Az elmúlt évtized jelentős közjogi jogszabályváltozásai az önkormányzatok jogállására, az önkormányzati működés feletti törvényességi ellenőrzésre/felügyeletre, illetve - ezzel összefüggésében - a normakontroll eljárásra is hatással voltak. Változott egyrészt a törvényességi ellenőrzés elnevezése és ezzel együtt a tartalma, 2012. óta törvényességi felügyeletről szól a szabályozás. A törvényességi felügyeleti jogkör gyakorlója a Kormány területi államigazgatási szerveként 2011-ben létrehozott megyei és fővárosi kormányhivatal. Lényeges változást jelentett az is, hogy míg korábban az önkormányzati rendeletekhez kapcsolódó normakontrollt az Alkotmánybíróság gyakorolta, 2012 áprilisa óta az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének vizsgálata a Kúria hatáskörébe tartozik, 2018-tól a Közigazgatási Perrendtartás szabályai alapján folyik az eljárás.
A tanulmány célja annak bemutatása, hogy a megváltozott jogszabályi környezetben az önkormányzati rendeletek törvényességét mely szervek, milyen eszközökkel hivatottak biztosítani.
The significant legislative changes in public law over the past decade have also had an impact on the legal status of local government operations and - in this context - on the procedure for the control of norms. On the one hand, the name of the legality control has changed, and with its content: since 2012 the regulation has been about legality supervision. The county and metropolitan government office, established in 2011 as a territorial state administration body of the Government, exercises the power of supervision of legality. Another significant change was that while previously the Constitutional Court was responsible for the review of local government regulations, since April 2012 the Curia has been responsible for the review of the conflict of local government regulations with other legislation, and from 2018 the procedure is based on the rules of the Code of Administrative Procedure. The study aims to show which bodies are responsible for ensuring the legality of municipal regulations in the changed legal environment, and by what means.
Az önkormányzati működés feletti állami felügyelet, illetve - az ehhez kapcsolódó - normakontroll a magyar közjogban a rendszerváltás óta létező (jog)intézmények. Az Alaptörvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény[1] (a továbbiakban: Mötv.) évtizeddel ezelőtti (2012), majd a Közigazgatási perrendtartásról szóló törvény[2] (a továbbiakban: Kp.) hatálybalépése (2018) lényeges változásokat hozott e vonatkozásban (is). Az Alaptörvény és az Mötv. nem törvényességi ellenőrzésről, hanem törvényességi felügyeletről beszél. A megváltozott fogalmak mögött megváltozott tartalom húzódik meg. A felügyelet valóban felügyelet, de bírói garanciákkal. Jelentős változás, hogy az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata immár nem az Alkotmánybíróság, hanem a bíróság hatáskörébe tartozik. Ezáltal az egyedi ügyek eldöntése mellett normakontroll feladatokat is kapott a bírói szervezet.[3] A Kp. önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésére, illetve az önkormányzati jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására vonatkozó szabályai (normakontroll) "belesimulnak" a közigazgatási perek általános rendjébe.[4]
A tanulmány célja a címben jelzett jogintézmények főként tételes szabályainak bemutatása, a Kúria Önkormányzati Tanácsa határozatainak tükrében.
