Magyarország 2012. január 1-jén hatályba lépett új Alaptörvénye számos környezetvédelmi irányultságú előírást tartalmaz. Így, a Nemzeti hitvallás szerint a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékei ápolandó és megőrzendő örökségünk részei; s természeti erőforrásaink gondos használatával felelősséget viselünk utódainkért is. A P) cikk kitér a védelmi kötelezettség tárgyát képező egyes értékekre (mint a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség), a Q) cikk pedig megemlíti e körben az államnak a - fenntartható fejlődést szolgáló - nemzetközi együttműködési kötelezettségét. A XX. cikk az egészséghez való jogról rendelkezvén (az érvényesítés módjai között) kitér a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdaság, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés igényére, valamint általánosságban a környezet védelmének biztosítására. A XXI. cikkbe foglalták a környezeti értékrend magját, így különösen mindenki jogát az egészséges környezethez; a károkozó helyreállítási, illetve költségviselési kötelezettségét; valamint, hogy elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni. A 38. cikk a közpénzek, illetve a nemzeti vagyon körében utal a természeti erőforrások megóvására, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevételére.
Az említett előírások - a környezetvédelmi szabályozás rendszerének megfelelő csoportosítással élve - részben általános, elvi jellegű rendelkezésekre, és részben speciális, "különös részi" környezeti tárgykörökre vonatkoznak. Utóbbiak közé kettő tartozik: az egyik a genetikailag módosított szervezetektől mentes mezőgazdaság (amely egyszerre egészség- és környezetvédelmi előírás is), míg a másik a szennyező hulladékok behozatalának megtiltása. Ezek a rendelkezések további jogalkotás révén nyerik majd el valódi jelentésüket, de az alkotmányozó jól felismerhető szándéka a tilalmazás, illetve korlátozás, s hogy a törvényalkotás irányát ennek megfelelően szabja meg. Ennyire speciális rendelkezések (más témában, például az állatvédelemről vagy a környezetbarát energiarendszerről) csak kevés ország alkotmányára jellemzők[1], pont ilyen rendelkezéseket azonban sehol nem találunk Európában - s alighanem véletlenül.
Tartalmukat vizsgálva feltűnő továbbá, hogy a védendő természeti (illetve emberi) értékekről szólva, e két speciális előírás olyan tényezőket (a genetikailag módosított szervezeteket és a szennyező hulladékokat) nevesít, amelyek a környezetet, illetve az egészséget veszélyeztetik, így téve kétirányúvá a védelmet (mit védünk - mitől védjük?). Természetesen az egészségre, illetve a környezetre nem csak a szennyező hulladékok és a génmódosított élelmiszerek jelentenek veszélyt, s még azt sem mondhatjuk, hogy az alkotmányozáskor ezek lettek volna a legnagyobb problémák. Annak vizsgálatát mellőzve, hogy mi minden nincs benne az Alaptörvényben, ami az említetteken felül környezet- és egészségvédelmi szempontból jelentőséggel bír, csupán
-641/642-
az alkotmányozás előzményeire utalok. Arra tudniillik, hogy hazánk uniós taggá válása éppen ebben a két tárgykörben vezetett konfliktusokhoz, amelyek bizonyos értelemben a csatlakozás veszteségeiként tekinthetők.
Magyarország évek óta küzd azért, hogy ne legyen Európa "szemetesládája" (hogy ártalmatlanításra más tagállamokból ne lehessen hulladékokat behozni - emlékszünk még a német kommunális hulladékok esetére 2006-ból[2]). Lépéseket tesz továbbá azért is, hogy mezőgazdaságától - nem annyira a magyar lakosság egészséghez való jogára, hanem inkább a Kárpát-medence páratlan természeti értékeire való hivatkozással - távol tartsa a genetikailag módosított szervezeteket (e tekintetben felidézhetők az Európai Bizottságnak a magyar moratórium további fenntartásáról hozott elutasító állásfoglalásai, amelyeket csak más tagállamokkal való együttműködéssel, illetve a Tanács döntéseivel sikerült eddig felülírni).[3]
Az Alaptörvény elfogadásával bővült a küzdelem eszköztára. Kérdés azonban, hogy vajon az említett alaptörvényi rendelkezések mennyiben érvényesíthetők (közvetlenül), illetve egyeztethetők össze az uniós tagsággal járó kötelezettségeinkkel, hiszen - mint a fentiekből nyilvánvaló - e tárgykörökben létezik uniós jog, amelyik az áruk szabad mozgásának követelménye mellett (ha nem is azzal azonos súllyal, de) igyekszik érvényesíteni a környezeti és az egészségügyi szempontokat is. Vizsgálandó továbbá, hogy a hatályos magyar szakterületi törvények előírásai milyen viszonyban vannak az Alaptörvény két követelményével. Értelmezhetők-e a törvények alkalmazásakor az alaptörvényi rendelkezések, netán szükséges-e (és az uniós jog tükrében lehetséges-e) azok módosítása utóbbiakra tekintettel?
Az eddig napvilágot látott rövid értékelések nem környezetjogász tollából születtek, hanem inkább az alkotmányjog és a politikatudomány nézőpontját tükrözik[4]. Érdekes módon egyszerre emelik ki a rendelkezés konkrét, közvetlenül alkalmazható jellegét, illetve másfelől túlzottan általános voltát, s hogy abból, és pl. az áruk szabad mozgásából (az uniós jogra tekintettel való értelmezés követelményéből) következően hatóságaink, illetve bíróságaink úgyis inkább a vonatkozó részletszabályokat fogják majd alkalmazni, s így az alaptörvény előírása csak "egyfajta bokréta" szerepét tölti be. E megközelítésnek is igyekszem a végére járni.
Jelen tanulmányban az említett kérdéseket csupán azzal a rendelkezéssel összefüggésben válaszolom meg, amelyik szerint "Elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni" [XXI. cikk (3) bekezdés]. Ehhez a hulladékgazdálkodási jog alapján megvizsgálom a hulladék jogi fogalmát és a hulladékok fajtáit, a hulladékok behozatalára vonatkozó uniós és magyar nemzeti szabályokat, az uniós és a tagállami környezetvédelmi jog viszonyának rendezését az európai szerződési jogban, valamint az Európai Unió Bíróságának releváns gyakorlatát.
Az uniós hulladékgazdálkodási jog fogalomrendszere nem koherens, ami a szabályozás transzparenciáját, az egységes jogalkalmazás esélyeit, s ezen keresztül a jogbiztonság követelményének az érvényesülését rontja.[5] A hulladék definícióját a hasznosítás, az ártalmatlanítás és más fontos kifejezések meghatározásával együtt a hulladékokról szóló 2008/98 EK irányelv (az ún. hulladék-keretirányelv) 3. cikke tartalmazza. A szabályozás nem vonatkozik minden hulladékra, hatálya alól eleve ki vannak véve, pl. a radioaktív hulladékok vagy a hatástalanított robbanóanyagok és a mezőgazdasági hulladékok széles köre; illetve az csak speciális uniós előírás hiányában irányadó a szennyvízre és az állati eredetű melléktermékekre. Bevezette továbbá a keretirányelv a melléktermék kategóriáját és a hulladék státus megszűnésének intézményét, amelyek révén a korábbiakhoz képest jelentősen csökkent azon tárgyak és anyagok köre, amelyeket (szigorú szabályok szerint) hulladékként kell kezelni, a szállításuk során is. Ezzel a korábbiakhoz képest liberálisabb lett a szabályozás, illetve nagyobb mértékben érvényesülhet az áruk szabad mozgásának elve.
Ez a norma rögzíti továbbá a szakterület alapelveit (4. és 16. cikk), mint amilyen a hulladékhierarchia (a mostani elemzés szempontjából: a hasznosítás elsődlegessége az ártalmatlanítással szemben), vagy az önellátás és a közelség elvei. Utóbbiak szerint az Uniónak önellátóvá kell válnia a hulladékártalmatlanításban, illetve a vegyes összetételű, háztartási eredetű kommunális hulladékok hasznosítása körében, s erre kell törekednie külön-külön a tagállamoknak is; illetve a hulladékot az arra alkalmas legközelebbi létesítmények egyikében kell kezelni. Ezeknek a követelményeknek a hulladékszállítás sajátos szabályozására nézve magától értetődően nagy jelentősége van. A keretirányelv egyebekben széles körű engedélyeztetési kötelezettséget is előír, s a tagállamokat különböző hulladékgazdálkodási tervek készítésére és végrehajtására kötelezi.
