A tanulmány középpontjában olyan közigazgatási jogviták ismertetése áll, amelyek a magyar igazságszolgáltatás legfőbb bírói fóruma előtt a közelmúltban merültek fel, és a fővárosi, vármegyei kormányhivatalok (a továbbiakban röviden kormányhivatalok) valamelyik hatósági döntéséhez kötődnek. A munka célját, rendeltetését illetően két dolgot szükséges kiemelni.
Egyfelől azt, hogy jelen írás - címének megfelelően - nem teszi vizsgálata tárgyává a kormányhivatalok által végzett helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével összefüggő jogvitákat (normakontroll eljárásokat).[1] Másfelől azt, hogy bár a Kúria által gyakorolt felülvizsgálati eljárás kapcsán születettek már korábban is tanulmányok[2], azok nem a területi államigazgatási szervek (jelesül a kormányhivatalok) által intézett hatósági ügyek irányából vizsgálták a témakört.
A fent írtakra figyelemmel ez az írás elsődlegesen alapozó jellegű, azaz további konkrét szakigazgatási területekkel és kérdésekkel összefüggő felülvizsgálati ügyek jövőbeni feldolgozását célzó munkák bevezetését szolgálja. Mindezekre figyelemmel a tanulmány - az egyes ügyek ismertetését megelőzően - szükségszerűen foglalkozik a kormányhivatalok és a felülvizsgálati eljárás néhány általános szabályozási kérdésével is.
The main focus of the study is on administrative disputes that have recently arisen before the Hungarian Curia, and are related to a decision of an authority of the government offices of the capital and the counties (hereinafter referred to as government offices). As regards the purpose of the work, I would like to highlight two points.
Firstly, it is important to highlight that, in accordance with the title of the study, my paper does not examine disputes relating to the supervision of the legality of local governments (norm control procedures), which are also carried out by government offices. Secondly, I would point out that, although there have been previous works on the review procedure exercised by the Curia, they have not dealt with this subject from the perspective of state territorial administrative bodies (namely government offices). In the light of the above mentioned elements, this paper primarily has a foundational nature. It's basic aim is to prepare some other planned works on specific administrative areas and issues. In view of this, the study - before presenting the specific cases - necessarily deals with some general regulatory issues of government agencies and the review procedure of the Hungarian Curia.
Habár napjainkban evidensnek tekintjük létezésüket, röviden mégis érdemes emlékeztetni arra, hogy kormányhivatalokról, mint a területi államigazgatás intézményeiről egy rendkívül intenzív előkészítő folyamat végén[4] - az erősen fragmentált területi államigazgatási szervi körben végrehajtott horizontális összevonásokat követően - 2011. január 1-je óta beszélhetünk. A kormányhivatalok tulajdonképpen számos, korábban önálló szakigazgatási terület (többek között népegészségügy, egészségbiztosítás, munkavédelem, földművelésügy, élelmiszerláncbiztonság, fogyasztóvédelem stb.) dekoncentrált szerveinek fúziójából formálódtak meg, így kezdettől fogva kiterjedt feladatrendszer, komplex szervezet, jelentős költségvetés és személyi
- 2196/2197 -
állomány, valamint osztott irányítás jellemezte őket.[5]
A kormányhivatalok fenti, úgymond "első verziója" az évek előrehaladtával számos finomhangoláson esett át. A magyar közigazgatás általános feladat- és hatáskörű intézményeiként a szakigazgatási tevékenységüket érintő változtatások maradéktalan ismertetése szétfeszítené jelen munka kereteit, így ehelyütt kronologikusan haladva néhány - a téma szempontjából jelentőséggel bíró - korrekciót emelek csak ki.
