A közigazgatási bíráskodás kialakulása nem az emberi szabadságjogok kiteljesedésének története. A közigazgatási bíráskodás a polgárosodás - esetleg a polgári forradalom - viszonyai között kialakuló államhatalmi ágak, érdekcsoportok egymás közötti politikai harcának szülötte, s ehhez képest torzszülött vagy életképes. Voltak országok, ahol a közigazgatási bíráskodás a rendes bíróságoknak a végrehajtó hatalom feletti hatalma korlátozásaként jelent meg, elvonva a rendes bíróságoktól ezt a hatáskört, amely a kormány feletti ellenőrzést biztosította. Másutt a végrehajtó hatalom túlkapásai elleni fellépés eszközéül szolgált.
A közigazgatás bírósági felügyeletére vonatkozó modellek tartalmi és formái kialakulását a polgári forradalom lezajlásának körülményei, a parlament és a végrehajtó hatalom közötti erőviszonyok határozták meg, s nem kevéssé a bíróságnak e történelmi korszakokban a hatalmi mérleg nyelveként betöltött szerepe. A történelmi körülményekhez képest más volt a helyzet Angliában, más Franciaországban.
Angliában a királyi ház abszolutista törekvéseivel szemben a parlament hatalmának fokozása szolgálta a polgári haladást. A rendes bíróságok nem hódoltak be az uralkodóháznak, s főként a parlament törekvéseit támogatták. Nem fűződött tehát politikai érdek ahhoz, hogy ne e rendes bíróság lássa el a közigazgatás törvényességének ellenőrzését.
A közigazgatási bíráskodás - és egyáltalán a közigazgatási jog - tagadásának gyökerei Anglia történetének abba a szakaszába nyúlnak vissza, amikor a XVI. és XVII. században a titkos tanács bíráskodásával szemben a közigazgatási jog kiterjesztésének is ellene szegültek. A hosszú parlament megtörte a csillagkamara és a titkos tanács hatalmát és nem engedte meg, hogy Angliában a közigazgatási jog és a közigazgatási bíráskodás kifejlődjön.[1]
Az államhatalmak megosztását az angol szerzők többsége tévedésnek tekintette, ami - felfogásuk szerint - azt jelentheti, hogy jogsértés esetén a bíróság tehetetlen a végrehajtó hatalommal szemben. Az angol jogászok éppen azt tartották kívánatosnak, hogy ne legyen külön közigazgatási jog, s ne legyen külön közigazgatási bíráskodás. "Rendes bíróságaink mindig belenyúltak a végrehajtó hatalom működésébe, s a habeas corpus parancs által és egyébként is szigorúan felülvizsgálják a koronának és szolgáinak eljárását".[2] A közigazgatási jog - e felfogás szerint - magában hordja azt a veszélyt, hogy az arbitrárius hatalom fölébe kerekedik az ország közönséges jogának, s "a kiváltság uralma lép a törvény fensősége helyébe".[3] A Stuartok zsarnoksága ellen küzdő puritánok zászlaikra a common law uralmát írták. Kétségtelen, hogy a kancellárok kezében maradó equiti magában hordta annak veszélyét, hogy ez a koronát szolgálja. Az angol jogfejlődés azonban ezt a veszélyt is kivédte, s bár az equitiben jelen van a diszkrecionális elem, mégis a bírói szokásjog rendszeréhez idomul, amely éppen úgy szigorú szabály, mint a common law.
Ennek a korszaknak eszméje a bírói állam volt. A rule of law alkotmányos alapja meghatározza az angol jogrendszert, az állami szervezetben pedig a supremacy of Parliament elve érvényesül.
Beszélhetünk az angol jogban valóságos közigazgatási jogról? Természetesen a common law jogászai érzéketlenek a jogi tételek jogág szerinti rendszerezése, elkülönülésük dogmatikájának kidolgozása iránt. Ebben az értelemben az angol közigazgatási jog alapvetően különböző. Azonban már a XIX. századot megelőzően is a békebírák, a békebírói kis ülések (Petty Session, special-session) és a negyedévi ülések (Quarter session) a közigazgatási jog - bár sajátos - rendszerét alakították ki, amelyben kétségtelenül a bíróság erőteljes ellenőrző szerepe is jelen volt.
A XIX. század végén rugalmasabb közigazgatási szervezet kiépülése kezdődik meg (1888. évi Local-government Act), kiépül a country council szervek rendszere. Megmarad viszont a bíróság szerepe a közigazgatási jog formálásában a Hight Court of Justice, s ennek szekciói útján, nevezetesen a Chancary Division, a Family Divison, továbbá
- a közigazgatási ügyek tekintetében legjelentősebb szekció - a Queens Bench Divison útján, mely bírói parancsokkal (writ of certiorari, Writ of mandamus) felügyeli e szervek tevékenységét. Ez a szervezeti rend marad fenn a XX. században is. A High Court ítéletei ellen a Court Appealhoz lehet fellebbezni, s - bizonyos esetekben - a House of Lord dönthet az ügyben.
A jogfejlődés azonban Angliában is azzal járt, hogy a közigazgatási aktusok felülvizsgálatát a hagyományos - a common law és az equiti szabályai szerinti - eljáráson kívül - külön törvények kifejezetten is lehetővé teszik, közigazgatáson kívüli szerv által. E törvények száma növekszik, a tendencia pedig az adminisztratív tribunálok által végzett közigazgatási bíráskodás megjelöléssel illethető.[4] A sor kezdődött az 1873. évi és az 1921. évi vasúti törvénnyel, s napjainkra megérett a helyzet a több ezer ilyen szerv általános szabályainak megállapítására. Erre előbb 1958-ban (Tribunals and Inquiries Act), majd 1971-ben került sor.
Az 1958. évi törvény a vizsgálati eljárások korszerű szabályozását tekintette feladatának, fellebbezési jog biztosítását és a Tribunalok Tanácsának (Council of Tribunals) felállítását. A jogfejlődés útja: új törvény váltja fel a tribunálokra vonatkozó szabályozást, amely jogkérdésben megnyitotta az utat High Courtig.
A tribunál nem bíróság, szervezete, összetétele a kontinetalis jogász számra nehezen definiálható, jogköre a viták eldöntése, közigazgatási feladatok szabályszerű intézése. Általában egy jogász képzettségű és két szakemberből álló tanácsban döntenek, tagjait a végrehajtó hatalom nevezi ki. Feladatuk igen változatos, pl. az iparigazgatás, a vámügyek, a menekültügyek is a tribunálokhoz tartoznak. Ez a folyamat még nem lezárt, tovább formálódik a rendes bírósági szervezeten belüli - közigazgatásra szakosodott - szervezeti forma (Administrative Court).
Az Egyesült Államokban a közigazgatás döntéseinek felülvizsgálatában hasonló - de nem azonos - séma érvényesül. A rendszer alapja az 1787. évi Alkotmány és a Bill of Right, amely szerint a bíróság megítélheti a közigazgatás működését.
Az Amerikai Egyesült Államokban a szövetségi bíráskodás hatáskörébe tartozó ügyeket az alkotmány meghatározza (vagy az ügy jellege vagy a felek személye határozza meg a szövetségi bíróságok ha-
- 77/78 -
táskörét). Ez a hatáskör lehet kizárólagos vagy konkuráló, ez utóbbi esetben azonban az alperes mindig kérheti az ügy áttételét a szövetségi bíróságokhoz. Első fokon többnyire a helyi bíróságok (District Courts) járnak el, döntésük ellen a fellebbezési bíróságokhoz lehet fordulni (Courts of Appelas for the Circuit). A Legfelsőbb Bíróság egyrészt fellebbezési bíróság, másrészt bizonyos ügyekben közvetlen és kizárólagos hatásköre van. Az adminisztratív tribunálok szerepe ugyancsak jelentős, az 1890. évi törvény rendelkezett a vámügyi bíróság (Customs Court) felállításáról. Az angliai helyzettől eltérően e szervek döntéseit a bíróság nem vizsgálhatja felül (Administrative Procendure Act 1946.).
