A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (Közjtv.) 17. § (1) bekezdésének a) pontja 2017. október 13. napjával módosításra került: közjegyzővé - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel -az nevezhető ki, aki az Európai Unió valamely tagállamának, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes más államnak az állampolgára, vagy az Európai Unió és tagállamai, valamint az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban nem részes állam között létrejött nemzetközi szerződés alapján az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam állampolgárával azonos jogállású személy. A jogszabály módosítására az Európai Bíróság (EUB) C-392/15. számú ítélete[1] nyomán került sor. Az ítélet fókuszában az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) letelepedés szabadságára vonatkozó 49. cikke áll. E rendelkezés szerint tilos valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére, vállalkozások alapítására, irányítására, stb. Az EUMSZ 51. cikke a közhatalom gyakorlásával szorosan összefüggő, ahhoz tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységeket kiveszi a szabályozás tárgyi hatálya alól, és lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi szempontok érvényesítése érdekében többletfeltételeket támasszanak a letelepedést illetően.[2] A letelepedés szabadsága abszolút jellegű jog, így a tagállamok által más tagállamok állampolgáraival, vállalkozásaival szemben alkalmazott korlátozó előírások kimentésére kizárólag az EUMSZ-ben meghatározott estekben van mód.[3] A letelepedés fogalmát az EUB tágan értelmezi: "magában foglalja az uniós polgárok azon jogát, hogy tartósan és folyamatos módon részt vegyenek a származási helyüktől eltérő tagállamok gazdasági életében, és hogy abból hasznot húzzanak, ami elősegíti a gazdasági és társadalmi kölcsönhatást az Európai Unión belül a gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő gyakorlása területén".[4]
- 58/59 -
Amikor tehát a 2015. évben az Európai Bizottság pert indított Magyarországgal szemben az EUB előtt az EUMSZ 49. cikkére hivatkozással - miszerint Magyarország megsértette a Szerződés letelepedési jogra vonatkozó rendelkezéseit, amikor a közjegyzői kinevezést a Közjtv. 17. § (1) bekezdésének a) pontja magyar állampolgársághoz kötötte -, a Bíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a közjegyzőkre bízott tevékenységek a magyar jogrendben a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt jelentenek-e.[5]
Mielőtt áttekintenénk a fenti ítéletet és az EUB további vonatkozó döntéseit, vessünk egy pillantást a hazai jogértelmezés során a közjegyzői tevékenység közhatalmi jellegével összefüggésben született bírósági és alkotmánybírósági határozatokra.
A magyar közjegyzőséget 1949-ben államosították és integrálták a bírósági szervezetbe. A rendszerváltást követően az állami közjegyzők működése nem volt képes kielégíteni a jogállamiságból és a piacgazdaságból eredő kívánalmakat, így a Közjtv. hatályba lépésével visszaállításra került a szabadfoglalkozású, úgynevezett latin típusú közjegyzőség. A törvény indokolása közhatalmi tevékenységként írja le a közjegyzők tevékenységét, akik az állam felségjogából levezethető feladatokat látnak el. A szabadfoglalkozású közjegyzőség jellemzője, hogy a működéséhez szükséges forrásokat nem az állam biztosítja, hanem azok az ügyfelek fizetik meg, akik a jogi szolgáltatást igénybe veszik. Fontos korlátai azonban a szabadfoglalkozású közjegyzőség működésének a törvényben meghatározott illetékességi szabályok, a közjegyzői álláshelyek jogszabályban rögzített száma és az igazságügyi miniszteri rendeletben meghatározott kötött díjszabás.
A jogtudományban már korábban sem volt kétséges, hogy a közjegyző által lefolytatott eljárások - így az okiratszerkesztési eljárás is - nemperes eljárások.[6] A hagyatéki eljárás vonatkozásban már a 6/1958. (VII.4.) IM rendelet (He.) 89. § (1) bekezdése is nemperes eljárásként jellemezte a hagyatéki eljárást, és a fizetési meghagyásos eljárás közjegyzői hatáskörbe történő utalása előtt is nemperes eljárásként került szabályozásra a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényben (régi Pp.). A közjegyzői okiratszerkesztés nemperes eljárásként való deklarálása jogszabályi szinten azonban csak 2015. július 1. napján történt meg, ekkor lépett hatályba a Közjtv. 1. § (5) bekezdése, miszerint e törvényben szabályozott közjegyzői eljárások polgári nemperes eljárások. A nemperes eljárások lefolytatására pedig Németh János meghatározása szerint bíróság vagy valamely ahhoz tartozó, illetőleg meghatározott szempontból azzal azonosnak minősülő személy jogosult.[7] Mindezek alapján a közjegyző tevékenysége során közhatalmat gyakorol.