A kormányhivatalok magyar közigazgatásban elfoglalt helye és szerepe szempontjából érdemes utalni arra, hogy:
- Magyarország Alaptörvényének hatálybalépésével a legmagasabb szintű jogi normában is elhelyezésre kerültek, mint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei,[6]
- a kormányhivatalok vezetői (akkori elnevezéssel kormánymegbízottak) meghatározó jogosítványokat kaptak 2012-ben a nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházásokkal kapcsolatos összehangolás területén,[7]
- a járási adminisztráció újraélesztésével 2013-ban vertikálisan kibővült a kormányhivatali struktúra (eredetileg 198, napjainkban 197 alsóközépszintű egységgel kiegészülve), egyszersmind jelentős átrendeződés vette kezdetét a korábbi (megyei szintre delegált) feladatrendszerben,
- 2015-ben a kormányhivatalok fejlődése a következő fázisához ért.[8] Jelentős belső és külső integráció zajlott le. A belső integráció eredményeként megszűnt az intézmény belső polarizáltsága (értsd: törzshivatalra és szakigazgatási szervekre való felosztása), míg a külső integráció következményeként újabb szervezetek és/vagy feladatok olvadtak be a kormányhivatalokba, ráadásul ezekhez átfogó hatósági eljárásjogi szabályváltozások is kapcsolódtak,[9]
- 2016-2017 folyamán jelentős reform zajlott le a magyar közigazgatásban, amely "végigsöpört" a teljes államigazgatási vertikumon.[10] A több száz felülvizsgált hatáskörnek megközelítőleg a felét - a legváltozatosabb módokon, de - a kormányhivatalokhoz (esetenként közvetlenül a járási/kerületi hivatalokhoz) utalta a döntéshozó,[11]
- a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény rögzítette, hogy a fővárosi, megyei kormányhivatalok ún. területi kormányzati igazgatási szervek, ezzel megkülönböztetve őket a területi államigazgatás többi - különös hatáskörű - szervétől, amelyek a tételes jogban az ún. központi kormányzati igazgatási szervek területi, helyi szervei lettek,
- 2019-2020 folyamán több ütemben további jelentős átalakításokra került sor. Ezek irányultságukat tekintve eltértek a korábbiaktól, miután alapvetően nem a kormányhivatalokhoz, hanem tipikusan azoktól más intézményekhez (például tankerületi központokhoz, Nemzeti Agrárgazdasági Kamarához, rendőrséghez, járásbíróságokhoz, Nemzeti Adó- és Vámhivatalhoz, Magyar Autóklubhoz, jegyzőkhöz) telepített feladatokat a jogalkotó.[12]
A fenti felsorolás nem tartalmazza az elmúlt évek ügyfélszolgálati megoldásokkal (például kormányablakokkal, mobilizált kormányablakokkal, ügysegédekkel) összefüggő módosításait, és kétségtelenül lehetne még gyarapítani az áttekintést néhány személyzetre, valamint gazdálkodásra vonatkozó jogforrással is. Ugyanakkor már ez a lista is képes érzékeltetni, hogy a kormányhivatalok a magyar közigazgatás megkerülhetetlen intézményei, feladat- és hatáskörük a szakigazgatási kérdések rendkívül széles spektrumát fogja át. Nem meglepő, hogy az ügyfelek szükségszerűen számos hatósági ügyükben kapcsolatba kell, hogy kerüljenek velük. Figyelemmel arra, hogy a meghozott közigazgatási hatósági döntésekkel azok címzettjei nem mindig értenek egyet, a jogállami közigazgatás megköveteli, hogy a közigazgatási döntésekkel összefüggő jogviták rendezéséhez hatékony eszközök álljanak rendelkezésre.
Ennek jelenti egyik lehetőségét a közigazgatáson kívüli szervek (bíróságok) bevonása, ami nem kizárólag az egyedi kérdések véglegesség szándékával történő eldöntését szolgálja, hanem az egyes szakigazgatási ágak mindennapi működéséhez, valamint a közigazgatási jog egységes alkalmazásához és a joggyakorlat továbbfejlesztéséhez is hozzájárul.
Ez utóbbi gondolatokra - valamint a tanulmány fentebb jelzett alapozó jellegére - figyelemmel az írás hátralevő részében előbb a Kúria előtt zajló felülvizsgálati eljárásokról lesz szó általános jelleggel, majd pedig néhány alapvető kérdést kívánok bemutatni egy-egy konkrét szakigazgatási példán keresztül.