Az angol rendszerrel ellentétes irányú volt - a másik póluson - a francia jog fejlődése. Sok szerző véli úgy, hogy a forradalom államférfiainak gondolkodását befolyásolták azok az ellentmondások, amelyet a francia parlamenteknek az államügyekbe való beavatkozása jelentett, s az erős és független végrehajtói hatalom kívánása szült. A kormány és tisztviselői működésébe se a parlament, se a bíróság be ne avatkozhasson, a rendes bíróság ne ítélhessen közigazgatási tényekről (actes administratifs), ezek az ügyek csak a közigazgatáshoz tartozhatnak.
A francia forradalom éveiben a közigazgatási szervek a rendes bíróságokat minden elvehető hatáskörüktől megfosztották. A forradalom felfogása szerint a bíróság az ancien régime konzervatív bírói parlamentjének hagyományait őrző szervezet. 1789 óta a francia államférfiak következetesen visszautasították azokat a javaslatokat, amelyek a rendes bíróságok hatáskörének kiszélesítését célozták, azzal az indokkal, hogy az állam érdekeit csak a közigazgatási bíróság veszi megfelelően figyelembe. Bacon nézete - a felségjog a közönséges jog felett áll - a XVII. századi angol politikai küzdelmekben nem nyert elfogadást. Míg Angliában győzött az a nézet, hogy a közigazgatási jog rendszere ellentétes a törvény előtti egyenlőség hagyományával, a francia forradalom egyik nagy vívmányának tekintették, hogy a rendes bíróságoktól elvonták a közigazgatási ügyekbe való beavatkozás jogát. Napóleon a hatalommegosztás elvét magáévá tette, de nem kívánta a törvényhozás szerepét növelni, ezért a bíróság és törvényhozás közé ékelve fejelte meg a végrehajtó hatalmat a Conseil d'Etat létrehozásával. 1806-ban egy dekrétum e szerv hatáskörébe adta a központi szervek ellenőrzésének jogát is, annak ellenére, hogy a jogvitában a civil jogot kellett alkalmazni.[5]
Az államhatalom az egyének és a végrehajtó hatalom közötti konfliktusok megoldását magának tartotta fenn, a jogsértés fennállását maga döntötte el.
A francia jogtörténet szerint az 1800. évi Consuli Alkotmány óta van a közigazgatási jognak rendszere, a common law hirdette egységes jog felfogásával szemben a franciák a magánjog mellett önálló, erőteles jogágként fogadták el - s történelmileg elsőként építették ki - a közigazgatási jogot. Bonaparte által a brumaire tizennyolcadik államcsíny után alkotott Alkotmány szerint az Államtanács hivatott a közigazgatás legfontosabb kérdéseiben dönteni. A Tanács Napóleonnak volt alárendelve, aki a végrehajtó hatalom feje volt (előbb mint consul, majd mint császár). Az Államtanács így együtt volt kormányzati testület és közigazgatási bíróság. Az első császárság idején a miniszterek az Államtanács tagjaiként bíróként is ítéltek a közigazgatási ügyekben, kormánytisztviselőt csak az államtanács engedélyével lehetett hivatala gyakorlásában elkövetett cselekmény miatt rendes bíróság elé idézni. A harmadik köztársaság idején az 1872. évi május 24-én kelt törvény adott némileg más tartalmat a közigazgatási bíráskodásnak (az Államtanács határozatait az ítélet erejével ruházta fel, a bírói működés e területen belül elkülönült a közigazgatási feladatok ellátásától), a túlsúlyt azonban továbbra is a közigazgatási elemek alkották. Kétségtelen, hogy a francia közigazgatási bíráskodás lépcsőzetesen, az aktív közigazgatásból nőtt ki és vált közigazgatási bírósággá.[6]
Az Államtanács - amelynek elnöke a miniszterelnök, tényleges irányítója az elnökhelyettes - jelenleg hat szekcióban működik, ebből négy véleményezi a normatív aktusokat, egy a tudományos munkát irányítja, végül - a legjelentősebb - a közigazgatási jogvitákat intézi el tíz alosztály keretében, amelyből általában kettő-három alosztály együttes ülésén történik az ügyek érdemi elbírálása. A legjelentősebb döntések a közigazgatási szekció közgyűlésén születnek. A közigazgatási jogviták egyetlen központi szerv hatáskörében való koncentrálása azonban nem vált be, az ügyek számának növelése miatt a XX. század közepétől a prefektúra tanácsok helyén létrehozták a helyi közigazgatási bíróságokat, amelyek első fokon döntenek a közigazgatási jogviták többségében. Az Államtanács így - megtartva néhány kiemelkedő jelentőségő ügyben elsőfokú hatáskörét - fellebbezési bíróságként működik. Az 1989. évtől ez a rendszer is változott: sor került az általános hatáskörű, közigazgatási fellebbezési bíróságok felállítására. Ez a megoldás tehermentesíti az Államtanácsot a másodfokú ügyek tömegétől, meghagyta azonban néhány ügyben fellebbezési hatáskörét is.
A német közigazgatási bíráskodás első jelentős forrása az 1875. évi porosz törvény a közigazgatási főtörvényszékről. E törvény szerint a bíráskodás három fokon történik: járási (városi), kerületi választmány és a főtörvényszék működik. Az első két fórum maga is közigazgatási szerv (közigazgatást is végez), s emellett jár el bíróságként; elnöke rendszerint a közigazgatási szerv vezetője (polgármester, elnök), tagjainak többsége sem bíró. A főtörvényszék ítélőbíráit viszont már a minisztérium javaslata alapján élethossziglan tartamra a király nevezi ki.
A weimari időben az önálló közigazgatási bíró-
- 78/79 -
ság eszméje halványulni látszott, a tendencia a rendes bíróságok irányába tolódott el, közigazgatási bíróság néhány tartományban, szövetségi szinten pedig csak a speciális közigazgatási bíróságok némelyike maradt fenn. A birodalom legfelső bíróságának szervezetében a büntető és a polgári szenátus mellett általános hatáskörű közigazgatási szenátust hoztak létre.[7]
A német bírósági szervezetben alapvető változás történt 1933. év január 30-át követően, az ún. Harmadik Birodalom megalakulásával. A rendes bíróságok hatásköre rendkívül leszűkült, a számtalan különbíróság, így a Spezialgerichtshof, Erbhof, katonai bíróságok, a Volksgerichtshof megszervezésével a birodalmi közellátás, a munkaügyi viták, a sajtóügyek, a rendőrhatósági ügyek stb., mind a különféle bíróságok hatáskörébe kerültek. E bíróságok tekintetében még fokozottabban érvényesült a politikai hatalom közvetlen irányítása,[8] amely - a Birodalmi Gyűlés által a Führernek megszavazott teljhatalmú jogkör (Sondervollmacht)[9] folytán totálissá vált mind a rendes, mind a különbíróság tekintetében. Ettől a történelmi hagyománytól kellett a század második felében megszabadulni, szerves fejlődésről szó sem lehetett. A bírósági szervezet széttagoltsága azonban (örökségként?, hagyományként?) továbbra is megmaradt, a bírói kar politikai elkötelezettségének ellenhatásaként pedig számos szervezeti-hatásköri változtatás bevezetésére is sor került. A Német Szövetségi Köztársságban 1952-ben létrehozták a Szövetségi Közigazgatási Bíróságot (Bundesgerichtshof), majd az 1960. évi törvénnyel a közigazgatási bíráskodás egész szervezetrendszerét és eljárását egységesítették.[10] A háromfokozatú rendszert az NSZK közigazgatási bírósági szervezete megtartotta. A közigazgatási bíráskodás azonban funkcionálisan tovább tagolódik. A német Alkotmány szerint négy bírósági szervezet működik -, a rendes bíróságokon kívül - a közigazgatási, a pénzügyi, a munkaügyi és a társadalombiztosítási, s mindegyik önálló legfelsőbb bírósággal is rendelkezik. (Az öt bírósági szervezet közötti, óhatatlanul előadódó hatásköri ütközéseket a Legfelsőbb Bíróságok Közös Tanácsa dönti el.) Általános közigazgatási hatáskörű a közigazgatási bíróság, amely három fokon jár el: első fokon a közigazgatási bíróság, másodfokon - némi elsőfokú hatáskörrel - a közigazgatási felsőbíróság, majd a Szövetségi Közigazgatási Bíróság (amelynek ugyancsak van elsőfokú hatásköre). A közigazgatás feletti bírói hatalom azonban nem teljes, ugyanis ilyen jogkört gyakorolnak a rendes bíróságok (pl. kártérítési, kártalanítási ügyekben), a pénzügyi, munkaügyi és társadalombiztosítási bíróságok pedig értelemszerűen főként közigazgatási (közigazgatási jellegű) ügyekben járnak el.