A helyi közügyek intézésének, a közhatalom gyakorlásának, illetve az önkormányzatok működésének egyik (legfontosabb) eszköze a helyi jogalkotás, melynek kereteit az Alaptörvény teremti meg. A rendeletek előkészítésének és megalkotásának részleteit a jogalkotásról szóló törvény[5] (a továbbiakban: Jat)., az Mötv. illetve maga az önkormányzat szabályozza. A helyi jogalkotás termékei egyrészt az önkormányzati rendeletek, másrészt a - közjogi szervezetszabályozó eszközök körébe tartozó - normatív határozatok, valamint normatív utasítások (melyet a polgármester, a főpolgármester és a megyei közgyűlés elnöke adhat ki). Az önkormányzatok rendeletalkotási jogkörét az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja nevesíti, elsőként említve azt a feladatok és hatáskörök között. Ugyancsak az Alaptörvény rögzíti a jogalapot, amely alapján a helyi önkormányzat törvény felhatalmazása nyomán egyrészt végrehajtási rendeletet alkothat, másrészt magasabb szintű jogszabály által nem szabályozott társadalmi
- 1397/1398 -
viszonyt szabályozhat eredeti jogalkotó hatáskörben.[6]
A rendeletalkotási jogosultságnak negatív és pozitív határa is van. Az előbbi az Alkotmánybíróság értelmezése alapján azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatnak felhatalmazás alapján kötelezettsége a rendelet megalkotása és a rendeletalkotási joga nem terjedhet addig, hogy a rendelet megalkotását elmulasztja. A törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztása esetén az Alaptörvény, az Mötv. és a Kp. szabályai alapján lehetőség van a rendelet - a kormányhivatal vezetője általi - "pótlására."[7]
A rendeletalkotás pozitív határa a helyi önkormányzat autonómiájának a központi államigazgatási szervekkel szembeni védelmét jelenti, azaz azt, hogy e szervek (által kibocsátott normatív illetve egyedi aktusok) nem sérthetik a helyi önkormányzatok szabályozási autonómiáját.[8]
Az önkormányzati rendeletalkotási tárgykörök nem határozhatók meg taxatív módon, ám az Mötv. nevesít néhány olyan szabályozási tárgykört, amelyet a helyi önkormányzatnak rendeleti formában kell szabályozni. Ezek a tárgykörök részben az önkormányzat szervezetéhez és működéséhez kapcsolódnak, ekörben említendő mindenekelőtt a szervezeti és működési szabályzat, az önkormányzati hatósági jogkörök megállapítása és a települési képviselők javadalmazásával összefüggő szabályozás. Az Mötv.-ben nevesített önkormányzati rendeletek másik része az önkormányzati pénzügyi gazdálkodáshoz kapcsolódik: a költségvetésről, a zárszámadásról, a helyi adókról és a törzsvagyon korlátozottan forgalomképes tárgyairól való rendelkezés.
Rendeletben történő szabályozást ír elő az Mötv. a települést, illetve a helyi lakosokat érintő lényeges kérdések vonatkozásában is, e körbe tartoznak például a közösségi együttélés szabályainak a meghatározása és megszegésük szankcionálása, helyi népszavazáshoz kapcsolódó kérdések, valamint a helyi kitüntetések és elismerő címek adományozása.
Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
A helyi önkormányzatok törvényes működésének követelménye, illetve az állampolgárok jogainak védelme, valamint az önkormányzatok önállóságának tiszteletben tartása olyan jogállami igények, amelyeket egymással egyensúlyba kell hozni, ennek (legáltalánosabb) eszköze a helyi önkormányzatok feletti állami (törvényességi) felügyelet. A törvényességi felügyelet alkotmányos szükségszerűsége kézenfekvő, lényegesen hatékonyabb eszközöket foglal magában, mint a korábban - az Mötv. hatályba lépését megelőzően - működő törvényességi ellenőrzés.[9] Az önkormányzatok működése felett törvényességi felügyeleti jogkört gyakorló fővárosi és vármegyei kormányhivatalok számára az Alaptörvény az önkormányzati rendeletek, az Mötv., az önkormányzati szervezet és működés, illetve a feladatellátási kötelezettség törvényességének vizsgálatára ad felhatalmazást.
Az Alaptörvény rögzíti az önkormányzatnak a rendelet megalkotását követő azon kötelezettségét, mely szerint a helyi önkormányzat a rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és vármegyei kormányhivatalnak. Amennyiben a kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. Az alaptörvényi szabályozás arra is lehetőséget ad, hogy a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a helyi önkormányzat törvényen alapuló rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását kezdeményezze a bíróságnál. Ha a helyi önkormányzat a rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet vagy önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője alkossa meg.