A közjegyző jogállásának közhatalmi jellegével összefüggésben számos alkotmánybírósági határozat született: a 46/1991.(IX.10.) AB határozat megsemmisítette a bírósági
- 59/60 -
végrehajtásról szóló 1979. évi 18. tvr. 18. §-át és a végrehajtási rendelet 6. §-át, egyúttal kimondta, hogy a közjegyzői záradék jogintézménye önmagában nem alkotmányellenes, csak abban az esetben, ha azt nem előzi meg olyan bírósági vagy közjegyzői eljárás, amely garanciát jelent arra nézve, hogy az adós kellő időben tudomást szerezzen az ellen folyó végrehajtási eljárásról. A 108/B/1992. AB határozat rámutatott arra, hogy az egyes jogi hivatást gyakorló személyek vonatkozásában nem diszkriminatív az, ha a jogalkotó közöttük eltérő jogállású foglalkozási csoportokat állít fel. Az Alkotmánybíróság témánk szempontjából jelentős döntése szerint a közjegyzőnek fizetendő szolgáltatási díj rendeltetését tekintve azonos a bírósági eljárásért fizetendő díjjal. A 944/B/1994. AB határozat értelmében a közhitelességgel felruházott, gazdaságilag önálló közjegyzők állami tevékenységet látnak el. A 30/1994. (V. 20.) AB határozat szerint a közjegyző a bírósághoz hasonlóan anyagi jogi igény érvényesítésére szolgáló vagy más olyan cél elérését biztosító eljárásokat folytat le, amelyek vonatkozásban a közjegyző általi határozathozatal valamilyen anyagi jogi igény érvényesítését vagy a törvényesség megtartását, illetőleg helyreállítását segíti elő. A 27/1999. (IX.15.) AB határozat a közjegyzői hivatás gyakorlásához szükséges jogi szakvizsga megszerzésének határidejére vonatkozó törvényi előírás megsemmisítése kapcsán rögzítette, hogy a közjegyzők közjogi jellegű jogosítványainak megfelelő gyakorlásában az állam és a közösség egyaránt érdekelt.
A közjegyzői intézmény működésének magas színvonalát a jogalkotó közvetett módon, a díjszabásról, a közjegyzői állások számáról és székhelyéről, a szakmai előképzettségről szóló szabályok megalkotásával befolyásolja. A közjegyzőknek biztosított állami többletjogok tárgyában született 13/2008. (II.21.) AB határozat ismételten rámutatott arra, hogy nem diszkriminatív a közjegyzők hivatásuk megfelelő gyakorlásához szükséges többlet jogokkal való felruházása, e tekintetben a közjegyzőség más jogászi hivatást gyakorlókkal nem minősül homogén csoportnak. Az Alkotmánybíróság a döntés alapjául szolgáló indítvány elbírálása során hivatalból észlelte, hogy a hagyatéki eljárás rendeleti szinten való szabályozása ellentétes a jogbiztonság követelményével, mert a He. közvetlenül és jelentős mértékben alapjogokat érint és korlátoz - ez a tény szintén a közjegyzők működésnek hatósági jellegét erősíti -, erre tekintettel a hagyatéki eljárás rendjét törvényi szinten kell szabályozni.
A közjegyzői működés jellegének meghatározása tekintetében kiemelkedő jelentőségű továbbá a 3/2004. Polgári jogegységi határozat. A PJE határozat a közjegyzői okiratszerkesztés közhatalmi jellegének megítélésében tapasztalt eltérő bírói gyakorlat egységesítése céljából született. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi tanácsa kimondta, hogy "a közjegyző közhatalmi tevékenységet gyakorol akkor, amikor közokiratot készít, így az e tevékenysége során okozott károkért a Ptk. 349. §-a alapján tartozik felelősséggel." A Legfelsőbb Bíróság a közjegyző közjogi helyzetére és az általa végzett tevékenységekre alapítottan megállapította, hogy a közjegyzőnek nincs olyan tevékenysége, amely ne volna közhatalmi jellegű. A közhatalmi jelleg ilyen módon történő deklarálása (az okiratszerkesztési eljárás nemperes jellegének törvényi szintre emelése előtt) azért is volt kiemelkedő
- 60/61 -
jelentőségű, mert az ítélkezési gyakorlat szerint az okiratszerkesztés során a közjegyző és az ügyfél között nem keletkezhetett közjogi jellegű jogviszony.[8]
Nem okoz nehézséget, hogy az egyes tagállamok bírósági-igazságszolgáltatási rendszerében megtaláljuk a közös nevezőt: a tagállamok jogrendszere biztosítja a három hatalmi ág szétválasztását, amelyben a bíróságok feladata az ítélkezési-jogszolgáltató tevékenység, még ha ez precedensjogi vagy ettől eltérően kontinentális jogrendszeren alapul is. Beszélhetünk-e az egyes tagállamokban működő közjegyzők tekintetében azonos feladat-és hatáskörökről az Európai Unióban? Már most leszögezhetjük, hogy nem, azonban a közjegyzői rendszerek nagyon hasonlóak. Az Európai Unió tagállamainak nagy részében latin típusú közjegyzőség működik, melynek fő jellemzői a következők: e rendszerben a közjegyzők jogi végzettségű, közhitelességgel felruházott személyek, akik kinevezésüket az államtól nyerik; szakmai felelősséggel rendelkező, az ügyvédségtől elkülönült, a bírói rendszerbe részben betagozódva vagy a bírák jogállásához hasonlóan működnek, érdekképviseletüket szakmai kamara látja el; a közjegyzői álláshelyek száma általában jogszabályban meghatározott; tevékenységük során ügyleti okiratokat és ténytanúsítványokat készítenek, nemperes eljárásokat folytatnak le; a latin típusú rendszerben működő közjegyzők által készített közjegyzői okiratok legtöbb esetben közvetlenül végrehajthatók; eljárásuk során fokozott törvényi garanciáknak kell érvényesülniük.[9] A közjegyzőknek tehát fontos szerep jut az egyes tagállamok jogrendszerében, abban a 22 tagállamban, amelyek jogrendje a római jogon alapul. Az angolszász jogrendszerekben a kontinentális jogi értelemben vett közjegyzőség nem működik, Írország az egyetlen angolszász jogrendszerű uniós tagállam, ahol létezik a latin típusú közjegyzőséghez hasonló hivatás.[10] A latin típusú közjegyzőség további közös jellemzője volt a kinevezési feltételként meghatározott állampolgársági kritérium.
