https://doi.org/10.59851/jk.81.07-08.1
Az Alkotmánybíróság klímahatározata fontos, új követelményt tartalmaz, amit előre lépési kötelezettségként definiált a testület. A korábbi gyakorlatot is összegző határozat számos eleme - például a stratégiák és a jogszabályok viszonyának értelmezése - érdemel figyelmet környezetjogi szempontból. Az innovatív megoldások mellett a döntésnek vannak vitatható megközelítései is, amelyek korrigálhatók lennének, például a korábbi gyakorlat elfeledett elemeihez való visszatéréssel vagy a német alkotmányjogi dogmatika beépítésével. A határozatban nem szereplő értelmezési lehetőségek is felvethetők, amelyekkel a követelményrendszer tovább lenne fejleszthető. Az ellentmondások egy része azonban az Alaptörvényben hibásan rögzített, értelmezési kötelezettségekből fakad. Különösen nehéz volna eltekinteni a történeti alkotmány vívmányainak a beépítésére vonatkozó kritikák megerősítésétől.
Tárgyszavak: klímatörvény, klímastratégiák, kibocsátás-csökkentés, klímahatározat, Alkotmánybíróság, előrelépési kötelezettség
The Constitutional Court's climate decision 5/2025. (VI. 30.) introduces a new requirement: the legislator's obligation to step forward. Several elements of this decision, which summarizes previous Constitutional Court practice (for example, its interpretation of the relationship between strategies and legislation) deserve attention from an environmental law perspective. While the decision offers innovative solutions, it also contains debatable approaches that could be improved upon, such as by revisiting forgotten elements of previous practice or by incorporating German constitutional legal dogmatics. Interpretation options not included in the decision could also be raised to further develop the system of requirements. However, some contradictions arise from interpretation obligations incorrectly stipulated in the Fundamental Law. It would be particularly difficult to refrain from reinforcing criticisms regarding the incorporation of the achievements of the historical constitution.
Keywords: Hungarian climate act, climate strategies, mitigation, climate decision, Constitutional Court, obligation to step forward
Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) 5/2025. (VI. 30.) AB határozata (a továbbiakban: klímahatározat) megállapította a klímavédelemről szóló 2020. évi XLIV. törvény (a továbbiakban: klímatörvény) 3. § (1) bekezdésének az Alaptörvénybe való ütközését. E rendelkezés kapcsán mondta ki a testület, hogy 1) a jogalkotó mulasztott, amikor a kibocsátáscsökkentési célt nem igazította ki, jóllehet a törvénybe foglalt célérték már a teljesítési határidő előtt teljesült, és így nem érvényesülhetett a megelőzés, az elővigyázatosság és a nemzedékek közti igazságosság követelménye. De mulasztás valósult meg azért is, mert 2) a kibocsátásszabályozás hagyományos eszközein túl a jogalkotó a törvényben nem szabályozta megfelelően - átfogóan és kifejezetten az ország természetföldrajzi sajátosságainak megfelelően - a klímaváltozás jogi és jogon túlmutató eszközeit, sem a kibocsátáscsökkentés, sem a klímaalkalmazkodás, sem az ellenállóképesség növelése terén.
Az AB határozatának alátámasztására meglehetősen nagyszámú dokumentumot - az illetékes minisztérium, valamennyi nemzeti parki igazgatóság, a jövő nemzedékek szószólója, a Magyar Tudományos Akadémia, civilszervezetek álláspontját, véleményét - hasznosított. Ez a széleskörű megalapozás az indokolás elemeinek számosságán is tetten érhető. Jelen tanulmányban azonban nem foglalkozom valamennyi kérdéssel. Kifejezetten környezetjogi szempontból, illetve a környezetvédelem több évtizedes múltra visszatekintő, hazai alkotmányjogi dogmatikája tükrében vizsgálom a határozatot. Így kimarad többek közt a klímatörvény és a nemzetközi kötelezettségvállalások viszonyának a vizsgálata, s nem foglalkozom annak megvilágításával sem, hogy a klímavédelem szabályozása a Kárpát-medencében különös súlyú kötelezettsége a jogalkotónak. Eltekintek az eljárásjogi megközelítéstől és a határozathoz kapcsolt párhuzamos indokolások, különvélemények elemzésétől is.
A tanulmány egyik hipotézise, hogy a döntés rendelkező részében foglalt mindkét állítás, melyek szerint a klímatörvény az Alaptörvénybe ütközik, helytálló, az indokolás azonban több tekintetben is vitatható, illetve erősíthető lenne. További állításom, hogy az adott rendelkezés megsemmisítése mint szankció, és az új törvényi szabályozás előírása nem feltétlenül alkalmas az Alaptörvénynek megfelelő szabályozási állapot kikényszerítésére. Ezek bizonyítása érdekében áttekintem az ügy tényeit, a klímahatározat indokolását, korábbi döntésekre és szakirodalmi adatokra is támaszkodom, s bevonom a gondolatmenetbe a német alkotmányjogi dogmatika releváns elemeit, illetve a Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak a hazai klímahatározattal párhuzamba állítható döntését.
- 293/294 -
Az Országgyűlés 2020. június 3-án fogadta el a klímavédelemről szóló 2020. évi XLIV. törvényt, amely 6 nappal később, a kihirdetését követő napon lépett hatályba. Az Alkotmánybíróság szinte napra pontosan 5 évvel az elfogadása után, 2025. június 4-i ülésén - 2026. június 30-ai hatállyal - megsemmisítette a törvény 3. § (1) bekezdését, amely rögzítette az országnak az üvegházhatású gázok 40%-os kibocsátáscsökkentésére vonatkozó, 2030-ig teljesítendő célkitűzését. Bár az 50 országgyűlési képviselő által jegyzett, 2021. szeptemberében kelt és 2024. decemberében kiegészített indítvány többre irányult, a testület egyedül az említett rendelkezés elleni indítványt találta alkalmasnak az érdemi elbírálásra. Ez az előírás bizonyult a szabályozás Achilles-sarkának, amelynek a megsemmisítése alapjaiban érinti az állam, közelebbről a jogalkotó klímavédelmi kötelezettségét.
A klímaváltozásra adandó válaszok halaszthatatlanságát tudományos konszenzus támasztja alá. Azt megerősíti egyebek között a 2015-ben kötött, s a klímahatározat egyik hivatkozási pontját képező Párizsi Megállapodás,[1] amely az erőfeszítések felgyorsítását célozza. A megállapodás nyomán az Európai Unió 2050-ig a nettó klímasemlegesség, 2030-ra pedig előbb 40%-os, majd (a magyar klímatörvény hatályba lépése után) 55%-os mértékű kibocsátáscsökkentés elérését célozta meg az 1990-es szinthez képest. 2026. márciusától ezekhez köztes, 2040-re teljesítendő célértékként 90%-os mértékű kibocsátáscsökkentés járul.[2] Mindezek tükrében az, ha a megfelelő szabályozásra várni kell, önmagában is problematikus.
A klímavédelem szabályozása - a szerteágazó területekre és feladatokra tekintettel - nem lehet egyetlen törvény feladata. Klímavédelmi tárgyú jogszabályok, illetve stratégiák már több mint 20 éve jelen vannak Magyarországon.[3] A klímavédelem emellett beépül számos szabályozási terület ágazati előírásrendszerébe, az építésügytől a vízgazdálkodáson át az erdőgazdálkodásig. Valamennyi érintett terület integrálása és közös keretbe foglalása azonban még nem valósult meg. Egy az irányokat kijelölő törvény iránti igény már viszonylag korán felmerült; 2010. januárjában törvényjavaslat is született, de elfogadására nem kerülhetett sor.[4]
Kérdés, hogy - egy a jelenleginél ambiciózusabb, érdemi erőfeszítéseket igénylő, 2030-ig teljesítendő célérték meghatározását feltételezve - mennyiben tehet eleget a jogalkotó a szabályozási kötelezettségének egy 2026-ban elfogadandó, új törvénnyel. Annak végrehajtásához számos beavatkozási pont - például jelentős technológiai fejlesztési, illetve abból fakadó kibocsátáscsökkentési potenciál - és alkalmas szabályozóeszköz áll rendelkezésre. Egy a szabályozási kihívásokkal adekvát, társadalmi-gazdasági szempontból is megalapozott és széles körben egyeztetett, fenntartható szabályozási elképzelés megfogalmazása és előírásokba ültetése azonban időigényes feladat. Jogrendszerünk aktuális állapotára, a korábbi tapasztalatokra tekintettel úgy tűnik, hogy sok buktatója lehet ennek.