A további törvényességi felügyeleti eszközöket, illetve azok (alkalmazásának) terjedelmét az Mötv. tartalmazza. Ezek köréből ehelyütt csak a téma szempontjából releváns törvényességi felhívásra vonatkozó rendelkezések kerülnek kifejtésre. A kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eszközök közül elsőként a törvényességi felhívást alkalmazza.[10] Bár a törvényességi felügyeleti eljárás első (ún. vizsgálati) szakasza akár bejelentésre is indulhat, az önkormányzati rendeletek vizsgálatára jellemzően a kormányhivatal hivatali hatáskörében tudomására jutott adatok (vélelmezett jogsértés) miatt kerül sor. A törvényességi felügyeleti eljárás rendje értelemében, amennyiben a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot annak megszüntetésére. A törvényességi felhívásnak tartalmaznia kell az elkövetett jogszabálysértés megjelölését, a megsértett jogszabályhely konkrét
- 1398/1399 -
megjelölését, az indokolást, amely miatt a jogszabálysértést megállapíthatónak találja és a jogszabálysértés megszüntetésére biztosított határidőt. E határidőt úgy kell megállapítani, hogy a jogellenes állapot mielőbb megszüntetésre kerüljön, ugyanakkor a törvényességi felhívásban foglaltak megvizsgálására megfelelő idő álljon rendelkezésre. Amennyiben a kormányhivatal által megállapított határidő alatt a jogszabálysértés nem szüntethető meg, az az érintett indokolt kérelmére további 30 nappal meghosszabbítható.[11]
A törvényességi felhívásban foglaltakat az érintett önkormányzat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. A vonatkozó szabályozás értelmében a törvényességi felhívás eredménytelensége esetén a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt. A törvényességi felügyeleti eljárás második (konzultációs) szakaszának jelentősége, hogy az az érintett önkormányzat Alaptörvényben szabályozott jogalkotói jogkörének tiszteletben tartását célozza. Az önkormányzati autonómiába tartozó kérdés ugyanis, hogy az érintett önkormányzat - megfontolva az állított jogsértést - azt jogalkotói jogkörében eljárva maga orvosolja, avagy meggyőzze a kormányhivatalt a szabályozása törvényességéről.[12] Az Mötv. 132. §-ában intézményesített felügyeleti eljáráshoz társított jogkövetkezmények alkalmazására és ezek között az önkormányzati jogalkotás szempontjából leginkább korlátozó jellegű kúriai normakontroll eljárásra csak abban az esetben kerülhet sor, ha az érintett önkormányzat nem tudott vagy nem kívánt élni jogalkotói jogának védelmével.[13] Azaz amennyiben az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését az önkormányzat nem szünteti meg, illetve törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget, a kormányhivatal - az Alaptörvényben meghatározottak szerint - kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát, illetve az önkormányzat törvényen alapuló rendeletalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását.
a) A jogszabályok - így az önkormányzati rendeletek - utólagos vizsgálata, pontosabban az erre vonatkozó jogi szabályozás Magyarországon a 1989-1990 évekhez kapcsolódik: a jogállami kereteket kiépítő 1989. évi Alkotmány hozta létre az Alkotmánybíróságot, melynek az alkotmányvédelem szempontjából legfontosabb hatásköre az utólagos normakontroll volt.[14] A hatályos szabályozás szerint, az Alaptörvény hatályba lépése óta az önkormányzati rendeletek normakontrollja a Kúria Önkormányzati Tanácsának feladata. Ezzel megdőlt az a magyarországi paradigma, mely szerint a jogszabályok -jogállamiság szempontjából - történő felülvizsgálata az Alkotmánybírósághoz tartozik, az egyedi közigazgatási határozatok ilyen szempontú felülvizsgálatát pedig a rendes bíróság végzi.[15]
E hatáskörváltozás (egyik) következménye, hogy elválik egymástól a helyi rendeletek alkotmányossági és a törvényességi vizsgálata, előbbi esetben ugyanis továbbra is az Alkotmánybíróság rendelkezik határkörrel. Az önkormányzati rendelet vonatkozásban alkotmányossági és törvényességi aggályokat is felvető indítványt az Alkotmánybíróság nem fogadhatja be, mert a más (Alaptörvényen kívüli) jogszabályba ütközés elbírálására nincs hatásköre. Ilyen esetben az indítványt át kell tenni a Kúriára. A Kúria ugyan alapvetően alkotmányossági kérdéseket nem vizsgál, de alaptörvény-ellenességre és törvénysértésre is hivatkozó indítványok elbírálására a Kúria Önkormányzati Tanácsának van hatásköre, az Alaptörvény, az Alkotmánybíróságról szóló törvény[16] és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján is. Az Önkormányzati Tanács azonban hangsúlyozta, hogy: "a Kúria a normakontroll eljárásban a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) a Kúriának nincs hatásköre vizsgálni",[17] így az indítványnak azt részét, amely az önkormányzati rendelet vagy rendelkezés alaptörvényellenességének megállapítására irányul, hatáskör hiányában elutasítja.