Miként az ismert, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) rendszerében a felülvizsgálat alapvető célja az, hogy olyan jogszabálysértésekkel szemben nyújtson orvoslást, amelyek a Kúria ítélkezési gyakorlatától
- 2197/2198 -
való eltérés, vagy az uniós jog helytelen értelmezése miatt következtek be.[13]
A felülvizsgálati kérelmet előterjesztheti a fél, az érdekelt, valamint a rendelkezés rá vonatkozó része ellen az, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. Megjegyzendő, hogy a perben eljáró bíró érdekeltként hivatalból is perbe állíthatja azt, akinek jogát vagy jogos érdekét az ítélet érintheti, amennyiben a perben állása a jogvita rendezése érdekében a bíróság megítélése szerint szükséges.[14]
A jogalkotó a 116. §-ban szisztematikusan ismerteti, hogy melyek a felülvizsgálatból kizárt határozatok. A terjedelmi keretekre figyelemmel ezen a helyen nincs mód valamennyi rendelkezést végig venni, ugyanakkor fontos utalni két dologra. Az első a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma által hozott, a közigazgatási perekben érvényesülő felülvizsgálati szabályokról szóló 3/2013. (IX. 23.) KMK vélemény.[15] Ez - a polgári perrendtartás szabályozásától eltérően - megengedi az indokolás ellen irányuló felülvizsgálati kérelmet, ami azzal magyarázható, hogy a közigazgatási perben hozott ítéletnek mind a rendelkező része, mind pedig az indokolása köti az eljáró közigazgatási szervet. Emiatt - ahogy arra a Kp.-hoz írt kommentár (a továbbiakban: Nagykommentár) is rámutat[16] - előfordulhat, hogy csak az indokolás megváltoztatására irányuló kérelem az ügy érdemét érintő lényeges kérdés. A második kiemelésre érdemes megjegyzés, hogy a Kp. mellett más törvény is kizárhatja különösen indokolt esetben a határozat felülvizsgálatát. Erre szolgálhat példaként a harmadik országbeli állampolgárok beutazására és tartózkodására vonatkozó általános szabályokról szóló 2023. évi XC. törvény 101. § (2) bekezdése, amely kategorikusan rögzíti, hogy a bíróság határozata ellen további perorvoslatnak helye nincs.
Az eljárás legfontosabb jellemzőinek sorában hasznos felidézni, hogy a felülvizsgálati kérelemben nem lehet hivatkozni új jogalapra és olyan új tényre, körülményre, amely nem volt az elsőfokú eljárás tárgya. Ebben a körben nem bír jelentőséggel, hogy a kérelmet benyújtó önhibáján kívül nem hivatkozott a korábbi eljárásban az új jogalapra vagy új tényre, ugyanakkor nem zárható ki, hogy valamely tényt, körülményt, vagy új jogalapot a Kúria figyelembe vegyen, ha azt az eljárt bíróságnak a saját eljárásában hivatalból figyelembe kellett volna vennie.[17]
A Kúria a felülvizsgálati kérelmet akkor fogadja be, ha:
- az ügy érdemére kiható jogszabálysértés vizsgálata, illetve
- a Kúria közzétett határozatától (ez lehet jogegységi határozat is) jogkérdésben való eltérés miatt indokolt (megjelölve a határozat azon részét is, amelyik az ügyben releváns).
- Az ügy érdemére kiható jogszabálysértés esetkörén belül elkülöníthetők a következők:
- a joggyakorlat egységének vagy továbbfejlesztésének biztosítása,
- a felvetett jogkérdés különleges súlya, illetve társadalmi jelentősége (például a Kp. 33. §-a szerinti mintaperek),
- az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatali eljárásának szükségessége,[18]
- a kérelmező alapvető eljárási jogának valószínűsíthető sérelme, vagy az ügy érdemére kiható egyéb eljárási szabályszegés (ez kapcsolódhat akár a közigazgatási eljárás, akár a bírósági eljárás hiányosságához is).
A fentiek közül - mint az ismert - valamely esetre való hivatkozás kötelező, hiánya a felülvizsgálati kérelem visszautasítását eredményezi. A Kúria a megjelölt befogadási okhoz nincs kötve. Amennyiben a felülvizsgálati kérelem nem valószínűsíti azon speciális feltételek fennállását, amelyek az elbírálás szükségességét alátámasztanák, a Kúria a befogadást megtagadja.[19]
A Kp. 119. § (1)-(2) bekezdései - a jogintézmény rendkívüli perorvoslati formája miatt - kategorikusan rögzítik, hogy a felülvizsgálati kérelem benyújtásának a felülvizsgálni kért bírósági határozat és az annak alapjául szolgáló közigazgatási cselekmény hatályosulására nincs halasztó hatálya, továbbá a felülvizsgálati kérelemmel egyidejűleg azonnali jogvédelem iránti kérelem is előterjeszthető.
Végezetül a felülvizsgálati eljárás tételesjogi szabályai közül utalok arra, hogy a felülvizsgálati kérelem csupán jogkérdésre irányulhat, a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye. A Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor
- 2198/2199 -
rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
Miként arra többen rámutatnak, a felülvizsgálat olyan rendkívüli perorvoslat, amelyik egyoldalúan kasszációs (és csak részben revíziós), azaz a legfelsőbb bírói fórum szűk kivételtől eltekintve a felülvizsgálni kért határozatot vagy hatályon kívül helyezi, vagy hatályában fenntartja.[20]
Amennyiben a felülvizsgálni kért határozat az ügy érdemére kiható módon jogszabálysértő, illetve a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben eltér, a bíróság a jogerős határozatot:
- egészben vagy részben hatályon kívül helyezi, és szükség esetén az ügyben eljárt bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítja,
- úgy változtatja meg, hogy a megtámadott közigazgatási cselekményt megsemmisíti, és a közigazgatási szervet új eljárás lefolytatására kötelezi.