A hulladék az irányelv szerint "olyan anyag vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik vagy megválni köteles". E definíció hosszú évtizedek alatt kristályosodott ki, de értelmezése mindig is vitatott volt, amit a kiterjedt bírói gyakorlat és szakirodalom egyaránt jelez.[6] Korábban (a keretirányelv elődje szerint) a definíció utalt a jogszabály 1. sz. mellékletére is, amely azonban nem tett egyebet, mint minden további eligazítás nélkül hulladékkategóriákat sorolt fel. Az új irányelv ilyen tartalmú melléklettel már nem is rendelkezik. Az irányelv keretjellegére tekintettel a definícióit egy sor további norma alkalmazza, hivatkozza. Ki kell emelni a kapcsolódó jogszabályok közül a hulladékok mintegy 650 fajtáját felsoroló hulladékjegyzéket (a 2000/532/EGK bizottsági határozat mellékletét), amelyik eredetük szerint csoportosítja a hulladékokat, illetve meghatározott tulajdonságaik alapján (melyek között
-642/643-
a "szennyező" nem szerepel) a veszélyes és a nem veszélyes kategóriákat alkalmazza rájuk. A keretirányelv szerint a jegyzék használata csak a veszélyes hulladékok meghatározására kötelező, egyébként a tagállamok attól eltérő nómenklatúrát is alkalmazhatnak, s alkalmaznak is (gyakran még a veszélyes hulladék kategóriája helyett is más elnevezésekkel élve, mint amilyen, pl. a speciális hulladék). A hulladékok típusai közül a keretirányelv határozza meg, hogy mit kell veszélyes, bio- (helyesen: biológiailag lebomló) hulladék, illetve hulladékolaj alatt érteni.
A fogalmi rendszer további eleme a kezelés, amely a hasznosítást és az ártalmatlanítást (valamint az előkezelést) egyaránt jelenti. Pozitív definíciója van utóbbiak közül a hasznosításnak, amely minden olyan műveletet magában foglal, amelynek eredményeképp a hulladék hasznos célt szolgál (úgy, hogy más anyag helyébe lép, illetve ha üzemi vagy más gazdasági felhasználásra válik széles körben alkalmassá). Ehhez képest ártalmatlanításnak minősül minden más kezelési eljárás. (A hasznosítás és az ártalmatlanítás fogalmi elhatárolása új elem a szabályozásban, amely a bírói gyakorlatból ered.) A hasznosítási és ártalmatlanítási műveletek (nem kimerítő) felsorolását a jogszabály mellékletei tartalmazzák. "Elhelyezés" ezek között nem szerepel, ellenben a megnevezett eljárások között több olyan is akad, amelyik az Alaptörvény XXI. cikkének az értelmezési tartományába esik. Ilyen különösen a talajfelszínen (hulladéklerakón) való lerakás, a tartós (pl. bányaüregekben elhelyezett tartályokban való) tárolás, a műszaki védelemmel (a környezettől elszigetelt módon) történő lerakás, a mélyinjektálás (szivattyúzható anyagok természetes üregekbe juttatása) vagy a felszíni feltöltés (pl. iszapelhelyezés ülepítőben). Ezek a melléklet szerint kivétel nélkül az ártalmatlanítás körébe tartoznak (megjegyzendő, hogy a mindkét kategóriában szereplő tárolás éppenséggel ugyancsak lehetne "elhelyezésként" értelmezendő, ellenben átmeneti jellege, a hasznosításhoz, illetve ártalmatlanításhoz kötöttsége miatt a behozatal céljának nem tekinthető, s így irreleváns). A hulladékhierarchia elvéből következően lerakni csak olyan hulladékot lehet, amely előkezelésen esett át, illetve más módon nem kezelhető (különösen nem hasznosítható); a felsorolt eljárásoknak pedig közös eleme, hogy a hulladék ezek során (már) nem esik át semmilyen (fizikai, kémiai, biológiai vagy egyéb) átalakításon.
A hulladékok (országhatáron keresztül történő) szállításának kérdéskörét az Európai Parlament és a Tanács 1013/2006 EGK sz. rendelete szabályozza, amely alapvetően a veszélyes és a nem veszélyes hulladékok között tesz különbséget, de nem követi maradéktalanul a keretirányelv és a hulladékjegyzék logikáját. Egyes fogalommeghatározások (mint a hulladék, veszélyes hulladék, kezelés, hasznosítás és ártalmatlanítás definiálása) körében ugyan visszautal az általános szabályokra (a keretirányelvre), azonban követelményei nem az azok szerinti osztályozáshoz igazodnak. A rendelet ugyanis elsősorban annak alapján tesz különbséget a hulladékok között, hogy azokat ártalmatlanításra vagy hasznosításra szánják-e; ráadásul - alapvetően a vonatkozó [C (92) 39 sz., illetve az azt módosító C (2001) 107 sz.] OECD tanácsi határozatok és a veszélyes hulladékok nemzetközi kereskedelmét korlátozó, 1989-es Bázeli Egyezmény szempontjait követő - saját hulladéklistákat tartalmaz. A III., IV. és V. mellékletekbe foglalt zöld listát (ez a "nem veszélyes" hulladékoké), sárga listát és az exporttilalom alá eső hulladékok listáját (az ún. vörös listát) a Bizottság állítja össze (ez a folyamat egyébként máig nem fejeződött be). A besorolás szempontjai között figyelembe veszi az adott hulladék "szennyező potenciálját."
Fontos előírás még e körben a rendelet 28. cikke, amelyik a nemzeti hatóságok közötti véleményeltérés esetére (a tekintetben, hogy hulladék-e vagy sem, veszélyes-e vagy sem, végül kezelés-e vagy hasznosítás az, ami a bejelentésben szerepel) mindig a szigorúbb követelmények alkalmazását rendeli.
Mint említettem, a hulladékok (nemzetközi) szállítására (a szakirodalomban bevett kifejezéssel élve: nemzetközi kereskedelmére; a rendelet definíciója szerint pedig a hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából való fuvarozására), azaz a tagállamokba való be-, ki- és átszállítására, mégpedig a tagállamok közötti, illetve a tagállamok és más országok közötti viszonylatban egyaránt, az 1013/2006 EGK sz. rendelet szabályai irányadóak. Ezek az említett Bázeli Egyezmény, valamint OECD-határozat rendelkezéseivel összhangban figyelembe veszik a nemzetközi munkamegosztás reális igényét a hulladékkezelésben (nem lehet és nem is feltétlenül indokolt minden egyes országban mindenféle speciális hulladék kezelésére megfelelő létesítmény), a hulladékkezelés, illetve -szállítás negatív környezeti hatásait (amelyeknek a környezet magas szintű védelmének elvéből következően a minimalizálására törekednek), valamint ezeken túlmenően azt is, hogy a hulladék áru. A hulladék e tulajdonságából következően pedig a rendelet szabályai a belső piac célkitűzésére is tekintettel vannak, még ha céljuk nem is a belső piac megvalósítása (a hulladékok köröztetésének megkönnyítése vagy épp közös piacrend kialakítása), hanem éppen annak a - környezet-, emberi egészség- illetve állati egészségvédelmi szempontok szerinti - korlátozása.[7]
A szabályozás érdemi különbséget tesz az EU külső határait érintő és az EU-n belüli szállítások között. Tartalmának lényege, hogy előbbi körben általános behozatali és kiviteli tilalmak érvényesülnek, amelyek alól vannak bizonyos kivételek. Így, tilos ártalmatlanításra, azaz pl. lerakásra hulladékot behozni, kivéve, ha a feladó ország is részese a Bázeli Egyezménynek, illetve tilos a hasznosításra történő import is, kivéve az OECD szabályait érvényesítő országokból. Az EU-n belüli hulla-
-643/644-
dékmozgások esetén a rendelet már nem a hulladékok országhatárokon keresztül való mozgatásának az általános tilalmára, hanem inkább annak a meghatározott szempontok szerinti engedélyezésére, dokumentálására, azaz nyomon követhetőségére irányul. Más szavakkal (a bizonyítási teher alakulására tekintettel): hulladékszállítás esetében nem annak szükségességét kell (a szállítónak) bizonyítani, hanem az azzal szembeni kifogást kell (a tagállami hatóságnak) indokolni.
Kétféle követelményrendszer jelenik itt meg, a hulladék besorolásától függően. A III. mellékletben foglalt (ún. zöld listás, "nem veszélyes") hulladékoknak a szállításakor (hacsak a hulladék nem rendelkezik valamilyen veszélyes tulajdonsággal, pl. mert szennyeződött) a szállítmányra mindössze ún. általános információs követelmények vonatkoznak (a szállítmányt megfelelő kísérőlevéllel kell ellátni); míg a IV. mellékletben szereplő (sárga listás) hulladékok hasznosításra történő szállítása, valamint mindenfajta hulladéknak az ártalmatlanításra történő szállítása előzetes bejelentéshez és hatósági engedélyhez kötött (mind a küldő, mind a célország hatósága részéről).[10] A meglehetősen bürokratikus eljárási szabályok részletes ismertetését mellőzve, csupán azon lehetőségek bemutatására szorítkozom, amelyek a szállítást megakadályozni kívánó tagállami hatóságok előtt állnak. Azon túlmenően, hogy a nemzeti hatóságok feltételeket támaszthatnak az engedélyben, s azok nem teljesítése esetén visszavonhatják az engedélyt, illetőleg a szállítás céljának meghiúsulásakor (vagy jogellenes szállítás esetén, a szállító költségére) visszairányíthatják a szállítmányt, alapvetően az - írásba foglalt, indokolt - kifogásemelés eszközével élhetnek.