Ausztriában a közigazgatási bíráskodás egyfokozatú. A közigazgatási bíróságra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alkotmány és az 1965. évi 2. sz. tv. tartalmazza. A bíróság elnökből, alelnökből, valamint szenátusi elnökből és tanácsosokból áll. A Közigazgatási Bíróság elnökére és alelnökére a kormány tesz javaslatot, a kinevezés joga a szövetségi elnöké. Ugyancsak a kormány javaslatára nevezi ki a szövetségi elnök a Közigazgatási Bíróság bíráit is a bíróság teljes ülésének javaslatára. A közigazgatási Bíróság tagjai legalább 1/3-ad részének bírói képesítéssel kell rendelkeznie, s a tagok legalább 1/4-ét pedig a tartományi hivatali állásokból, lehetőleg tartományi közigazgatási szolgálatból kell kiválasztani. A Közigazgatási Bíróság független a rendes bíróságoktól. A Közigazgatási Bíróság, az Alkotmánybíróság és más bíróságok közötti hatásköri összeütközés esetében az Alkotmánybíróság dönt.
A megüresedő bírói állást - a feltételek, az ügyszak részletes leírásával - az országos és a tartományi lapokban hirdetik meg. A pályázatokat az összbírói értekezlet bírálja el. A bírák szavazata alapján történik a rangsorolás. A legtöbb szavazatot kapott első három jelölt nevét továbbítják a szövetségi kormányhoz, amely közülük egyet köteles az Alkotmány értelmében kiválasztani és kinevezésre a szövetségi elnök elé terjeszteni. Általánosnak mondható az a gyakorlat, hogy a kormány azt a személyt javasolja kinevezésre, aki az első helyen szerepelt.
A bíróság hatáskörét rendszerint öttagú tanácsokban gyakorolja, kilenctagú tanács jár el, ha az eddigi joggyakorlattól való eltérés várható. A bíróság kereseti kérelem (panasz) esetén jár el. Az Alkotmány és a bírósági törvény értelmében megtámadási, kötelezésre irányuló és megállapítási keresetet lehet benyújtani. A bíróság eljárása valamely konkrét alanyi jog megsértése esetén indítható meg, jogellenesség nélkül, érdeksérelem miatt nincs helye a határozat felülvizsgálatának.
A mérlegelési jogkörben meghozott közigazgatási határozatok bírósági ellenőrzését az Alkotmány korlátozza. Nem jogellenes, ha a törvényhozás a magatartás tartalmának meghatározását magának az érintett hatóságnak engedi át, a bíróság ebben az esetben csak azt jogosult vizsgálni, hogy a hatóság a felhatalmazás céljával összhangban hozta-e meg döntését és nem sértett-e anyagi vagy eljárási jogszabályt. A határozatlan jogfogalmak felett viszont a bíróság teljes körű kontrollt gyakorolhat.
A kereset benyújtásának a megtámadott határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya, kérelemre azonban a bíróság felfüggesztheti a végrehajtást. A bíróság ítéletében vagy elutasítja a keresetet, vagy hatályon kívül helyezi a megtámadott határozatot, megváltoztatási jogköre nincsen.
Ausztriában egyre erősödő igény van - nem utolsósorban a Közigazgatási Bíróság erős terhelése mi-
- 79/80 -
att - a kétfokozatú közigazgatási bíráskodás bevezetésére. Elsőként a tartományokban működő - közigazgatási büntetőbíráskodást első fokon ellátó - közigazgatási szenátusok kezdték meg működésüket.
E történelmi irányzatok rövid bemutatásával kívántuk jelezni annak okát, hogy világszerte a közigazgatási bíráskodás szervezetének négy fő modellje alakult ki.
a/ A bírósági szervezetbe integrált bírósági felülvizsgálat. Ez az angolszász-amerikai modell, amely gyakran olyannyira integrálódik a rendes bírói szervezetbe, hogy lényegét tekintve közigazgatási bíráskodásnak nem is minősíthető, azonban - e megoldás hívei szerint - igen hatékony eszköze a közigazgatás fékentartásának, a közhatóság jogszerű működése ellenőrzésének. Módszere egyfelől a közigazgatási hatóságokhoz intézett bírói parancs, másfelől azok a bíróság által tárgyalt közigazgatási ügyek, amelyek közvetett hatást gyakorolnak a közigazgatás működésére. Nagy-Britannián és az Amerikai Egyesült Államokon kívül ilyen jellegű bírósági szervezetben történik a közigazgatás bírói felülvizsgálata Ausztráliában, Kanadában, Indonéziában, Izraelben, Norvégiában stb.
b/ A bírósági szervezet egységét fenntartó - bírósági szervezetbe integrált - közigazgatási bíráskodás másik változata az a szervezeti megoldás, amelyben az egységes bírósági szervezet keretében, de viszonylagos önállósággal működik a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát végző bíróság. Ebben a modellben a Legfelsőbb Bíróság hatásköre átfogja a teljes bírói szervezetet, de a külön szervezeti egységhez (pl. közigazgatási kollégium, szekció) tartozik a közigazgatási határozat felülvizsgálata. Ilyen megoldással találkozhatunk Svájcban, Spanyolországban, Dániában, Kínában és több volt szocialista országban.
c/ A " rendes " bírósági szervezettől elkülönült, önálló szervezetben működő közigazgatási bíróság. Ebbe a csoportba főként a német és osztrák közigazgatási bírósági megoldást sorolják be. Az önálló közigazgatási bíróságnak is két fajtáját ismerjük, az osztrák megoldást, amely egyfokú, országos hatáskörrel bíró közigazgatási bírói szerv. A német modell a hierarchikusan építkező, sőt ügyszakok szerint is különálló bírósági szervezet. Hasonló jellegű modell működik Finnországban, Mexikóban, Portugáliában, Svédországban, Lengyelországban.
d/ És végül sajátos, önálló arculatú modellként megemlítjük a francia közigazgatási bíráskodást, a közigazgatásba integrálódott bírósági felülvizsgálatot. A francia jog álláspontja nagyon sokáig az volt, hogy a közigazgatási bíráskodás nem más, mint bíráskodó közigazgatás. Ez a fajta bíráskodás része a közigazgatásnak, attól nem különül el, szorosan a közigazgatási szervek működéséhez kapcsolódva, mintegy azok eljárási és szervezeti folytatásaként működik. Ma már azonban a bírói jelleg erősödése jellemzi a közigazgatási fellebbviteli bíróságok működését. Államtanács működik Algériában, Belgiumban, Egyiptomban, Görögországban, Olaszországban, Hollandiában és Törökországban.