Ha viszont a felülvizsgálni kért határozat a jogszabályoknak megfelel, vagy olyan eljárási szabálysértés történt, amely az ügy érdemi elbírálására nem hatott ki,[21] illetve az a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben nem tér el, a Kúria a megtámadott határozatot hatályában fenntartja.
Írásom végén a korábban hivatkozott rendelkezések alapulvételével, valamint azok keretei között szeretnék rámutatni néhány egyedi ügyben arra, hogy milyen kérdések merültek fel, illetve azokra a Kúria milyen válaszokat adott a kormányhivatalok részvételével zajló felülvizsgálati eljárásokban.
A könnyebb áttekinthetőség érdekében valamennyi esetben ismertetem ugyanazokat az információkat. Így megjelölöm az ügy számát, utalok a per tárgyára, tömören összefoglalom a jogkérdésben hozott döntést, valamint a legfontosabb megállapításokat. A bemutatott ügyek kiválasztásának egyik fő szempontja az volt, hogy azok több különböző szakigazgatási területhez kapcsolódjanak, ezzel is visszatükrözve a jogvitával érintett kormányhivatali tevékenység széles spektrumát. Ugyanakkor az is fontos szelekciós szempont volt, hogy a 2023-ból kiválasztott ügyek révén a felülvizsgálati eljárás különböző jogintézményei is bemutatásra kerülhessenek.
A Kúria Kfv.I.37.001/2023/3. számú végzésében a családtámogatási hatóságként eljáró kormányhivatal,[22] mint alperes felülvizsgálati kérelmének befogadását megtagadta, mivel a legfőbb bírói fórum szerint a befogadás indoka nem állt fenn. A per tárgya egy családtámogatási üggyel összefüggő közigazgatási jogvita volt, gyermekgondozást segítő ellátással kapcsolatban járultak a felek a bíróság elé.
Ebben az ügyben a Kúria - több más fontos megállapítás mellett - rámutatott arra, hogy az elsőfokú bíróság jogerős ítélete a jogosultsági feltételek vizsgálata körében nem tért el (az alperes) kormányhivatal gyakorlatától, hanem a rendelkezésre álló bizonyítékokat értékelte az alperestől eltérően.
A kormányhivatal befogadási okként a Kp. 118. § (1) bekezdés a) pontjának aa) alpontjára, azaz a joggyakorlat egységének vagy továbbfejlesztésének biztosítására hivatkozott, ugyanakkor tartalmában ténylegesen a bizonyítékok elsőfokú bíróság általi értékelését vitatta a konkrét ügyben.
A bírói testület a vizsgált esetben úgy foglalt állást, hogy a jogosultsági feltételek körében nem történt a joggyakorlat továbbfejlesztésére okot adó változás, amely a felülvizsgálati kérelem befogadását megalapozhatná, mindössze a bizonyítékok értékelése eltérő, valamint azt is hangsúlyozta, hogy miután az eljáró törvényszék nem végzett kirívóan okszerűtlen mérlegelést sem, így a felülvizsgálati kérelem befogadása nem volt indokolt.
A legfőbb bírói fórum előtt zajló eljárás eredménye a Kfv.III.45.011/2023/7. számú végzés is, ahol a per tárgyát egy egészségbiztosítási határozattal (üzemi baleset miatti baleseti táppénzzel) összefüggő közigazgatási jogvita képezte. A perbeli esetben a felperes, mint kölcsönbeadó a balesettel érintett munkavállaló foglalkoztatójának (munkáltatójának) minősült, emellett mint kifizetőhellyel rendelkező munkáltató egyben a biztosított balesetéből eredő táppénz iránti kérelmet elbíráló és folyósító szerv is volt.[23]
Az alperes kormányhivatal egészségbiztosítási pénztári feladatkörében felügyeleti tevékenységet látott el a foglalkoztató (kifizetőhely) fölött[24] és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény alapján[25] hozta meg döntéseit.