A kifogást megalapozó tényállásokat a rendelet taxatív módon (ugyanakkor bizonyos átfedésekkel) rögzíti mind az ártalmatlanításra, mind a hasznosításra szánt hulladékok esetén. Ártalmatlanítás esetén az indokok köre jóval szélesebb, mint hasznosításnál (az alábbiakban azok közül is csak a bejelentő korábbi cselekményeinek a megítélésétől függetleneket említem). Az ártalmatlanításra szánt hulladékszállítmányok esetében - egyebek között - megalapozza a kifogást, ha a tervezett szállítás, illetve ártalmatlanítás a három említett alapelv (a közelség, az önellátás és a hasznosítás elsőbbsége) érvényesítésére (a rendelet alapján) hozott intézkedésekkel (akár uniós, akár nemzeti szabályokkal) nem egyeztethető össze.[11] Erre hivatkozva nemcsak eseti és részleges, hanem akár rendszeres, illetve általános tiltással is élhetnek. Az "általános" jelző itt inkább az intézkedés jellegére, mintsem a tartalmára vonatkozik. A tilalom (vagy ahhoz vezető egyéb korlátozás) tehát jogszabályba vagy nemzeti hulladékgazdálkodási tervbe foglalható. Nem képzelhető el azonban, hogy elegendő lenne általában az elvekre hivatkozni; hogy mind a be-, mind a kivitelt megtiltsák; hogy mindenfajta hulladékra kiterjesszék azt, vagy annak révén összességében felcserélődjön a főszabály és a kivétel viszonya.[12]
Kifogásra adhat okot továbbá, ha a szállítás vagy a kezelés nem felelne meg a környezetvédelemre, egészségvédelemre, közrendre és közbiztonságra vonatkozó nemzeti jogszabályoknak. A harmadik eset, ha a tagállam élni kíván a Bázeli Egyezményben rögzített jogával, miszerint megtiltja a veszélyes (illetve az egyezmény II. mellékletében felsorolt) hulladékok behozatalát. Releváns indok továbbá, ha a kezelőlétesítményben nem alkalmaznak valamilyen uniós előírást (pl. az ártalmatlanítási műveletekre előírt szabványokat vagy az ún. elérhető legjobb technikákat), illetve ha a szállítmány vegyes összetételű, háztartási eredetű hulladék; ekkor minden további szempont vizsgálata nélkül (e hulladékkategória esetén a 2006-os szabályozás nyomán immár közömbös, hogy hasznosításra vagy ártalmatlanításra szánják-e a szállítmányt; ez nyilvánvalóan megkönnyíti a korlátozással élni kívánó tagállam dolgát).[13]
Látható, hogy az általam az alaptörvényi rendelkezéshez kapcsolhatónak tekintett, s ezen az alapon kiemelt okok között nincs olyan, amelyik "szennyező" hulladékokat említene, ugyanakkor szerepelnek itt a veszélyes hulladékok, valamint olyan tényállások, amelyekben a szállítás vagy a kezelés adott esetben szennyezéshez vezethet. A kifogás általában csak a konkrét szállítmányra irányulhat, kivéve az alapelvek sérelmére, illetve a Bázeli Egyezményre alapozott, általános érvényű tilalmakat. Ha azonban ilyen intézkedést hoz a tagállam, azt csak megfelelő indoklással, illetve a szerződési joggal összhangban[14] teheti, s arról a Bizottságot is haladéktalanul tájékoztatnia kell, aki informálja a többi tagállamot.
A kifogásra okot adó körülmények körét a tagállamok nem bővíthetik (hacsak nem az EUMSz. 193. cikkében adott felhatalmazásra hivatkozva, amely az uniósnál szigorúbb szabályok érvényesítésére ad módot). A megnevezett okok megítéléséhez hozzátartozik annak a ténynek az ismerete is, hogy körük 2006-ban jelentősen bővült, aminek a hátterében részint az a tagállami (pl. német, dán és holland) törekvés áll, amelyik a települési hulladékok kezelése körében a helyi (közszolgáltatási) monopóliumok fenntartására irányul; illetve hogy a hulladékszállítás piacának korlátozásán keresztül visszaszorítsák a visszaéléseket.[15] (Ugyanezen okok vezettek egyébként a három alapelv megerősítéséhez, s a vegyes háztartási hulladékok mindenféle kezelésére való kiterjesztéséhez is.[16]) Megemlítendő továbbá, hogy az ártalmatlanításra szánt szállítmányokkal szemben a hasznosításra szánt hulladékok esetében a kifogás mindig csak eseti jellegű lehet.
Érdekes (és egyben vitatható) jogtechnikai megoldás (amit a keretirányelv újraalkotása tett lehetővé), hogy a keretirányelv a rendelet egyes előírásaitól való eltérésre ad felhatalmazást a közelség és az önellátás elveinek jegyében. Az irányelv 16. cikke szerint ugyanis a tagállamok saját hulladékkezelési hálózatuk védelmében korlátozhatják a hasznosítással foglalkozó égetőművekbe irányuló behozatalt, amennyiben az import miatt a saját, belföldi hulladékokat (a hasznosítási kapacitás kimerülése miatt) ártalmatlanítani (pl. lerakni) kellene,
-644/645-
vagy nemzeti hulladékgazdálkodási tervüktől eltérően kellene kezelni. Ez az előírás az áruk szabad mozgásának az (akár általános tilalom formájában történő) korlátozására ad módot, de mivel az "elhelyezés céljából" behozott hulladékokra (illetve a lerakókapacitás védelmére) nem vonatkozik, az Alaptörvény értelmezési tartományán kívül esik.
A rendelet 22. cikke egyébként arra kötelezi a Bizottságot, hogy az új tagállamokba irányuló, esetleges nem kívánatos szállítmányokat maga is figyelemmel kísérje. Említésre méltó továbbá, hogy a 63. cikk némely új tagállam számára eltérő rendelkezéseket tartalmaz. Ezek az országok átmenetileg (pl. Lengyelország 2012 végéig, Románia 2015-ig) szigorúbb követelményeket érvényesíthetnek a hulladékimporttal szemben, pl. oly módon, hogy az egyébként irányadó információs szabályok helyett az előzetes bejelentést és engedélyeztetést írják elő a hasznosítása szánt, zöld listás hulladékok esetén is. Hazánk számára a rendelet ehhez hasonló felhatalmazást nem tartalmaz.
A szabályozásra rendelettel került sor, ami a közvetlen hatály révén nagyobb hatásfokú, a jogalkalmazás során nagyobb egységet biztosító, a belső piac megvalósulására nézve kevesebb nemkívánatos mellékhatással járó megoldás, mint ha irányelvet alkottak volna. Ennek jelentőségét aláhúzza, hogy a hulladékgazdálkodás szakterületén a szabályozás egyébként elsősorban irányelvekből áll - nyilván nem véletlenül. A rendelet kibocsátására kizárólag az EK Szerződés környezeti címére (a 175. cikkre) hivatkozással került sor. A szabályozás jogalapjának meghatározása több szempontból, így a tagállami eltérés lehetősége körében is nagy jelentőségű (lásd 5. pont). A jogalkotási eljárás során, majd pedig az Európai Bizottság által kezdeményezett, C-411/06 sz. megsemmisítési eljárásban más szerződési rendelkezések is felmerültek egyébként, így a belső piaci jogharmonizációra és a külkereskedelmi politikára vonatkozó felhatalmazások is (azaz a 95. és a 133. cikk). A rendelet céljai között azonban a külkereskedelmi politika célkitűzéseit végül másodlagosnak tekintette a Bíróság.[17]
Az alábbiakban a számos európai bírósági döntés közül, amelyik a hulladék fogalmát, a kezelési eljárások egymástól való elhatárolását, az uniós szabályoktól való tagállami eltérés lehetőségét vagy az áruk szabad mozgásának a korlátozását érinti, csupán néhányat emelek ki, amelyeknek (pl. a történeti tényállás hasonlósága révén) a magyar Alaptörvény XXI. cikkében foglalt rendelkezés megítélésében nagyobb szerepe lehet. A bemutatás során az ítéletek kronológiai sorrendjét követem, szükség szerint utalva az egykori és a ma hatályos szabályozás eltéréseire.
a) Az Európai Bíróság korábbi gyakorlatából idevág a C-2/90. sz. Bizottság v. Belga Királyság ügy (az ún. Vallon hulladék-ügy), amely a speciális szabályok értelmezésén túlmenően a hulladék fogalmával, illetve a szennyezés forrásánál való fellépés alapelvével kapcsolatban is figyelemre méltó tanulságokkal szolgál.[18] A tényállás szerint a Vallon Régió kormánya 1987-ben generális jelleggel megtiltotta, hogy más tagállamból, vagy akár csak Belgium más régiójából származó hulladékot a területén lerakjanak, illetve tároljanak. A tilalom mind a veszélyes, mind a nem veszélyes hulladékokra nézve fennállt, alóla csak igen szoros kivételek érvényesültek (pl. a mérgező hulladékok ártalmatlanítását megelőző tárolás; illetve valamely uniós tagállam kérelmére, átmeneti jelleggel, rendkívüli és súlyos körülmények fennállása esetén). Álláspontom szerint a behozott hulladékok lerakásának megtiltása de facto azonos a lerakási céllal történő behozatal megtiltásával, ezért az így szabályozott magatartás és az Alaptörvényben szereplő tényállás (az elhelyezés céljából történő behozatal) igen közel áll egymáshoz.