Bár az idő szorít, e tanulmány írásakor[5] kormányzati körökből nem ismert a szabályozás előkészítésének állása. A civilszervezetek jelentős erőfeszítéseket tesznek egy új klímatörvény szakmai előkészítésére a széles nyilvánosság előtt, de az, hogy elképzeléseiknek a törvényalkotás folyamatába illesztéséhez kedvezőek lesznek-e a feltételek, még nem látható.[6] Mindenesetre a 2026. áprilisi országgyűlési választások és azt követően a kormányalakítás is új megvilágítást adhatnak e projektnek.
A klímahatározat indokolásának IV. része (35-42. pontok) tartalmazza a történeti alkotmány vívmányaira való hivatkozást, ami az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdéséből fakadó kötelezettsége az AB-nak.
A történeti alkotmány vívmányaival foglalkozó szakirodalom jól írja le e kötelezettség csapdáját, a normaszövegben rejlő félreértéseket és a különböző jogértelmezési módszerekkel feltárható ellentmondásokat,[7] amelyek a klímatörvényről szóló határozatban is nyomon követhetők. Amint a szakirodalom rámutat, az AB aligha tehet mást, minthogy olyan, múltbeli szabályokat keres, amelyek megfeleltethetők az Alapörvény előírásainak (és nem fordítva, azaz valójában nem a történeti alkotmány vívmányai jelentik a mércét). Ugyanakkor ezt annak mellő-
- 294/295 -
zésével teszi, hogy megfelelően feltárná az adott jogintézmény előképeit, meghúzná a párhuzam szempontjából releváns időszak határát, és végignézné a szabályozás fejlődését, eldöntendő, hogy mely előírások és miért vonhatók összefüggésbe az Alaptörvény adott előírásával.[8] Vagyis: a testület valójában válogat a jogtörténeti előzmények közül. A történeti párhuzam így formális marad,[9] nem több, mint az indokolás során használt egyéb módszerek legitimálása, amelyre valójában nem lenne szükség, ráadásul számos veszélyt rejt magában. Ilyen veszély, hogy relativizálhatja a hatályos alaptörvényi előírásokat.[10] Látszatérvekkel terhelheti az indokolást, ami terjedelmi szempontból is vitatható, s - tegyük hozzá - leronthatja az alkotmányos követelmény értelmezésétől elvárható dogmatikai egységet, tisztaságot. Önkényessé teheti az indokolást, a puszta önigazolás eszközévé válhat.[11]
Végeredményben tehát nehéz volna eltekinteni attól, hogy az alkotmánybírósági határozat vizsgálata és értékelése során az Alaptörvény bírálataira hivatkozzak. Itt - az R) cikk (3) bekezdésével kapcsolatos szakirodalmi megállapításokon túl - arra is emlékeztetnem kell, hogy az Alaptörvény környezetvédelmi szempontból releváns előírásai is nagyon különbözően értékelhetők. Míg például a P) cikkben foglalt követelményt - mint a korábbi Alkotmány előírásaihoz képest plusz elemet - az alkotmányozás vívmányaként, előrelépésként értékelhetjük (lásd alább), amit az AB általi használata is igazol, addig más előírásai egy alkotmány szintjén indokolatlanok, és adott esetben csupán üzenet funkció (szignalizáció) betöltésére szolgálnak. Ilyen a "szennyező" hulladék "elhelyezés" céljából való behozatalának "tilalma" a 21. cikk (3) bekezdésében, amire nincs hivatkozás a gyakorlatban.[12]
Az Alaptörvény hatályba lépése óta eltelt időszak jogalkotási eredményeiről olyan értelmű, átfogó értékelést aligha lehet adni, hogy a környezettel kapcsolatos jogalkotás - követve az alkotmányi követelmények számszerű gyarapodását - egyértelműen pozitív irányban fejlődött volna, például ne terhelnék azt rendre visszalépések.[13]
A preambulum, a P) és Q) cikk, a 20. és 21. cikk, a 38. cikk számos követelményt fogalmaznak meg önmagukban is,[14] ezekhez még történeti párhuzamokat vonni úgy, hogy a mindenkor aktuális kihívás álljon előtérben (ami a jogalkotó mindenkori kötelezettsége, lásd alább, e pontban), felesleges és ellentmondásokra is vezethet.
A környezet védelme ma már szükségszerűen alkotmányos követelmény.[15] Akár egyetlen, arra vonatkozó rendelkezésből (mint a környezethez való jog) is részletes követelményrendszer bontható ki, ahogyan azt a korábbi gyakorlat igazolja. Az AB által 2012 előtt kidolgozott dogmatikának voltak ugyan kisebb bizonytalanságai,[16] a történeti párhuzamok beépítése azonban nem válasz azokra.
A környezetvédelmi szabályozás közismerten relatíve új jogterület, s ha intézményeinek vannak is előképei, a mai értelemben vett környezetjog a 20. század második felében keletkezett. Környezetpolitikai célokat korábbi időszakokra visszavetíteni, a történeti értelmezés módszerével nehezen egyeztethető össze.[17] Emellett, a jogtörténeti előzmények adott esetben egy korábbi korszak megoldásaihoz képest előrelépések lehettek ugyan, de hogy ma is irányadó vívmányként tekintsünk rájuk, az csak bizonyos értelmezési szempontok figyelmen kívül hagyásával érhető el.[18]
A szakirodalom által is jelzett probléma, hogy a rendi államhoz köthető jogi megoldások jelentős része ma nem értelmezhető vagy nem elfogadható. A vívmány kifejezés alkalmazása, értelmezése lehetőséget ad az ilyen jogi megoldások kiszűrésére.[19] De vajon képes-e az AB egy évszázadokkal ezelőtt alkalmazott jogintézményt legjobb szándéka mellett is ekként szűrni?
Két konkrét példát, egy általános kötelezettséget (1) és egy konkrét jogintézményt (2) emelek ki ebben a körben. Az AB a klímahatározatban visszanyúl az erdőtörvény módosítása tárgyában hozott 14/2020. (VII. 6.) AB határozatához (a továbbiakban: erdőhatározat). (1) Az állami és magántulajdonú erdők megóvásának kötelezettségét a történeti alkotmány vívmányának tekinti, mégpedig olyannak, amely kiterjeszthető általában a természeti erőforrások (például a vadállomány) megőrzésére, s végeredményben a klíma védelmére is, amely
- 295/296 -
magában foglalja a használat és a hasznosítás korlátozását, illetve az erőforrások megújulásának biztosítását is. Az nem vitás [a P) cikk tükrében, az ott kifejezetten megnevezett erdők esetén egyértelmű], hogy ma van ilyen alkotmányos kötelezettség, de hogy ezt kiválasztott törvényi/dekrétumbeli előírások alapján évszázadokkal korábbi időszakra vonatkozóan is megállapítsuk, nem tartom megalapozottnak.[20] A szakpolitikai háttér hiányán túlmenően nincs adat arra vonatkozóan sem, hogy az AB által megnevezett kötelezettséget korábban bárki sarkalatos jelentőséggel ruházta volna fel, arra a magyar rendek az az országgyűlésen akként hivatkoztak volna.[21]
(2) Kérdés továbbá, hogy vajon figyelembe vehetők-e a vívmányok beazonosításakor olyan előírások (konkrét jogintézmények), amelyek mögött gazdasági igények biztosítása állt, mint közérdek (tehát szó nincs a környezet önmagáért, környezetként való védelméről.) Olyan jogintézmények szóba jönnek-e, amelyek alkalmazása során magánérdek és közérdek nem választható el egymástól? (Adott esetben még a jogintézmény közjogi vagy magánjogi jellege sem állapítható meg.) Mi a helyzet azokkal, amelyek adott esetben valamely társadalmi réteg természeti erőforráshoz való hozzáférésének a korlátozására vezettek, ami a rendi társadalom sajátja? A költőinek tűnő kérdésekre válaszul, konkrét példaként, az erdei zárlatot említem, amelynek 1791/92-es szabályozására az erdőhatározat kifejezetten hivatkozik.[22] A zárlattal kapcsolatban már a reformkori országgyűléseken komoly vita bontakozott ki, és nemcsak a jogintézmény csekély értelme/hatékonysága, hanem kifejezetten az adózó népesség számára kedvezőtlen hatásai miatt is.[23]
Megjegyzem, hogy az 1848/49 utáni szabályozási fejlemények is csak fenntartásokkal kezelhetők vívmányként. Két példa: a) a modernebb (bár nem kifejezetten a magyarországi problémákra szabott) osztrák jogot átültető erdészeti pátens (1857) hazai fogadtatása messze nem volt pozitív, végrehajtását inkább szabotáltuk; b) még az 1879-ben született erdőtörvény releváns előírásai is határozott különbséget tettek a tulajdonformák alapján, és a magánerdőtulajdonosokkal szemben inkább liberálisnak mutatkoztak.[24]
Véleményem szerint, ha konkrét jogintézményekből akarunk következtetni egy adott korszak alkotmányára, ahhoz azt is feltételeznünk kellene, hogy jogállamról van szó, ami azonban a rendi államnak nyilvánvalóan nem volt sajátja. Ennek egyik részkérdése, hogy az adott korszakban (legalább a jogforrási hierarchiát követve) nem érvényesültek-e az adott, "alkotmányos követelménnyel" ellentétes előírások[25] (példa lehet: a magánjogi szabályozás elősegítette az erdők irtását az irtásföldek sajátos jogi helyzetén keresztül). Mindezt az AB nem vizsgálta.