Az Európai Bizottság azért indított pert Magyarországgal szemben az EUB előtt, mert álláspontja szerint a Közjtv. 17. § (1) bekezdés a) pontjában írt állampolgársági feltétel ellentétes az uniós joggal. A per nem volt előzmény nélküli, eddigre az EUB-nak kialakult ítélkezési gyakorlata volt az EUMSZ 49. cikke és az állampolgársági kritérium tárgyában, a letelepedési jog korlátozásával kapcsolatban már több ítélet is született a következő ügyekben: Bizottság kontra Belgium, Bizottság kontra Franciaország (C-50/08.)[11],
- 61/62 -
Bizottság kontra Luxemburg (C-51/08.)[12], Bizottság kontra Osztrák Köztársaság (C-53/08.)[13], Bizottság kontra Német Szövetségi Köztársaság (C-54/08.)[14], Bizottság kontra Görög Köztársaság (C-61/08.)[15], Bizottság kontra Holland Királyság (C-157/09.)[16] és Bizottság kontra Lett Köztársaság (C-151/14.)[17].
Az Európai Bizottság keresetében többek között arra hivatkozott, hogy a magyar közjegyző nem állami alkalmazott, hanem szabadfoglalkozású tevékenységet folytat és gazdasági tevékenységet végez, amely tekintetében adóalanynak minősül, szakmai tevékenysége során elvégzett cselekményeiért pedig maga felel, nem az állam. Az egyes közjegyzői eljárásokat számba véve a Bizottság a fizetési meghagyásos eljárással kapcsolatban előadta, hogy az eljárás a peres eljáráshoz képes kisegítő, előkészítő jellegű, ahol a közjegyző nem rendelkezik kényszerítő vagy kényszer alkalmazására vonatkozó jogkörrel, az eljárás a felek meghallgatása és bizonyítási eljárás lefolytatása nélkül zajlik, továbbá a fizetési meghagyást csak a kötelezett ellentmondása hiányában látja el a közjegyző jogerősítési záradékkal; ugyanezeket az érveket a Bizottság az európai fizetési meghagyásos eljárás vonatkozásában is fenntartotta. A Bizottság a közjegyző által lefolytatott hagyatéki eljárással kapcsolatban szintén a közjegyző jogvitát megelőző tevékenységére mutatott rá, miszerint a felek között felmerülő jogvita esetén a közjegyző ideiglenes hatállyal adja át a hagyatékot, melynek tárgyában ezt követően a bíróság dönt. A közjegyzői okiratszerkesztéssel kapcsolatosan a Bizottság álláspontja az volt, hogy az aktus joghatása önmagában nem elegendő annak bizonyításához, hogy e tevékenység a közhatalom gyakorlásában való részvételt jelent, különös tekintettel arra, hogy a közjegyzői okiratokkal szemben ellenbizonyításnak van helye; a közvetlen végrehajthatósággal összefüggésben pedig a Bizottság kiemelte, hogy a záradék kiállítása során a közjegyző szerepe a végrehajtási záradék kiállítására vonatkozó jogszabályi feltételek betartásának ellenőrzésére terjed ki. A Bizottság érvei között szerepelt, hogy a közjegyző nem az állam felelősségére jár el, szakmai tevékenysége során elvégzett cselekményekért maga felel.
Magyarország hangsúlyozta, hogy a közjegyző elsődlegesen nem gazdasági tevékenységet végez, tevékenységét pedig a köz javára fejt ki. Magyarország álláspontja szerint a fizetési meghagyás és a hagyatéki eljárás vonatkozásában nincs versenyhelyzet az egyes közjegyzők között. A fizetési meghagyásos eljárás bírósági jogkörből közjegyzői jogkörbe telepítése a bíróságok tehermentesítését szolgálja. A hagyatéki eljárás nem előkészítő jellegű, azt teljes egészében a közjegyző folytatja le, a közjegyző határozata elleni jogor-
- 62/63 -
voslatok száma elenyésző. Magyarország az okiratszerkesztéssel kapcsolatban rámutatott arra, hogy ezen nemperes eljárás szigorú szabályokhoz kötött és a közjegyző által készített közokirat közhatalmi jellegét támasztja alá, hogy a közjegyző az okiratot a jogszabályban foglalt feltételek fennállása esetén végrehajtási záradékkal látja el, amely alapján a követelés állami kényszer útján érvényesíthető. Magyarország hivatkozott továbbá az Unibank-ítéletre,[18] mely szerint végrehajthatóság csak a hatósági aktusokhoz kapcsolódhat, valamint a 44/2001/EK tanácsi rendeletre[19] és a 805/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletre[20], amelyek a bírósági ítéletekkel megegyező végrehajthatóságot kapcsolnak a közokiratokban foglalt kötelezettségvállalásokhoz.
Jelen dolgozatban a magyar közjegyzők okiratszerkesztésben, hagyatéki eljárásban és fizetési meghagyásos eljárásban betöltött szerepét mutatjuk be az EUB ítéletével összefüggésben, összehasonlítva egyéb tárgyban született ítéletekkel.
Az EUB az ítélet 110-114. pontjában megállapította, hogy a közjegyző fizetési meghagyásos eljárással kapcsolatos tevékenysége csak a nem vitatott, esedékes pénzkövetelésekre vonatkozik és a fizetési meghagyás csak akkor válik kötelező erejűvé, ha az adós azzal szemben nem élt ellentmondással. Ellentmondás esetén a jogvita eldöntésére a bíróság rendelkezik hatáskörrel. Az EUB szerint a közjegyző hatásköre kizárólag a hitelező és az adós egybehangzó akaratán alapul, így a fizetési meghagyásos eljárás lefolytatása egyáltalán nem jelent a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt. Az európai fizetési meghagyásos eljárás szintén csak a nem vitatott pénzkövetelésekre vonatkozik és az európai fizetési meghagyást is csak akkor lehet végrehajthatónak nyilvánítani, ha a megállapított határidőn belül ellentmondást nem nyújtottak be. Az EUB álláspontja szerint a fizetési meghagyás végrehajtása sem minősül közhatalmi tevékenységnek, mert annak alapjául szolgáló jogerős fizetési meghagyás és így a végrehajthatóság azon alapul, hogy az adós nem vitatta a végrehajtandó követelést.