Az alkalmazandó közösségi norma 1990-ben még a 75/442/EGK tanácsi irányelv (az akkor hatályos keretirányelv) és az Európai Közösségen belüli, a veszélyes hulladékok országhatárt érintő szállításának felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 84/631/EGK tanácsi irányelv volt. Ezek szabályai a hatósági eljárás keretében történő, eseti fellépést tették csak lehetővé a hulladékszállítás korlátozására, illetve súlyos és kivételes okok fennállása esetére a szállítás megakadályozását (tilalmát) is megengedték, de csak átmeneti jelleggel a tagállamoknak.
Felmerült az EGK Szerződés 30. és 36. cikkeinek az alkalmazása is az ügyben, mivel a belga álláspont szerint a lerakásra kerülő hulladéknak nincs gazdasági értéke, ezért az nem áru. A Bíróság utóbbi megközelítést elvetette, mondván, hogy a hulladékok megkülönböztetése a hasznosíthatóság alapján (azaz, hogy van-e gazdasági értékük vagy nincs) viszonylagos lenne, mivel az a technika és a tudomány mindenkori állásától és gazdasági szempontoktól is függ, ami az országhatáron való ellenőrzéskor nem ítélhető meg. A hulladékminőség megállapítása ezért nem tehető ilyen szemponttól függővé, vagyis a hulladék a hasznosíthatóságától függetlenül árunak minősül, s így a 30. cikk hatálya alá tartozik.
Belgium arra is hivatkozott, hogy - Vallónia korlátozott hulladékkezelési kapacitásai, illetve a folyamatosan, nagy mennyiségben érkező hulladékszállítmányok miatt - fennáll a környezetvédelem feltétlen érvényesítendő követelményére, illetve az egészségvédelem céljára való hivatkozás, s ezzel az áruk szabad mozgása tagállami korlátozásának a lehetősége. A Bizottság az említett körülményeket ugyan nem vitatta, de szerinte az intézkedés diszkriminatív jellege kizárja a 36. cikkre való hivatkozást mindazon külföldi hulladékok esetében, amelyek nem veszélyesebbek, mint a belföldi hulladékok. A Bíróság azonban ettől eltérően úgy találta, hogy a keletkezés helye szerint való megkülönböztetés nem minősül diszkriminatívnak, s ennyiben a keresetet elutasította. Ez következett az EGK Szerződés
-645/646-
130R cikkében rögzített elvből, miszerint a környezeti problémákat forrásuknál kell kezelni, valamint a Közösség által is aláírt Bázeli Egyezményben deklarált közelség és önellátás elveiből is.
A másik szempontra is kitérve, a Bíróság elfogadta, hogy a kérdés megítélésében szerepe van a hulladékok veszélyességének. Belgium azonban (erre való tekintet nélkül) abszolút tilalmat vezetett be, amely egyúttal kizárja a veszélyes hulladékok szállításáról szóló irányelvben előírt eljárás lefolytatását, így a testület - csak a veszélyes hulladékok vonatkozásában - megállapította, hogy a tagállami intézkedés a közösségi joggal ellentétes.[19]
b) A C-203/96. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban (közismert nevén a Dusseldorp-ügyben) a holland szabályozást vizsgálta az Európai Bíróság.[20] A holland hatóság kifogást emelt 2,5 t hulladéknak a németországi hasznosításra történő kivitele ellen, mivel a hosszú távú nemzeti veszélyeshulladék-kezelési terv a kivitelt megtiltotta, s a hulladéknak egy holland (állami tulajdonú) égetőműben való kezelését írta elő. Hollandia egyrészt azzal érvelt az intézkedése mellett, hogy a közelség és önellátás elvei nemcsak az ártalmatlanításra, hanem a hasznosításra szánt hulladékok szállításának a megakadályozására is alapot adhatnak, másrészt pedig, hogy a Szerződés 130. t (az EUMSz. jelenlegi 193.) illetve 36. cikke az uniós hulladékszállítási szabályoknál (akkor: a 259/93. EGK sz. rendeletnél) szigorúbb nemzeti intézkedésre nyújtanak számára lehetőséget. A Bíróság ezekkel szemben úgy foglalt állást, hogy az említett elvek csak az ártalmatlanításra vonatkoznak (tegyük hozzá: ez így van a jelenlegi szabályozásban is). A kifogást tehát nem alapozhatták meg. Ami pedig a szerződési jogot illeti, a Bíróság nem látta igazoltnak a nemzeti intézkedések szükségességét (sem az emberi egészség és élet 36. cikk szerinti védelméhez, sem pedig a környezet 130. t cikk szerinti megóvásához), s a monopóliumra, illetve a korlátozás aránytalanságára tekintettel a 90. cikk sérelmét is megalapozva látta. Összességében tehát inkább az igazolódott be, hogy Hollandiát gazdasági célok, illetve az állami cég monopóliuma megőrzésének a szándéka vezérelték, s nem a környezet védelme.[21]
c) A későbbi ítélkezésre is kiható, de emellett gazdasági szempontból is kiemelkedő jelentőségű ügy volt a C-6/00. számú, előzetes döntéshozatali eljárás (ASA c. BMU ügy).[22] Ez az osztrák közigazgatási bíróság által előterjesztett indítványra indult, egy grazi hulladékkezelő cég (az Abfall Service AG, az ASA) és a szövetségi környezetvédelmi miniszter (BMU) közötti jogvitában. Az alapügy tényállása a hulladékok nemzetközi szállításával volt kapcsolatos, amit az akkor hatályos 259/93. sz. EK rendelet alapján be kellett jelenteni az érintett tagállami hatóságnak, megjelölve, hogy a hulladékkezelés tervezett módja hasznosításnak vagy a szigorúbban szabályozott ártalmatlanításnak minősül-e (erre a 75/442. sz., hulladék-keretirányelv mellékletei voltak irányadóak). Jelen ügyben 7000 t veszélyes hulladék (egy bécsi hulladékégetőből származó, előkezelt salak, illetve hamu, a bejelentés szerint "speciális termék") Németországba szállítása ellen emelt kifogást az osztrák minisztérium, mivel a szállítmányt egy elhagyott sóbánya üregeinek a feltöltésére kívánták "hasznosítani," ami szerinte nem hasznosítás (amely amúgy prioritást élvezne), hanem csupán ártalmatlanítás. Az ASA egyébként rendelkezett a német hatóságnak a hasznosítás engedélyezésére vonatkozó, előzetes nyilatkozatával, s vitatta, hogy az osztrák hatóság is jogosult lenne vizsgálni a bejelentés megfelelőségét, illetve fellépni vele szemben (mivel mindkét hatóság esetleges fellépése szerinte eltérő döntések veszélyét hordozná, korlátozná az áruk szabad mozgását stb.).
Az osztrák bíróság egyik kérdése ezért az volt, hogy vajon a szállító és a fogadó ország hatósága is kifogást emelhet-e a rendelet alapján. Mivel a bejelentést a rendelet szerint mindkét irányban teljesíteni kell, illetve a szabályozás célja, hogy a szállítás kontroll alatt álljon, az Európai Bíróság erre igenlő választ adott. A jogalkalmazás számára fogódzóul megállapította továbbá, hogy a szállítás ellen a téves besorolás miatt fellépő hatóságnak a döntését nem kell konkrét jogszabályhellyel alátámasztania. A másik lényegi kérdés pedig az volt, hogy vajon a hulladéknak a bezárt bányában való elhelyezése feltétlenül ártalmatlanításnak minősül-e, vagy pedig a minősítés egyedi elbírálás függvénye. A testület megítélése szerint - mivel a jogszabályok nem adnak a hasznosítás és az ártalmatlanítás fogalmára általános érvényű meghatározást (megjegyzendő, hogy ezekre csak a 2008-as keretirányelvben, a bírói gyakorlatra figyelemmel adott definíciót a jogalkotó[23]), illetve a hasznosításnak és az ártalmatlanításnak a műveleteit az irányelv nem taxatív jelleggel sorolja fel - egyedi elbírálás indokolt a tagállami bíróság részéről, amelynek a szempontjait is meghatározta. Eszerint, ha a hulladék szállítása hasznos célt szolgál (ami esetünkben a bányaüreg beomlásának a megakadályozása), ti. más anyagokat helyettesít, amelyeket erre a célra kellene használni, s ezzel természeti erőforrások kímélhetők meg, akkor (függetlenül a hulladék veszélyességétől, vagy a kezelési technológia mibenlététől) azt hasznosításnak kell minősíteni. (Utóbbi érvelés egyébként már megjelent a 2008-ban elfogadott, új keretirányelv fogalmi rendszerében is.)