Az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, valamint a helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárások tételes szabályait a Kp. tartalmazza azzal, hogy ezekben az eljárásokban a törvény rendelkezéseit a XXV. fejezetben foglalt eltérésekkel, a normakontroll sajátosságaira figyelemmel kell alkalmazni.[18] A normakontroll jelleg indokolja az eljárás két altípusára közösen alkalmazott szabályokat és a sajátos (a normakontroll-eljárásokban az Alkotmánybíróság által használatos) terminológiát, ezen túlmenően viszont az eljárás menete és a bíróság lehetséges rendelkezései eltérőek aszerint, hogy egy megalkotott rendelet jogszabályba ütköző voltának vagy éppen a jogalkotás jogsértő elmulasztásának következményeit kell orvosolni.[19]
- 1399/1400 -
b) Az Önkormányzati Tanács a kormányhivatal önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló - eredménytelen törvényességi felhívást követő - indítványa alapján jár el, ahhoz kötve van. Az indítványon túlmenően csak az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezések más jogszabályba ütközését vizsgálhatja.[20] (Normakontroll-eljárás indítványozására jogosult a bíróság is, ha az előtte folyamatban levő eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amely más jogszabályba ütközik.)[21] A kormányhivatal kezdeményezése esetén a Kúria absztrakt, bírói kezdeményezés esetén konkrét normakontrollt gyakorol. Az indítványnak tartalmaznia kell a vizsgálni kért önkormányzati rendeletet, annak jogszabálysértő rendelkezését, azt a jogszabályi rendelkezést, amelyet a rendelet sért, valamint annak okát, hogy az indítványozó miért tartja jogsértőnek [Kp. 143. § (2) bekezdés].
Az Önkormányzati Tanács a döntését az indítvány beérkezésétől számított kilencven napon belül hozza meg, e törvényi határidő indokolt esetben egyszer meghosszabbítható harminc nappal.
Az Önkormányzati Tanács megállapította (igazodva az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatához), hogy a "normakontroll során az önkormányzati rendeletek célszerűségi vizsgálatát nem végezheti el. Felhatalmazása arra terjed ki arra, hogy az önkormányzati rendeletek jogszerűségét, más jogszabályokkal való ellentétét vizsgálja, és az ellentét megállapítása esetén az önkormányzati rendeletet megsemmisítse. A normakontroll során az Önkormányzati Tanács nem függetlenedhet teljes mértékben az előtte lévő ügy alapjául szolgáló tényállástól."[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsának "nincs alaptörvényi vagy törvényi felhatalmazása az önkormányzati rendeleti szabályozás célszerűségének vizsgálatára, nincs lehetősége arra, hogy a szabályozás ésszerűségét, hatékonyságát mérlegelve vonja le a megsemmisítés jogkövetkezményét. Ilyen lehetősége azért nincs, mert ezzel átvenné az önkormányzati rendeletek megalkotására felhatalmazott helyi önkormányzatok feladatát és felelősségét."[23]
Az Önkormányzati Tanács eljárásában a normakontroll sajátosságaira figyelemmel alkalmazza a Kp. általános szabályait, így a keresetlevél visszautasítására, az eljárás megszüntetésére, illetve az anyagi jogerőhatásra vonatkozó szabályokat is. Az Önkormányzati Tanács az indítványt visszautasítja, ha az nem jogosulttól származik[24], vagy ugyanazon a jogalapon már jogerős határozatot hozott. Amennyiben az indítványozó az indítványát nem tartja fenn, az Önkormányzati Tanács a - felperes keresetétől való elállás szabályai alapján[25] - az eljárást megszünteti.[26]
Az indítványban - az azonnali jogvédelemre vonatkozó szabályok szerint - ideiglenes alkalmazási tilalom elrendelését is lehet kérni, de a Kúriának lehetősége van azt hivatalból elrendelni.[27] Ha a Kúria nem állapítja meg az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését, az ítéletre vonatkozó rendelkezések megfelelő alkalmazásával, az indítványt elutasítja.