Milyen tanulságok levonását kínálja ez a rövid történelmi visszapillantás? Hiszen minden - a közigazgatási bíráskodással foglalkozó - monográfiában - többé-kevésbé - ez a visszapillantás megtalálható. Napjainkhoz szóló tanulságok levonására már kevesebben vállalkoznak. Magam a történelem mának szolgáló tanácsait így összegezném.
1. Nincs jó vagy kevésbé jó modell, csak modell van. Felelőtlen, aki egyetlen modell követendő vagy elvetendő volta mellett szavaz, és nincs arra figyelemmel, hogy minden ország közigazgatási bíráskodása a megszületéskori politikai erőviszonyok terméke, s további fejlődését is ezek a tényezők befolyásolják. Elsősorban azonban a születés pillanata határozza meg a bírói szervezet további sorsát. Azokban az országokban, ahol megmaradt az uralkodónak a közigazgatásra való befolyása a polgári fejlődés törekvéseivel az vágott egybe, hogy a közigazgatás ellenőrzését a közigazgatástól és a parlamenttől is független, önálló szerv, a közigazgatási bíróság lássa el (Németország, Ausztria, Magyarország). Ahol viszont a rendes bíróság független tudott lenni az uralkodóháztól, ott a politikai érdek inkább az volt, hogy a közigazgatás ellenőrzését a rendes bíróság végezze.
2. A közigazgatási bíráskodás része az adott jogrendszernek, a jogszolgáltatás adott mechanizmusába illeszkedik. E tényezőkkel megfelelve, azokkal harmonizálva épülhet ki szervezete, alakulhatnak ki működésének szabályai.
3. Annak ellenére, hogy minden ország a maga bevált - megszokott? - modelljéhez ragaszkodik, a szervezet és a működés nem változatlan. Minden ország keresi, hogy mennyiben javíthatja, teheti a változott körülményekhez jobban igazodóvá közigazgatási bíráskodását. Ezekben az új törekvésekben megfigyelhető a modellek egymáshoz igazodásának, hasonulásának óvatos tendenciája. A közigazgatáshoz kötődő bíráskodás egyre függetlenebbé válik, egyre többet vesz át a hagyományos bírósági eljárás garanciális értékeiből. A bírói szervezetbe ágyazott bírósági felülvizsgálat is kialakítja a viszonylagos szervezeti önállósággal rendelkező közigazgatási bírósági szerveket, a jogszolgáltatás szakosodása a közigazgatási jogviták tekintetében is viszonylag önálló szervezet kialakulását eredményezi.
4. Minden modellben egyre általánosabbá válik a tisztességes (fair) és pártatlan bíráskodás nemzetközileg kialakult követelményrendszeréhez való igazodás. A tisztességes bíráskodáshoz való jog érvényesülése - továbbá pergazdaságossági indokok miatt
- 80/81 -
is - minden modellben törekednek a két vagy három bírói fórum kialakítására, a jogorvoslat biztosítására.
A közigazgatási bíróság szervezeti elhelyezését illetően ma a magyar jogi közvélemény két táborra szakadt. A leghangosabb az önálló közigazgatási bíróság eszméjét vallók tábora, s nézeteik meggyőző ereje amiatt sem lebecsülendő, mert az önálló közigazgatási bíróság eszméjének könnyen meg lehet nyerni jelentős politikai rétegeket. Szervezet-szociológiai tapasztalat ugyanis, hogy bizonyos - szakmai, gazdasági - embercsoport akkor véli érdekérvényesítő képességét kiteljesedettnek (valójában önön jelentőségét bizonyítottnak), ha működésébe külső hatalmi szerv nem szólhat bele, ellenkezőleg, ha ügyeiben saját apparátussal, saját eljárási renddel és a jogviták eldöntésére saját fórumrendszerrel rendelkezik. (Ennek a törekvésnek is köszönhető, hogy az utóbbi tíz évben egyre nő az Áe. hatálya alól kivett eljárások száma.) Ezzel a felfogással nehezen egyeztethető össze a külön hatalmi ág keretében működő közigazgatási bíróság. És még egy megjegyzés a jogirodalom érveihez. Az önálló közigazgatási bíróság elméleti, jogösszehasonlító megalapozását a közigazgatás-tudomány elkötelezett szerzői végezték el. A közigazgatási jog tudományának művelőitől nem várható el, hogy - mondjuk - a közigazgatási jog létét is megkérdőjelező common law megoldásait propagálják, s ne a valóban fejlett közigazgatási jogtudománnyal és közigazgatási joggal rendelkező francia megoldást tartsák tökéletesnek.
Számomra nem meggyőző érv, hogy a világ számos országában a közigazgatási bíróság hatékonyan és jól működik különbíróságként. Egyrészről a szervezeti megoldásnak - amint már bemutattuk - mindig történelmi előzményei, okai vannak. Másrészről a jogállam egy-egy intézményi megoldását illetőn figyelemmel kell lenni arra, hogy egy intézménynek az adott társadalmi-politikai környezettől kiszakított értékelése, és mechanikus átvétele súlyosan hátrányos eredménnyel járhat. Az a minta, amelyik egy országban jól működik, még nem jelenti azt, hogy más körülmények között ugyanígy működik, azonos hatást fejt ki. A politikai vagy a jogi intézmények az adott mechanizmus részei, a hatalmi erőegyensúlyok, más intézmények befolyásolják működésüket. Nem lehet a jogállam mechanizmusát úgy kialakítani, hogy szubjektív megítélés alapján, önkényesen vagy politikai megfontolásokból kiragadunk nekünk tetsző intézményeket és az angol választási rendszerből, az olasz államfői megoldásból, a kanadai ügyészi szervezetből, a francia közigazgatási bíróságból, az amerikai Legfelsőbb Bíróság modelljéből gyúrjuk össze a mi jogállamunkat. Ezekből a szervezeti megoldásokból akár egy parancsuralmi "jogállamot" is ki lehet alakítani. Önmagában tehát az az érv, hogy az intézmény valamely jogállamban már működik, nem elegendő annak igazolására, hogy más viszonyok között is megfelelő megoldás lehet.
Milyen jellemzők alapján lehet a közigazgatási bíráskodás szervezeti megoldásának hatékonyságát vizsgálni? Legalább három tényező határozhatja meg az optimális szervezetet.
a/ Biztosítja-e a szervezet a politikai hatalomtól és a végrehajtó hatalomtól való függetlenséget?
b/ Biztosítja-e a szervezet a szakmai követelmények érvényesülését, a közigazgatási ügy sajátosságainak megfelelő eljárási rendet, tehát a szakbírósági jelleget?
c/ Biztosítja-e a szervezet a jogrendszer többi ágával kapcsolatos összhangot, az ellentmondásoktól mentes bírósági gyakorlatot, tehát megfelel-e a szervezet az igazságszolgáltatás egysége követelményének.
A közigazgatási bíróságra is vonatkoznak azok a jogállami, alkotmányos előírások, amelyek a bírói függetlenség általánosan elfogadott követelményei.
A bírói függetlenség legfontosabb elemei: a/ a bíró érdemi tevékenységében az utasíthatóság és a befolyásolhatóság kizárása, b/ a bíró elmozdításának és áthelyezhetőségének törvényi korlátozása, c/ a bíró mentelmi joga, d/ az összeférhetetlenség szabályozása, e/ a bíró gazdasági függetlensége.