Valójában még azt sem vizsgálta, hogy, a korabeli "erdővédelmi" szabályozás ugyanazt értette-e erdő alatt, mint a mai erdővédelmi törvény, avagy sem. (Ez a kérdés egyébként releváns a vadászható vad fogalma, és így a vadállomány védelme körében is.) Két szempontot említek ehhez: a klímahatározatban felvillantott korszakokban nincs állami erdőnyilvántartás (mint amilyen a mai, Országos Erdőállomány Adattár), és nincsenek az erdőnek részletesen, az erdőigazgatás szempontjából meghatározott fogalmi elemei (mint a mai erdővédelmi törvényben). Az erdő a tulajdoni-használati viszonyok által meghatározott, magánjogi kategória. A válasz ezek alapján inkább nemleges (a vadállomány esetén hasonló válaszra juthatunk).
Végül, a korlátozó szabályozás hatékonysága is szempontként merülhet fel a vívmányként való kiválasztás során, s az sem feltétlenül támogatná az AB gondolatmenetét. Például, a 18. században az ország erdőállománya a hamuzsír előállítása (az élő faállomány ilyen célú elégetése) miatt egészen elképesztő károkat szenvedett, és ezt a szabályozás képtelen volt kezelni. A pusztításnak csak az szabott végül határt (már a 19. században), hogy elfogytak az alkalmas, nagyobb kiterjedésű, zárt erdőségek, illetve hogy megváltoztak a magyar hamuzsír piaci értékesítési lehetőségei.[26]
- 296/297 -
Az AB egyébként az Alaptörvény preambulumában szintén említett, keresztény értékrendre is hivatkozik a klímahatározatban. Szerencsére ezt nem kellett a múltba tekintéssel összekapcsolnia, ellenben hivatkozhatott a Laudato Si... kezdetű (2015) pápai enciklikára (indokolás 89. pont), amely mai környezeti, - részben klímavédelmi - társadalmi és gazdasági kihívásokra reflektál, mégpedig korszerű és a jogalkotó számára is tanulságos felfogásban.[27] Így, bár álláspontom szerint a keresztény értékrend alaptörvényi megfogalmazása esetén sem bizonyosodott be, hogy az környezeti ügyekben szükséges eleme lenne az alkotmányjogi követelményeknek, legalább ellentmondásra nem vezet.
Az AB által kifejtett érvelés egyik lényeges eleme az előrelépési kötelezettség, amely csírájában már megjelent a 16/2015. (VI. 5.) AB határozat 110. pontjában: "a védelmi szint ne csökkenjen, hanem [...] inkább növekedjen." A klímahatározat szerint (indokolás 120-123. pont) a jogalkotót - miután 2023-ban, egy a Kormány honlapján megjelent sajtóközlemény tanúsága szerint - sor került a 2030-ig elérendő, 40%-os kibocsátáscsökkentési célérték elérésére - előrelépési, azaz a célérték növelésére irányuló kötelezettség terheli. A testület ezt a kötelezettséget a visszalépés tilalmával összefüggésben világította meg (indokolás 55. és 120. pont). Megállapította, hogy a visszalépés tilalmát a jogalkotó nem sértette meg; az fogalmilag nem is jöhetett szóba, mivel egy a már korábban, jogszabályban meghatározott védelmi szint megváltoztatására, s nem pedig a védelmi szint első ízben történő megállapítására vonatkozó követelményről szó. A jogalkotó a védelmi szint első meghatározásakor sem élvez azonban korlátlan szabadságot. Az államot védelmi kötelezettség terheli (objektív intézményvédelem), s annak része a szabályozás, amelynek során kötik az Alaptörvényben foglalt - különösen a P) és XXI. cikkekből eredő - olyan előírások, mint a visszalépés tilalmával tartalmilag összefüggő megelőzés és elővigyázatosság alapelvei. Ezek az elvek pedig a szabályozás folyamatos felülvizsgálatát, szükség szerinti szigorítását követelik meg, ami lehetővé teszi a tudomány és a technika fejlődéséhez, a klímaváltozás (jogi) fejleményeihez való igazítását a követelményeknek. Az AB ezért egyébként akár azt is megteheti, hogy egy jogszabályi előírást újra megvizsgáljon, és a korábbitól eltérően döntsön az Alaptörvénynek való megfeleléséről.
Az, hogy 2023-ban a jogalkotó nem szigorított a vállaláson, a határozat szerint azt eredményezi, hogy a törvény "semmilyen további kötelezettségvállalást" nem tartalmaz, ami sérti a P) cikkben megjelenő, nemzedékek közti igazságosság elvét (indokolás 122. pont).
Az AB egyebek közt utalt arra is, hogy a törvényben rögzített célérték, előtte a "legalább" határozószóval olyan minimumot jelent, amely nem zárja ki a nagyobb mértékű kibocsátáscsökkentés vállalását, például a releváns stratégiákban, s így nem feltétlenül áll ellentétben az Unió előírásaiból vagy a Nemzeti Energia- és Klímatervből is fakadó, magasabb célértékre vonatkozó elvárással. Azonban a klímatörvény szimbolikus jelentőségű az állam és mindenki kötelezettségeinek a kijelölése terén (indokolás 95., 122., 124., 127. pont), miközben a vonatkozó stratégiák jogi jellegüknél fogva nem kikényszeríthetők. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a törvényi előíráson "az események túlhaladtak" és végül az értelmezés során - az Alaptörvény Q) cikkében foglalt, a nemzetközi együttműködésre irányuló szabálynak megfelelően - a nemzetközi, illetve európai uniós követelményeket is tekintetbe kell venni (indokolás 122. pont). A vázolt gondolatmenet egyes elemeinek vizsgálatára a következő szempontokat hozom fel.
A visszalépés tilalma 1994 óta[28] a környezet védelmét szolgáló jogalkotással szemben támasztott, alkotmányjogi követelményrendszer legerőteljesebb eleme; talán ezzel - egy erős indokolás megfogalmazására irányuló szándékkal - magyarázható, hogy a döntés többször is említi, annak ellenére, hogy a konkrét esetben nem sérült. Eredetileg a környezethez való jog dogmatikájának volt az eleme, ma együtt a P) cikken (az állam és mindenki védelmi, megőrzési, fenntartási kötelezettségén) és a XXI. cikken (a környezethez való jogon) alapuló elvárásoknak a része. A P) cikk jelentősége e tekintetben az, hogy a tilalom alapjait - a védelem, megőrzés és fenntartás igenevek használata révén - dogmatikailag megerősítette, voltaképp annak létjogosultságát megkérdőjelezhetetlenné tette.