A Kúria ítélkező tanácsának kifejezetten állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy a felperest megilleti-e a keresetindítási jog. A bírói testület arra a következtetésre jutott, hogy a balesetet szenvedett biztosított munkáltatóját a baleset üzemisége és az üzemi baleset esetén járó ellátásokra való jogosultság tekintetében a keresetindítás joga nem illeti meg, ugyanis a munkáltató jogát, jogos érdekét az üzemi baleset akkor fogja közvetlenül érinteni, ha az egészségbiztosítási szerv őt az üzemi baleset miatt felmerült ellátások megtérítésére kötelezi.
A fentiekkel összefüggésben a Kúria - egyebek mellett - utalt arra, hogy a felperes, amely az
- 2199/2200 -
elsőfokú döntést közigazgatási szervként eljárva hozta meg, nem vitathatja a felügyeleti szerv döntését közigazgatási perben.
A bírói testület hangsúlyozta, hogy az ügy lényegi vonása az, hogy amennyiben a felperes hatóságként eljárva folytatta le az eljárást, nincs olyan ügyféli vagy egyéb résztvevői pozíciója, amely alapján a Kp. szerinti perindítási jogosultsága fennállhatna. Miután pedig a konkrét ügyben a felperes, mint kifizetőhelyet fenntartó foglalkoztató jogát vagy jogos érdekét egyik támadott határozat sem érinti, a felperes nem felel meg a Kp. 17. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott, perindítási jogosultsággal rendelkező személyi körnek.
Mindezekre figyelemmel a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy az elsőfokú bíróságnak a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján vissza kellett volna utasítania, illetve az eljárást annak későbbi szakaszában a Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja szerint meg kellett volna szüntetnie, azonban téves jogi álláspontja folytán a pergátló akadályokat nem észlelve a keresetet érdemében elbírálta.
A Kfv.IV.37.094/2023/6. számú kúriai ítélet erdészeti ügyben (egészen konkrétan erdőfelújítási biztosíték letétbe helyezése kapcsán) hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányult. Eseti döntésében a Kúria ítélkező tanácsa arra az álláspontra helyezkedett, hogy a felperes által előterjesztett felülvizsgálati kérelem alaptalan volt. Mivel a pernek nem volt tárgya a felperes erdőfelújítási kötelezettségét megállapító, erdészeti hatóságként[26] eljárt kormányhivatali határozat felülvizsgálata, a bírói testület tényként állapította meg, hogy a felperest az alapján erdőfelújítási kötelezettség terhelte. A Kúriának ugyanakkor kifejezetten állást kellett foglalnia - egyebek mellett - abban a kérdésben, hogy az erdőfelújítási kötelezettséggel összefüggő erdőfelújítási biztosíték szankciónak minősül-e. Erre a kérdésre a lentiek okán nemleges választ adott.
Bár a felperes a felülvizsgálati kérelmében állította, hogy a keresetében "közvetve" vitatta a "bírság" összegszerűségét is, ezzel szemben a Kúria kiemelte, hogy a per tárgya nem bírság, hanem biztosíték letétbe helyezésére irányuló kötelezettség megállapítása volt, továbbá a kereset azt csak jogalapjában támadta, az összegszerűség vitatására még csak utalást sem tartalmazott.
Az ítélkező tanács rámutatott, hogy a biztosíték előírása nem minősül szankciónak, mivel annak célja a törvény szerinti erdőgazdálkodási tevékenység kötelezett költségére történő elvégzésének biztosítása[27] azzal, hogy amennyiben kötelezettségének a kötelezett maga tesz eleget, az erdőfelújítási biztosítékot az erdészeti hatóság a tevékenység elvégzésének bejelentését követő 15 napon belül lefolytatott műszaki átvétel után 45 napon belül felszabadítja.[28]
Az ügyben felmerült továbbá a visszaható hatály kérdése is, így a testületnek ezzel összefüggésben is állást kellett foglalnia. Erre vonatkozóan a Kúria kiemelte, hogy mivel az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Evt.) vitatott 72. § (1a) bekezdése 2020. július 1. napján lépett hatályba, az alkalmazhatóságát a jogalkotó nem korlátozta úgy, hogy az csak a hatálybalépését követően megállapított kötelezettségekre vonatkozna. Erre figyelemmel a Kúria vizsgálta, hogy a fenti rendelkezés a hatálybalépését megelőző időre kötelezettséget állapít-e meg, vagy tesz terhesebbé, jogot von el vagy korlátoz, illetve valamely magatartást jogellenessé nyilvánít-e.