Ha a Kúria azt állapítja meg, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, akkor
- az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti,
- az eljárás megindítását követően hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy rendelkezése más jogszabályba ütközését állapítja meg vagy,
- kimondja, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba. [Kp. 146. § (1) bekezdés]
Főszabály szerint a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti és e naptól nem alkalmazható, a kihirdetett, de hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése pedig nem lép hatályba. Ettől eltérően állapítható meg a hatályvesztés időpontja, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja. Megjegyzendő, hogy absztrakt, azaz kormányhivatali kezdeményezésre indult normakontroll eljárásban csak hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálhat a Kúria.[28] Kivételt jelent ez alól az, amikor a vizsgálat tárgya kizárólag a rendeletalkotási szabályok megsértése.[29] Bírói kezdeményezés esetén hatályon kívül helyezett rendelet vizsgálatára is lehetőség van.
c) A normakontroll eljárás körébe tartozik a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálata is. E vonatkozásban a jogi szabályozás "kétlépcsős" eljárást tartalmaz: az első szakaszban a kormányhivatal kezdeményezi a Kúriánál az önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Az erre irányuló
- 1400/1401 -
indítványnak az általános követelményeken túl tartalmaznia kell
- annak a törvényi rendelkezésnek a megjelölését, amely alapján a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége fennáll,
- annak az okát, hogy az indítványozó miért tartja a jogalkotási kötelezettség elmulasztását megállapíthatónak,
- a jogalkotási kötelezettség elmulasztásával összefüggő, a mulasztás elbírálásához szükséges önkormányzati rendeletet (Kp. 148. §).
Ha a Kúria megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget. A Kúria határozata a törvényességi felügyeleti szervre és a helyi önkormányzatra kötelező. A "kétlépcsős" eljárás második szakaszára (csak) akkor kerül sor, ha a jogalkotási kötelezettség teljesítésére tűzött határidő eredménytelenül eltelt. Ezt követően a Kúria a kormányhivatal újabb indítványa alapján azt állapítja meg, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget, egyúttal felhatalmazza a kormányhivatal vezetőjét, hogy az önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg. A felhatalmazó határozat hivatalos lapban való közzétételét követően a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettség elmulasztását nem orvosolhatja.
A kormányhivatal vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre irányadó szabályok szerint alkotja meg, a rendeletet a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. [Mötv. 138. (1) bekezdés] A kihirdetett rendeletet a kormányhivatal megküldi a helyi önkormányzatnak, a jegyző gondoskodik a kihirdetett rendeletnek a helyben szokásos módon történő közzétételéről. Az így megalkotott rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül, ám annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a módosításra csak a kormányhivatal vezetőjének van lehetősége.
A Kúria normakontroll eljárás során hozott döntései mindenkire kötelezőek és ellenük nincs helye további jogorvoslatnak. Az eljárásban a feleket költségmentesség illeti meg, költségeiket maguk viselik.
Az Önkormányzati Tanács ügyforgalmára vonatkozó adatok közül a következők emelendők ki. Működésének első évében (2012) a 40 (még az Alkotmánybíróságon indult) folyamatban lévő ügy mellett 46 ügy érkezett. 2013-ban volt a legmagasabb az érkező ügyek száma (76 ügy). A 2014 és 2019 közötti időszakban az ügyforgalom csökkenő tendenciát mutatott (évi 70-40 ügy), az indítványok nagyobb hányada volt bírói kezdeményezés.
2020-ban a beérkezett 37 ügyből kilenc indult kormányhivatali kezdeményezésre, ebből nyolc ügyben érdemi döntést hoztak: öt esetben a Kúria megállapította az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését, három esetben pedig az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztását.
