1. Tíz éves a közigazgatási bíráskodás. Napjaink közigazgatási bíráskodásának megszületése három dátumhoz is köthető. 1989. október 23-án alkotmányreform törvényünk a jogállamiság deklarálásával egyidejűen kimondta, hogy a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. 1990. december 22-én az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette, hogy ezen alkotmányos tétel végrehajtása nem történt meg. E döntés eredményeként 1991. július 27-én lépett hatályba a közigazgatási bíráskodás megteremtéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény. Ez utóbbi dátum a valóságos születésnap, és bár a megelőző események is meghatározóak voltak, mégis legfeljebb a kihordás és a vajúdás időszakát jelölik.
2. Miben látjuk a közigazgatási bíráskodás jelentőségét?
A jogállamiság eszméje feltételezi a törvények uralmának, valamint az önkorlátozó állam eszméjének elfogadását. Ennek megvalósítása érdekében szerveződik a jogállam egyik pilléreként - a törvényhozás alkotmányosságának ellenőrzésére - az Alkotmánybíróság. Gyakorlati jelentőségét tekintve közel ilyen fontos a végrehajtó hatalom törvényes működésének ellenőrzésében a közigazgatási bíráskodás.
Megoszlik a jogtudomány álláspontja abban, hogy a hatalommegosztás klasszikus elméletéből a jogállam ma mit tud megvalósítani, hiszen a többpártrendszerű parlamenti demokráciákban a törvényhozói és a végrehajtói hatalom elválasztása többnyire elméleti ábránd, illúzió. Nem várható el ugyanis, hogy a törvényhozásban túlsúlyt szerző politikai erők a végrehajtó hatalmat ne szándékaik, akaratuk szerint működtessék. Ebben a helyzetben a hatalommegosztás eszméje új jelentőséget nyer, nem a hatalmi ágak elválasztásának követelménye, hanem a közöttük lévő munkamegosztás és az erőegyensúly megteremtése kerül előtérbe. Ez méginkább szükségessé teszi kiegyenlítő mechanizmusok működtetését, különösen azt, hogy a közigazgatásban a politikai és gazdasági hatalom túlsúlyba kerülésével esetlegesen együttjáró negatív jelenségeket a bírói hatalom kiküszöbölje. A hatalom megosztásának ebben az új felfogásában a közigazgatási bíráskodás szerepe felértékelődik, a közigazgatás működésének törvényességi ellenőrzése alapvető jelentőségűvé válik.
3. A közigazgatási bíráskodás gyakorlati hatása a mindennapok jogalkalmazásában is jelentősen megnőtt. Ezt mutatják a számok is.
Az 1980-es években bíróság által felülvizsgált államigazgatási ügy évente csupán 1200-1300 volt (a bírósági ügyérkezés alig egy százaléka). A közigazgatási bíráskodás bevezetésének évében, 1991-ben ez a szám 5000 fölé emelkedett, két év múlva pedig már 25.000 ilyen per indult a bíróságokon. Az 1997. év jelentette a csúcsot, közel 40.000 közigazgatási per érkezett ebben az évben a bíróságokhoz. Ezt követően mérséklődött az érkező ügyek száma, de ma is évi több tízezer üggyel kell számolnunk.
Hasonlóak a számok a Legfelsőbb Bíróságon is. 1992-ben 524 közigazgatási ügy érkezett, 1993-ban 1142 ügy, 2000-ben viszont már 4102 ügy. Kevéssé szívderítő az az adat, hogy 1992. év végén a Legfelsőbb Bíróságon mindössze 248 ügy maradt folyamatban, a 2000. évben pedig közel ötezer folyamatban lévő ügyet vittünk át a XXI. századba.
- 457/458 -
Úgy gondolom, hogy mégsem a számokban mérhető le a közigazgatási bíráskodás jelentősége.
Milyen változást hozott ennek az intézménynek megjelenése a magyar jogrendszerben?
