmegelőzés és bűnismétlés fogalma és eszközrendszere büntetőpolitikai megközelítést és fellépést igényel, így az új jogintézménynek a célja alapján a büntető anyagi vagy eljárásjogi eszközök sorát kellene bővítenie.
A jogalkotó által, a társadalmi igények felmérését követően megfogalmazott cél egy olyan jogintézmény megalkotása volt, amely alkalmas a gyermek- és fiatalkorúak bűnmegelőzésére, és egyúttal a terheltek társadalomba történő visszailleszkedésére. A büntetőjog a fiatalkorúak vonatkozásában ismer olyan eszközöket, amelyek a megfogalmazott jogpolitikai cél kiváltására alkalmasak lehetnek, ugyanakkor a gyermekek vonatkozásában a megelőző pártfogás bevezetését megelőzően kizárólag a védelembe vételi eljárás elrendelése során kerülhetett "fokozottabb figyelem- és ellenőrzés" alá az a gyermek, aki hajlandóságot mutatott a kriminalizálódásra, akár személyében felmerült körülmények miatt, akár a családon belüli veszélyeztető körülményeknek köszönhetően. Az intézkedés bevezetését megelőző időszakra jellemző kriminológiai jelenség volt a terhelti kör egyre alacsonyabb életkora és az ehhez társuló erőszakos magatartás. Hazai és nemzetközi kritikát váltott ki a büntethetőségi korhatár leszállítása is.[21]
A jogpolitikai cél[22] megvalósulásának folyamatát a jogintézmény bevezetésétől követem. Kutatásom során a tanulmányban megfogalmazott alaptézis mellett arra is keresem a választ, hogy a jogintézmény hatékonyan reagál-e az életre hívását kiváltó okokra. Az alábbiakban két egymást követő empirikus kutatás tanulságait ismertetem. A következtetések levonása érdekében először 2016 júniusában - másfél évvel az intézkedés bevezetését követően - kerestem fel a Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Járási Hivatalának Gyámügyi és Igazságügyi Főosztályát (továbbiakban Gyámügyi Osztály). Eb-
- 30/31 -
ben az időszakban vizsgálták felül először az elrendelt hatósági intézkedéseket. A felülvizsgálati adatok rövidtávú következtetések levonására már alkalmasnak bizonyultak.
Kutatásomhoz írásban kerestem meg - a megelőző pártfogás elrendelésében és végrehajtásában érintett - Baranya megyei jogalkalmazó szerveket.[23] Kérdéseim az intézkedés elrendelése és végrehajtása során kialakult gyakorlatra vonatkoztak. Az így kapott válaszok kielemzését követően pontokba szedtem az érintett jogalkalmazó szervek feladatellátása során megfogalmazott tapasztalatokat.[24] Az alábbiakban a gyámhivatali gyakorlatot ismertetem.
A Gyámügyi Osztály 2016 júniusáig összesen 21 alkalommal rendelt el megelőző pártfogást. Az intézkedést elrendelő határozatot egyetlen esetben sem fellebbezték meg.18 esetben érkezett a megelőző pártfogótól magas fokú bűnmegelőzési szempontú kockázatértékelés. Valamennyi esetben elrendelték az intézkedést. 10 ügyben érkezett közepes fokú kockázatértékelés, ebből három esetben rendelte a gyámhatóság a megelőző pártfogást. A megkeresésre 26 alkalommal adott alacsony fokú kockázatértékelést a megelőző pártfogó, erre tekintettel egyetlen alkalommal sem rendeltek el hatósági intézkedést. A gyámhatóság elrendelő határozataiban teljes mértékben alapul vette a megelőző pártfogó véleményében javasolt magatartási szabályokat. A legtipikusabb magatartási szabályok között említették a hatóságokkal, megelőző pártfogóval, gyermekjóléti szolgálattal való együttműködési kötelezettséget; a deviáns magatartásoktól történő tartózkodási kötelezettséget; a tankötelezettség betartását; szakember látogatását; agressziókezelési tréningen való részvételt.
