Az utóbbi időszakban jelentős mértékben átalakult az Európai Unió és a tagállamok közigazgatásának egymáshoz való viszonya. Az új típusú gazdasági és közrendi problémák az együttműködésen alapuló új típusú közigazgatás és közigazgatási eljárás fogalmának igényét vetik fel. Az európai közigazgatási eljárás az uniós igazgatási szervek és a velük kapcsolatba kerülő uniós ügyfelek jogviszonyára kell, hogy vonatkozzon. Vajon az Unió is így gondolja? Az bizonyos, hogy megfogalmazódott egy egységes uniós közigazgatási eljárási jogot szabályozó uniós jogszabály kidolgozásának a gondolata.
Az Európai Parlament Jogi Bizottsága (a továbbiakban: Jogi Bizottság) 2010. március 23-án létrehozott egy, az uniós közigazgatási joggal foglalkozó munkacsoportot azzal a céllal, hogy a munkacsoport adjon átfogó képet a jelenlegi uniós közigazgatási jogról, a második lépésben pedig tegyen javaslatot az általa szükségesnek ítélt beavatkozásokra. A munkacsoport által kidolgozott munkadokumentumot a Jogi Bizottság 2012. november 21-i ülésén hagyta jóvá, amely alapján az Európai Parlament 2013. január 15-én egy állásfoglalást bocsátott ki. A Parlament állásfoglalásában megfogalmazta az Európai Bizottság számára azokat az ajánlásokat, amelyek a Parlament álláspontja szerint az Európai Unió közigazgatási eljárási jogának kialakításához szükségesek és egyben arra kérte a Bizottságot, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 225. cikke és 298. cikke alapján terjesszen elő egy, az európai közigazgatási eljárásról szóló jogszabályról szóló rendeletre irányuló javaslatot.[1],[2]
E tanulmány megírását a Parlament állásfoglalása kapcsán felmerült egyes közigazgatási és közigazgatási eljárásjogi kérdések ösztönözték. Vizsgálatunk arra irányul, hogy milyen megjelenési formái vannak az uniós eljárásjognak és milyen irányai lehetnek az Európai Unió közigazgatási eljárásjogát rendező kodifikációs folyamatnak.
Az Európai Unió egy rendkívül összetett közigazgatási szervezetrendszer, amely letisztult működési mechanizmusokat és kidolgozott eljárási szabályokat igényel ahhoz, hogy megfelelően betölthesse funkcióit. A működés zavartalanságának igénye mellett azonban az Uniónak olyan tagállami határokon túlmutató közigazgatási kérdésekre is választ kell adnia, amelyek az utóbbi évtized hozadékai és amelyek koncentráltabb együttműködést tesznek szükségessé az Unió közigazgatásának valamennyi szerve vonatkozásában.
Az uniós közigazgatás szervezeti oldalról az uniós
- 611/612 -
szervek és az uniós jog végrehajtásában részt vevő tagállami közigazgatási szervek összessége. Az uniós végrehajtás szervei ennek megfelelően két nagy csoportba sorolhatók: megkülönböztetünk közvetlen és közvetett végrehajtást. A közvetlen végrehajtás során az uniós szervek, míg a közvetett végrehajtás során a tagállami közigazgatási szervek végrehajtó szerepe emelendő ki. Ennek megfelelően beszélhetünk az első esetben az Unió közigazgatási jogáról, az utóbbi esetben pedig európai közigazgatási jogról.[3][4] Az ilyen strikt elhatárolás azonban az utóbbi időben feloldódni látszik. Az elmúlt időszakban ugyanis az uniós jog végrehatása tekintetében egy harmadik fogalom, az együttműködésen alapuló közigazgatási jog (Kooperations- oder Verbundverwaltung) került előtérbe.[5] Az említett közvetlen- és közvetett végrehajtás dichotómiája elsődlegesen szervezeti oldalról jelentkezik, ám a közigazgatási szervek a jelenlegi szabályozási környezetben egy uniós szintű együttműködésben fejtik ki tevékenységüket.[6] Az együttműködésnek különböző modelljei alakultak ki,[7] amióta az uniós közigazgatási jog gondolata felmerült: ennek megfelelően beszélhetünk a tagállam és az uniós szervek közötti, ún. vertikális, illetve az egyes tagállami közigazgatási szervek közötti, ún. horizontális együttműködésről.[8] A horizontális együttműködésnek a német szakirodalom további két fajtáját különbözteti meg: a transznacionalitás modellje szerint egy tagállami közigazgatási hatóság döntésének hatálya külön elismerési aktus nélkül kiterjed más államokra is. Ezzel szemben a referencia döntési modell elmélete szerint egy tagállami aktus hatálya más tagállamokra csak abban az esetben terjed ki, amennyiben azt az érintett tagállam elismeri.[9]