1. A közigazgatási bíráskodás hatására javult a hatósági jogalkalmazás törvényessége, kiszámíthatóbbá vált a közigazgatási szervek gyakorlata. A közigazgatás ma már elfogadja, hogy határozatainak törvényességét a bíróság felülvizsgálja, ezért eleve arra törekszik, hogy döntései megfeleljenek a bíróság gyakorlatának. A közigazgatás központi szervei nem egy esetben igénylik a bíróság segítségét egy-egy jogértelmezési kérdés megoldásához. Egyre inkább tapasztaljuk, hogy a közigazgatás partnernek tekinti a bíróságot a közigazgatás-politika kialakításában is, bár - valljuk be - ez utóbbi tekintetben van a legnagyobb lemaradás. A hatósági jogalkalmazói szemléletet alapvetően befolyásolja, hogy tudják: a polgároknak, az ügyfélnek van még egy független fóruma a jogvita eldöntésére. Az elmúlt tíz év tapasztalatai alapján állíthatjuk, megvalósulni látszik az a gondolat, hogy a közigazgatási bíráskodás legyen a végrehajtó hatalom lelkiismerete.
Növekszik a közigazgatási jogviták jelentősége. Tíz évvel ezelőtt az államigazgatási határozatok elleni perek tétje legfeljebb az volt, hogy ki a lakás bérlője, bérlőtárs-e valaki. Ma már sok milliós önkormányzati ingatlanvagyonok sorsáról kell dönteni, egy-egy nagyvállalat létét meghatározó pénzügyi vitáról, adó- és vámkövetelésekről vagy éppen egy rádió- és televízióműsor jogszerűségéről, négy évenként pedig az országgyűlési választások törvényességéről. Érezzük ezeknek a döntéseknek súlyát és felelősségét, különösen akkor, amikor a törvények a bíróságra bízzák pl. egy politikai párt jövőjének eldöntését. Úgy gondolom, hogy a közigazgatási bíráskodás megfelel ennek a felelősségnek.
2. Az elmúlt tíz év jelentős eredményének tekinthetjük azt is, hogy a bíróságok ítélkezési gyakorlata hozzájárult a közigazgatási jog fejlődéséhez, gerjesztője volt e tudományág megújulásának. A közigazgatási perek nyilvánvalóvá tették, hogy e jogterületen számos kérdésben nincs biztos elvi fogódzó, s - más jogtudományághoz képest - nincsenek anyagi és eljárásjogi maximák, röviden a közigazgatási jognak nincs a jogalkalmazásban használható dogmatikája. A közigazgatás tudománya évtizedekig főként a szervezeti renddel, a szervezet-szociológiával, a feladat- és hatáskör megosztás kérdéseivel foglalkozott. De aki a közigazgatás tudományában keresett választ például a közigazgatási jogi személy, a jogalanyiság, jogutódlás, a közigazgatási jogviszony tartalma, a közjogi felelősség (ennek keretében a felróhatóság), a jó- vagy rosszhiszeműség, az érvénytelenség vagy az elévülés kérdéseire, nem talált választ. A bírósági jogalkalmazásban viszont ezek kikerülhetetlen kérdések. S nem mindig járható út az sem, ha a civilisztika tudományában keresik a megoldást, bár ebből a forrásból a közigazgatás is bátran meríthet. A bíróságok döntései - néha éppen azzal, hogy tudományos vitát provokálnak - kikerülhetetlenné teszik, hogy a közigazgatási jogtudomány válaszoljon a feltett kérdésekre.
A bíró alkotta jog ma már az élő közigazgatási jog része, annak nélkülözhetetlen eleme. A jogrendszerre általában jellemző, hogy a szabályozás minőségét nemcsak a jogszabályok, hanem a bírói jog is meghatározza. Ez a mi jogterületünkön is így van. A közigazgatási bíróságok - elsősorban a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma - számos elvi jelentőségű döntéssel, állásfoglalás kialakításával járultak hozzá a közigazgatási jog fejlődéséhez: pótolták a hiányzó törvényi szabályozást, feloldották a nem összehangolt rendelkezésekből eredő ellentmondásokat, egyértelművé tették a gyakorlatot. Elegendő talán megemlíteni a kisajátításra vonatkozó állásfoglalásainkat, az adó- és illetékre vonatkozó - gyakran változó - rendelkezések ellentmondásait feloldó döntéseinket. Így a bírói gyakorlatból került át az adójogba a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye.