A bírói függetlenség biztosítékai tehát összefüggő rendszert alkotnak, a legnagyobb figyelmet mégis a befolyásolhatóság kizárásának érvényesülésére kell fordítani, arra, hogy a bírák "az eléjük terjesztett ügyekben teljesen szabadon, belső meggyőződésük és a tényállás saját maguk által történő értékelése szerint, részrehajlásmentesen, valamint a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően"[11] döntsenek. A bíróságnak az állam közjogi szervezetében való elhelyezkedése alapvetően befolyásolhatja a bírák befolyásoltság nélküli ítélkező munkáját.
Az egységes bírósági szervezettől különálló közigazgatási bíróság elleni érvként többször kifejtettem, hogy Magyarországon a különbíróságok jobban ki voltak téve a politikai széljárásnak, mint a rendes
- 81/82 -
bíróságok. Utaltam az 1945. évi népbíróságokra, az 1957-ban működő hasonló elnevezésű különbíróságokra, vagy az uzsoratanácsokra és így tovább. Az egységes bírósági szervezetbe ágyazott bíróság sokkal inkább ellen tud állni a politika aktuális kívánalmainak, mint a védtelenebb különbíróság. Ezt felismerve szervezték meg éppen különbírásként ezeket az intézményeket. Volt, aki szememre vetette: hogyan lehet ezekkel a bíróságokkal az önálló közigazgatási bíróságot összevetni?
Ezek valóban szélsőséges példák. Arra azonban jók, hogy szembesítsenek a valósággal, azzal, hogy a politikai-gazdasági érdekérvényesítés mindig megkísérli a szándékait jobban kiszolgáló bírósági szervezet kialakítását. Így jöttek létre a különféle arbitrázsok, s ez élteti ma világszerte a katonai bíróságokat. Ez volt az oka hazánkban is a gazdasági kollégium, munkaügyi bíróság elkülönülésének. Nem ismeri a történelmet, aki nem ismeri fel ezen elkülönült bíróságok mögött a szándékot, a normálistól eltérő, a különös szempontokat érvényesítő ítélkezés folytatására. Ez a szándék lehet akár jóindulatú késztetés egy sajátos érdek érvényesítésére, többnyire azonban nemtelen politikai szándékot takar. A népbíróság, uzsorabíróság és ezek társai valóban szélsőséges példák, a megállapítás azonban a kevésbé szélsőséges esetekre is vonatkozik. Nem illik ebbe a sorba a közigazgatási bíróság? Láttuk, hogy az önálló közigazgatási bíróság főként ott jött létre, ahol ezt a politikai erőviszonyok indokolták. Nálunk ilyen kifejezett politikai késztetés nincs, de számtalan politikai megnyilatkozás tanúi lehetünk, amely szívesebben látna egy - a végrehajtó hatalomhoz közelebb álló - közigazgatási bíróságot.
A politika soha nem közömbös a bírói hatalom iránt, s naivitás azt hinni, hogy a jogállam léte önmagában biztosítja a bírói függetlenséget, az alkotmányos rend mindenkor megóvja a bírókat a változó politikai szándékoktól. Aki hosszabb időt eltöltött a bírói szervezetben tudja: a bíró soha nem tudja magát függetleníteni a politikai nézetek változásaitól, még akkor sem, ha a politika semleges a bíróságok tekintetében. (Ez ritka jelenség, de előfordulhat.) Erőteljesebb a hatás, ha a politikai nézetek között megjelennek a bírói tevékenységet illető "elvárások". Ha az állami jogpolitika alkotmányos formákban jelenik meg (törvényekben, ügyészi fellépésben), a bírónak ezt nyilvánvalóan el kell fogadnia, még akkor is, ha a törvényben nyílt politikai állásfoglalás ölt testet. A valóban független bíró azonban a klasszikus jogi értékekhez hozzá tudja csiszolni ezeket a törvényeket. A politika hatása alá került bíró viszont szolgai végrehajtója e kirívó szabályoknak is, sőt adott esetben "túlteljesíti" a politika szándékát.[12]
Toldi Ferenc a tudományos nézetek változásának fontosabb csomópontjait összefoglalva[13] arra mutatott rá, hogy míg korábban az önálló, független közigazgatási bírósági rendszerben látták a megoldást,[14] a második világháborút követően ez a nézet lényegesen megváltozott, a szerzők egy része a közigazgatási bíráskodást a rendes bírói hatalom keretébe tartozónak véli.[15] A bírói függetlenség tényéből egyes szerzők azt a következtetést vonják le, hogy a közigazgatási bíróságok részei a bírói hatalomnak. A közigazgatási bíróság elnevezéséből - tribunal administratif, verwaltungsgericht - arra következetnek, hogy nem olyan közigazgatási szervről van szó, amely közigazgatási ügyeket old meg, hanem a bírói ítélkező tevékenység egyik ágát valósítja meg, a közigazgatási bíráskodás tehát a bírói tevékenység része. "Ez a nézet az igazságszolgáltatás egységét terjeszti ki a közigazgatási bíráskodásra és bíróságra is."[16] Toldi - több más külföldi szerzővel együtt - másként ítéli meg a közigazgatási bíráskodást, szerinte a közigazgatási bíráskodás tartalmilag a közigazgatáshoz közelebb áll, mint a rendes bíróságokhoz. Toldi szerint a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának nem a rendes bíróságok rendszerében kell megvalósulnia, ugyanis a közigazgatási tevékenység a köz érdekében jövőbeni célok megvalósítására irányul, tevékenységében ez a tipikus, ezzel szemben a bíróságok tevékenysége szabályként múltbeli felróható magatartás vagy bekövetkezett vitás jogi helyzet megállapítására és következményei rendezésére irányul.[17]
Valóban, a közigazgatási bíráskodás gyökeresen különbözik a polgári jogi bíráskodástól. Magam is többször hangot adtam azon véleményemnek, hogy a közigazgatási perekben a polgári perektől eltérő szemléletű bíráskodást kell kialakítani. A polgári perben a bíró - természetesen a törvény és a felek autonómiájának tiszteletben tartásával - aktívan részt vesz a jogviszony formálásában, meglehetősen nagy szabadsággal keresheti meg a legjobb, legmegnyugtatóbb megoldást. A közigazgatási perben viszont a per tárgya a közigazgatási határozat törvényessége. A bíró nem a méltányosabb, a jobb, az igazságosabb megoldást keresi, hanem a perben azt kell ellenőriznie, hogy az eljáró szervek döntése megfelel-e a törvénynek, nem sért-e jogszabályt. Egy pillanatra sem feledkezhet meg arról, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét nem veheti át. A civilisztikai szemlélettől való eltérésnek meg kell nyilvánulnia a tárgyalásvezetésben, a bizonyításfelvétel során egy ésszerű önkorlátozásban, s az ítélet indokolásában is. Toldi Ferenc viszont téved, amikor a közigazgatási perben is a közigazgatási szervtől elvárt jogalkalmazói szemléletet várja el a bírótól.
- 82/83 -
A közigazgatási bíró szemlélete nem hasonlíthat a felettes közigazgatási szerv hivatalnokának felfogásához, végső soron ez bírói szemlélet kell hogy legyen, amely felül tud emelkedni a közigazgatási szerv céltudatosságán, a mindenáron való hatósági érdekérvényesítésen. A közigazgatási ügy szerkezete a bírósági eljárásban megváltozik: a közigazgatási szerv és az ügyfél már nem fölé- és alárendeltségi helyzetben van, hanem a hatóság - mint a közigazgatási per alperese - mellérendelt helyzetben, s ebben a pozícióban kell megvédenie igazát: azt, hogy az az érdek, amit a közigazgatási szerv döntése tükröz, valóban közérdek, törvénnyel megtámogatott érdek.