Az EUB-nek a közjegyzők fizetési meghagyásos eljárással kapcsolatos feladataival összefüggésben más döntése nem született, ugyanis az Európai Unióban csak Magyarországon tartozik közjegyzői hatáskörbe ezen nemperes eljárás, az európai fizetési meghagyásos eljárást is ideértve.[21]
Az EUB a hagyatéki ügyek tekintetében[22] kiemelte, hogy a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény (Hetv.) 83. §-ának (1) bekezdése szerint a közjegyző csak akkor adhatja át teljes hatállyal a hagyatékot, ha az örökösök között nincs vita, vita esetén a Hetv. 85. §-ának (1) bekezdése értelmében a hagyatékot ideiglenes hatállyal kell átadni, ezt
- 63/64 -
követően a hagyatéki pert bíróság folytatja le. Mindezek alapján az EUB azt a következtetést vonta le, hogy a közjegyző az örökléssel kapcsolatban rá bízott feladatokat konszenzusos alapon, és - a felek közti vita hiányában - a bíróság hatáskörét nem érintve végzi, így e feladatokat önmagukban nem lehet a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősíteni. Az EUB szerint - Magyarország álláspontjával ellentétben - az sem jelenti a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt, hogy a közjegyző a hagyatéki tárgyalás megtartása érdekében bizonyos biztosítási és előkészítő intézkedéseket tehet, valamint különböző állami szervektől információkat és dokumentumokat kérhet, ezen intézkedések a hagyaték átadásához képest járulékos jellegűek.
A hagyatéki eljárással kapcsolatban döntés született a Bizottság kontra Belgium és a Bizottság kontra Luxemburg ügyekben is, melyekben az EUB azt állapította meg, hogy a belga és luxemburg közjegyzők a hagyatéki leltár elkészítésével kapcsolatos tevékenységüket a juge de paix (békebíró)[23] engedélye alapján végzik, nehézség esetén a felmerülő kérdést a közjegyző a bíróság elé terjeszti.[24] Az EUB mindezek alapján azt állapította meg, hogy a belga és luxemburg közjegyzők tevékenysége nem minősül a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek. Az EUB Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügyben született ítélet szerint az osztrák közjegyzőknek már összetettebb feladatai vannak a hagyatéki eljárással kapcsolatban, ide tartozik a hagyatéki leltár elkészítése, az örökösök azonosítása, az örökösök hagyaték megszerzésére vonatkozó nyilatkozatainak beszerzése, a hagyaték megőrzése, valamint e célból biztosítási intézkedések foganatosítása.[25] Az EUB hangsúlyozta, hogy az osztrák közjegyző feladatait a bíróság felügyelete alatt végzi, amely bármikor jelentést kérhet az említett feladatok teljesítéséről, és akár vizsgálatot is lefolytathat, amennyiben úgy ítéli meg, a "bíróság vissza is vonhatja a közjegyző megbízását, ha az nem teljesíti a feladatokat a megszabott határidőn belül". A közjegyző köteles továbbá az ügy iratait haladéktalanul megküldeni a bíróságnak, ha az kéri. A közjegyző a felek közti vita esetén köteles a bíróság döntését kérni. Az osztrák nemzeti jog szerint a hagyaték átadása és az eljárás befejezése is a bíróság feladata. Az EUB megállapításai szerint a közjegyző az öröklési jog terén rá bízott feladatokat a bíróság felügyelete alatt végzi, következésképpen e feladatok önmagukban nem tekinthetők úgy, mint amelyek közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában. Az EUB a lett közjegyzők örökléssel kapcsolatos feladatait is a bíróság felügyelete alá tartozó, előkészítő jellegű tevékenységnek minősítette: a közjegyző csak az örökösök egyet nem értése esetén oszthatja fel a vagyont, továbbá köteles megküldeni a bíróságnak a vagyonleltárt, a vagyonértékelést és a vagyonfelosztás tervezetét.[26]
- 64/65 -
A közjegyző okiratszerkesztési tevékenységével kapcsolatban az EUB az ítélet 119-127. pontjaiban rámutatott arra, hogy a Közjtv. 112. §-a szerint azokat az egyoldalú kötelezettségvállalást tartalmazó okiratokat vagy megállapodásokat lehet "hitelesíteni", amelyek tartalmában a felek szabadon egyeztek meg, így a közjegyző közreműködése a felek előzetes beleegyezését vagy akarategységét feltételezi. Az EUB álláspontja szerint az a tény, hogy egy adott tevékenység törvényben meghatározott bizonyító erejű és végrehajtható aktusok kiadásával jár, nem elegendő ahhoz, hogy e tevékenységet az EUMSZ 51. cikk (1) bekezdése értelmében vett közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek lehessen tekinteni. Az EUB indoklása szerint a közjegyzői okiratokat a polgári perrendtartás ruházza fel bizonyító erővel, ez a tény pedig nem jelenti azt, hogy ezen aktus kiadásával járó tevékenység önmagában a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és konkrét részvételnek minősülne. Kiemelte továbbá, hogy a közokiratokkal szemben ellenbizonyításnak van helye, nem állítható tehát, hogy a közjegyzői okirat bizonyító erejénél fogva feltétel nélkül kötné a bíróságot mérlegelési jogkörének gyakorlása során, mivel a bíróság a bírósági eljárás során begyűjtött összes tény és bizonyíték figyelembevételével, saját belátása szerint dönt. Az EUB álláspontja szerint a közjegyzői okiratok végrehajthatósága sem jelenti azt, hogy a közjegyző a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvétellel járó jogkörrel rendelkezne, tekintettel arra, hogy e végrehajthatóság a felek azon szándékán alapul, hogy az okiratot - miután annak törvényességét a közjegyző megvizsgálta - ilyen hatással ruházzanak fel. Rögzítette továbbá, hogy a közjegyző a végrehajtási záradékoláson túlmenően a végrehajtásban semmilyen szerepet nem játszik, e tekintetben tehát semmilyen kényszerítő jogkörrel nem rendelkezik.