Különösen az egyesületekre és az alapítványokra vonatkozó joganyag tekintetében alakítottunk ki olyan állásfoglalásokat, amelyeket később beépítettek a vonatkozó törvényekbe. A bírói gyakorlat a közigazgatási peres eljárásra vonatkozó számos elvi jelentőségű állásfoglalást is kialakított, így a közigazgatási perek résztvevőiről, az ellenérdekű fél beavatkozói jogáról, a közigazgatási határozatok végrehajtásának felfüggesztéséről, a kereseti kérelemhez kötöttség sajátos érvényesüléséről. Nem csupán perjogi jelentősége van annak a tudatos törekvésünknek, hogy egyre szélesebb körben tegyük lehetővé a közigazgatási határozatok megtámadását. Némi ellentmondás tapasztalható ugyanis az Alkotmány és az eljárási törvények rendelkezései között. Az Alkotmány - megszorítás nélkül - minden közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát lehetővé teszi. A bírósági és az államigazgatási eljárást szabályozó törvények ugyanakkor - kevés kivétellel - csak a hatósági ügyben hozott, érdemi határozatok bírósági felülvizsgálatáról rendelkeznek. Érthetően, 1991-ben a jogalkotó óvatosan fogalmazott, s a munkatehertől félve nem óhajtotta a kapukat szélesre kitárni. Ez az óvatosság azonban nem lehet gátja az alkotmányosság érvényesülésének, nem indokolhatja, hogy bizonyos ügycsoportokat a felülvizsgálat köréből indokolatlanul kizárjunk.
Jogértelmező állásfoglalásokkal igyekeztünk ezért ezt az ellentmondást feloldani, - természetesen addig a határig, amíg a bírói jogértelmezés eszközei ezt megengedik. Így vált lehetővé pl. a rendvédelmi szervek eljárásának jogszerűségére vonatkozó határozatok megtámadása, vagy az önkormányzatok jogait érintő minisztériumi döntések, továbbá egyes köztestületi határozatok bíróságok felülvizsgálata.
3. Az elmúlt évtized eredménye, hogy kialakult a közigazgatási bírói kar, azoknak a bíróknak csoportja, akik a közigazgatási jog művelését tartják hivatásuknak. Ezek
- 458/459 -
a közigazgatásból vagy más bírói szakból hozzánk érkező szakemberek új szemléletű bíráskodást honosítottak meg, az ő munkájuk hozta létre mindazt, amit az előzőekben eredményként említettünk. Tudjuk ugyanakkor: nem sikerült mindent megtenni, hogy segítsük őket a valóságos szakosodásban, és abban, hogy megtalálják helyüket a megyei bíróság szervezetében. Ez már az elkövetkező tíz év feladata kell, hogy legyen.
Születésnapon nem szokás az ünnepelt hibáit emlegetni. Azonban, ha szeretnénk eredményeinket meghaladni, e kérdést sem kerülhetjük meg.
1. Mi a legnagyobb gondunk?
Tíz év után sem tudjuk, hogy politikai-jogi közvéleményünk vajon elfogadta-e a közigazgatási bíráskodás mai modelljét. A törvény preambuluma is az ideiglenességre utal, arra, hogy a szabályozás csak a végleges rendezésig érvényes. Tíz éve várunk arra, hogy valaki megmondja: milyen is a végleges közigazgatási bíráskodás.
Tudjuk, nem elhanyagolható szubjektív tényező, hogy a végrehajtó hatalom sehol a világon nem kedveli a közigazgatási bíráskodást, hiszen ez az az eljárás, amelyben a hatóság mellérendelt pozícióban lévő alperessé válik. Jelentősebb tényező azonban az az elméleti bizonytalanság, ami a közigazgatási bíráskodás jellegét, terjedelmét illetően tapasztalható.
Politikai közvéleményünkben emiatt a közigazgatási bíráskodás eszméje eléggé ellentmondásosan van jelen. Egyrészt elvileg senki nem vitatja, hogy a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme, másfelől viszont markánsan megfogalmazott elképzeléssel, határozott törekvéssel másmilyen közigazgatási bíráskodás megvalósítására, egyetlen politikai erő részéről sem találkoztunk az elmúlt tíz évben.