Ezzel összefüggésben a legfőbb bírói fórum rögzítette, hogy annak ellenére, hogy a felperes kötelezettsége az erdőfelújítás elvégzése a 2012-ben kelt határozat alapján folyamatosan fennállt, a kormányhivatal a 2021. október 15-én tartott ellenőrzésével egy új eljárást kezdeményezett (amiről a felperest tájékoztatta is), s ebben az eljárásban kötelezte a 2022. április 22-én kelt határozatával az ügy tárgyát képező erdőfelújítási biztosíték letétbe helyezésére. Miután pedig az Evt. vitatott rendelkezése ezen új eljárást megelőzően lépett hatályba, így sem a jogalkotás, sem pedig a jogalkalmazás nem tekinthető a visszaható hatály tilalmába ütközőnek.
A Kúria ítélkező tanácsa a Kfv.II.37.010/2023/2. számú végzésében arra a megállapításra jutott, hogy a Kp. 118. § (1) bekezdésben meghatározott ok hiányában a felperes felülvizsgálati kérelmének befogadására nincs lehetőség. A per tárgya ebben az esetben egy olyan közigazgatási jogvita volt, amely az alperes kormányhivatal - mint mezőgazdasági igazgatási szerv[29] - által intézett földforgalmi ügyhöz kapcsolódott, nevezetesen termőföld adásvételi szerződésének jóváhagyásához.
A kérelmező a Kp. 118. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontja szerinti befogadási okra hivatkozott (alapvető eljárási jogának valószínűsíthető sérelmére, illetve az ügy érdemére kiható egyéb eljárási szabályszegésre). A bírói testület - többek között - arra mutatott rá, hogy a Kp. 117. § (4) bekezdéséből következően a kérelmet előterjesztőt indokolási kötelezettség terheli, ugyanis nem alapozza meg a felülvizsgálati kérelem befogadását, ha a kérelmező csupán általánosságban utal az alapvető eljárási jogainak sérelmére.[30] A felperes felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a
- 2200/2201 -
jogerős ítélet a tényállást nem megfelelően tárta fel, és ez alapján nem megfelelő jogi álláspontra helyezkedett.
A felperesnek tehát kifejezetten meg kellett volna jelölnie, hogy a jogerős határozatot hozó bíróság melyik eljárási szabályt sértette meg, és ez miként befolyásolhatta az alapvető eljárási jogának gyakorlását, mint ahogy azt is be kellett volna mutatnia, hogy miként hatott ki az ügy érdemére, amennyiben egyéb eljárási szabályszegésre hivatkozik.
Az elmúlt évtized egyik alapvető törekvése volt a jó állam ideájának minél több területen történő megvalósítása.[31] Ennek jegyében a közigazgatásban a jogalkotó intenzív kormányzati kapacitásépítést valósított meg, a közigazgatási bíráskodás vonatkozásában pedig az ide tartozó jogviták eljárásjogi, szervezeti és személyzeti kérdései kapcsán hajtott végre jelentős változtatásokat.
Napjainkra a fővárosi, vármegyei kormányhivatalok nemcsak a középszintű közigazgatás meghatározó szervezetei, hanem a teljes magyar közigazgatás fejlesztése szempontjából is megkerülhetetlen intézménnyé váltak. A jogalkotó egyértelműen a területi közigazgatás bázisintézményének tekinti a hivatalokat (megközelítőleg 30 000 tisztviselőjükkel, 174 járási hivatalukkal és a fővárosban 23 kerületi hivatalukkal, valamint az országot átszövő, mintegy 300 egységből álló kormányablak-hálózatukkal egyetemben).[32]
A kormányhivatalok által intézett hatósági ügyek[33] nagyfokú változatossága (például a fogyasztóvédelemtől az építésügyön át a szociális és nyugdíjbiztosítási kérdésekkel bezárólag, illetve miként azt a korábban hivatkozott jogesetekből is látni lehetett) valamint volumene (2023-ban megközelítőleg 13 millió elsőfokú döntés) a közigazgatási bíráskodásban is számos, a mindennapi joggyakorlat szempontjából fontos jogi kérdést vet fel.[34]
Általánosságban rögzíthető, hogy a közigazgatási cselekvések bíróság általi felülvizsgálata garanciális jelentőséggel bír, a hatalommegosztás és a jogállamiság érvényesülését egyaránt szolgálja. Fontos ugyanakkor azt is hangsúlyozni, hogy a közigazgatási bíróságok (jelesül a Kúria) nem kizárólag az egyedi kérdések véglegesség szándékával történő eldöntését szolgálják, hanem az egyes szakigazgatási ágak mindennapi működéséhez, valamint a közigazgatási jog egységes alkalmazásához és a joggyakorlat továbbfejlesztéséhez is hozzájárulnak. A fentieknek egyik fontos eszközét jelenti a felülvizsgálati eljárás.
[1] Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez, Complex, Budapest, 2013.