A Gyámügyi Osztály illetékességi területén hozzávetőlegesen 30 alkalommal került sor a megelőző pártfogás elrendelését követő fél év elteltével történő felülvizsgálatára. A Gyámügyi Osztály vezetője úgy fogalmazott, hogy az ilyen típusú felülvizsgálat felesleges, bürokratikus terhet ró az eljáró hatóságra. Elmondható, hogy minden felülvizsgálattal érintett esetben eljárás megszüntetéssel zárult a hatósági eljárás. Az éves felülvizsgálat adatai szerint 2016. év júniusáig a hivatkozott illetékességi területen 1 alkalommal vizsgálták kötelezően felül az elrendelt megelőző pártfogást. Ennél a felülvizsgálatnál a korábbi magas fokú kockázatértékelés ellenére megszüntették a megelőző pártfogást arra tekintettel, hogy nem követett el a megelőző pártfogás hatálya alatt álló fiatalkorú bűncselekményt. 1 esetben került sor rendkívüli felülvizsgálatra, amelyet a megelőző pártfogó kezdeményezett. A leggyakoribb megszüntetési ok a nagykorúvá válás volt.
A Gyámügyi Osztály vezetőjének tájékoztatása szerint a vizsgálattal érintett időszakban a megelőző pártfogásból eredő feladatok ellátásáért 2 fő felelt. Így az illetékességi területről érkező megkereséseket ők koordinálták. A megye területén működő gyámhatóságok 2015. december 31. napjáig összesen 155 alkalommal keresték meg a pártfogó felügyelői szolgálatot kockázatértékelés elkészítése véget (részletesebben a 0-12 év közötti gyermek-
- 31/32 -
korúak vonatkozásában 2 lány és 7 fiú, a 12-14 év közötti gyermekkorú vagy fiatalkorú kapcsán 1 lány és 16 fiú, míg 14-18 év közötti gyermekkorú vagy fiatalkorú esetében 14 lány és 115 fiú vonatkozásában). A legtöbb megkeresés a pécsi és szigetvári járásból érkezett. A 155 megkereséshez képest meglehetősen alacsonynak tekinthető, hogy 39 alkalommal rendeltek el Baranya megyében megelőző pártfogás intézkedést (Megjegyzem, hogy az elrendelések száma a korábban ismertetettek fényében Pécs városában a megyei átlaghoz képest magas).
A rendelkezésemre bocsátott táblázat adatai szerint 2015. december 31-ig 18 alkalommal rendeltek el megelőző pártfogást bűncselekmény elkövetése miatt Baranya megye területén (ebből 2 esetben lány, 16 esetben fiú volt a megelőző pártfogás alá vont gyermekkorú vagy fiatalkorú), míg elzárással is sújtható szabálysértés elkövetésénél 17 esetben alkalmazták a megelőző pártfogást az elrendelhető hatósági intézkedések közül. Érdekes információkkal szolgálhat a megelőző pártfogást megalapozó bűncselekmény típusok ismertetése. Baranya megyében 2015. december 31. napjáig 57 lopás, 47 garázdaság, 19 testi sértés, 2 zaklatás, 2 kábítószerrel visszaélés, 2 csalás, 8 rongálás, 4 közokirat hamisítás, 1 magánokirat hamisítás, 2 magánlaksértés elkövetése esetén került sor megelőző pártfogás elrendelésére. A megelőző pártfogás hatálya alá került gyermek vagy fiatalkorú személyek közül 15 személy állt az elrendelés időpontjában védelembe vétel hatálya alatt is.
Az első- és másodfokú gyámhatóság megelőző pártfogás vonatkozásában kialakított álláspontja szerint a hatósági intézkedés kapcsán alkalmazott eljárásrend racionalizálása, a párhuzamos hatósági eljárások megszüntetése az intézkedés hatékonyabb alkalmazásához vezethetne. Ha a fiatalkorú életkora és/vagy beszámítási képessége alapján már nem csak a bűncselekményi tényállást valósít meg, a közigazgatási hatósági eljárás és a büntetőeljárás párhuzamosan folyik. A közigazgatási hatósági és a büntetető eljárás során tett nyomozási cselekmények és a döntések azonban időben elkülönülnek. Az esetek döntő többségében a gyámhatósági eljárás keretében előbb születik jogerős döntés.[25] Az intézkedés elrendelésével foglalkozó szakemberek véleményét tolmácsolta a Gyámügyi Osztály vezetője, amely szerint az intézkedés hatékonyságát és megelőző jellegét szolgálhatná, ha ilyenkor büntetőeljárásra csak eredménytelen hatósági intézkedés esetén kerülne sor. A Gyámügyi Osztály vezetője összefoglalásként elmondta, hogy a hatósági intézkedés keretében megállapított kötelezéseknek többnyire nincs visszatartó ereje a büntetőeljárás keretében kiszabható büntetésekkel és intézkedésekkel szemben.