d) A C-324/99. sz. előzetes döntéshozatali eljárás[24] (az ún. Daimler-Chrysler-ügy) tárgya a németországi Baden-Württemberg tartomány környezetvédelmi miniszterének rendelete volt, amelyik közvetve korlátozta a speciális kezelést igénylő hulladékok kivitelét, mivel egy elismert (a tartomány, a gyártók és a forgalmazók által koordinált) szervezet részére való átadásukat írta elő, a központi létesítményekben történő ártalmatlanítás érdekében. A szervezet adott esetben (pl. a kapacitás kimerülése okán) úgy is dönthetett, hogy a hulladékot nem irányítja a központi létesítménybe. Ilyen esetben a tartományi szabályozás megengedte a hulladék kivitelét is, de csak akkor, ha a célországban történő ártalmatla-
-646/647-
nítás megfelelt a német nemzeti szabályozásnak. A neves autóipari cég azért kérte a rendelet megsemmisítését a német közigazgatási bíróságtól, mert számára a Belgiumban való elégettetés sokkal olcsóbb lett volna, mint a németországi ártalmatlanítás, illetve szerinte a tagállami intézkedés a mennyiségi korlátozások tilalmába ütközik (EK 34. cikk).
Ítéletében többek között azt rögzítette az EK Bíróság, hogy a tagállamok a (259/93. EK sz.) rendeletben szereplő okok fennállásakor kifogással élhetnek a hulladékszállítással szemben, azonban nem tartozik ezek közé az, hogy a célországban végzett ártalmatlanítás nem felel meg a feladó ország vonatkozó követelményeinek. [Ezen az alapon a jelenleg hatályos rendelet szerint is csak a hasznosításra szánt hulladékok körében lehet kifogással élni, a 12. cikk 1. bekezdés c) pontjában rögzített feltételekkel, amelyek a belső piacra vonatkoznak.] Ellentétes továbbá az uniós hulladékszállítási rendelettel, ha a tagállam az uniós eljárást megelőző, saját eljárást alkalmaz a hulladékok átadására és az ártalmatlanítás helyének meghatározására. Egy vonatkozásban ugyanakkor megerősítette a nemzeti intézkedéseket: amennyiben az általános érvényű tilalmat a közelség, az önellátás és a hasznosítás elsődlegessége elvei igazolják, akkor nem kell vizsgálni a Szerződés 34. és 36. cikkeinek való megfelelést.
e) A C-116/01. sz. (a SITA EcoService Netherland-) előzetes döntéshozatali eljárás is idekapcsolható.[25] Az alapügy tényállása szerint egy holland cég Belgiumba kívánt hulladékot szállítani, ahol azt egy cementgyárban hasznosították volna (elégetve energiahordozóként, illetve alapanyagként). A Bíróság többek között azzal a kérdéssel foglalkozott, hogyan kell megítélni a több elkülönülő fázisból álló kezelést, ha ti. az első fázis még hasznosítás, de azt - a hulladék maradék anyagaira tekintettel - ártalmatlanítás is követi. Állásfoglalásának lényege, hogy ilyenkor a hasznosítás (tehát az első eljárás) a meghatározó (az ártalmatlanítás pedig irreleváns). Ennek jelentőségét abban állapíthatjuk meg, hogy a szállítással szemben csak szűk körben emelhető (és akkor is csak eseti) kifogás.
f) A C-221/06. sz. előzetes döntéshozatali eljárásban azt állapította meg a Bíróság, hogy diszkriminatív módon korlátozta az áruk szabad mozgását (sérti az EK Szerződés 90. cikkét) az osztrák szabályozás, amely szerint a belföldi telephely környezeti kármentesítése során keletkezett hulladékok lerakása után nem kellett lerakási díjat fizetni, miközben ugyanez a kedvezmény a más tagállamban keletkező, hasonló hulladékra nem vonatkozott.[26] Érdekes eleme volt az osztrák érvelésnek, miszerint az osztrák hatóságok nem tudják megítélni, hogy a külföldi telephely kármentesítése szabályszerűen történt-e, ezért a nemzeti intézkedés mögött a szigorúbb környezetvédelem szándéka állt. Mint azonban a Bíróság rámutatott, az osztrák előírások nem tették lehetővé a bizonyítást a hulladékszállító számára; a külföldi eredet pedig önmagában nem alapoz meg különbségtételt a hulladékok között, hiszen nem jelent feltétlenül nagyobb környezeti veszélyt. Ha ilyen veszély mégis fennállt volna, a tagállam élhetett volna a rendeletben szabályozott lehetőséggel, s (normatív szabályozás esetén notifikáció mellett) megtilthatta volna a behozatalt - ezt azonban Ausztria elmulasztotta.
A hulladékszállítás jogszerű megakadályozására a tagállamoknak kétféle lehetőségük van: egyrészt a hulladékszállítási rendelet és a keretirányelv adta jogkörükkel élve emelhetnek kifogást (lásd 3. pont), másrészt azon túlterjeszkedve, az Európai Unió Működési Szerződése alapján is megakadályozhatják azt. Mint közismert, az áruk szabad mozgását korlátozó intézkedést tehetnek a környezet (az emberi élet, egészség, a növények és állatok egészsége) védelmében, másrészt az uniós környezeti sztenderdnél szigorúbb intézkedéseket hozhatnak (erre a lehetőségre több bírósági ügy kapcsán is utaltam a 4. pontban). Amennyiben nincs sajátos szabályozás, vagy az hézagos (ekként tekinthettünk a korábbi szabályozásra, legalábbis 1993-ig), akkor a 36. cikkely jön szóba. Amennyiben viszont a közös szabályozás teljes körűen (a tagállamok számára mozgásteret nem hagyva) rendezi az adott életviszonyt (márpedig az 1013/1006. sz. EK rendelet ilyen), akkor a 193. cikkre lehet, illetve kell hivatkozni.[27]
E szerződési rendelkezés értelmezése viszonylag jól kidolgozott, kiterjedt szakirodalma és bírói gyakorlata van.[28] Egyaránt megengedi az új tagállami intézkedéseket és a régiek fenntartását, természetesen notifikáció mellett (amely ebben az esetben deklaratív ugyan, de elmulasztása szerződésellenes tagállami magatartás; a notifikációnak különösen a jogbiztonság szempontjából van garanciális jelentősége, hiszen a többi tagállam vállalkozásai annak révén szerezhetnek tudomást az esetleges korlátozásokról). Az eltérés csak szigorítást jelenthet, az uniós környezeti politika ugyanis nem jár teljes jogharmonizációval, hanem ahelyett a minimális közös követelmények kialakítását célozza, s elképzelhető, hogy adott, sajátos helyzetben nem biztosít megfelelő védelmet a környezet számára. A tagállami intézkedésnek egyebekben is összhangban kell lenniük a szerződési rendelkezésekkel (különösen az EUMSz. 34. és 35. cikkével, az EKSz. korábbi 28. és 29. cikkével). Amennyiben viszont az intézkedés a 193. cikk alapján születik, s más szerződési rendelkezést nem érint, még az arányosságát sem kell vizsgálni.[29]
Jelen tárgykörben szigorításként jelenhet meg (amennyiben ilyen intézkedés szükséges, az adott hulladék veszélyeztető potenciáljára tekintettel), pl. ha a tagállami előírás szerint egyes hasznosításra szánt, zöld listás hulladékok szállítására is a bejelentési-engedélyeztetési eljárást alkalmazzák. Ugyancsak elképzelhető plusz anyagi és eljárásjogi követelmények előírása; azonban egy komplett eljárásnak a beiktatása az uniós bejelentési eljárás elé (a belső piacra vonatkozó szerződési
-647/648-
rendelkezések megsértésétől függetlenül) a 193. cikkre hivatkozással bizonyosan nem támasztható alá (amennyiben - nivellálva az uniós eljárás garanciális jellegét - sértené a jogbiztonság követelményét). Elképzelhető, hogy a hulladék veszélyességén (a kezelés ebből fakadó többletköltségén) alapuló díjat vezessen be egy tagállam (elkerülve persze Ausztria hibáját, amely az utolsó jogesetben merült fel). A szakirodalomban ismeretes olyan nézet, amelyik szerint a taxatív módon meghatározott kifogási okok körét is bővíthetik a tagállamok, máskülönben a 193. cikk értelmét veszítené. Ilyen további ok pl. a feladó ország szigorúbb hulladékártalmatlanítási szabályozása is lehet (ez nem mond ellent a Daimler-Crysler ügyben hozott ítélettel, mivel abban a Bíróság a 176. cikk kérdésével nem foglalkozott).[30]
A hulladékgazdálkodás legfontosabb hatályos szabályait a 2000. évi XLIII. törvény tartalmazza. E jogszabály alapvetően az uniós jog fogalmait, elveit és intézményeit vette át, de még nem tükrözi az uniós szabályozás 2008-ban bekövetkezett átalakítását (NB.: a 2010 végén lejárt határidő elmulasztása miatt hazánk ellen az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást is indított). Utóbbira reflektál a 2012 júliusában elfogadott T/5538. sz. törvényjavaslat a hulladékokról. A hulladék fogalma és típusai tekintetében fontos változás az eddigiekhez képest az is, hogy a különböző melléktermékek meghatározott köre, illetve a hasznosításon átesett hulladék (bizonyos feltételekkel) már nem minősül hulladéknak (a hulladék státust elveszíti).