[2] Árva Zsuzsanna-Balázs István-Barta Attila-Veszprémi Bernadett: Állami erőforrások. Szervezet és személyi állomány a végrehajtó hatalom körében, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2020.
[3] Barta Attila: Fővárosi és megyei kormányhivatalok. Egy évtized margójára, Közigazgatás Tudomány, 2021/2, 4-15.
[4] Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez, (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György) (2023. január 1. időállapotú, 2024. évi Jogtárformátumú kiadás), ISBN 978-963-594-335-7.
[5] Pomeisl András József: A Kúria felülvizsgálat engedélyezésével kapcsolatos gyakorlata I. - Az engedélyezés alá eső ügyek köre és a felülvizsgálat engedélyezése iránti kérelem alaki és tartalmi követelményei, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2024/1, 157-173.
[6] Pomeisl András József: A Kúria felülvizsgálat engedélyezésével kapcsolatos gyakorlata II. - A felülvizsgálat engedélyezésének megtagadása, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2024/2, 384-396.
[7] Rózsás Eszter: Az önkormányzati rendeletek "útja" a törvényességi felhívástól a normakontroll eljárásig, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2023/7, 1397-1402.
[8] Zöld-Nagy Viktória-Virág Rudolf: A területi államigazgatás integrációja, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013.
[1] Magyarország Alaptörvénye.
[2] 2016. évi CIV. törvény a központi hivatalok felülvizsgálatával és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítésével összefüggő egyes törvények módosításáról, valamint egyes költségvetési szervek feladatainak átadásáról.
[3] 2015. évi VI. törvény egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról.
[4] 2015. évi VIII. törvény a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról.
[5] 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról.
[6] 2009. évi XXXVII. törvény az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról.
[7] 2006. évi LIII. törvény a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások
- 2201/2202 -
megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről.
[8] 1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól.
[9] 360/2019. (XII. 30.) Korm. rendelet a fővárosi és megyei kormányhivatalok működésének egyszerűsítésével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról.
[10] 386/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet az egészségbiztosítási szervekről.
[11] 383/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet a földművelésügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről.
[12] 62/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet Magyarország Kormánya és a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) közötti közigazgatás-fejlesztési keretmegállapodás kihirdetéséről.
[13] 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet a fővárosi és megyei kormányhivatalokról
[14] 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról
[15] 1312/2016. (VI. 13.) Korm. határozat a központi hivatalok és a költségvetési szervi formában működő minisztériumi háttérintézmények felülvizsgálatával kapcsolatos intézkedésekről.
[16] 1191/2010. (IX. 14.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakítását megalapozó intézkedésekről.
[1] OSAP 1229 - Hatósági Statisztika (Authority statistics). Az előállított hivatalos statisztikai adatok köre (The range of official statistical data produced):https://kormany.hu/kozigazgatasi-es-teruletfejlesztesi-miniszterium/reszletek-osap-korabbi
[2] 3/2013.(IX.23.) KMK vélemény: https://kuria-birosag.hu/hu/kollvel/32013ix23-kmk-velemeny-kozigazgatasi-perekben-ervenyesulo-felulvizsgalati-szabalyokrol ■
JEGYZETEK
[1] Ezzel a kérdéskörrel jelen lap hasábjain korábban már más írás foglalkozott. Rózsás Eszter: Az önkormányzati rendeletek "útja" a törvényességi felhívástól a normakontroll eljárásig, Kúriai Döntések - Bírósági Határozatok, 2023/7, 1397-1402.
[2] Pomeisl András József: A Kúria felülvizsgálat engedélyezésével kapcsolatos gyakorlata I. - Az engedélyezés alá eső ügyek köre és a felülvizsgálat engedélyezése iránti kérelem alaki és tartalmi követelményei, Kúriai Döntések - Bírósági Határozatok, 2024/1, 157-173. Pomeisl András József: A Kúria felülvizsgálat engedélyezésével kapcsolatos gyakorlata II. - A felülvizsgálat engedélyezésének megtagadása, Kúriai Döntések Bírósági Határozatok, 2024/2, 384-396.
[3] További részletek kapcsán lásd Árva Zsuzsanna Balázs, István-Barta Attila-Veszprémi Bernadett: Állami erőforrások. Szervezet és személyi állomány a végrehajtó hatalom körében, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2020.
[4] Lásd többek között a következő jogforrások rendelkezéseit: 1191/2010. (IX. 14.) Korm. határozat, 2010. évi CXXVI. törvény, 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet.