Ugyanezen indokok alapján állapította meg az EUB, hogy a belga, francia, luxemburgi, osztrák, német, görög, holland és lett közjegyzők okiratszerkesztési és az okirat alapján végrehajtás elrendelésével összefüggő tevékenysége nem minősül az EUMSZ 51. cikke szerinti közhatalom gyakorlásnak[27], még abban az esetben sem, ha a nemzeti jog szerint bizonyos nyilatkozatok, megállapodások közokiratba foglalásának elmulasztása semmiséghez vezet, [28] mert az EUB szerint megszokott, hogy a nemzeti jogrendekben az "okiratok érvényessége alakszerűségi követelményektől vagy kötelező hitelesítéstől függ".
Az EUB ítéletében rögzítette, hogy Magyarország megszegte az EUMSZ 49. cikkéből eredő kötelezettségeit, amikor a közjegyző tevékenység gyakorlását magyar állampolgársághoz kötötte.[29] A Bíróság kiemelte, hogy a perben nem a közjegyzői jogállás nemzeti jog szerinti tartalmát, hanem a közjegyző által végzett konkrét feladatokat kell vizsgálni. Az EUB ítéletében a Bizottság keresete és Magyarország ellenkérelme szerint számba vette a közjegyző által végzett tevékenységeket és ezek jellegét, mellyel kapcsolatban hangsúlyozta, hogy e tevékenységek mibenléte alapján, nem pedig a közjegyzők magyar jog szerinti jogállására tekintettel kell meghatározni azt, hogy a közjegyzők tevékenysége
- 65/66 -
a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül-e.[30] Az EUB megállapította, hogy a közjegyzői tevékenység valóban kapcsolódik a közhatalom gyakorlásához, azonban a közjegyzők tevékenysége nem jelent a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt, amely a letelepedés joga alóli kivétel fő kritériuma a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint. Az EUB kapcsolódó ítéleteiben is rámutatott arra, hogy a köz érdekében való tevékenység, a közérdekű cél önmagában nem elegendő ahhoz, hogy valamely tevékenység közhatalom gyakorlásának minősüljön[31].
Az EUB a Bizottság kontra Magyarország ügyben született ítéletben emlékeztetett arra, hogy a Bíróság már korábban kimondta, hogy a letelepedésnek az EUMSZ 49. cikkében rögzített szabadságát a közjegyzőkre is alkalmazni kell. A Bíróság Magyarország 44/2001 rendelettel és 805/2004. rendelettel kapcsolatos érvelését illetően hangsúlyozta, hogy ezen aktusok a valamely tagállamban végrehajtható, megkapott okiratok elismerésére irányulnak, és ennek következtében nincsenek hatással az EUMSZ 51. cikk első bekezdésének értelmezésére. A magyar érvelésben hivatkozott UniBank ítélet vonatkozásban a Bíróság rögzítette, hogy az Unibank-ítélet alapjául szolgáló ügy nem az EUMSZ 51. cikk első bekezdésének, hanem a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló, 1968. szeptember 27-i Brüsszeli Egyezmény 50. cikkének értelmezésére vonatkozott.
Az EUB határozata rögzíti továbbá, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a visszterhes szolgáltatásnyújtást gazdasági tevékenységnek kell tekinteni, feltéve, hogy a kifejtett tevékenység valódi és tényleges, nem pedig teljesen csekély jelentőségű és járulékos jellegű. A fenti indokok alapján az EUB megállapította, hogy a Bizottság keresete megalapozott, Magyarország nem teljesítette az EUMSZ 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Láthatjuk, hogy a közjegyzők tevékenysége közhatalmi jellegének uniós szintű elismerése kiemelten fontos volt az állampolgársági feltételt előíró tagállamok számára, ezt bizonyítja, hogy a Bizottság által indított perekben az alperes támogatására számos tagállam sorakozott fel. A Bizottságot minden esetben csak Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága támogatta. Nagy-Britannia kitartó fellépése a Bizottság oldalán talán azzal magyarázható, hogy a kontinentális jogrendszerekben működő közjegyzőség a tagállamban egyáltalán nem ismert. Az sem elhanyagolható tény továbbá, hogy a 2004. évi csatlakozásokat követően az Egyesült Királyság az elsők között biztosította az újonnan csatlakozó tagállamoknak a teljes szabadságot a letelepedés és munkavállalás tekintetében.[32]
- 66/67 -
A kritikai észrevételeket értelemszerűen a Magyarországgal szemben született ítélet vonatkozásban fogalmaztuk meg. A közhatalom fogalmát sem a nemzeti jogunk, sem nemzetközi jogforrás nem határozza meg.[33] Az EUB ítéleteiből sem vezethető le egy általános közhatalom fogalom. Az EUB a közjegyzők feladataival kapcsolatban kifejezetten azt vizsgálta, hogy a közhatalom gyakorlás általa kimunkált ismérvei ezek vonatkozásában fennállnak-e: az EUB szerint nem minősülnek közhatalom gyakorlásának az olyan tevékenységek, amelyek a közfeladat gyakorlásához képest járulékos vagy előkészítő jellegű tevékenységek, az olyan tevékenységek sem, amelyek gyakorlása érintetlenül hagyja az említett hatóságok mérlegelési és döntési jogkörét, illetve amelyekhez nem kapcsolódnak döntési, korlátozó vagy kényszerítő jogkörök.