2020 februárjában ismételten felkerestem a - már más szervezeti struktúrában működő - Gyámügyi Osztályt annak reményében, hogy az intézkedés bevezetése óta eltelt öt év elegendő adatot szolgáltat a tudományos következtetések levonásához. A hatékony-
- 32/33 -
ság felmérésére irányuló kérdéseimre a hatósági intézkedések elrendelésével foglalkozó gyámügyi ügyintézők adtak választ. A 2016 júniusában végzett interjúban feltett kérdések köre bővült, ugyanis az eltelt idő és eredmények lehetőséget adtak a kérdések tematizálására. Az interjú felvételének időpontjában három - tapasztalt - gyámügyi ügyintéző foglalkozott hatósági intézkedések elrendelésével.
Az interjúban elsőként a jogintézmény bevezetésének szükségességére és annak fogadtatására tértem ki. A gyámügyi ügyintézők egységesen arról nyilatkoztak, hogy tudomásul vették feladatellátásuk új hatáskörrel történő bővítését. Kiemelkedően nagy terhet nem jelentett számukra a megelőző pártfogás elrendelésével összefüggő munka. Véleményük szerint az intézkedés tartalmát tekintve nem más, mint amikor a védő-óvó intézkedések végrehajtásához kapcsolták a fiatalkorúak pártfogó felügyeletét. 1970-ben[26] állították fel a fiatalkorú elkövetőkkel foglalkozó pártfogói szolgálatot, amelyet a gyermekvédelem rendszerében alakítottak ki.[27] Ezt megelőzően a gyermekvédelem rendszerébe integrált, bűnmegelőzési célzatú jogintézménnyel - az 1908. évi XXXVI. törvénycikkel felállított - a Fiatalkorúak Felügyelő Hatósága[28] által elrendelhető intézkedések kapcsán találkozhattunk.[29] A gyámhivatal szerint bűnmegelőzési szempontból nincs nagyobb visszatartó ereje a megelőző pártfogásnak, mint a fiatalkorúak pártfogó felügyeletének. Gyermekkorúaknál csak magas kockázatértékelés esetén rendelik el a megelőző pártfogást. Ilyenkor a hatóság jelenléte, a környezettanulmány felvétele és hatósági szereplőkkel való találkozás élménye a gyermekben és a családjukban is félelmet vált ki. Ez a félelem alapozza meg a későbbi jogkövető magatartást, jelenti a visszatartó erőt. A fiatalkorúak vonatkozásában azonban a párhuzamosan futó eljárások esetén nincs kommunikáció az ügyészség és a gyámhivatal között. Ez azért rossz, mert a fiatalkorú bűnelkövetők nem veszik komolyan a megelőző pártfogással járó kötelezettségeket.
Az előzmények feltérképezését követően a nyomozóhatóság értesítési kötelezettsége és az intézkedés elrendelésének összefüggéseiről kérdeztem a szakembereket. Kiderült, hogy a bűncselekmény vagy elzárással sújtható szabálysértés elkövetéséről szóló értesítések száma évente 50 és 70 közöttire tehető. Ez azt jelenti, hogy a hatósági intézkedések elrendelésével foglalkozó három ügyintézőnek hozzávetőlegesen húsz folyamatban levő ügye van. Gyakran előfordul, hogy a rendőrség által küldött értesítés megérkezésekor már nagykorú személy kerül a gyámhatóság látóterébe. A rendőrség a büntetőeljárás megindítása szempontjából a bűncselekmény elkövetésekor betöltött életkort veszi alapul, a gyámhatóság eljárása szempontjából azonban az értesítés megérkezésének időpontja releváns. Megfogalmazható, hogy az intézmény elnevezésében rejlő megelőzés nem érvényesül, mert átlagosan fél év telik el a bűncselekmény elkövetése és a nyomozóhatóság által megküldött értesítés gyámhivatal által történő átvétele között.