Sem a hatályos, sem az elfogadás előtt álló törvény nem tartalmaz olyan hulladéktípust, amelyik az Alaptörvényben említett, szennyező hulladéknak megfeleltethető lenne. A törvény fogalomrendszerében ismeretesek a hulladékolajok, a vegyes, a biológiailag lebomló, az építési-bontási, a háztartási és ahhoz hasonló, a települési és végül a veszélyes hulladékok - amelyek meghatározott tulajdonságuk alapján tartoznak ide. A hulladékok mindegyikére jellemző lehet, hogy az emberi egészségre, illetve a környezetre negatív hatást gyakorolnak (a hulladékokat a környezet védelmének általános szabályait megállapító, 1995. évi LIII. tv. eleve, ún. környezetet veszélyeztető tényezőként kezeli), s csak a konkrét környezettől, kezelési módtól is függő hatásmechanizmus kérdése, hogy ez a hatás (környezet-) szennyező, egészségkárosító (vagy, hogy a veszélyes hulladékok jellemzői közül említsek párat) robbanó, irritáló stb. formában jelentkezik-e.[31] Kizártnak tartom, hogy az Alaptörvény intenciója a hulladékok között ezen az alapon követelne meg különbségtételt.
A definíciókészletből megemlítendő a kezelés, a hasznosítás és az ártalmatlanítás fogalma, amelyek meghatározására ugyan nem pontosan az uniós jognak megfelelően került sor, de a három kifejezés egymáshoz való viszonyát ez nem érinti: azaz a hasznosítás és az ártalmatlanítás a hulladékkezelés résztevékenységei, az ezeknek megfelelő eljárásokat pedig a törvény 3. és 4. sz. mellékletei nevesítik, gyakorlatilag az uniós keretirányelv mellékleteivel azonos módon.
Törvényi előírások vonatkoznak a hulladékoknak az országhatárt érintő be-, ki- és átszállítására, amelyek szorosan kapcsolódnak az Unió hulladékszállításról szóló rendeletéhez. A hatályos és a tervezett szabályozás között jelentős tartalmi eltérés látható, amely az alaptörvényi rendelkezések értelmezése szempontjából is fontos. A jelenlegi szabályozás a behozatalt csak hasznosítás céljából teszi lehetővé, engedély birtokában, a környezet károsodásának kizárásával, a környezetet nem veszélyeztető, illetve szennyező módon. A törvény a kifogásemelés szempontjainak a meghatározásán túl az engedély megadásának részletes szabályait kormányrendeleti szintre utalja.[32]
Az új, 2013-tól hatályos törvény tervezete ehhez képest a behozatalt hasznosítás és ártalmatlanítás céljából egyaránt megengedi, az uniós rendeletben is említett engedély birtokában. Szempontokat ad a kifogásemeléshez, illetve eseti tilalom elrendelésére jogosítja fel a hatóságot a keretirányelv 16. cikkelyében meghatározottakkal azonos feltételek fennállásakor (az égetéssel való hasznosítás körében, ha a behozatal a hazai hulladék ártalmatlanításához, illetve a hulladékgazdálkodási tervektől való eltéréshez vezet).
Jól látható, hogy az új szabályozás - az uniós joggal összeegyeztethető módon - szélesebbre nyitja a kapukat a hulladékbehozatal előtt, mégpedig az ártalmatlanításra (lerakásra) szánt hulladékok körében. Ebbe az irányba mutat az is, hogy a hazai kezelés környezetvédelmi követelményeire (az engedélyhez kötöttségen túlmenően) az elődjétől eltérően (ha mégoly általános volt is az, mint a "nem szennyező mód") nem ad iránymutatást.
Az alábbiakban a magyar és az európai uniós joghelyzet összekapcsolására, értékelésére vonatkozó következtetéseimet foglalom össze, anélkül, hogy az Alaptörvény szövegének esetleges alternatíváit, vagy minden egyes tényállásra (országra, hulladékfajtára, kezelési eljárásra) való alkalmazhatóságát külön vizsgálnám.
a) A 2011-ben elfogadott Alaptörvény a hulladékok kezelésével kapcsolatban új rendelkezést tartalmaz, amelyik tartalmában eltér a hatályos törvényi szabályozástól és az európai hulladékszállítási rendelettől egyaránt.
b) Az uniós szabályozás markáns különbséget tesz a hasznosításra, illetőleg az ártalmatlanításra szánt veszélyes és nem veszélyes hulladékok behozatala között. Úgy tűnik, a nem veszélyes hulladékok hasznosítási célú szállítása körében inkább az áruk szabad mozgása, míg a többi esetben annak környezetvédelmi célokat szolgáló korlátozása érvényesül.
c) A harmadik országokból való behozatalt (illetve az oda irányuló exportot) is szabályozza az Unió, de e
-648/649-
tekintetben egészen más a szabályozás koncepciója. Ha a Bázeli Egyezményt nem alkalmazó országról van szó, maga az Unió tiltja meg a szállítást, ezért - az e)-g) pontban megvilágított fogalmi bizonytalanságokkal együtt - az Alaptörvény rendelkezése értelmezhető úgy, hogy ebben a viszonylatban összeegyeztethető az uniós joggal.
d) A belső piacon belüli szállítás kérdésére rátérve, a tagállamok számára számos jogszerű lehetőség kínálkozik az ártalmatlanításra és a hasznosításra szánt hulladék szállításának megakadályozására egyaránt. A rendeletben rögzített tényállások alapján az ártalmatlanításra szánt hulladék szállítása ellen lehetséges eseti kifogás emelése, szűk körben és notifikáció mellett általános érvényű (azaz jogszabályi) tilalom előírása is, illetve (ugyancsak bejelentés mellett) az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 193. cikke (a korábbi EK 176. cikk) alapján szigorúbb intézkedések bevezetése vagy fenntartása. Az Alaptörvényben szereplő behozatali tilalom, álláspontom szerint ezek egyikének sem felel meg.
e) A rendelkezés értelmezése körében minden szónak jelentősége van, amit az uniós, illetve az azt (is) érvényesítő hazai hulladékgazdálkodási szabályok tükrében lehet meghatározni. Ez annak ellenére így van, hogy az uniós fogalmi rendszer messze nem tökéletes.[33]
f) A XXI. cikk (3) bekezdésében említett "elhelyezés" kifejezés nem tartozik a hulladékgazdálkodási jog fogalmi készletébe. Tartalma leginkább azon hulladékártalmatlanítási eljárásoknak feleltethető meg, amelyek során a hulladékot nem alakítják át (annak mennyisége és veszélyessége nem csökken), illetve a hazai ártalmatlanítási ("elhelyezési") kapacitás csökken. Az uniós (és a hazai) jog szerinti ártalmatlanítási eljárások közül több is szóba jön ebben a körben. A bírói gyakorlat azonban rámutat arra, hogy a hasznosítás és az ártalmatlanítás között nincs éles határ, egy-egy eljárás a konkrét helyzettől függően akár hasznosításnak vagy ártalmatlanításnak is minősülhet. A hulladékszállítást korlátozó, általános rendelkezést ezért az uniós joggal összhangban nem lehet kapcsolni hozzá, hiszen ilyen formában a hasznosítási célú behozatal (a kommunális hulladék kivételével) nem korlátozható.
g) Úgy tűnik, egy ettől eltérő értelmezési lehetőséget is kínál a hulladéktörvény szabálya, amely szerint hulladékot "csak" hasznosítás és ártalmatlanítás céljából lehet az országba behozni, amennyiben ti. a szűkítés mögött a legális lerakás és az illegális "elhelyezés" közötti különbségtételt feltételezzük. Szem előtt kell tartanunk azonban azt a tényt is, hogy a kezelési eljárásokat egyik jogszabály sem határozza meg taxatív módon. Utóbbi körülményt, illetve a rendelet követelményeinek kettős rendszerét pedig úgy kell értelmezni, hogy a fel nem sorolt kezelési eljárásokat a hasznosítási vagy az ártalmatlanítási műveletek közé be kell sorolni; harmadik út nem létezik.[34]
h) A rendelkezés alkalmazhatósága szempontjából mindezen értelmezési bizonytalanságnak az a következménye, hogy az előírás közvetlenül nem alkalmazható, ugyanakkor emiatt az uniós joggal való ütközés okán nehezen támadható. Érdemes még megemlíteni, hogy az Alaptörvény elfogadásakor notifikációra nem került sor; s szövegébe a hulladékokkal kapcsolatos előírás egy ún. kapcsolódó indítvány eredményeképpen került be, amely érdemi indokolást nem tartalmaz.[35] E körülmények is arra utalnak, hogy az alkotmányozó nem tulajdonított a rendelkezésnek olyan jelentőséget, amely egy normatív előírás esetében magától értetődő lenne.