A tilalom magyarázata, hogy az emberi élet természeti alapjainak a védelméről van szó, és "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje [...] A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek" Van ezen kívül az 1994-es érvelésnek egy az AB újabb döntéseiben nem idézett eleme is, amihez érdemes lenne visszanyúlni. Ez pedig az, hogy a természetvédelem területén "a védettség szükségességének objektív - bizonyos körben nemzetközi normák-
- 297/298 -
ban kötelezően megállapított - ismérvei vannak." Más szóval: a jogalkotó a védelmi szint meghatározása során nem élvez korlátlan szabadságot, illetve szigorú szabályok megalkotására köteles, s ez mind tényekkel (tudományos ismeretekkel), mind nemzetközi elvárásokkal igazolható. Ez a követelmény a védelmi szint első és további meghatározására egyaránt érvényes. A klímahatározat indokolásának számos eleme - természettudományos megfigyelések, a védelem különös szükségessége a Kárpát-medencében, európai uniós és nemzetközi jogi kapcsolódások - az alaphatározat ezen eleméhez illeszkedik. Ehhez képest a visszalépés tilalmához való kapcsolás látványosnak tűnik, de a döntés alátámasztásához szükségesnek nem.
Az objektív ismérvek bemutatása, amint arra utaltam, bár nem a teljesség igényével, mégis igen részletesen megtörtént a határozatban. A felsorolt - már 2020-ban is ismert - tények a Kárpát-medence éghajlatának változásáról, annak szerteágazó, negatív következményeiről és veszélyeiről, valamint a (nemzetközi) szabályozási környezetről, pedig nemcsak annak a kérdésnek a felvetését és megválaszolását teszik lehetővé, hogy 2023-tól fennáll-e a szigorítás kötelezettsége. Az is vizsgálható lenne a segítségükkel, hogy vajon 2020-ban (tehát a védelmi szint első meghatározásakor) eleget tett-e a jogalkotó a szabályozási kötelezettségének, illetve, hogy vajon nem volt-e már a normaszövegbe foglalt vállalás 2020-ban is elégtelen. Úgy gondolom, hogy a védelmi szint első meghatározása nem volt a szakpolitikai megfontolásoknak megfelelő (ami egy külön tanulmány tárgya lehet),[29] és hogy ez egyúttal alaptörvény-ellenességet is jelenthetett-e, releváns kérdés.
A törvény elfogadásának körülményeit jelen keretek közt nincs mód részleteiben bemutatni, de annyi felidézhető, hogy az érintett időszakban a kormányzat klímapolitikai elkötelezettsége legalábbis nem volt egyértelmű. Az uniós irányelvek hazai jogba való átültetése, a nemzeti szintű intézkedések tervezése, bevezetése rendre késedelemmel valósult meg. A klímatörvény elfogadása ellenzéki pártok kezdeményezésére történt - a javaslatok jelentős redukálásával.[30] Az is ismert, hogy Magyarország - bár a klímaváltozásnak való fokozott kitettsége nyilvánvaló, és relatíve sok, biztosan megtérülő (no regret) klímavédelmi intézkedés képzelhető el - kezdettől fogva azon országok közé tartozott, amelyek a legkevesebbet tették ezen a téren, miközben igyekezett - európai uniós forrásokon és nemzetközi tranzakciókon keresztül - másokra hárítani az intézkedések költségeit.[31] Innen nézve úgy tűnik, hogy már a korábbi kormányzati ciklusokban is fennállt a jogalkotó mulasztása, mind szakpolitikai, mind alkotmányjogi értelemben, a mulasztás 2020-ig azonban nyilvánvalóbb volt, egyáltalán nem lévén a klímavédelemnek törvényi szintű keretszabályozása. 2020-ban aztán megszületett a törvény, ami az Alaptörvénynek való megfelelés kérdését új megvilágításba helyezte.
Ennek bemutatásához a klímahatározat két megállapításából célszerű kiindulni: immár nem elég ambiciózus a kibocsátáscsökkentési cél, illetve hiányzik a célok elérését szolgáló, átfogó szabályozás. Ebben a pontban részletesebben az elsővel foglalkozom, a második kérdésre később térek ki.
Az AB korábbi gyakorlatából nehéz volna olyan döntést felhozni, amelyik szerint egy a környezet védelmét szolgáló (a védelmi szintet első ízben meghatározó) előírás azért alaptörvényellenes, és egyúttal azért igényel megsemmisítést is, mert (már) nem elég szigorú.[32] A Német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában és a vonatkozó szakirodalomban ez a probléma évtizedek óta napirenden van, s együtt tárgyalják a szükségességi-arányossági követelménnyel, illetve az állam azon kötelezettségével, hogy egyidejűleg különböző - esetenként egymással konkuráló - jogokat kell érvényre juttatnia. A vita lényege az a kérdés, hogy a rosszul megválasztott védelmi szint az elfogadott jogszabály alkotmányellenességét eredményezi-e. Nem vitatott, hogy a teljesen elmulasztott, illetve teljesen elégtelen (hosszabb időn át egyáltalán nem érvényesülő) intézkedés ekként szankcionálható. Az irányadó gyakorlat szerint emellett idetartozik, ha a védelmi szint jelentősen alatta marad a szükségesnek. Az ilyen jogszabály az "alulméretezés" tilalmába (Untermaßverbot) ütközik, amely tilalom egyébként minden, védendő alkotmányi érték, tehát nemcsak a környezet, hanem az élet, az egészség, a tulajdon stb. tekintetében irányadó.[33]
Izgalmas párhuzam vonható abból a szempontból is, hogy a német gyakorlatban - már évtizedekkel ezelőtt - megfogalmazódott az "utólagos javítás" kötelezettsége (Nachbesserungspflicht), amely azonos értelmű, mint a klímahatározat szerinti - a magyar gyakorlatban teljesen új elemként megjelenő - előrelépési kötelezettség. E kötelezettségét a jogalkotó akkor mulasztja el, ha nyilvánvalóvá válik, hogy az eredetileg jogszerű (alkotmányos) előírás
- 298/299 -
az új ismeretekre vagy az élethelyzetek változására tekintettel nem tartható tovább.[34] Eszerint az előrelépés kötelezettsége a védelmi szint helyes megválasztásának követelményéhez kapcsolható.[35] A német párhuzam alapján (bár eltérő a megközelítés) megerősíthető, hogy az AB által rögzített előrelépési kötelezettségnek a környezetvédelem, illetve általában az alapvető jogok és a védelmi kötelezettségek alkotmányjogi dogmatikájában helye van.
Az AB gyakorlata alátámasztja, hogy a környezethez való jog érvényesítése érdekében a vele kollízióban álló jogok (a tulajdonjog, a vállalkozáshoz való jog) korlátozhatók.[36] Az előrelépési kötelezettség a korábbinál nagyobb mértékű korlátozást alapozhat meg. A visszalépés tilalma kapcsán az újabb AB-gyakorlat elismerte, hogy az nemcsak az anyagi jogi, de az eljárásjogi és a szervezeti normákra is értelmezhető.[37] Úgy vélem, ez a megközelítés az előrelépési kötelezettségre is kiterjeszthető.
Az alapjogok (objektív) intézményvédelmi oldala, illetve az állam védelmi kötelezettsége azok a fogalmak, amelyek értelmezési tartományában a kérdést vizsgálni lehet. A klímahatározat ezekre többször hivatkozik is, és e körben számos elvárást fogalmaz meg a szabályozás tárgyára, terjedelmére, megalapozására, megismerhetőségére, végrehajthatóságára, garanciális jelentőségére nézve. Ezeknek - különösen a garanciális jellegnek - a kapcsán megállapított problémák alapozták meg a mulasztás megállapítását. A határozat azonban kevésbé foglalkozik a mérceállítással a védelmi szintet érintően. E tekintetben csupán annyi derül ki (indokolás 97. és 123. pont), hogy a szabályozásnak a klímaváltozás elleni hatékony küzdelmet kell szolgálnia, illetőleg, hogy meg kell akadályoznia az állapot romlását.
Az AB-nak a védelmi szint első és további meghatározására egyaránt vonatkozó döntései alátámasztását javíthatná annak a részletesebb kidolgozása (például a német alkotmányjogból ismert szempontok alapján és mértékben, ami mellett még a hatalommegosztás elve is érvényesülne), hogy milyen védelmi szint felel meg az Alaptörvénynek. Az AB következtetése ugyanakkor, miszerint a konkrét esetben a nemzedékek közti igazságosság elve sérült, ettől függetlenül is támogatható. A törvényben foglalt célérték (2023 óta immár nyilvánvalóan) "alulméretezett," s egyben - különös tekintettel a klímatörvény 3. § (4) bekezdésében rögzített klímasemlegességi célkitűzésre, amely egyebek közt nagyobb léptékű kibocsátáscsökkentést tételez fel - aránytalanul, illetve igazságtalanul áthárítja a jövőre a klímaváltozással kapcsolatos terheket.