A szakmai követelményeket legjobban a szakbírósági modell elégíti ki. Milyen szervezeti megoldás képzelhető el a szakbírósági jelleg kifejezésére:
a/ szakbíróság, szervezeti önállóság nélkül, amikor is az ügyszak elkülönülése elsősorban az eljárási rend különbségében nyilvánul meg, de ugyanakkor bizonyos szervezeti konzekvenciák is jelen vannak. E megoldás fokozatai:
aa/ az eljárási rend szerint elkülönülő szakbíróság, amelynek csupán eljárásában és működésében van sajátos, különállásra mutató elem; ilyen a fiatalkorúak bírósága, a cégbíróság stb.;
ab/ szakbíróság, önálló eljárás rend szerint, amelynek fórumrendjében önálló szervezeti megoldások is megjelennek; ilyen a büntető- és a polgári bíróság, amely a helyi bíróság szintjén csak eljárása szerint különül el, a megyei (fővárosi) bíróság, valamint a Legfelsőbb Bíróság szervezetében már megjelenik - mint szervezeti forma - a kollégium;
b/ szakbíróság, szervezeti önállósággal úgy azonban, hogy a bírósági szervezet magasabb fokán a szervezeti önállóság megszűnik, csak relatív önállósággal van jelen; korábban ilyen volt a katonai és jelenleg is ilyen a munkaügyi bíróság, amely csak elsőfokú bíróságként önálló, a megyei (fővárosi) és a Legfelsőbb Bíróságon már csak mint kollégiumi ügyszak rendelkezik önállósággal; a magyar bírósági szervezet sajátossága, hogy a szervezeti önállóság nem jár együtt önálló eljárási renddel, szemben az ab/ pont szerinti megoldással, ahol viszont az eltérő anyagi jog és az önálló eljárási rend nem jár együtt szervezeti önállósággal;
c/ szakbíróság, a teljes fórumrendszerre kiterjedő szervezeti önállósággal; a magyar bírósági szervezetben ezzel a megoldással nem találkozhatunk, 1949. előtt a Közigazgatási Bíróság működött ilyen szervezeti modell szerint.
A c/ pont szerinti megoldás jelentené tehát az önálló közigazgatási bíróságot. Kevés érvet hallottam azonban arról, hogy milyen előnyöket nyújt a c/ pont megoldása a többihez képest. Ha ugyanis feltételezzük, hogy az alapvető eljárási és működési elvek (a bírói tisztség elnyerésének módja, a tárgyalás nyilvánossága, az eljárás kontradiktóriussága, a jogorvoslat lehetősége) nem különböznek az egyéb bíróságokon érvényesülő elvektől., mi az alapvető elkülönítő jegy a c/ pont szerinti modell esetében? Az talán, hogy a bírósági szervezet csúcsán nem olvad be a szakbíróság az egységes szervezetbe? Az, hogy a szakbíróságnak önálló legfelsőbb bírói szerve van? Ez valóban lényeges különbség, s az egységes bírósági gyakorlat érvényesítésének ez valóban fontos szervezeti biztosítéka lehet. Hiba lenne azonban túlértékelni az egyetlen legfőbb bírói fórum jelentőségét. Közismert, hogy a bírói gyakorlat elvi irányítását meghatározóan nem a Legfelsőbb Bíróság, mint egész végzi, hanem kollégiumai. Önálló közigazgatási kollégium a többi megoldás tekintetében is létezne, s nincs ellenkező tapasztalat arra, hogy a kollégiumi rendszer nem kellő önállósággal tesz eleget feladatainak.
Mi szól ugyanakkor a c/ ponti megoldás, tehát az önálló közigazgatási bíróság ellen?
A közigazgatási bíróság különbírósági jellege ellen szól az, hogy a bírói gyakorlatban tiszta formában közigazgatási ügy kis számban fordul elő. A közigazgatási ügyek 50-70%-a polgári jogi, családjogi elemekkel átszőtt vitás ügy, amelyet egyrészt csak ilyen ismeretekkel felvértezett ügyintézők és bírák tudnak törvényesen elintézni, másrészt az egységes gyakorlat kialakítása csak egységes szervezetben biztosítható. Nem tartom elmarasztalónak - bár annak szánták - azt a megállapítást, amely szerint "ma a közigazgatási bíráskodás a polgári jog és a közigazgatási jog határmezsgyéjén egyensúlyoz". Ez nem a mi szándékaink szerint történik így, hanem az ügyek jellegéből következik. Ha le is választjuk a közigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyekről az oda nem tartozó polgári jogi jellegű vitás ügyek elbírálását (kártalanítási, családjogi ügyek), akkor sem lesz olyan a helyzet, hogy a közigazgatási bíróság csak a tiszta formában előforduló közigazgatási jogviszony felett mond ítéletet. Nem tudom, hogy a közigazgatás-tudomány művelői miért féltik a közigazgatási jog tisztaságát a civilisztikától. Az ellenkezőjét tapasztalom: a polgári jogi ügyszakból jött bírák ma olyan - a civilisztikából ismert - dogmatikai megoldásokkal gazdagítják a közigazgatási ügyek gyakorlatát, amelyet az eddig sajnálatosan nélkülözött.
Vajon ismeri az élő közigazgatási jogot, aki kétségbe vonja a civilisztikai ismeretek jelentőségét a közigazgatási perekben? Tudja-e, hogy az adójogviszony megítélésekor gyakran egy polgári jogi jogviszony minősítése dönti el az ügyet, s az Alkotmánybíróság sem tartotta kifogásolhatónak, hogy az adóhatóság dönt polgári jogi kérdésekben. A munkaügyi ellenőrzést végző felügyelő is jogosult a foglalkoztató és a munkát végző közötti jogviszony minősítésére (1996. évi LXXV. tv. 1. § (4) bek.). A gyámhatóság vagy az építési hatóság sem boldogul polgári jogi (családjogi) rendelkezések ismerete nélkül, nem is szólva a földhivatal ügyeiről. A végső szót ezekben a vitákban pedig a közigazga-
- 83/84 -
tási per bírójának kell kimondani.
A leggyakoribb érv: a rendes bírósági szervezetben nem biztosítható, hogy a közigazgatási jogban jártas, felkészült bírák lássák el az ítélkező tevékenységet. (Csak zárójelben utalok arra, hogy a bíráskodáshoz az ügyszak ismerete mellett eljárásjogi szakismeretre, a bírói jogállásból fakadó gondolkodásmódra is szükség van.) A fő kifogás a rendes bírósági szervezetben működő közigazgatási bíráskodás ellen, hogy nincsenek kellő számban a bírák között közigazgatásból jött szakemberek. Kérdésem: a közigazgatás mely területén tapasztalatot szerzett szakember üljön a bírói székbe? A közigazgatási bíró szakmai felkészültségét nem lehet összehasonlítani egyetlen közigazgatási apparátusbeli jogászéval sem, a bíráskodás természete eleve más mint az építési, adóügyi, gyámügyi stb. munkakörben dolgozóé. Még az optimálisan szakosodott közigazgatási bírónak is jóval szélesebb jogterületet kell átfognia a bármelyik ágazatban dolgozó kollégájánál. Akár önálló közigazgatási bíróság, akár rendes bíróság kebelében dolgozó bíró csak hosszabb idő alatt elsajátított tudás, speciális képzés után lehet jó közigazgatási bíró. Nem meghatározó, hogy honnan indult, a közigazgatásból vagy a rendes bíróságtól, a hozott tudás egyik esetben sem elegendő. Kétségtelen, hogy ezt a szakmai ismeretanyagot nem lehet elsajátítani, ha a bíró vegyesen - más ügyszakba tartozó - ügyeket is tárgyal. Ma többnyire ez a helyzet: a megyei bíróságon a közigazgatási bírák más jellegű, polgári jogi, munkajogi ügyeket is tárgyalnak. A megoldás azonban nem az, hogy mesterségesen arányokat határozzunk meg: hány közigazgatásból és hány bíróságtól jött közigazgatási bíró legyen egy bíróságon. Az meg végleg torz elképzelés, hogy a 8-10 évet közigazgatási perek tárgyalásával eltöltött bíró nem képzett közigazgatási szakember, csak az, aki ugyanennyi időt a gyámhatóságon, építési hatóságon töltött el. A b/ pont alatti szervezeti megoldás megfelelő keret lehet a szakosodás biztosítására, továbbá az, hogy közigazgatási pert csak erre kijelölt bíró tárgyalhasson. A kijelölést viszont gyakorlathoz és szakvizsga letételéhez kell kötni.