- 33/34 -
Az intézkedés elrendelésére vonatkozó kérdéseim során vizsgáltam, hogy melyek a leggyakoribb elrendelést megalapozó okok. A kérdésemre a következő választ kaptam: jellemzően a garázdaság, csoportosan elkövetett garázdaság és a lopás alapozza meg a bűnmegelőzési szempontú veszélyeztetettséget. Fiatalkorúak esetén a kriminalizálódás folyamatát a családi körülmények és a megélhetési bűnözés indítja el. A gyermekkorúak a közösségi médiával összefüggő jogellenes cselekményeket követik el leggyakrabban. A megelőző pártfogó által adott közepes kockázatértékelés esetén a gyámhivatal mérlegelési körébe tartozik az intézkedés elrendelése. A vizsgált gyámügyi osztály ebben az esetben mindig a gyermekjóléti központ javaslatára támaszkodik. A jogszabály által megállapított határidők elegendőek a veszélyeztető körülmények feltárására, a megkereséseket időben megküldik a Pártfogó Felügyelői Szolgálat és a gyermekjóléti központ felé. Ha alapellátásból származó adatok a gyermekjóléti központ rendelkezésére állnak, akkor azok időben megérkeznek, ha nem, határidő hosszabbítást szoktak kérni. A pártfogóktól mindig időben megérkeznek a kért iratok és információk. A hatóságok előtti megjelenésre nincs panasz, az eljárással érintett és törvényes képviselője is megjelenik a tárgyaláson. A jogszabály által előírt határidőn belül megszületik a döntés. Ami azonban sajnálatos, hogy sok esetben fél év is eltelik, hogy a pártfogó a határozat jogerőssé válását követően elkezd foglalkozni a megelőző pártfogás alá került személlyel. A gyámhivatali határozatban elrendelt magatartási szabályok igazodnak az elkövetett cselekményhez. Általános magatartásformákat írnak el. Ezek közül a leggyakoribb, hogy az intézkedés alá vont gyermek tartózkodjon a deviáns magatartásformáktól, a szülő ellenőrizze a gyermek kortárskapcsolatát és szabadidejét. A lehetőségekhez képest a gyámügyi ügyintézők próbálnak egyéniesíteni a magatartási szabályok előírásakor. A magatartási szabályok előírásakor azonban azok ellenőrzésére is kell gondolni, amelyet nem ők, hanem a megelőző pártfogó végez. Nehézséget okoz, hogy a szülők gyakran felmentik erkölcsileg gyermekeiket az elkövetett cselekményért való felelősség alól és ennek a szülői magatartásnak köszönhetően a gyermekek nem együttműködőek. A megelőző pártfogást elrendelő határozatban nemcsak a gyámhivatal, hanem a megelőző pártfogó által javasolt magatartásokat is szó szerint szerepeltetik.
Az interjú részét képezte a társszervekkel való együttműködés tapasztalatainak feltérképezése. A válaszok előremutatóak voltak. A gyámügyi ügyintézők elmondása szerint papíralapon minden esetben értekeznek, de a telefonos kommunikáció sem ritka. A megelőző pártfogás elrendelésére irányuló eljárásban a gyermekjóléti központ esetmenedzserével egyeztetnek időpontot a gyámügyi ügyintézők, a megelőző pártfogónak meghívót küldenek. A megelőző pártfogó a magas kockázatértékelést kapó fiatalkorú tárgyalásán kötelezően jelen van. A gyámügy az alapellátásból fakadó feladataink miatt napi kapcsolatban van az esetmenedzserrel. A pártfogókkal
- 34/35 -
nem tekint vissza olyan régmúltra az együttműködés, velük nincs napi szintű kapcsolat.
Az interjú központi részét az intézkedés végrehajtására vonatkozó kérdéscsokor képezte. A végrehajtás tapasztalataiból szeretettem volna az intézkedés hatékonyságára vonatkozó következtetéseket levonni. A magatartási szabályok betartására vonatkozó kérdésemre a gyámügyi előadók elmondták, hogy a megelőző pártfogás elrendeléséhez kapcsolódó magatartási szabályok betartását a megelőző pártfogó ellenőrzi személyes találkozások, telefonos érintkezések, levelezés és a fiatalkorúval kapcsolatban álló intézmények megkeresése útján. A gyámügy az iratok visszaérkezésekor lát bele a végrehajtási tapasztalatokba és hozza meg az ahhoz illeszkedő döntést. Általános tapasztalat, hogy sem a gyermek/fiatalkorú, sem a családja nem veszi komolyan a magatartási szabályokat. Elenyésző az eredményesség miatt megszüntetett eljárások száma. Gyakoribb a súlyosabb gyámhatósági intézkedés elrendelése, de előfordul az is, hogy a fiatalkorú reszocializációs nevelése áttolódik a büntető igazságszolgáltatás rendszerébe. Többnyire nagykorúság miatt szűnik meg a megelőző pártfogás. Tehát az intézkedés megszűnésének két leggyakoribb oka a nagykorúság és a pártfogó felügyelet elrendelése.