2021-ben az előző évhez képest jelentősen megnőtt az ügyérkezés. Az 57 ügyből 34 indult kormányhivatali indítványra, melyekből 23 ügy fejeződött be érdemben. Ezzel összefüggésben említést érdemel, hogy a 34 absztrakt normakontroll eljárásból 20 egymáshoz meglehetősen hasonló ügy volt.[30]
2022-ben 28 ügy érkezett az Önkormányzati Tanácshoz, melyből 17 absztrakt normakontroll volt. A kormányhivatali indítványra indult ügyekben 11 esetben hoztak érdemi döntést: nyolc esteben állapította meg a Kúria az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését, három esetben elutasította az indítványt.
Érdemes lehet adott időszakban egy vármegyei kormányhivatal által kezdeményezett törvényességi felhívások számát is megvizsgálni, illetve ezzel összefüggésben azt, hogy azok közül mennyi végződött "eredménytelenül", azaz került a Kúria Önkormányzati Tanácsához. A Baranya Vármegyei Kormányhivatal a 2018-2022. években önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközése miatt 272 esetben tett törvényességi felhívást (évenkénti lebontásban: 2018. évben 12, 2019. évben 3, 2020. évben 4, 2021. évben 237, 2022. évben 16 alkalommal).
Ugyanebben az időszakban önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztása okán megtett törvényességi felhívások számára 171 (évenkénti lebontásban: 2018. évben, 2019. évben 121, 2020. évben 1, 2021. évben 19, 2022. évben 29 alkalom). Valamennyi törvényességi felhívás "eredményes" volt, a vizsgált Kormányhivatal ugyanis az elmúlt öt évben - a jelzett okokból - nem kezdeményezett a Kúria Önkormányzati Tanácsánál normakontrollt.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az elmúlt egy évtizedben, azaz a vonatkozó szabályok lényeges megváltozása/módosulása óta a Kúria Önkormányzati Tanácsa által elbírált ügyek száma stagnált, illetve csökkent, ugyanez mondható el - a 2021-es év kivételével[31] - az absztrakt normakontroll eljárásról. Ennek oka részben a jól működő törvényességi felügyelet, illetve az önkormányzatok és a kormányhivatal közötti együttműködés, amely az eredményes törvényességi felhívások alapja. Másfelől azonban minden bizonnyal hatással van az önkormányzati jogalkotás (rendeletalkotás) jogszerűségére - közvetlenül és a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörének gyakorlásán keresztül is - a Kúria Önkormányzati Tanácsának kialakult, mára a helyi
- 1401/1402 -
rendeletek széles körét érintő következetes, kiszámítható joggyakorlata.
[1] A közigazgatási jogérvényesítés és jogvédelem alapvető fogalmai (szerk.: Boros Anita), NKE ÁNTK, Budapest, 2018.
[2] Az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos szabályozási és gyakorlati problémák (szerk.: Tilk Péter), PTE ÁJK, Pécs, 2018. 41.
[3] Árva Zsuzsanna: "Közigazgatási jog" In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Fekete Balázs), Közigazgatási jog rovat (rovatszerkesztő: Balázs István) http://real.mtak.hu/90791/1/kozigazgatasi-jogalkotas.pdf1/kozigazgatasi-jogalkotas.pdf.
[4] Balogh Zsolt: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója, Acta Humana, 2019/1, 23-29.
[5] Balogh Zsolt: Önkormányzati jogvédelem, Fundamentum, 2012/2, 15-18.
[6] Fábián Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez, Complex Kiadó, Budapest, 2013.
[7] Gyergyák Ferenc: A helyi önkormányzatok tevékenységének törvényességi felügyelete, Dialog Campus, Budapest, 2018.
[8] Patyi András: A helyi rendeletek törvényességi felülvizsgálatának egyes kérdései, Jog-Állam-Politika, 2020/Különszám, 165-175. https://dfk-online.sze.hu/images/JAP/2020/Különszám/JAP_2020_KULONSZAM_patyi-andras.pdf.