Az indokolás szerint a megsemmisített rendelkezés a 2023 utáni időszakra (2030-ig) nem tartalmaz "semmilyen további kötelezettségvállalást." A kérdésnek a védelmi kötelezettség és az annak megfelelő védelmi szint szempontjából lehet jelentősége, hiszen - hivatkozva itt a német dogmatikára is -, ha egy szabály teljesen kiüresedik, a mulasztás nyilvánvaló, míg ha elképzelhető olyan élethelyzet, amelyben a szabályra még szükség lehet (annak garanciális jelentősége lehet), nem mondható rá, hogy nyilvánvalóan elégtelen.
Ehhez érdemes az éves, hazai kibocsátási adatokat szemügyre venni, mert azok esetenként növekedést mutatnak, mint ahogyan épp a törvény elfogadását követő évben is történt.[38] Vannak olyan kockázati tényezők - mint az akkumulátor-iparág fejlesztése[39] - amelyek miatt elképzelhető, hogy a trend a jövőben megforduljon, és akár a már elért 40% is veszélybe kerüljön 2030-ig. Azzal pedig sérülne a törvényben rögzített, "alulméretezett" követelmény is. Más kérdés, hogy a követelmény hogyan és kin kérhető számon. Egy lehetséges válasz, hogy ennek felelőse a Kormány[40] (a klímatörvény 4. §-a Kormány kapcsolódó feladatairól rendelkezik), miközben a klímahatározathoz kapcsolt különvélemények arra utalnak, hogy a klímatörvény inkább deklaratív (nem számonkérhető) rendelkezéseket tartalmaz, s felvetik azt a kérdést is, hogy szükséges volt-e a törvény megsemmisítése.
Továbblépve, az AB a megelőzés és az elővigyázatosság elvével magyarázza a jogalkotó folyamatos felülvizsgálati kötelezettségét. A felülvizsgálat álláspontom szerint a jogállamiság fogalmi keretei közt is értelmezhető, általános (hazánkban, például az utólagos szabályozási hatásvizsgálatban intézményesülő, "puha") követelmény. A klímahatározat azonban kiemeli a klímavédelmi szabályozást a
- 299/300 -
jogrendszer egészéből, hiszen a szerint ezen a területen fokozottabban érvényesül a követelmény. Ez összecseng azzal, hogy a rendszeres felülvizsgálat a nemzetközi klímavédelmi szabályozásban és az uniós környezetvédelmi jogban is megjelenik, mint sajátos kötelezettség. A korábban bemutatott, német alkotmányjogi dogmatika tükrében ez a kitüntetett hely azonban más szakterületeket is megillethetne. Valamennyi védendő alapvető jog tekintetében elvárható ugyanis, hogy a hatályos jogszabályok mindenkor az időszerű társadalmi, gazdasági, környezeti és egyéb, releváns kihívásokra nyújtsanak adekvát (megfelelő) válaszokat. A magyar alkotmányjogi dogmatika is elmozdulhatna ebbe az irányba, amit az Alaptörvény I. cikkére - az alapvető jogokkal összefüggésben az állam védelmi kötelezettségére - való hivatkozás és a klímahatározatban bemutatott összefüggések is alátámaszthatnak: a klímaváltozás nem csak környezetváltozás; következményeire tekintettel a klímavédelmi szabályozásnak az életet, az egészséget, a tulajdont is védenie kell.
A klímahatározat szerint a klímatörvény 3. § (1) bekezdésében foglalt célérték a legalább határozószóval "csak" a vállalás minimális szintjét jelenti, amihez képest - például a releváns stratégiákban - magasabb célérték is meghatározható (indokolás 101. és 122. pont). Az AB szerint ezért az elvárás önmagában véve nem kifogásolható. Úgy vélem, hogy amennyiben a törvényi előírásnak garanciális jelleget tulajdonítunk, és azt nem egyedül a védelmi szint helyességétől tesszük függővé, az indokolás ezen eleme vitatható. (Ha pedig nem így tekintünk az előírásra, akkor - ahogyan a különvéleményekben is felmerült - azt a kérdést kell megválaszolni, hogy indokolt volt-e a rendelkezés megsemmisítése).
A "legalább" határozószó hivatkozott értelmezése ugyanis relativizálja a védelmi szintet, vagyis azt, hogy milyen követelmény kérhető számon. A probléma jelentőségét csökkenti, hogy a törvény szimbolikus jelentőségére hivatkozással (lásd a III. fejezet bevezetőjét) az AB mégsem tekintette megfelelőnek az előírást.
Egy klímatörvénynek - mint arra már utaltam - nem feladata, hogy minden, a klímavédelemmel kapcsolatos kérdést rendezzen. Az abban felvázolt szabályozási területeket, eszközöket, vállalást (célokat, elveket) további törvényeknek és más jogszabályoknak - s nem csak stratégiáknak - kell lebontaniuk és érvényesíteniük, mégpedig úgy, hogy az a kötelezetteken számonkérhető legyen. (Más kérdés, hogy a klímatörvény e tekintetben is hiányos, nem ad fogalmi-elvi kereteket, egyértelmű felhatalmazásokat.) Ebben az értelemben a célérték jogilag releváns, nem csupán deklaratív szabály, amelyhez képest más jogszabály - a jogállamiság követelményéből fakadóan - nem érvényesíthet alacsonyabb szintű követelményt.
Itt egy másik, lényeges kérdés is felmerül, mégpedig a stratégiai tervek helye és szerepe a szabályozórendszerben, hiszen az AB szerint a stratégiák túlléphetik a törvényben rögzített célértéket. Ez a klímahatározat másik - az átfogó, a Kárpát-medence sajátosságainak is megfelelő szabályozás elmulasztására vonatkozó - eleméhez is szorosan kapcsolódó kérdés.
A klímaváltozáshoz kapcsolódó, nemzeti szintű stratégiák köre meglehetősen széles, a klímahatározat indokolásának VII. része néhányra (Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia, Nemzeti Energia és Klímaterv, Nemzeti Tiszta Fejlődési Stratégia) hivatkozik. Kétségkívül releváns dokumentumokról van szó, ugyanakkor a határozatból is kiderül, hogy ez a kör egy válogatás eredménye; úgymond, ezek a fontosabbak. Megállapíthatjuk, hogy a nevezett stratégiák a klímapolitika tekintetében általánosak, amelyekhez képest vannak olyan, még átfogóbb tervezési dokumentumok (a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia, vagy akár a Nemzeti Környezetvédelmi Program), amelyekbe célkitűzéseiknek illeszkedniük kell. Mindezeket az általános stratégiákat számos ágazati (például energiapolitikai) stratégia egészíti ki, kifejezetten klímapolitikai célokkal, intézkedésekkel az adott ágazatokra vonatkozóan.
A stratégiákkal kapcsolatos, visszatérő probléma hazánkban, amellyel az AB-nak is szembesülnie kellett (még ha erre a határozatban nem is utal kifejezetten), hogy a tervekben foglalt célok gyakran figyelmen kívül maradnak az újabb tervek megalkotásakor, s így hiányzik a tervek közti tartalmi koherencia. Ezzel egyidejűleg hiányos a tervek végrehajtása.[41] Gyakran a tervek végrehajtásának a nyomon követését lehetővé tévő indikátorok is hiányoznak.[42] E problémakör nemcsak a fenntartható fejlődés és a klímaváltozás relatív újdonságával függ össze, hanem azzal is, hogy a stratégiai tervezésnek általában véve ellentmondásos a hazai szabályozórendszerben betöltött szerepe és megítélése.
Mint a határozatban is megjelenik, a stratégiák egyfelől jogilag nem kötelező dokumentumok, többnyire se nem
- 300/301 -
jogszabályok, se nem hatósági határozatok.[43] Ezért a jogászok általában hajlamosak a két műfaj viszonyát abban látni, hogy a stratégiák alá vannak rendelve a jogszabályoknak - a klímahatározatban is megjelenik ez az érv (101. pont). Egy másik megközelítésben azonban a stratégiaalkotás megelőzi a jogi szabályozást, amennyiben az átfogó célok, értékek, prioritások meghatározása inkább stratégiai tervezési feladat, amihez képest a jogszabályok megalkotása és érvényre juttatása az eszközök közé tartozik. Tehát ebben a megközelítésben a jogi szabályozás nem önmagáért való, s értékét az határozza meg, hogy képes-e a stratégiákban foglaltak megvalósítására. A klímahatározatban ez is jelen van: az AB újabb gyakorlata (és így a klímahatározat) szerint a jogszabályok Alaptörvénynek való megfelelősége vizsgálata körében az is szempont lehet, hogy a jogszabály megfelel-e a stratégiáknak (indokolás 53., 97., 102. pont).