[34] A kritikai észrevételek között elsőként említhetjük tehát, hogy az EUB a közhatalom gyakorlásában való részvételt a letelepedés joga, mint alapszabadság fényében túlságosan megszorítóan értelmezte, amikor a nemzeti szabályozást nem, csak a közjegyző által ellátandó feladatokat vette figyelembe. Ennek némileg ellentmond, hogy a Reyners-ügyben[35], melynek során a Bíróság 1974-ben azt vizsgálta, hogy az ügyvédi tevékenység jelenthet-e kivételt a letelepedés joga alól, az EUB azon az állásponton volt, hogy a nemzeti szabályokat is vizsgálni kell a szakma szervezetével és gyakorlásával összefüggésben. A megszorító értelmezés azt eredményezte, hogy a Bíróság megállapítása szerint az igazságszolgáltatással összefüggésben a közhatalom gyakorlása körébe kifejezetten csak az igazságszolgáltató, jogszolgáltató tevékenység tartozik, amely során a bíróság jogvitát dönt el, jogokat és kötelezettségeket állapít meg, a közjegyző pedig nem rendelkezik az ehhez szükséges kényszerítő vagy korlátozó jogkörökkel. Álláspontunk szerint fokozottabban figyelembe kellett volna venni a 11 tagállam (Spanyolország, Olaszország és Portugália már korábban megszüntette az állampolgársági feltételt) törvényi előírásait; ha az EUB maga határozta meg, hogy a közjegyzők jogállását a letelepedés szabadságával összefüggésben feladataikkal összhangban kell értelmezni, lehetősége lett volna ténylegesen differenciálni az egyes tagállamok között: a magyar közjegyzőség a latin típusú rendszerben működő közjegyzők közül is kiemelkedik a ráruházott feladatok és hatáskörök tekintetében[36], itt különösen a hagyatéki eljárás, fizetési meghagyásos eljárás, a közjegyzői okirat végrehajtási záradékkal való ellátása hatósági jellegét kívánjuk kiemelni. Kérdés, hogy el lehet-e ilyen módon választani a feladatokat a nemzeti hatásköri előírásoktól és azokat önállóan elemezni? Hiszen az adott feladat teljesítéséhez minden estben szükséges az ehhez kapcsolódó hatáskör pontos meghatározása.
- 67/68 -
Az EUB fokozottabban figyelembe vehette volna az egyes jogszabályi rendelkezéséket, mint például a Hetv. 2. § (2) bekezdését, miszerint a hagyatéki eljárásban a közjegyző eljárása az elsőfokú bíróság eljárásával azonos hatályú. Míg a Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügyben az EUB közhatalom gyakorlás járulékos jellegének alátámasztására azt hozta fel, hogy az osztrák közjegyző csak előkészítő tevékenységet végez, és ténylegesen bíróság adja át a hagyatékot[37], addig a magyar közjegyzők tevékenységét is kisegítő, járulékos jellegűnek írta le, holott a hagyatéki eljárást teljes egészében a közjegyző folytatja le.
Álláspontunk szerint azt a tényt, hogy a fizetési meghagyásos eljárás minden más érintett országban (és egyébként szinte egész Európában) bírósági hatáskörbe tartozik, szintén Magyarország javára kellett volna értékelnie a Bíróságnak, különös tekintettel arra, hogy 2010. június 30-áig bírósági hatáskörbe tartozott[38] hasonló jogosítványokkal, mint amelyet a fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2009. évi L. törvény (Fmhtv.) biztosít a közjegyzőknek. Az Fmhtv. 2. §-a szintén rögzíti, hogy a közjegyző eljárása - mint polgári nemperes eljárás - a bíróság eljárásával azonos hatályú. Az EUB indokai, miszerint a jogerős fizetési meghagyás végrehajtásának elrendelése azért nem közhatalmi tevékenység, mert a végrehajthatóság azon alapul, hogy az adós nem vitatta a végrehajtandó követelést, azért nem lehet megfelelő indok, mert végrehajtás bíróság által jóváhagyott egyezség alapján - amely a felek egyetértésével született - is elrendelhető, ez esetben a bíróság ilyen jellegű tevékenysége sem lenne közhatalmi jellegű.
A közjegyző által készített közokiratokkal kapcsolatban ki kell emelni, hogy Magyarországon a közjegyző az aláírási címpéldány tervezetén kívül magánokiratot nem készíthet, szemben más országban működő közjegyzőkkel[39]: az osztrák[40], a belga[41], a francia[42], a holland[43], a lett[44] és luxemburgi[45] közjegyzői is készíthet magánokiratot, ez a tevékenység perbe vont országok közül egyedül a görög jog szerint tiltott[46]. A közokiratszerkesztés hatósági jellegét erősíti az is, hogy a közjegyző jogi tanácsadást nem nyújthat, a feleket a kioktatással segíti jogaik gyakorlásában és kötelességeik teljesítésében.[47] A közjegyzői okirat bizonyító erejével kapcsolatban az EUB több ítéletében is kiemelte, hogy azokkal szemben bizonyításnak van helye, így nem alkalmas a hatósági jelleg igazolására. Véleményünk szerint Magyarország vonatkozásban nem helytálló a Bíróság érvelése, tekintettel arra, hogy a régi Pp. közokiratokra vonatkozó 195. §-a valamint a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) közokiratokra vonatkozó 323. §-a értelmében valamennyi közokirattal szemben bizonyításnak van helye. A Pp. Kommentár[48]
- 68/69 -
szerint hatályos jogunk nem ismer olyan törvényi kizárást vagy korlátozást, amely lehetetlenné tenné a közokirattal szembeni ellenbizonyítás lehetőségét, vagyis a EUB ítélete értelmében a közhatalmat gyakorló bíróság által készített közokiratokkal szemben is helye lehet bizonyításnak.