[9] Pál Emese: A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének alapkérdései, PTE Kiadó, Pécs, 2021.
[10] Tilk Péter: A Kúria Önkormányzati Tanácsa helyi jogalkotással kapcsolatos elvárásai, Kodifikátor Alapítvány, Pécs, 2014. ■
JEGYZETEK
[1] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény.
[2] A közigazgatási perrendtartásról szól 2017. évi I. törvény.
[3] Balogh Zsolt: Önkormányzati jogvédelem, Fundamentum, 2012/2, 16.
[4] Balogh Zsolt: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója, Acta Humana, 2019/1, 35.
[5] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény.
[6] Árva Zsuzsanna: "Közigazgatási jog" In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Fekete Balázs), Közigazgatási jog rovat (rovatszerkesztő: Balázs István) http://real.mtak.hu/90791/1/kozigazgatasi-jogalkotas.pdf1/kozigazgatasi-jogalkotas.pdf.
[7] Részletesen lásd később.
[8] Vö. 77/1995. (XII. 21.) AB határozat.
[9] Fábián Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez, Complex Kiadó, Budapest, 2013, 335.
[10] E rendelkezés alól két kivétel van: törvényességi felhívás kibocsátása nélkül kezdeményezheti a kormányhivatal az Állami Számvevőszéknél a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását, illetve nem szükséges a törvényességi felhívás (ismételt) kibocsátása akkor sem, ha az önkormányzattal szemben ugyanazon jogszabály megsértése miatt ismételten felügyeleti bírságot szab ki.
[11] Vö. a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 7-9. §
[12] Az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos szabályozási és gyakorlati problémák (szerk.: Tilk Péter), PTE ÁJK, Pécs, 2018, 41.
[13] Köf.5043/2013/2.
[14] Patyi András: A helyi rendeletek törvényességi felülvizsgálatának egyes kérdései, Jog-Állam-Politika, 2020/Különszám, 165-175.
[15] Uo.
[16] Az alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény.
[17] Köf.5041/2019/4.
[18] A Kp. hatályba lépését megelőzően a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) tartalmazta a normakontroll eljárásra vonatkozó rendelkezéseket.
[19] Barsi-Fodor Bea: A különös közigazgatási perek és az egyéb bírósági eljárások, In: A közigazgatási jogérvényesítés és jogvédelem alapvető fogalmai (szerk.: Boros Anita), NKE ÁNTK, Budapest, 118.
[20] Köf.5004/2020., Köf.5033/2019.
[21] Normakontroll-eljárás indítványozására jogosult az alapvető jogok biztosa is, ha vizsgálat során észleli, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásságot (ütközést) az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközése okozza.
[22] Köf.5007/2013/4.
[23] Köf.5056/2013/3.
[24] Pl. Köf.5005/2020/2.
[25] Kp. 81. § (1) bekezdés c) pont.
[26] Pl. Köf.5037/2020/7.
[27] Pl. Köf.5002/2023/4.
[28] A Köf.5065/2012/10. számú határozatában a Kúria kimondta, hogy az önkormányzati jogalkotó hatályát veszett jogszabályt nem módosíthat. A Köf.5013/2012/7. számú határozat pedig rögzítette, hogy a normakontroll-eljárásban nem a módosító, hanem a hatályos módosított, azaz az új rendelkezést magában foglaló (inkorporáló) jogszabály törvényességét vizsgálja.
[29] Az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendeletet a megalkotáskor (és nem az elbíráláskor) hatályos magasabb jogszabályhoz méri, ha a rendeletalkotási szabályok megsértése az ügy tárgya. (Köf.5027/2015.)
[30] Ezeknek az indítványoknak a tárgya (különböző Pest Megyei településeken) a helyi közutak használatára helyi rendeletben előírt fizetési kötelezettség volt. Az Önkormányzati Tanácsnak abban a kérdésben kellett döntenie, hogy jogosultak-e a helyi önkormányzatok a tulajdonukban álló helyi közutak használatát behajtási engedélyhez kötni.
[31] Ennek okát lásd a 30. sz. lábjegyzetben.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD habil. egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar; főtanácsadó, Kúria. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