[5] Zöld-Nagy Viktória-Virág Rudolf: A területi államigazgatás integrációja, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013.
[6] Magyarország Alaptörvénye 17. cikk (3) bekezdés. További hasznos információkkal szolgál: Árva Zsuzsanna: Kommentár Magyarország Alaptörvényéhez, Complex, Budapest, 2013, 309310.
[7] 2006. évi LIII. törvény 2/A és 2/B §-ok.
[8] Vö. 2015. évi VI. törvény.
[10] A legfontosabb részleteket lásd: 1312/2016. (VI. 13.) Korm. határozat, valamint 2016. évi CIV. törvény.
[11] Árva-Balázs-Barta-Veszprémi i.m. 148.
[12] Barta Attila: Fővárosi és megyei kormányhivatalok. Egy évtized margójára, Közigazgatás Tudomány, 2021/2, 12. Továbbá 360/2019. (XII. 30.) Korm. rendelet.
[13] Lásd a Kp. általános indokolását.
[14] Kp. 115. § (1) bekezdés. A perbeállítás kapcsán jó példaként szolgálhatnak többek között a termőföldek adásvételével kapcsolatos ügyek, valamint a kisajátítási eljárások.
[15] https://kuria-birosag.hu/hu/kollvel/32013ix23-kmk-velemeny-kozigazgatasi-perekben-ervenyesulo-felulvizsgalati-szabalyokrol (2024. december 5-i letöltés).
[16] Vö. Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György), (2023. január 1. időállapotú, 2024. évi Jogtár-formátumú kiadás), ISBN 978-963-594-335-7.
[17] Kp. 117. § (3) bekezdés, valamint ezzel egyezőleg a Nagykommentár.
[18] Ehelyütt érdemes utalni a Kfv.IV.35.402/2012/4. számú végzésre, amely megerősíti, hogy a feleknek az uniós joggal kapcsolatos előadásaikat kellő időben kell megtenniük. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a megelőző eljárásban semmilyen akadálya nem volt annak, hogy a fél előterjessze azon kérelmeit, amelyet a felülvizsgálati kérelmében megfogalmazott, úgy azokat a felülvizsgálat során már nem lehet figyelembe venni.
[19] Csupán röviden utalok arra, hogy már a Kp. indokolása is elvi éllel rögzítette, hogy a felülvizsgálati kérelem visszautasítása nem azonos a befogadhatóság megtagadásának jogintézményével. A kettő között minőségi eltérés van. A visszautasítás esetében eljárási akadály, míg a befogadás megtagadása esetében tartalmi akadály áll fenn.
[20] A konkrétumok ismertetése nélkül a korábbi kúriai döntések közül ide sorolhatók többek között a Kfv.VI.38.280/2018/7., Kfv.IV.35.229/2019/5., valamint Kfv.IV.35.295/2020/3. számúak.
[21] Fontos nyomatékosítani, hogy nemcsak perben felmerülő eljárási jogsértésekről lehet szó, hanem közigazgatási eljárási szabályszegésekről is.
[22] 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 1/A. § (1) bekezdés
[23] Vö. 1997. évi LXXXIII. törvény 62. § (2) bekezdés a) pont (2017. október 3-án hatályos állapot).
[24] 386/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 7. § (3) bekezdés c) pont.
[25] Ákr. 121. § (1) bekezdés b) pont.
[26] 383/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 11. § (1) bekezdés.
[27] 2009. évi XXXVII. törvény (Evt.) 106. § (1) bekezdés.
[28] Evt. 72. § (1b) bekezdés.
[29] 383/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet.
[30] Ezzel összefüggésben lásd még a Kúria KfV.III.37.088/2023/2. számú végzését, mely utóbbi esetben az ítélkező tanács az alperes kormányhivatal, mint kérelmező kapcsán helyezkedett arra az álláspontra, hogy az alapvető eljárási jogának valószínűsíthető sérelme, vagy az ügy érdemére kiható egyéb eljárási szabályszegés okán nem indokolt a felülvizsgálati eljárás lefolytatása.
[31] 62/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet.
[32] Árva-Balázs-Barta-Veszprémi i.m.
[33] Terjedelmi okokból az írás külön nem részletezi a járási, valamint fővárosi kerületi hivatalok (avagy a kormányablakok) által végzett hatósági tevékenységet.
[34] A hivatalos hatósági statisztikai adatok itt érhetők el: https://kormany.hu/kozigazgatasi-es-teruletfejlesztesi-miniszterium/reszletek-osap-korabbi (2024. június 6-i letöltés).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Kúria Közigazgatási Kollégium; habilitált egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