i) A "szennyező" kifejezés ugyancsak idegen a hulladékgazdálkodási jog fogalomrendszerétől. A norma nyelvtani szerkezetében ez a jelző a hulladékra vonatkozik, ami arra utal, hogy az alkotmányozó a hulladék-behozatal tilalmát nem teljes körűen, hanem csak a hulladékok egy részére kívánta bevezetni. Ez első ránézésre helyes megoldásnak tűnik, amennyiben az uniós joggal való összeegyeztethetőséget (pl. az arányosság elvét) tartjuk szem előtt. Ilyen hulladékkategória azonban nem létezik, ráadásul a hulladékok szennyező hatása a kezelésnek is függvénye. A mondat szerkezetétől eltekintve ezért úgy is értelmezhető az előírás, hogy az valójában nem a hulladékok egy körét, hanem a hulladékkezelési eljárások egy bizonyos körét célozza. Ugyanakkor csupán egyetlen eljárást nevez meg ezek közül (az elhelyezést), amelyik pedig nem feltétlenül jár szennyező hatással, vagy lehet más is a hatása - de mindez ismételten csak eseti jelleggel ítélhető meg. Ebből következőleg a tilalom tárgyi hatálya pontosan nem meghatározott, szükségessége[36] nem igazolt[37], s így megint arra a következtetésre kell jutnom, hogy közvetlenül nem alkalmazható.
j) Az előírás többi eleme (Magyarország területe; a behozatal[38], illetve a tiltó kifejezés) környezetjogi szempontból nem igényel külön értelmezést. Minden bizonnyal ezek egyértelműsége mutatkozik meg az eddigi rövid, szakirodalmi értékelésekben, amelyek szerint a norma egyfelől "konkrét", másfelől "közvetlenül alkalmazható." Álláspontom szerint az elhelyezéssel és a szennyező hulladékkal kapcsolatos fogalmi bizonytalanságok miatt a norma nem konkrét és nem is alkalmazható közvetlenül. Ennyiben tehát nem értek egyet az eddigi elemzésekkel.[39] Ugyanakkor az 1. pontban idézett szerzők azon véleményével már igen, amely szerint az Alaptörvény előírása - az uniós jog elsőbbségére is tekintettel - inkább jelzésértékű (deklaratív), mint normatív előírás.
k) Amennyiben az alaptörvényi rendelkezést a jogalkotó számára adott iránymutatásként is értelmezzük, akkor abból logikusan az következne, hogy a törvényi szabályozás annak megfelelően módosul. Ennek megvizsgálására megfelelő alkalmat kínál, hogy a közelmúltban került sor az új törvényi szabályozás előkészítésére. A még az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően benyújtott törvénytervezet szövegében azonban az alaptörvényi intenció nem érhető tetten, sőt a jogalkotó inkább az uniós hulladékszállítási rendelet követelmé-
-649/650-
nyeihez igazodik. Egybevetve a hatályos hulladékgazdálkodási törvény és a hulladéktörvény tervezetének előírásait, jól látható, hogy a 2013-tól hatályba lépő joganyag szélesebb körben, akár ártalmatlanítás (tehát lerakás, "elhelyezés") céljából is lehetővé teszi a hulladékok behozatalának az engedélyezését (miközben a hatályos joganyag - persze EU-jogi szempontból legalábbis vitatható módon - csak hasznosításra teszi lehetővé a behozatalt).
l) Amennyiben a törvényszöveg továbbra is általános tilalmat rögzítene, az bizonyosan megfelelő oka lenne a hazánkkal szembeni kötelezettségszegési eljárásnak. Sem tartalmi, sem szabályozástechnikai szempontból nem tartom elképzelhetőnek a törvényszöveg olyan megfogalmazását, amelyik az Alaptörvénynek és az európai jognak is megfelelne egyszerre. Alacsonyabb szintű normában, az esetek szűkebb körére, tényszerű és konkrét[40] indokolás mellett tűnik csak lehetségesnek egy tiltó előírás.
m) Amennyiben a külföldi hulladékszállítmányokkal kapcsolatos környezeti problémákkal szemben hatékonyabb fellépést szeretnénk, akkor deklaratív előírások helyett elsősorban az uniós szabályok hazai alkalmazása körében jelentkező közigazgatási deficit csökkentésére kell törekedni.[41] ■
JEGYZETEK
1 Fodor László: Környezetvédelem az Alkotmányban, Gondolat-DE ÁJK, Bp., 2006, 15-40. o.
2 Jóllehet, a szállítás eredetileg tranzitra irányult, a szállítmány sorsára tekintettel ezt az apropót hozza fel Raisz Anikó is: GMO-támadás, mint az agresszió újabb formája? Polgári Szemle 2012/8, http://www.polgariszemle.hu/app/interface.php?view=v_article&ID=489 . (A tanulmány a XXI. cikkben foglaltakat általánosságban - az uniós hulladékszállítási jog vizsgálata nélkül -, a különböző nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban levőnek tekinti.
3 Szilágyi János Ede: A zöld géntechnológiai szabályozás fejlődésének egyes aktuális kérdéseiről, Miskolci Jogi Szemle, 2011/2. 40-52. o.
4 Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest, HVG-ORAC, 2011, 222-223. o.; Antal Attila: Az új Alaptörvény környezetvédelmi filozófiája, Közjogi Szemle, 2011/4, 49-50. o.
5 Krämer egyenesen úgy fogalmaz, hogy "ez az átláthatóság hiányának modellje". - Krämer, Ludwig: Az Európai Unió környezeti joga, Dialóg Campus, Bp.-Pécs, 2012, 351. o.
6 A hazai szakirodalomból lásd Bándi Gyula: Fogalmak és az EU-környezetjog, In: Formatori iuris publici: Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára, szerk. Schanda Balázs, Budapest, PPKE-JÁK-Szent István Társulat, 2006, 42-45. o. A definíciónak a hulladékszállítás szabályozása terén megmutatkozó jelentőségére pedig lásd Peine, Franz-Joseph: Das Recht des Abfallexports, in: Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, Hg. Randelzhofer, Albrecht, Scholz, Rupert, Wilke, Dieter, C. H. Beck, München, 1995, 500. Amint a szerző fogalmaz, a hulladéknak vagy árunak való minősítés (a definíció szubjektív eleme ellenére) objektív kritériumokon nyugszik, máskülönben a szállítónak alanyi joga lenne a tevékenységére vonatkozó jog meghatározására, hovatovább az egész hulladékgazdálkodási jog "hatályon kívül helyezésére."
7 Epiney, Astrid: Abfalltourismus aus rechtlicher Sicht - ausgewählte europarechtliche Aspekte, in: Bewahrung des ökologischen Gleichgewichts durch Völker- und Europarecht, Hg. Giegerich, Thomas, Proeßl, Alexander, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, 177-181. o.
8 Bándi Gyula: Környezetjog, Budapest, Szent István Társulat, 2011, 488. o.
9 Peine: i. m., 516. o.
10 A szabályozás gyenge láncszeme, hogy a hulladék és az eljárás minősítése elsőként a szállító dolga, aki pl. veszélyes hulladéka zöld listás hulladéknak való minősítésével - igaz jogellenesen - a hatósági felügyelet kikerülésére törekedhet. - Müller, Reinhard: Das Abfallverbringungsrecht der Gemeinschaft in der Praxis: Vollzugserfahrungen, Landes- und Kommunalverwaltung, 2008/7, 306-307. o.
11 Ezen az alapon a rendelet szerint mind a kivitel, mind a behozatal korlátozható, bár a gyakorlatban jellemzően csak a kivitelt tiltják. A 2012-ig hatályos német hulladékgazdálkodási törvény pl. a belföldi ártalmatlanítás elvéből indult ki (10. § 3. bek: "Abfälle sind im Inland zu beseitigen"), de rendelkezését az uniós jog elsőbbsége okán deklaratívnak, elvi jellegűnek ítélték. A 2012-es hulladékszállítási törvény 2. §-a már csak a belföldi ártalmatlanításnak az elsődlegességét (de nem kizárólagosságát) rögzíti (amit aztán kiegészítenek bizonyos átadási és szolgáltatási kötelezettségek). Vö. Gassner, Ulrich M.: Rekommunalisierung der Abfallentsorgung, in: Hendler, Reinhard (Hg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2001, Erich Schmidt, Berlin, 2001, 326. o. illetve http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/abfverbrg_2007/gesamt.pdf
12 Dieckmann, Martin: Entsorgungsautarkie der Mitgliedstaaten nach der Novelle der EG-Abfallrahmenrichtlinie. Spielräume und Grenzen für Maßnahmen zum Schutz der nationalen Entsorgungsstrukturen, Zeutschrift für Umweltrecht, 2008/11, 507. o.