A közjegyzői okiratok közvetlen végrehajtásával kapcsolatban kiemelendő, hogy az ügyleti okirat joghatása szorosan összefügg a közjegyző hatósági jogállásával, hiszen a végrehajtás nem más, mint állami kényszer útján valamely jog vagy követelés érvényre juttatása. Állami kényszer pedig kizárólag hatósági aktushoz kapcsolódhat. Ez álláspontunk szerint akkor is helytálló, ha a közjegyző hatásköre - az EUB megállapításnak egyébként megfelelően - a végrehajtási záradék kiállítása során csak az alaki feltételek meglétének ellenőrzésre terjed ki.
A bíróság is nagy számban folytat le nemperes eljárásokat, mégsem jelenthető ki, hogy e tekintetben nem minősül közhatalmat gyakorló szervnek. A közjegyző határozataival szemben igénybe vehető jogorvoslat a jogállamiságból levezethető követelmény, ebből a szempontból az EUB érvelése nem megalapozott, hiszen a többszintű bírósági rendszerben a bíróság határozatával szemben is lehet jogorvoslattal élni.
A Bíróság azon megállapítása, hogy a közjegyző gazdasági tevékenységet folytat álláspontunk szerint szintén nem alkalmas arra, hogy a cáfolja a közjegyző közhatalom gyakorlásban való közvetlen részvételét. Egyrészt a közjegyzői álláshelyek száma jogszabályban meghatározott, ezért a közjegyzői tevékenység nem tekinthető elsődlegesen gazdaságivállalkozói tevékenységnek. Kiemelendő továbbá Magyarország perben előadott érve is, miszerint a közjegyző a fizetési meghagyás kibocsátására vonatkozó, valamint a hagyatéki eljárással kapcsolatos tevékenységét nem versenyfeltételek között végzi[49]. A közjegyző tevékenységét elsődlegesen a köz érdekében fejti ki, jogszabályban körülhatárolt jogosítványok, eljárási rend alapján. A közjegyző a közreműködését csak jogszabályban meghatározott esetekben, indokolt végzéssel tagadhatja meg, tehát köteles a hatáskörébe tartozó valamennyi ügyet ellátni.[50] Tevékenységért díjazásra jogosult, amely igazságügyi miniszteri rendeletben meghatározott. A 22/2018. (VIII. 23.) IM rendelet a közjegyzői díjszabásról (Díjrendelet) a köz érdekében végzett tevékenység hatósági jellegét még inkább érvényre juttatja az ügyfelek meghatározott csoportjára vonatkozó kedvezményes díjszabások előírásával és a Díjrendelet szabályainak megtartásával kapcsolatos szigorú ellenőrzési rendszer kialakításával.[51] A közjegyzői hatáskörbe utalt, a bíróságok tehermentesítését szolgáló, permegelőző, perelhárító nemperes eljárások lefolytatása értelemszerűen elsődlegesen nem gazdasági tevékenység gyakorlását jelentik. Vitathatatlan, hogy amennyiben a közjegyző igazságszolgáltatási funkciókat lát el - akár közvetett módon - jogosult arra, hogy az ehhez szükséges tárgyi és személyi feltételek biztosítása érdekében díjazásra legyen jogosult.
- 69/70 -
Végül, de nem utolsó sorban kritikai észrevételt fogalmazhatunk meg a közjegyzők felelősségével kapcsolatban is: a közjegyző valóban maga felel a működése során okozott károkért, azonban az erre vonatkozó szabályokat a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.) LXXI. Fejezetében, a "Felelősség közhatalom gyakorlásával okozott kárért" cím alatt találhatjuk. A Ptk. 6:549. § (2) bekezdése szerint a közjegyzői és a végrehajtói jogkörben okozott kárért való felelősségre a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség szabályait kell megfelelően alkalmazni.
A Bíróság ítélete alapján a Közjtv. 17. § (1) bekezdésének a) pontja tehát a bevezetésben írtak szerint módosításra került. Ugyanakkor a közjegyző kinevezés feltétele a Közjtv. 17. § (1) bekezdés g) és h) pontja szerint az eljárás nyelvének az eljárás lefolytatásához szükséges mértékű ismeretének igazolása, illetve a rendkívül sokrétű és összetett közjegyzői vizsga megléte.
Ahogy arra maga az EUB is rámutatott, az ítéletek nem érinti a közjegyzők egyes nemzeti jogrendbeli jogállására és szervezetére vonatkozó előírásokat. A Bíróság a közjegyzők tevékenységének mibenlétét az uniós jog, az EUMSZ letelepedési jogra vonatkozó 49. cikke fényében értelmezte. A közjegyzők tevékenységének magyar jog szerinti közhatalmi jellegét a dolgozatban ismertetett érvek alapján nem lehet elvitatni. ■
JEGYZETEK
[1] C-392/15. Európai Bizottság kontra Magyarország ügyben 2017. február 1. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-392/15. sz.), (ECLI:EU:C:2017:73)
[2] Kátai Anikó: A letelepedés szabadsága. In: Európai Tükör, 2014/2. 26.o.
[3] Kátai Anikó: im. 29.o.
[4] C-47/08. Európai Bizottság kontra Belga Királyság ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-47/08. sz.), (ECLI:EU:C:2011:334) 78. pontja
[6] Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Ötödik, átdolgozott kiadás. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 472.o.