Ezt az Alaptörvény elfogadása utáni AB gyakorlat egyik legfontosabb vívmányának tekintem.[44] Nemcsak a jogi szabályozás szakpolitikai, illetve általános társadalom- vagy gazdaságpolitikai megalapozottságának az igényét juttatja kifejezésre, hanem egyúttal a tervezés jelentőségét is kiemelve a tervezéssel kapcsolatos követelmények (a fenntartható fejlődés mindhárom pillérének szem előtt tartása, széleskörű társadalmi egyeztetés, a tervek folyamatos felülvizsgálata) jelentőségét is rögzíti (indokolás 96. pont).
A klímahatározat részben azért támaszkodik stratégiákra, hogy a 3. § (1) bekezdésben foglalt célértéket azok célértékeihez viszonyítsa. Ez nem igényel további magyarázatot, van azonban a stratégiák beépítésének egy másik szerepe is: annak vizsgálatához ad szempontokat, hogy vajon fennáll-e a szabályozási hiátus a klímavédelem területén. Ezt a kérdést kifejezetten annak rögzítésével vizsgálta az AB, hogy a jogalkotó nem kizárólag a klímatörvényben válaszol a klímaváltozás kihívásaira (95. és 115. pont).
Az AB szükségesnek látta ezért annak áttekintését, hogy milyen, további elemei vannak a szabályozásnak. Meglepő módon azonban csak stratégiákat vizsgált ebben a körben. A stratégiák szerintem is kiemelt szereppel bírnak a jövő nemzedékek védelmében, hiszen kijelölik a jogi szabályozás feladatait, szempontokat adnak ahhoz, hogy mit és hogyan szükséges szabályoznia a jogalkotónak. És relevánsak abban az értelemben is, hogy jelenleg a klímapolitikának vannak olyan területei, amelyek inkább csak stratégiákban jelennek meg. A határozat a stratégiák tükrében megnevezi a szabályozás főbb területeit mint a kibocsátáscsökkentés, az alkalmazkodás, illetve a reziliencia, vagyis a klímaváltozásnak való ellenállóképesség (125. pont). A döntés rámutat arra, hogy e területeket a klímatörvény nem fogja át, a második és harmadik meg sem jelenik benne. A fentiek tükrében azt is mondhatjuk, hogy a törvény keretfunkciója utóbbiak tekintetében nem érvényesül. Arra azonban ilyen módon nem lehet teljes körű választ kapni, hogy a jogalkotó eleget tett-e szabályozási kötelezettségének. Ahhoz álláspontom szerint a klímavédelem többi törvényben megjelenő követelményeit is át kellett volna tekinteni (ezt a szempontot egyébként az AB alkalmazta, a nemzetközi szerződésbe ütközésre vonatkozó indítvány elutasításakor).
A klímahatározat kétségkívül figyelemre méltó, mind érdemében, mind indokolását tekintve, amennyiben a törvényhozást rákényszeríti arra, hogy újragondolja: szigorítsa, kiterjessze és hatékonyabbá tegye a klímavédelem szabályozását, illetve amennyiben - tudományos eredmények szokatlanul bőséges hivatkozásával - megerősítette és új elemmel, az előrelépési kötelezettséggel gazdagította a környezetvédelem alkotmányjogi dogmatikáját.
Az AB döntését több okból is intenzív érdeklődés kísérte. A médiában megjelent, első értékeléseknek már a szóhasználata ("mindannyiunk jövője a tét," "forradalmi döntés") a klímavédelem jelentőségét, illetve az AB szerepét és döntésének előremutató voltát hangsúlyozzák. A klímahatározat jelentősége így részben abban fogható meg, hogy a klímavédelem szabályozásának a szükségessége, a problémakör összetettsége és mindannyiunk érintettsége - a döntésre reflektáló média, a politikai pártok és a civilszervezetek aktivitása, szakmai konferenciák sora révén - nagyobb figyelmet, teret kapott a nyilvánosságban.[45]
- 301/302 -
Az is megjelenik ugyanakkor a sajtóban,[46] hogy már eddig is "túl sokáig késlekedtünk" - azaz, ha el is fogadjuk a határozat előremutató voltát, az állam- és jogtudományok művelőinek fel kell tenniük a kérdést, hogy vajon a hazai jog-, illetve intézményrendszer jelen állapotában alkalmas-e a megfelelő időben való reagálásra. Az Országgyűlés kellő komolysággal kezeli-e a klímaváltozás kihívásait, ennek megvannak-e a garanciái? Az Alkotmánybíróság eljárása (ideértve a hatásköri előírásokat és az eljárását kezdeményezni jogosultak körét is) megfelelően van-e ehhez szabályozva, és a testület döntéseinek a végrehajtása vajon biztosított-e? Jelenleg ugyanis számos olyan döntése van a testületnek, amelyben jogalkotási kötelezettséget állapított meg, de annak a jogalkotó nem tett eleget.[47] E kérdéseket azonban környezetjogászként nem tisztem megválaszolni.
A határozat összegezte és több tekintetben megerősítette a környezetvédelemmel kapcsolatos alkotmányjogi követelményeket, amelyek a korábbi határozatokban megjelentek. Azokon túllépve nyilvánvalóvá tette, hogy a klímavédelem annak ellenére az állam és mindenki kötelezettsége, hogy nem szerepel kifejezetten az Alaptörvényben (indokolás 7. pont). Az AB csatlakozott azon bírói fórumok táborához, amelyek a klímavédelem terén progresszíven foglaltak állást. A döntés jelentősége jogi szempontból csak a környezetvédelmi alaphatározatéhoz fogható, amely kimondta a visszalépés tilalmát. Míg a visszalépés tilalma statikus követelmény, amely nem segít abban, hogy a jogrendszer választ adhasson az új tudományos és műszaki eredményekre, az emberiség előtt álló, új kihívásokra, addig az előrelépés kötelezettségének kimondása, mint dinamikus követelmény, ezt a hiányt pótolhatja.[48]
A Németországi Szövetségi Köztársaság klímavédelmi törvényét (2019) részben szintén a 2030-as (a magyarnál egyébként magasabb, 55%-os) célértékek elégtelensége miatt vizsgálta a Szövetségi Alkotmánybíróság (a továbbiakban: német AB vagy AB) 2021 tavaszán.[49] Adott tehát egy döntés, amelyet a két jogrendszer, s közelebbről a két alkotmányjogi dogmatika számos hasonlósága miatt érdemes felidézni.[50]
A határozat indokolásából[51] figyelemre méltó, hogy a német AB két, alaptörvénybeli rendelkezést értelmezett, s használt mércéül. Az egyik a 2.2. cikk, amelyik az élethez és a testi integritáshoz való jogot rögzíti, amely jog a környezeti hatásokkal szembeni védelmet is magában foglalja. A másik a 20a cikk, amelyik a környezetvédelmi államcélt fogalmazza meg, miszerint az állam a jövő nemzedékekre is tekintettel védi az élet természeti alapjait. Az eljárás alapja - a magyartól eltérően - több alkotmányjogi panasz volt. Ezzel, illetve a környezethez való jog rögzítésének hiányával is összefügg, hogy a 2.2. cikk sérelmét állapította meg a testület. Ugyanakkor a 20a cikknek is jelentősége volt, különös tekintettel a jövő nemzedékek életfeltételeire és jogaira. A jelenlegi szabályozás ugyanis, amennyiben elkerülhetetlenül a védendő jogok jövőbeli sérelmére vezet, alkotmányellenes.
A testület kimondta tehát a törvény alaptörvény-ellenességét. Ugyanakkor azonban nem tartotta megfelelőnek a megsemmisítés mint jogkövetkezmény alkalmazását, mert abban az esetben megszűnt volna a kibocsátás-csökkentés 2030-ig szóló törvényi kerete, s így a törvény még távolabb került volna attól, hogy az alkotmányos követelményeknek megfeleljen. A rendelkezések hatályát tehát fenntartotta 2022. december 31-ig, így adva egyúttal határidőt a módosításukra.