A gyámügyi előadók véleménye szerint a megelőző pártfogás csak több pártfogó és jobb tárgyi feltételek esetén jelentene bűnmegelőzési szempontból többletlehetőséget a védelembe vételhez képest. A bűnmegelőzési hatékonyság elmaradása az intézkedés rendszertani elhelyezésének hibájából is adódhat. A gyámhivatal szerepét nem veszik komolyan, a bíróságtól azonban tartanak a kriminalizálódott személyek. A gyámügyi szakemberek szerint - bár tudják, hogy jogszabályi felhatalmazás erre nincs - nagyobb hatékonyságot jelentene, ha tényállásszerű magatartást tanúsító gyermek-korúakkal is a bíróság foglalkozna. Tekintettel arra, hogy a megelőző pártfogó a személyes találkozásra havi egy alkalmat tud biztosítani, így a szociális munka és a megelőző pártfogó bűnmegelőzési tapasztalatának átadása nem érvényesül hatékonyan.
A kutatásom során felvett adatok Baranya megyére - különös tekintettel a Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Járási Hivatalának illetékességi területére - vonatkoznak. A Baranya megyei illetékességi területtel dolgozó Pártfogó Felügyelői Szolgálat (továbbiakban PFSZ) országos mutatói rendkívül jók a bűnmegelőzéshez kapcsolódóan, köszönhető ez a közösségi foglalkoztató működtetésének is. Amennyiben a gyámhivatal a határozatában viselkedéskorrekciós esetkezelési módszerek alkalmazásáról dönt,[30] azt a PFSZ háttérintézményeként működő közösségi foglalkoztatóban hajtják végre. A közösségi foglalkoztató legfontosabb funkciója az alternatív szankciók, illetve helyreállító igazságszolgáltatási eszközök körének bővítése. A bűnmegelőzési célzattal létrehozott foglalkoztató
- 35/36 -
gazdag programkínálattal és a csoportmódszerek kísérleti alkalmazásával járul hozzá a külön magatartási szabályok változatosabbá válásához.[31] Elsődleges feladata az ügyészek és bírák által a pártfogó felügyelet tartamára előírt külön magatartási szabályok,[32] a megelőző pártfogás magatartási szabályainak[33] megtartásában, valamint a jóvátételi munka[34] végrehajtásában való részvétel.[35] Tevékenységeinek célja a foglalkoztató ügyfelei szociális készségeinek, kompetenciáinak a fejlesztése, illetve a helyi közösség kiengesztelése, a bűnismétlés kockázatának a csökkentése, elősegítve ezáltal a társadalmi integrációt, a társadalmi megbékélést, a helyreállító szemlélet erősödését.[36] A közösségi foglalkoztatóban egyéni és csoportos foglalkozásokra kerül sor. A csoportos foglalkozások során a tagok koherencia élményhez juthatnak, amely a változások iránti érzékenységet és a motivációt javíthatja.[37] Jelenleg országosan két közösségi foglalkoztató működik, az egyik Miskolcon, a másik Pécsen.
A pozitív tapasztalatok fényében meglehetősen kijózanító erővel bír a gyámhatóság munkatársainak véleménye a megelőző pártfogás bűnmegelőzés terén kifejtett hatékonyságáról. Mindenképpen ki kell emelni, hogy a megelőző pártfogás bevezetését követő öt évben kohéziós erővel igyekeztek a gyermekvédelem területén működő társszakmák az interszektorális együttműködést minél szorosabbá fűzni. Új szereplőként kapcsolódott be a PFSZ és az együttműködés mozgatórugójává is vált rövid időn belül.