Elejtett félszavakból, sejtelmes utalásokból csupán érezzük, hogy többen másként képzelik el a közigazgatási bíróságot. Néha számon kérik, hogy ami ma Magyarországon van, az nem valóságos közigazgatási bíráskodás, mert a közigazgatási bírák túlságosan polgári jogi szemléletűek. Megvallom, nem tudom, hogy e felfogás szerint ki az igazi közigazgatási jogász, nem tudom, hogy mit jelent az igazi közigazgatási bíráskodás. De azt sejtem, hogy aki ezt állítja, az nem ismeri az eleven közigazgatási jogot, azokat a közigazgatási ügyeket, amelyekben nem lehet dönteni - többek között - a civilisztika ismerete nélkül. Az az ismeretanyag, amit az elmúlt évtizedekben közigazgatási jognak neveztek, nem elegendő e jogviták elbírálására.
2. Van, aki a közigazgatási bíráskodást önálló szervezetben képzeli el. Mi magunk kezdettől elkötelezettek vagyunk az egységes bírósági szervezetben működő közigazgatási bíróság mellett. Ezt a meggyőződésünket - nem utolsó sorban - a félelem diktálja, a félelem attól, hogy ha kikerül a bírósági szervezet - ma még erősnek mondható - védőbástyái közül, a közigazgatási bíróság nem tudja magát kivonni a végrehajtó hatalom, az aktuális politikai kívánságok hatása alól. Ugyanakkor érezzük azt is, hogy az egységes szervezet nem enged a szorításából, nem tűri meg az "egyénieskedést", pontosabban: a közigazgatási bíráskodás ma még nem rendelkezik a sajátosságainak megfelelő relatív önállósággal. Jó lenne, ha az egységes szervezethez való ragaszkodás nem maradna viszonzatlan, egyoldalú szerelem, s a közigazgatási bíráskodás megkapná mindazt, ami szakbírósággá válásához elengedhetetlen. Ehhez részben szervezeti változtatásokra, részben - s ez a jelentősebb - a közigazgatási peres eljárás megreformálására van szükség. Több esetben nem találtak meghallgatásra azok a javaslataink, amelyek a közigazgatási peres eljárás továbbfejlesztését célozták. Sokszor elmondtuk már: a polgári pert nem a közigazgatási ügyek felülvizsgálatára szabták, dualista szerkezete nem alkalmas a közigazgatási per keretéül, mind a kereset, mind a bírói döntés tartalma a közigazgatási perben eltérő kell, hogy legyen. Jellemző, hogy az utóbbi években lezajlott igazságügyi szervezeti és eljárási reformnak még a szele sem érintette meg a közigazgatási bíráskodást, mindössze két jelentősebb - de felemásra sikerült - eljárásjogi változás történt: a közigazgatási perben a fellebbezés kizárása és a perek megyei bírósági hatáskörbe utalása. E megoldásokat nem minősíthetjük egyértelműen kedvező hatásúnak. Félő, hogy az egyfokú bírósági eljárás - vagyoni jogokat elvonó vagy korlátozó közjogi ügyekben - az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt sem minősül tisztességes bírósági eljárásnak, ha az ügyben a magánjogi elemek a közjogit megelőzik.
Elengedhetetlen, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezetét és eljárását az elkövetkező években - átgondolt koncepció alapján meghozott - törvények alkalmasabbá tegyék feladatának ellátására.
Tíz év a jog történetében egy pillanatnál is kevesebb. Tíz év a mi életünkben meghatározó élmény, különösen, ha valami újat indítottunk útjára, amit maradandónak szánunk. Ilyen napjaink közigazgatási bíráskodása is. Tíz év után óhajként is megfogalmazódik a kérdés: marad-e, maradhat-e a közigazgatási bíráskodás a végrehajtó hatalom lelkiismerete? ■
JEGYZETEK
* A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma és a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesülete által szervezett emlékülésen elhangzott előadás alapján készült.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője (Budapest).
Visszaugrás