A legkevésbé súlyos érv a rendes bíróságban működő közigazgatási bíráskodás mellett a gazdaságossági szempont. A bírói hatalom tagozódását legkevésbé szabad financiális ügyként kezelni. De ez a szempont a közigazgatási jogtudomány jelentős képviselőit mégis elgondolkoztatta. Martonyi János a rendkívül alacsony ügyszám miatt tartotta kétségesnek az önálló közigazgatási bíróság felállítását.[18] Egy bírósági modell kialakítása során bizonyára nem hagyhatóak figyelmen kívül bizonyos törvényszerűségek, amelyek közül némelyek általánosak, minden szervezetre vonatkoznak (pl. hogy a szervezet vezetőjének irányítása alatt legalább három főnek kell működnie, hogy a működéstechnikai feltételeinek biztosítása kifizetődő-e, milyen személyi vagy anyagi feltételeket igényel stb.). És vannak különös szempontok, amelyek a bírósági szervezetre vonatkoznak (a bírák szakosodására szükség van-e, s ennek mi a létszámvonzata, biztosítható-e a bírák helyettesíthetősége, a bíróság egyesbíróként vagy - a létszámot megtöbbszöröző - tanácsban működik stb.).
Nem hagyható tehát figyelmen kívül, hogy a várható ügyszám az adott szervezeti egység normális működését lehetővé teszi-e. A bíróságot egyetlen bíróval működtetni: nemcsak ésszerűtlen, hanem az alapvető törvényességi, garanciális követelményeket sem elégíti ki (megfelelő szakosodás, egymás helyettesíthetősége stb.).
Becsléseink szerint a közigazgatási perek száma országosan évi 8 000-10 000 ügy. Ha feltételezzük is, hogy ez a szám duplájára vagy háromszorosára növekedik, akkor is azt kell mondanunk, hogy még ez az ügymennyiség sem teszi lehetővé - gazdaságossági szempontokból - megyénként külön szervezet kiépítését. Gondoljunk csak a munkaügyi bíróságok működésére, ott is az a helyzet, hogy egy megyében többnyire egy bíró kevés az ügymennyiség elbírálására, két bíró viszont már sok. Egy-, két vagy háromfős bíróságok létesítése már önmagában is megfontolandó, hiszen az adminisztrációs költségek aránytalanul megnövekednek. A szerzők többségével együtt, magam is ezért a több megyére kiterjedő illetékességű közigazgatási bíróságot javasolom. A régiónként szerveződő közigazgatási bíróság nem befolyásolja a közigazgatási bíróság önállóságát, mind az önálló szervezetben, mind a rendes bíróság kebelében működhet.
Az igazságszolgáltatás egységének elve nem hordoz önmagában semmilyen előnyt, vagy alkotmányos értéket, tehát az önálló közigazgatási bíróság ilyen érdeksérelemmel nem jár.[19] Ugyanakkor nem tartom politikai állásfoglalásnak, hogy egy jogtudós fontosnak tartja-e az igazságszolgáltatás egységének érvényesülését vagy sem - csak amiatt, mert néhány évtizede az alkotmányjog tudományában ezt egységesen így vallották, s akkorában ez dogma volt. Azt viszont már politikai színezetű érvelésnek vélem, hogy a bírósági szervezetbe épített közigazgatási bíráskodás "a szocialista modell szervezeti megoldásának fenntartását jelentette".[20] Ez utóbbira kár sok szót vesztegetni, csak a kérdés merül fel bennünk: vajon az angol vagy a svájci bírósági szervezet is a szocialista modellt követi-e.
Az igazságszolgáltatás egységének elvét - előbb
- 84/85 -
a közigazgatási bíráskodástól függetlenül - vizsgálva: az igazságszolgáltatás egységében az állampolgári jogegyenlőség elve nyilvánul meg.[21] Ezt csak azokban az országokban nem szokás hangoztatni, ahol - történelmi vagy más okok miatt - nem egységes a bírói szervezet és az egységet különféle megoldásokkal biztosítják. Az egységes bírói gyakorlat követelménye mindig is az alkotmányosság, a jogállam eszméje volt, s aki nem lát összefüggést az egységes bírói gyakorlat és az egységes bírói szervezet között, az a bírói hatalom lényegét sem ismeri. Nem azt állítom, hogy tagolt bírósági szervezetben - akár különbíróság esetén - nem lehet egységes bírói gyakorlatot kialakítani, csak sokkal nehezebben, több áttétellel és különös garanciális szervezeti megoldásokkal. A különbíróság működése egyébként mindig magában hordja a privilegizált jogalanyiság létét, a jogegyenlőség sérelmét, ugyanakkor az igazságszolgáltatás egységének eszméjével megfért az ügyek jellege szerint elkülönülő, de egységes bírósági szervezeti modell. Természetes, hogy a bíróságok büntető és polgári - esetleg munkaügyi, kereskedelmi jogi - ügyszak szerint elkülönülő szervezetben járnak el. Ehhez képest a közigazgatási bírói ügyszak különtartása sem vitatható. Az igazságszolgáltatás egységének követelménye fejeződik ki azonban abban, hogy az így elkülönülő bírósági szervezetek felett a csúcson van egy olyan fórum, amely végső soron meg tudja teremteni az egységes értelmezést, egy mederbe képes terelni az eltérő álláspontokat. Alapvető alkotmányos jog, polgári jogi tétel, eljárásjogi rendelkezés értelmezése különböző jogterületeken eltérő lehet (pl. meddig terjed a véleménynyilvánítás szabadsága, mi a tulajdonjog tartalma, hol az eljárásjogi elévülés határai, és számos más kérdés), nem alakulhat ki azonban e kérdésekben eltérő ítélkezési gyakorlat. Van, ahol a gyakorlat egységének a megteremtése a Legfelsőbb Bíróságnál összpontosul. Ahol elkülönült bírósági szervezetek léteznek, ez a feladat részben a hatásköri bíróságra, részben az alkotmánybíróságokra hárul. Különféle szervezeti megoldások mellett sem hiányozhat tehát az igazságszolgáltatás egységét biztosító szervezeti rend.
Meggyőződésem szerint sokkal nyomósabb érvek szólnak az igazságszolgáltatás egységének megőrzése mellett, mint a közigazgatási különbíróságok létrehozása mellett. Vajon mindez azt jelenti, hogy a most hatályos szervezeti megoldások nem igényelnek változtatást? Erről nincs szó. Gyakorlati és törvényhozói intézkedésekre is szükség van. Mihamarabb ki kell alakítani az egységes bírósági szervezeten belül működő közigazgatási ügyszak viszonylagos önállóságát, jellemző arculatot kell adni a közigazgatási perek gyakorlatának.