Összevetve a korábbi és a friss kutatási tapasztalataimat elmondható, hogy a megelőző pártfogás elrendelését megalapozó leggyakoribb bűncselekmények továbbra is a lopás és a rongálás. A fiatalkorúak vonatkozásában megszaporodhatott ezeknek a bűncselekményeknek az elkövetése, mert a megelőző pártfogás elrendelésének száma is emelkedett, ami arra enged következtetni, hogy a várt bűnmegelőzési küldetését nem tudta ez idő alatt betölteni az intézkedés. Ez a megállapítás azzal is alátámasztható, hogy az eredményességre tekintettel megszüntetett eljárások száma továbbra is kifejezetten alacsony. A megelőző pártfogás megszüntetésének leggyakoribb oka jelenleg - a 2016-ban végzett kutatáshoz hasonlóan - a nagykorúvá válás. A magatartási szabályok specifikusabbá váltak, de a végrehajtás lehetőségei miatt továbbra sem eléggé egyéniesítettek. Ha nem rendeltek el megelőző pártfogást a közepes fokú kockázatértékelésre tekintettel, a körülményeket kötelező fél év után felülvizsgálni. Ez a szigorú eljárási szabály továbbra is felesleges terheket ró a gyámhatóságra.
Helyes-e a megelőző pártfogás gyermekvédelemben rendszerében való elhelyezése? Ez a kérdés mint problémafelvetés visszatérően megjelenik a tanulmányban. Megfogalmazható, hogy a jelenlegi eljárásrend mellett nincs erőteljes bűnmegelőzési hozadéka a megelőző pártfogásnak a gyámügyi szakemberek szerint még ott sem, ahol a közösségi foglalkozó nyújtotta programok igénybe vehetőek. Az ésszerűsítési javaslatok figyelembe vételével, a megelőző pártfogóval való korábbi kapcsolatba ke-
- 36/37 -
rüléssel és gyakoribb találkozások beiktatatásával azonban a gyámhatóság munkatársai is lehetőséget látnának a megelőző pártfogásban rejlő bűnmegelőzési potenciál kiaknázás Az ésszerűsítési javaslatok figyelembe vételével, a megelőző pártfogóval való korábbi kapcsolatba kerüléssel és gyakoribb találkozások beiktatatásával azonban a gyámhatóság munkatársai is lehetőséget látnának a megelőző pártfogásban rejlő bűnmegelőzési potenciál kiaknázásában. ■
JEGYZETEK
[1] Kárpáti Orsolya: Gyermekvédelem és gyámügyi igazgatás. In: Nyitrai Péter (szerk.): Közigazgatási Jog 3. Magyar Közigazgatási Jog Különös Rész. 12. Fejezet. Miskolci Egyetem ÁJK, Államtudományi Intézet Közigazgatási Jogi Tanszék. 2014. 251-267.
[2] Kárpáti i.m. 10.
[3] Rózsás Eszter: Változások a gyermekvédelem igazgatásában. In: Közjog és jogállam: tanulmányok Kiss László professzor 65. születésnapjára. Pécs, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2016. 269.
[4] Filó Erika - Katonáné Pehr Erika: Gyermeki jogok, szülői felelősség és gyermekvédelem. HVG-ORAC, Budapest, 2015. 254.
[5] Gyvt. 14. § (1)
[6] Filó - Katonáné Pehr i.m. 263.
[10] Gyvt. 66/M. -66/Q. §
[11] Gyvt. 15. § (4) bekezdés.
[12] Filó - Katonáné Pehr i.m. 326.
[13] A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (továbbiakban Gyer.) 82. § (7) bekezdés.
[14] A Gyermekek jogairól szóló New Yorki Egyezmény 3. cikke
[15] Somfai Balázs: Családjogi és/vagy gyermekvédelmi jogviszony. Családi Jog 2013/4. 32.
[16] Gyvt. 68/D. § (1) bekezdés.
[17] A kockázatértékelés szempontrendszerét a Pártfogó Felügyelői Szolgálat tevékenységéről szóló 8/2013. (VI. 29.) KIM rendelet (továbbiakban Pfr.) tartalmazza.
[18] Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény 74. § és a Gyer. 91/L. § (1) alapján.
[19] A hivatalból, illetve kérelemre elrendelhető felülvizsgálat eseteit és azok megindítására jogosultak körét a Gyer. 91/O. § (2) bekezdés tartalmazza.