A döntést a magyarhoz hasonlóan úttörő jelentőségűnek tartják, noha az indítványok ebben az esetben is csak részben vezettek eredményre.[52] A szövetségi törvényhozás igen gyorsan, még 2021-ben reagált a határozatra, s az abban foglalt elvárásokon túllépve nemcsak növelte (legalább 65%-ra) a 2030-ig teljesítendő célértéket, hanem 2040-re legalább 88%-os csökkentést írt elő, s a klímasemlegességre vonatkozó célkitűzést is módosította, 2050-ről előre hozva 2045-re annak teljesítési határidejét. A törvény ágazati intézkedések sorával bővült, például a tájhasználat terén. Úgy tűnik tehát, hogy Németországban az AB döntése a szövetségi jogalkotás terén látványos sikerre vezetett,[53] még ha az nem is állítható, hogy
- 302/303 -
a döntés konzekvenciáit valamennyi hatalmi ág, minden releváns összefüggésben levonta volna.[54]
A határozatból érdemes néhány, olyan elemet kiemelni, amelyek a magyar határozatból hiányoznak, ugyanakkor segíthetnek jobban megérteni az összefüggéseket, s megfogalmazni a klímatörvénnyel szemben támasztható elvárásokat.
a) Az állam a környezetvédelmi államcél megvalósítása körében viszonylag széles mozgásteret élvez, azonban a globális felmelegedés ütemének növekedése miatt a klímavédelem fontossága egyre nő, amire - az egymással versengő, alkotmányi értékek és elvek közti mérlegelés során - tekintettel kell lennie.
b) Az alaptörvény előírásaiból az következik, hogy az államnak a klímavédelem terén a klímasemlegességre kell törekednie.
c) A részidős célértékek alá vannak rendelve a klímasemlegesség hosszabb távú céljának, vagyis úgy kell meghatározni a részcélokat, hogy teljesítésük reálissá tegye a hosszabb távú cél elérését.
d) A jogalkotónak azonban valójában nemcsak részcélokat, hanem a végső cél eléréséhez vezető útvonalat kell - jóelőre, transzparens módon, a megfelelő társadalmi részvételt biztosítva, törvényi szinten, az alapvető jogok védelmének jövőbeli fejlődését is lehetővé téve - szabályoznia.
e) A klímavédelemnek szükségszerűen nemzetközi vonatkozásai vannak. Egyetlen állam intézkedései nem elegendők a globális probléma megoldására. A környezetvédelmi államcélból azonban az következik, hogy az állam nem mulaszthatja el, hogy minden tőle telhetőt megtegyen e téren, még ha más államok nem is így járnak el.
A határozatban, akárcsak a környezetvédelmet érintő, 2012 utáni többi döntésben tetten érhető a magyar AB nyitottsága az angolszász jogi megoldások, illetve a nemzetközi jog irányába (public trust, intergenerational equity), ami hozzájárul a követelmények fejlesztéséhez. Érdemes lehet emellett a német alkotmányjogra is odafigyelni, ahogyan azt az első AB az 1990-es években előszeretettel tette. Az elemzés több ponton a közjogi szabályozási környezet, illetve szabályozási gyakorlat anomáliáira mutatott rá, azok javulása - reményeim szerint - mind az AB gyakorlatra, mind a klímavédelmi szabályozás gyakorlatára kedvezően hathat. ■
JEGYZETEK
[1] A 2016. évi L. törvénnyel kihirdetett, az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményben Részes Feleinek 21. Konferenciáján elfogadott Párizsi Megállapodás.
[2] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2021/1119 rendelete (2021. június 30.) a klímasemlegesség elérését célzó keret létrehozásáról és a 401/2009/EK rendelet, valamint az (EU) 2018/1999 rendelet módosításáról (európai klímarendelet). HL L 243., 2021.7.9., 1-17.
[3] Például a 23/2018. (X. 31.) OGY határozat a 2018-2030 közötti időszakra vonatkozó, 2050-ig tartó időszakra kitekintést nyújtó második Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégiáról, a 2012. évi CCXVII. törvény az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről, a 2015. évi LVII. törvény az energiahatékonyságról.
[4] Gajdics Ágnes - Kiss Csaba - Szilágyi Szilvia: Klímaváltozás és jog: Az éghajlatvédelmi kerettörvény elfogadásának hatása a magyar jogra. Budapest, EMLA, 2010. 10.
[5] A kézirat lezárásának ideje: 2026. március 31.
[6] Lásd az eddig mintegy 180 szervezetet tömörítő kezdeményezés honlapját: https://ujklimatorveny.hu/ (2026.06.02.)
[7] Vörös Imre: A történeti alkotmány az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny. 2016/10. 497-501.; Rixer Ádám: A történeti alkotmány lehetséges jelentéstartalmai. Jogelméleti Szemle. 2011/3. 3.1.; Jakab András: A bírói jogértelmezés az Alaptörvény tükrében. Jogesetek Magyarázata. 2011/4. 91-92.; Jakab András: Az Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. Budapest, HVG-ORAC, 2011. 198.
[9] Szente Zoltán: Az alaptörvény (2012-2015). In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA-JTI, 2016. 237.
[10] Rixer: i. m. (2011) 3.7.
[11] Vörös: i. m. 507.
[12] Fodor László: A természeti tárgyak helye és szerepe az új alkotmányban. In: Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. I. Budapest-Pécs, Pázmány Press, 2013. 89-103.; Fodor László: Az Alaptörvény esete a szennyező hulladékokkal és az európai jog. Magyar Jog. 2012/11. 641-652.
[13] Bándi Gyula: A veszélyhelyzeti jogalkotás egyes anomáliái a jövő nemzedékek érdekeivel összevetve. Acta Humana. 2024/3. 5-28. https://doi.org/10.32566/ah.2024.3.1.
[14] Az alkotmány környezeti rendelkezéseinek bősége szintén kritika tárgya lehet, amennyiben ahhoz - a korábbi diktatúrák kötelékeitől megszabadult országokra jellemző módon - nem társul normativitás, kellően hatékony környezetvédelmi szabályozás. Fodor László: Környezetvédelem az Alkotmányban. Budapest, Gondolat-DE ÁJK, 2006. 39.
[15] Fodor: i. m. (2006) 195-196.
[17] Élesebben fogalmaz Szente Zoltán: A historizáló alkotmányozás problémái - a történeti alkotmány és a Szent Korona az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle. 2011/3. 1.
[18] E téren olyan, koncepcionális és fokozatbeli eltérések látszanak, amelyek körültekintésre intenek. Bányai Orsolya: A környezetpolitika múltja, jelene, jövője - gondolatok egy könyv alapján. Pro Futuro. 2018/1. 186-187. https://doi.org/10.26521/Profuturo/2018/1/4696.
[19] Jakab: i. m. (2011) 199.
[20] A 18. századi tartamosság (amely Magyarországon német hatásra és késleltetve jelent meg) nélkülözte az ökológiai megközelítést, csupán az erdőgazdálkodás teljesítményének a - az erdők hosszú életciklusából is következő - hosszú távúságára, állandóságára irányuló törekvés, amelyben még az erdő immateriális (jóléti, szabályozó) ökoszisztéma-szolgáltatásainak sem volt szerepe. Lett Béla - Stark Magdolna: Az erdészeti tartamosság értelmezése és az erdővagyon-gazdálkodás. Múlt - jelen - jövő az erdővagyon-gazdálkodásban. Sopron, Nyugat-magyarországi Egyetem, 2013. 19. A használt fogalmak mai értelmezéséhez lásd a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 16. § (1) bekezdését.
[21] Tartalmi megközelítésére lásd Stipta István: A történelmi alkotmány és a közigazgatási bíráskodás. Forum. Acta Juridica et Politica. 2018/1. 308-318.
[22] Lásd még Horváth Attila: Magyarország történeti alkotmányának szerepe Magyarország és a Kárpát-medence természeti és éghajlati viszonyainak védelmében. Alkotmánybírósági Szemle. 2025/1. 60-62. A korabeli Szatmár vármegye gyakorlatára kiterjedő kutatásom azonban arra mutat, hogy az úgynevezett törvényes zárlatot túlnyomó részben a közbirtokosok kezdeményezték, egymás vagy a helyi jobbágyközösségek ellen, vagyis a közérdek (erdővédelem) és a magánérdek (tulajdonvédelem) nem vált el egymástól. HU-MNL-SZSZBML.IV.501a. Közgyűlési jegyzőkönyvek, 1593-1848. Az eddig megvizsgált évek: 1790-1794, 1825-1829.