Az uniós közigazgatási szervek tekintetében a legfontosabb szerepet az uniós végrehajtási szervezetrendszer élén álló Bizottság játssza. Az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 17. cikkének (1) bekezdése alapján "a Bizottság gondoskodik a Szerződések, valamint az intézmények által a Szerződések alapján elfogadott intézkedéseknek az alkalmazásáról. Az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett felügyeli az uniós jog alkalmazását. Végrehajtja a költségvetést és irányítja a programokat. A Szerződésekben meghatározott feltételek szerint koordinatív, végrehajtó és igazgatási feladatokat lát el." Az idézett jogszabályhely szerint arra következtethetnénk, hogy az uniós jog végrehajtása teljes egészében a Bizottság kezében összpontosul. Nem szabad ugyanakkor megfeledkeznünk a Tanács - például a támogatáspolitikai felügyelet területén - és számtalan egyéb uniós közigazgatási szerv szerepéről sem. Az kétségtelen, hogy a közvetlen végrehajtás legfontosabb szerve a Bizottság, amely számos végrehajtási aktus kibocsátására jogosult az alapító szerződésekben és a különböző szakpolitikai területeken kapott ágazati jogszabályi felhatalmazások alapján. A Bizottság erős végrehajtó funkciói leginkább ott érvényesülnek, ahol a belső piac működése tekintetében kardinális kérdések megfogalmazására kerülhet sor, vagyis itt érhető tetten leginkább az Unió tagállami közigazgatást korlátozó szerepe. Ennek okán kimunkált közigazgatási eljárásrenddel találkozhatunk például a versenyjog, a (tiltott) állami támogatások, vagy éppen az uniós költségvetés területén. Ezeken a területeken az évek során az EU kifejlesztett egy ad hoc közigazgatási eljárási rendszert anélkül, hogy figyelembe vette volna az egész uniós jog koherenciájának igényét.[10] A későbbiekben látni fogjuk, hogy az egyik legnagyobb probléma az ezeken a területeken uralkodó eljárási különbségek közös mederbe terelése.
Az uniós végrehajtási szervezetrendszerben a Bizottság mellett számos egyéb, független közigazgatási szerv közreműködése is tetten érhető: az ún. uniós decentralizált ügynökségek az Európai Unió működésének szerves részévé váltak. Az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett "Európai ügynökségek - A további teendők" című 2008. márciusi bizottsági közlemény[11] nyomán a decentralizált ügynökségek önálló
- 612/613 -
jogalanyként fontos szerepet játszanak az uniós szakpolitikák végrehajtásában.[12] A gyakorlatban közigazgatási eljárásjogi szempontból a legkézenfekvőbb problémát a decentralizált ügynökségek eljárását illetően a kidolgozatlan jogorvoslati eljárások jelentették. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése óta azonban az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSz.) 263. cikke kimondja, hogy az Unió szerveit és hivatalait létrehozó jogi aktusok meghatározhatják azokat a külön feltételeket, amelyek alapján egy természetes vagy jogi személy az e szervek és hivatalok által elfogadott, a rá nézve joghatás kiváltására irányuló jogi aktusokkal szemben keresettel élhet. Emellett az EUMSz. 265. cikke akként rendelkezik, hogy ha az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank a Szerződéseket megsértve elmulasztja a döntéshozatalt, a tagállamok és az Unió többi intézménye keresettel fordulhatnak az Európai Unió Bíróságához a jogsértés megállapítása iránt. E cikket, azonos feltételek mellett az Unió mulasztó szerveire és hivatalaira is alkalmazni kell.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