[20] A megelőző pártfogás bevezetését megelőzően a témával büntetőjogi aspektusból elsősorban Pálvölgyi Ákos (ld. Pálvölgyi Ákos: A megelőző pártfogás, mint a bűnmegelőzés egyik lehetséges eszköze. Büntetőjogi Szemle 2012/2. sz. 29-34. és Dávid Lilla (ld. Dávid Lilla: Megelőző pártfogás vagy védelembe vétel? Állam és Jogtudomány 2013/3-4. 41-54.) foglalkoztak.
[21] Az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága visszatérően kritikusan fogalmaz a kormányzati jelentésekre adott válaszában.
[22] A T/13091. számú törvényjavaslat indokolás szerint "Az elhúzódó büntetőeljárások során a fiatalkorú terheltek nem kapják meg a szükséges segítséget és támogatást a visszaesés megakadályozása, a társadalomba való beilleszkedés érdekében, másrészt a gyermekkorú elkövetőkkel szemben sem tud adekvát módon foglalkozni a gyermekjóléti alap- és szakellátás".
[23] A Baranya Megyei Kormányhivatal (továbbiakban BaMKH) Gyámügyi és Igazságügyi Főosztályát, a Baranya Megyei Pártfogó Felügyelői Szolgálatot, a Pécsett működő Esztergár Lajos Család- és Gyermekjóléti Szolgálat és Központot, a Pécsi Törvényszék Büntető Kollégiumának Kollégiumvezetőjét és a Pécsi Járási és Nyomozóügyészség Vezetőjét kérdeztem.
[24] Részletesebben olvasható Herke-Fábos Barbara Katalin: A megelőző pártfogás hatékonysága a Baranya megyei jogalkalmazói vélemények tükrében. Családi Jog, 2017/2. 45-52.
[25] Véleményemet a BaMKH Igazságügyi Osztályán 2018 nyarán végzett kutatásom tapasztalataira alapozom. A következtéseimről bővebben: Herke-Fábos Barbara Katalin: A megelőző pártfogás mint sajátos magyar jogintézmény. In: Kádár Hunor (szerk.:): A magyar és a román büntetőeljárási törvénykönyv vitatott és problémás kérdései. Forum Iuris Könyvkiadó, Kolozsvár, 2019. 69-82.
[26] A szervezet létrejöttét a 2016/1969. számú Kormány határozat alapján a 131/1970. MM. utasítás rendelte el, a hozzá kapcsolódó gyermekvédelmi eljárásról szóló 6/1969. MM. rendelet széles körben határozta meg az eljárás bármely szakaszában kirendelhető hivatásos pártfogók feladatát.
- 37/38 -
[27] Vókó György: Elmélkedés a pártfogó felügyeletről. Börtönügyi Szemle, 22. évf. 1. szám 49-69.
[28] Az erkölcsi züllés veszélyének kitett gyermekek és a bűnelkövető gyermekek és fiatalkorúak ügyeit első fokon intéző hatóságok segítő és felügyeletéti szerve. Ld.: Finkey Ferenc: Patronázs-munka és a Fiatalkorúak Felügyelő Hatósága. Magyar Jogi Szemle, 1943/1:1-16.
[29] A Fiatalkorúak Felügyelő Hatósága által elrendelhető patronázstól a modern megelőző pártfogás kialakulásáig tartó jogfejlődésről részletesebben írtam. Herke-Fábos Barbara Katalin: A gyermekvédelmi rendszer prevenciós szerepe a bűnmegelőzésben a Csemegi-kódextől napjainkig. DÍKÉ, 2018 2:2 pp. 35-50.
[30] Gyvt. 68/D. § (7) bekezdés
[31] Szabó Judit: Harmadlagos megelőzés és kilépés a pártfogoltak körében. Kutatási jelentés. OKRI 2014. 35.
[32] Btk. 71. § (2)-(3) bekezdései
[33] Gyvt. 68/D. § (4) bekezdés a) pont ac) alpontja
[34] Btk. 67. § és a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény (továbbiakban Bvtv.) 309. § (5) és (7) bekezdései
[36] Letöltve innen: http://igazsagugyihivatal.gov.hu/kozossegi-foglalkoztato (Utolsó megtekintés: 2018.06.04.)
[37] Csáki Ildikó: Speciális beavatkozások a pártfogó felügyelői munkában, különös tekintettel a csoportos foglalkozásokra In: Igazságügyi Hivatal (szerk.:) A kockázatértékelés a pártfogó felügyelői munkában. Kézikönyv-2016. 22.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanársegéd, PTE ÁJK.
Visszaugrás