[23] Kossuth Lajos: Országgyűlési tudósítások 1834. március 25. - 1834. november 29. Kossuth Lajos összes munkái 3., Budapest, 1949. 513-543, 646-657.
[24] Magyar Eszter: Az 1879. évi erdőtörvény kibocsátásának körülményei. Agrártörténeti Szemle. 2002/3-4. 319-325.
[25] A "vívmány-teszt" keretében lényegében ezt a szempontot javasolja alkalmazni Rixer Ádám: A vívmány-teszt. Budapest, Dialóg Campus, 2018. 82-83.
[26] Szathmáry László: A hamuzsírfőzés Magyarországon. A Magyar Gyógyszerésztudományi Társaság Értesítője, 1935. 388-396.; Szávoszt-Vass Dániel: Erdőpusztító ipari alapanyag. A hamuzsírfőzés Magyarországon. Élet és Tudomány. 2016/51. 1620-1622.
[27] Az AB már korábban is utalt az enciklikára. Bándi Gyula: A jövő nemzedék védelmének egyes jogi eszközei. Iustum Aequum Salutare. 2024/1. 36-38.
[28] Az AB "környezetvédelmi alaphatározata," a 28/1994. (V. 20.) AB határozat óta.
[29] Eleve túlzottan megengedőnek ítélte a klímatörvényben foglalt célértéket Sulyok Katalin: Van-e jogunk a fenntarthatatlansághoz? Perstratégiák a jövő nemzedékek környezeti és klímapereiben. Budapest, ORAC, 2025. 84.
[30] Sulyok Katalin: Klímavédelmi jog. In: Bándi Gyula (szerk.): Környezetjog. Budapest, Szent István Társulat, 2022. 542-543.
[31] Fodor László: A kibocsátási egységek kereskedelmi rendszerének bevezetése Magyarországon. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica. 2007/1. 292-296.
[32] Arra számos példát lehetne hozni, hogy a szabályozás elmaradása vezetett alkotmánysértés megállapításához. A 2012 utáni döntések közül említendő a 28/2017. (X. 25.) AB határozat.
[33] Fodor: i. m. (2006) 87.
[34] A releváns alkotmánybírósági gyakorlathoz lásd különösen a szövetségi alkotmánybíróságnak a mobiltelefon-tornyok ügyében hozott határozatát, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01.
[35] Hasonló megközelítés érhető tetten az Emberi Jogok Európai Bírósága Klimaseniorinnen-ügyben hozott ítéletében (Verein Klimaseniorinnen Schweiz és mások kontra Svájc, 2024. április 9., no. 53600/20). Az ítélet szerint a nemzeti jogalkotónak olyan köztes célértékeket kell meghatároznia, amelyek elvben alkalmasak az általános nemzeti kibocsátás-csökkentési célok elérésére, illetve kellő gondossággal és a rendelkezésre álló, legjobb bizonyítékok alapján naprakészen is kell tartania e célokat. Sulyok: i. m. (2025) 164-165.
[36] Sulyok: i. m. (2025) 103-106.
[37] 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat 28. pont; elméleti hátterére lásd Bándi Gyula: Környezethez való jog - újratöltve. Acta Humana. 2016/2. 17-22.
[38] A HungaroMet Magyar Meteorológiai Szolgáltató Nonprofit Zrt. adatai 2023-ig, https://legszennyezettseg.met.hu/kibocsatas/trendek/uveghazhatasu-gazok (2026.06.02.)
[39] Az Állami Számvevőszék emellett további kockázati tényezőkre is rámutat. Elemzés - Az üvegházhatású gázok kibocsátáscsökkentésének hazai stratégiai és jogszabályi keretei a dinamikusan változó Európai Uniós elvárások tükrében. Budapest, ÁSZ, 2024. május, 29-30.
[40] Ezen az alapon mulasztási per indításának lehetőségét vizsgálja Bögös Fruzsina: Damoklész kardja, avagy az éghajlatvédelmi perek közigazgatási jogi vonatkozásai. Budapest, ORAC, 2025. 307-308.
[41] Kiss Csaba - Fülöp Sándor (szerk.): Coherence problems in the Hungarian energy policy - an analysis of relevant policy papers. Budapest, EMLA, 2015. 63-64.
[42] Huszár András: Az Országos Környezetvédelmi Tanács Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia tervezetével kapcsolatos állásfoglalásának elemzése. In: Agócs Ilona - Sulyok Katalin - Szamek Gabriella - Szemesi Sándor (szerk.): Közös jövőnk, közös felelősségünk - A jövő nemzedékek védelmének kihívásai: Ünnepi kötet Bándi Gyula 70. születésnapja alkalmából. Budapest, ORAC, 2025. 127.
[43] Van kivétel természetesen, például a településtervezés helyi rendeletekben valósul meg. A többség azonban a közjogi szervezetszabályozó eszközök kategóriájába tartozik. A probléma jelentőségére lásd még: Kfv.IV.37.700/2020/5. (Kúria).
[44] A tervezés e téren kiemelt jelentőségére lásd még Bándi Gyula: A tervszerűség alapelvi jelentősége a környezetvédelemben. Acta Humana. 2022/2. 7-26. https://doi.org/10.32566/ah.2022.2.1; Sulyok Katalin: The Public Trust Doctrine, the Non-Derogation Principle and the Protection of Future Generations. Hungarian Yearbook of International Law and European Law. 2021/9. 374-375. https://doi.org/10.5553/HYIEL/266627012021009001020.
[45] Szakértőket is megszólaltattak, például Horn Gabriella: Kiemelkedő az Alkotmánybíróság klímatörvény-döntése, de nincs garancia arra, hogy komolyan veszi az Országgyűlés. Szabad Európa. 2025. július 16. https://www.szabadeuropa.hu/a/alkotmanybirosag-klimatorveny-dontes-orszaggyules/33473757.html (2026.02.13.); Másfélfok: Az Alkotmánybíróság részben megsemmisítette a Klímatörvényt - szakértői gyorselemzések a klímadöntésről. 2025. https://masfelfok.hu/2025/06/05/alkotmanybirosag-klimatorveny/ (2026.02.13.).
[46] Lásd Horn Gabriella: Klímatörvény: "Túl sokáig késlekedtünk, pedig mindannyiunk jövője a tét" - környezetvédők üdvözölték az alkotmánybíróság döntését. Szabad Európa. 2025. június 6. https://www.szabadeuropa.hu/a/kornyezetvedok-udvozoltek-az-alkotmanybirosag-donteset/33435940.html (2026.02.13.).
[47] Teljesítetlen jogalkotói mulasztások. Az AB honlapja. 2025. https://media.alkotmanybirosag.hu/2026/01/mulasztasok_2025_december_31.pdf (2026.02.13.).
[48] Szemesi, Sándor: From the principle of non-regression to the obligation to step forward - the evolution of the Hungarian Constitutional Court's environmental practice. Alkotmánybírósági Szemle. 2025/különszám. 13., 19.
[49] A szakirodalomban Neubauer-ügyként elhíresült (106 oldalas) határozat, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18.
[50] Láncos, Petra Lea: Editorial Comments: The German and the Hungarian Constitutional Court's Climate Decisions Similarities and Differences Editorial Comments. Hungarian Yearbook of International Law and European Law. 2025/1. 21-28. https://doi.org/10.5771/9783748955481-21.
[51] A hazai szakirodalomból lásd Sulyok: i. m. (2025) 116-119.; Bögös: i. m. 152-156.
[52] Groß, Thomas: Zwei Jahre Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts: Eine Zwischenbilanz der weitgehenden Rezeptionsverweigerung. Verfassungsblog. 18 March 2023. https://verfassungsblog.de/zwei-jahre-klimabeschluss-des-bundesverfassungsgerichts/ (2026.02.13.).
[53] Frenz, Walter: Das novellierte Klimaschutzgesetz. Natur und Recht. 2021/9. 583-588. https://doi.org/10.1007/s10357-021-3888-1.
[54] A német atomenergia-politika megváltoztatásának az igényét firtatja e körben Kotulla, Katharina - Knopff, Tim - Sarlak, Rafael: Deutsche Energiepolitik im Lichte des Klimabeschlusses des Bundesverfassungsgerichts. Natur und Recht. 2024/5. 298-307. https://doi.org/10.1007/s10357-024-4347-6.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, DE ÁJK.
Visszaugrás