13 Ugyanez a konzekvenciája a korábbi szabályozás kapcsán a 292/96. sz. ügyben hozott ítéletnek, amely szerint az elkülönítetten gyűjtött vagy szelektált háztartási hulladék zöld listás lehet, míg a vegyes összetételű (a zöld listán szereplő anyagokból álló, de szennyezett) hulladék a sárga listára tartozik. - EBHT 1998 L-2925.
-650/651-
14 Epiney: i. m., 185. - Mint e szerző felhívja rá a figyelmet, az indokolás és a tájékoztatás elmaradása önmagában is a tagállami kötelezettségszegés megállapításának az alapja lehet.
15 Krämer: i. m., 352-353. o.
16 Dieckmann: i. m., 506. o.
17 EBHT 2009 I-7585.
18 EBHT 1992 I-4431. Az ítélet jelentőségére lásd Bándi Gyula - Csapó Orsolya - Kovács-Végh Luca - Stágel Bence - Szilágyi Szilvia: Az Európai Bíróság környezetjogi ítélkezési gyakorlata, Bp., Szent István Társulat, 2008, 74., 104. o.
19 Megjegyzendő, hogy az ítéletnek nincs hivatalos, magyar nyelvű változata (én magam a németből dolgoztam). A vele foglalkozó hazai szakirodalom egy része az indokoltnál talán kissé nagyobb jelentőséget tulajdonít neki, mivel több olyan bírói érvelést és következtetést is "belelát," amellyel a testület valójában nem foglalkozott, illetve amelyet nem vezetett végig; ilyen különösen a szubszidiaritás értelmezése, a tagállami intézkedés aránytalansága, vagy a kényszerítő körülmények fennállásának (a dömpingnek) a bizonyítatlansága. A Bíróság az áruk szabad mozgásának szerződési szabályaival azonban csak annyiban foglalkozott, amennyiben az a hulladék áru voltának a megítéléséhez szükséges volt, egyebekben a speciális hulladékgazdálkodási irányelveket értelmezte, s csakis a veszélyes hulladékok szállításáról szóló irányelvbe ütközés miatt marasztalta el a tagállamot. Vö. pl. Az Európai Unió környezetvédelmi szabályozása, szerk. Bándi Gyula, KJK-KERSZÖV, Bp., 2004, 611-613. o.; Bándi Gyula és szerzőtársai: i. m. (2008) 136. o.
20 EBHT 1998 I-04075. Az ügy jelentőségére lásd Bándi és szerzőtársai: i.m. (2008) 119-120. o.
21 Szakirodalmi értékelés szerint tehát a közösségi joghoz képest nem szigorúbb, hanem egyszerűen más szabályozásnak minősült a holland, amire a Szerződés nem ad felhatalmazást. - Bándi Gyula: Áruk szabad mozgása, verseny, környezetvédelem, in: Bándi Gyula (szerk.): Ünnepi kötet Boytha Györgyné tiszteletére, Bp., PPKE JÁK, 2002, 22. o.
22 EBHT 2002 I-01961.
23 Epiney: i. m., 196. o.
24 EBHT 2001 I-09897.
25 EBHT 2003 I-2969.
26 EBHT 2007 I-09643.
27 Epiney: i. m., 198. o. A rendelkezés szövege a következő: "A 192. cikk alapján elfogadott védintézkedések nem akadályozzák a tagállamokat szigorúbb védintézkedések fenntartásában vagy bevezetésében. Ezeknek az intézkedéseknek összeegyeztethetőnek kell lenniük a Szerződésekkel. Az intézkedésekről értesíteni kell a Bizottságot."
28 Az uniós és a tagállami jog viszonyára mások helyett is lásd Krämer: i. m., 111-148. o.
29 Ezt a Bíróság a hulladéklerakással kapcsolatban mondta ki az A C-6/03. sz. (Deponiezweckverband Eiterköpfe) előzetes döntéshozatali eljárásban - EBHT 2005 I-2753. E meglepőnek tűnő következtetés azzal magyarázható, hogy az uniós jogtól eltérő, szigorító intézkedés nem az uniós jog alkalmazása vagy végrehajtása, hanem kizárólag a tagállamot megillető hatáskör gyakorlását jelenti, s e körben a tagállamot az uniós alapjogok és jogelvek nem kötik. - Epiney: i. m., 201. o.
30 Epiney: i. m., 201-207.; Ezzel ellentétesen foglal állást - Krämer: i. m. 352-353. o.
31 Nem jutott előbbre az értelmezésben a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa sem, akinek az állásfoglalása szerint a tilalom kiterjed "minden fajtájú (szilárd, folyékony, veszélyes, nukleáris stb.) szennyező hulladék"-ra. - A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának állásfoglalása az új Alaptörvény környezetvédelmi és fenntarthatósági rendelkezéseiből eredő állami felelősségről, JNO-258/2011, 3. http://jno.hu/hu/af/jno-258-2011_uj_alaptorveny_rendelkezeseibol.pdf
32 Jelenleg a 180/2007. (VII. 3.) sz. kormányrendelet tartalmazza a részletszabályokat. A rendelet behozatal esetén a hasznosítási folyamat teljes körű bemutatását írja elő; behozni tehát csak hasznosítási céllal lehet. (Megjegyzés: a kormányrendelet több helyen is kifejezetten utal az uniós hulladékszállítási rendeletre, amellyel e szabálya ellentétes.) Másik érdekes szabálya, amelyik a hulladékkivitelre rendszeres (negyedéves), míg a behozatalra eseti bejelentési kötelezettséget ír elő.
33 Az új szabályozás kritikáját adja ebből a szempontból is Reese, Moritz: Grundprobleme des europäischen Abfallrechts und Lösungsbeiträge der neuen Abfallrahmenrichtlinie, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2009/17, 1073-1079. o.
34 Epiney: i. m., 190-191. o.
35 http://www.parlament.hu/irom39/02627/02627-0153.pdf
36 Egy közvetlen és általános (tartós) hulladékszállítási tilalom (vagy ahhoz vezető más tagállami intézkedés) szükségességét (környezet-, illetve egészségvédelmi indokoltságát) gyakorlatilag eleve kizártnak tarthatjuk. - Gassner: i. m., 330. o.
37 A behozatal tiltása a tényadatokra tekintettel amúgy sem lehet jó megoldás, hiszen az országhatárt érintő legtöbb szállítás más országba irányul (elsősorban tranzitország vagyunk), illetve leginkább a zöld listás hulladékok mennyisége növekszik, amelyeknek a szállítását a legkevésbé korlátozhatjuk. - ÁSZ jelentés az EU hulladékszállításról szóló szabályozása érvényesítésének ellenőrzéséről, 2012. május, 11-12. http://www.asz.hu/jelentes/1283/jelentes-az-eu-hulladekszallitasrol-szolo-jogi-szabalyozasa-ervenyesitesenek-ellenorzeserol/1283j000.pdf
38 Megjegyzendő még, hogy a behozatal nem csak más uniós tagállamból képzelhető el, hanem harmadik országokból is, illetve hogy arra adott esetben nem vonatkoznak az uniós hulladékszállítási rendelet
-651/652-
szabályai. Jelen tanulmányban azonban csak az alaptörvény és az uniós jog rendelkezéseinek a különbözőségét vizsgáltam.
39 És különösen nem értek egyet azzal a megalapozatlanak tűnő (a nemzetközi realitásokat teljesen figyelmen kívül hagyó) okfejtéssel, amelyik szerint a szóban forgó alaptörvényi rendelkezésből egy radikálisan fellépő rendészet felállítása lenne levezethető. - lásd Tóth Judit: A rendészet alkotmányossági minimumai és az alaptörvény, Közjogi Szemle 2011/2, 17. o.
40 Nem elég konkrét - és az arányosság elvével sem igen hozható összhangba - a közelség és az önellátás elvére való hivatkozás sem, hiszen ezen elvek adott esetben egymással is ellentétbe kerülhetnek (pl. ha a szomszédos ország speciális hulladékártalmatlanító létesítménye van közelebb). Az is kérdés, hogy pl. az önellátás elvének az abszolutizálása minden esetben jó-e és szükséges-e a környezet védelmében.
41 A fentebb hivatkozott ÁSZ-jelentés (2012) a 17. oldalán számos hiányosságra mutat rá az ellenőrzés, a szállítmányok nyilvántartása (nyomon követése), a hatóságok együttműködése és a szankciók tényleges alkalmazása tekintetében.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Fodor László, tszv. egyetemi tanár, Debreceni Egyetem ÁJK
Visszaugrás