A jelenlegi bírósági szervezeti megoldáson túl kell lépni, mert nem felel meg a szakbíróság követelményének. Mi magunk kezdettől elkötelezettek vagyunk az egységes bírósági szervezetben működő közigazgatási bíróság mellett. Ezt a meggyőződésünket - nem utolsósorban - a félelem diktálja, a félelem attól, hogy ha kikerül a bírósági szervezet - ma még erősnek mondható - védőbástyái közül, a közigazgatási bíróság nem tudja magát kivonni a végrehajtó hatalom, az aktuális politikai kívánságok hatása alól. Ugyanakkor érezzük azt is, hogy az egységes szervezet nem enged a szorításából, nem tűri meg az "egyénieskedést", pontosabban: a közigazgatási bíráskodás ma még nem rendelkezik a sajátosságainak megfelelő relatív önállósággal.[11] Jó lenne, ha az egységes szervezethez való ragaszkodás nem maradna viszonzatlan, egyoldalú szerelem, s a közigazgatási bíráskodás megkapná mindazt, ami szakbírósággá válásához elengedhetetlen.
Tetézi a bajt, hogy a gyakorlatban a megyei bíróságokon önálló közigazgatási kollégium nem működik (egy kivétellel), s a kivétel - több kollégium összevontan is működhet - vált általános szabállyá. A Fővárosi Bíróság kivételével nem biztosított, hogy a közigazgatási bíró csak közigazgatási pert tárgyaljon, a szakmai fejlődés lehetőségei nem adottak.
Az optimális szervezeti megoldásra vonatkozó elképzelésem abból a feltételezésből indul ki, hogy 1/ az elsőfokú ítélet ellen a jelenleginél szélesebb körű lesz a rendes jogorvoslat, 2/ a közigazgatási bíróság továbbra is a rendes bíróság szervezetében működik, 3/ öt ítélőtábla működik.
A helyi bíróságot nem indokolt kizárni az egyszerűbb közigazgatási perek intézéséből (pl. önkormányzati segélyezési ügyek), azonban ez a hatáskör csak kivételes lehet, törvény kifejezett rendelkezése alapján.
Az általános hatáskörű közigazgatási bíróság a megyei (fővárosi) bíróság legyen, a szakbírósági minőség megvalósítása két (alternatív) szervezeti modell szerint történhet; az első megoldás szabályozása eljárásjogi törvényben is lehetséges, a másik variáció viszont a szervezeti törvény módosítását igényli. A két modell:
a/ A közigazgatási perekben általános hatáskörrel az ítélőtábla székhelyén működő megyei (fővárosi) bíróság mint közigazgatási bíróság rendelkezik. A közigazgatási bíróság illetékessége - az ítélőtáblával megegyező - több megyére terjed ki, másodfokon elbírálja a helyi bíróság határozata elleni fellebbezéseket, és általános, elsőfokú hatásköre van a közigazgatási perek elsőfokú elbírálására. A közigazgatási bíróság a megyei bíróság keretében csak munkaszervezési önállósággal rendelkezne (hasonlóan a cégbírósághoz), de lehetővé tenné a bírák valóságos szakosodását, önálló, tárgyalóképes kollégium működését.
b/ A másik megoldás szerint a közigazgatási perek az ítélőtábla székhelyén működő - ugyancsak általános
- 85/86 -
hatáskörű - önálló Közigazgatási Bíróság hatáskörébe tartoznának.
A Közigazgatási Bíróság (Közigazgatási Törvényszék) továbbra is az egységes bírósági szervezetben, de a megyei bíróságtól különválva működne (jogállása a munkaügyi bíróságéhoz lenne hasonló, de megyei bírósági szinten.)
Mindkét megoldás esetén jogorvoslati (felülvizsgálati) fórum az ítélőtábla és a Legfelsőbb Bíróság lenne, amely hatáskörét nem indokolt megváltoztatni (az ítélőtáblák a fellebbezési jog kiterjesztésével a közigazgatási perekben másodfokon járnának el).
Közigazgatási kollégium működését a megyei bíróságon (Közigazgatási Bíróságon), az ítélőtáblán és a Legfelsőbb Bíróságon továbbra is indokoltnak vélem. A közigazgatási kollégiumnak más kollégiummal való közös szervezeti működését sem tartom megengedhetőnek az ügyszakok nagyfokú eltérése miatt.
A többi bírói kollégiumhoz képest a közigazgatási kollégium feladatait indokolt lenne a törvényben a következők szerint kiegészíteni:
- a kollégium közreműködik a közigazgatás-politika kialakításában, figyelemmel kíséri és elemzi a közigazgatási jogalkalmazást, az országos hatáskörű közigazgatási szervek vezetőinek indítványára elvi állásfoglalást alakít ki a joggyakorlat egysége érdekében;
- kapcsolatot tart az országos hatáskörű közigazgatási szervek jogalkalmazásért felelős vezetőivel és testületeivel.
A közigazgatási bíráskodás már elért eredményei jelentősek, azonban halaszthatatlan feladat a szervezet és működés továbbfejlesztése. S bár a közigazgatási döntés bírói felülvizsgálatához való jog nem alapjog, mégis olyan alkotmányi érték,[23] amely a társadalom közös kincse, amelyet a polgárok biztonsága, a hatalmi ágak közötti egyensúly fenntartása érdekében kell megőrizni. ■
JEGYZETEK
[1] A.V. Dicey: Bevezetés az angol alkotmányjogba. MTA, Budapest 1902. 505. o.
[2] Dicey i.m. 318. o.
[3] Dicey 504. o.
[4] Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Akadémiai Kiadó, 1972. 29-30. o.
[5] Harmathy Attila: A közigazgatási szerződés. KJK, 457. o.
[6] Toldi Ferenc: Az államigazgatási rendelkezések megváltoztatása és megsemmisítése. KJK, Budapest 1965. 25. o.
[7] Toldi, i.m. 32. o.
[8] Csánk Béla: A bírói függetlenség hazánkban és külföldön. Budapest 1942. 92. o.
[9] Reichsgesetzblatt, 1942. I. Teil 44. 247. o.
[10] Toldi i.m. 32. o.
[11] Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1994. október 13-i Ajánlása
[12] Nem vagyok büszke arra, hogy a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának gyakorlata felerősítette a forgalmi adó visszatérítése iránti perekben az adóalanyok - az akkor hatályos törvények szerinti - abszolút felelősségét, vagy a jövedéki termék birtokosának objektív felelősségét, holott a bíró feladata e torz rendelkezések megszelídítése lett volna.
[13] Toldi i.m. 34-36. o.
[14] O. Mayer, Ph. Zorn, Stier-Somlo, H.Petres stb.
[15] Ch. M. Menger: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Tübingen 1954. 17. o.
[16] Toldi i.m. 34. o.
[17] Toldi i.m. 138. o.
[18] Martonyi János: Államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata. KJK, Budapest 1960. 123. o.
[19] Emiatt érzem hamisnak Kilényi Géza azon kérdését, amely szerint vajon mi járunk-e az egyedül helyes úton, s azok az országok a szánandó tévelygők (Nyugat- és Kelet-Európában), amelyek kiépítették az önálló közigazgatási bíróságok teljes vertikumát? (Kilényi: a közigazgatási bíráskodás néhány kérdése, Magyar Közigazgatás 1991. 4. sz. 302. o.). Nem politikai hovatartozás, vagy eszmei tévelygés határozza meg a szervezeti modellt.
[20] Patyi András: Szervezet és hatáskör alapkérdései a közigazgatási bíráskodásunk hatályos rendszerében. Jogtudományi Közlöny 2002. 126. o.
[21] Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny 2002. 9. sz. 373-374. o.
[22] Petrik Ferenc: Közigazgatási bíráskodás, a végrehajtói hatalom lelkiismerete. Jogtudományi Közlöny 2001. 11. sz. 459. o.
[23] Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest 1998
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi intézetvezető, Pázmány Péter Katolikus Egyetem.
Visszaugrás