[7] Bókai-Gabányi-Kiss-Németh-Piskolti-Vida: Polgári nemperes eljárások. Szerk.: Németh János. Budapest, 1996. 55. o.
[8] Lsd. Rádonyi Dénes-Reviczky Renáta: Joghézagok egy nemperes eljárásban. Kérdőjelek a közjegyző okiratszerkesztési tevékenysége körül. In Közjegyzők Közlönye, 2015. 4. szám, 11-13.o.
[9] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: Külföldi közokiratok a gyakorlatban. Harmadik, átdolgozott és bővített kiadás. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2018. 132.o.
[10] https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-maximize-hu.do. Letöltés időpontja 2020. május 13.
[11] C-50/08. Európai Bizottság kontra Francia Köztársaság ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-50/08. sz.), (ECLI:EU:C:2011:335)
[12] C-51/08. Európai Bizottság kontra Luxemburgi Nagyhercegség ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-51/08.), (ECLI:EU:C:2011:336)
[13] C-53/08. Európai Bizottság kontra Osztrák Köztársaság ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-53/08.), (ECLI:EU:C:2011:338)
[14] C-54/08. Európai Bizottság kontra Német Szövetségi Köztársaság ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-54/08.), (ECLI:EU:C:2011:339)
[15] C-61/08. Európai Bizottság kontra Görög Köztársaság ügyben 2011. május 24. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-61/08.), (ECLI:EU:C:2011:340)
[16] C-157/09. Európai Bizottság kontra Holland Királyság ügyben 2011. december 1. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-157/09.), (ECLI:EU:C:2011:794)
[17] C-151/14. Európai Bizottság kontra Lett Köztársaság ügyben 2015. szeptember 10. napján hozott ítélet (továbbiakban: C-151/14.), (ECLI:EU:C:2015:577)
[18] C-260/97. Unibank A/S kontra Flemming G. Christensen ügyben 1999. június 17. napján hozott ítélet (ECLI:EU:C:1999:312)
[19] A Tanács 44/2001/EK rendelete (2000. december 22.) a polgári és kereskedelmi ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról
[20] Az Európai Parlament és a Tanács 805/2004/EK rendelete (2004. április 21.) a nem vitatott követelésekre vonatkozó európai végrehajtható okirat létrehozásáról
[21] Szécsényi-Nagy Kristóf: Nagykommentár a fizetési meghagyásos eljárásról szóló törvényhez, Complex Kiadó, Budapest, 2012. 37.o., Rák Viktor: Kommentár az európai fizetési meghagyásos eljárásról szóló rendelethez, Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2016. 33.o.
[22] C-392/15. 115-117. p.
[23] Belgium: https://e-justice.europa.eu/content_ordinary_courts-18-be-maximizeMS-hu.do?member=1, letöltés időpontja: 2020. szeptember 20., Luxemburg: https://e-justice.europa.eu/content_judicial_systems_in_member_states-16-lu-maximizeMS-hu.do?member=1, letöltés időpontja: 2020. szeptember 20.
[24] C-47/08. 109. p., C-51/08. 110. p.
[25] C-53/08. 105-109. p.
[26] C-151/14. 65-67. p.
[27] C-47/08. 89-103. p., C-50/08. 79-95. p., C-51/08. 89-104. p., C-53/08. 88-103. p., C-54/08. 90-107. p., C-61/08. 81-95. p., C-157/09. 62-78. p., C-151/14. 57-62. p.
[28] C-47/08. 93., C-50/08. 97., C-51/08. 93. p, C-53/08. 92. p., C-54/08. 94. p., C-61/08. 85. p., C-157/09. 66. p.
[29] C-392/15. 143. p.
[30] C-392/15. 139. p.
[31] Lsd. C-47/08. 96. p., C-50/08. 86. p., C-51/08. 96. p., C-53/08. 95. p., C-54/08. 97. p., C-61/08. 88. p.
[32] Juhász Endre: Magyarország főbb problémái a csatlakozási tárgyalásokon - és hogyan látom ezeket ma. In: Európai Jog, 2019. 6. szám, 5. o.
[33] Paczolay Péter: A közjegyzők és a közhatalom. Előadás a Közép-európai Közjegyzői Kollokviumon. In: Közjegyzők Közlönye, 2013. 1. szám, 7. o.
[34] C-47/08. 86. p., C-50/08. 76. p., C-51/08. 86. p., C-53/08. 85. p., C-54/08. 87. p., C-61/08. 78. p., C-392/15. 108. p.
[35] C-2/74. Jean Reyners kontra État Belge ügyben 1974. június 21. napján hozott ítélet (ECLI:EU:C:1974:68). 49.p.
[36] Lsd. Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im.338-339.o.
[37] C-53/08. 107. p.
[38] Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (régi Pp.) XIX. fejezet
[40] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 154. o.
[41] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 167. o.
[42] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 225. o.
[43] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 252. o.
[44] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 318. o.
[45] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 329. o.
[46] Máté Viktor-Molnár Ágnes-Raus Csaba-Sajben Tamás: im. 235. o.
[48] Kommentár a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvényhez - Szerkesztette: Wopera Zsuzsa
[49] Amennyiben az adott illetékességi területen egy közjegyző működik, ez egyéb feladatkörökre is igaz. Lsd. Az egyes közjegyzői nemperes eljárásokról szóló 2008. évi XLV. tv. 4. §, 18. §, 22. §, 27/I. §, 36/A. § (6), 36/F. § (1), 36/I. § (3), 36/M. § (1), 38. § a) pont
[50] Közjtv. 3. §
[51] Díjrendelet 37. § - 38/C. § és Közjtv. 69/B. §
Lábjegyzetek:
[1] A szerző közjegyzőhelyettes, Mohács.
Visszaugrás
