A közjegyzői hivatásra vonatkozó szabályokat rendkívül sokszínű módon lehet értékelni. A jogtörténeti fejlődés gazdag tapasztalataitól kezdve, a hivatás gyakorlásának etikai normáin át, a hatályos eljárási jogszabályok aprólékos szabályozásáig minden aspektus nagyon fontos részleteket ad hozzá a közjegyzői tevékenység átfogó értékeléséhez. Az egyes aspektusok csakis együtt vezethetnek el minket a közjegyzőség mibenlétének megértéséhez.
Ha e nézőpontok közül a kérdés alkotmányjogi vonatkozásaira fókuszálunk, akkor is szembeötlő a téma sokrétűsége. Nagyon tanulságos és szép lenne például felvázolni a közjegyzőség történeti fejlődését, hiszen az mindig érzékenyen reagált az ország történelmi-közjogi eseményeire. Túlzás nélkül állíthatjuk, hogy a hiteleshelyek történetében a hazai államiság alakulása mutatja magát. De hasonlóan nélkülözhetetlen az alkotmányjogi értékeléshez az egyes közjegyzői eljárások feldolgozása is, ezért örömmel láttam, hogy holnap az alkotmányjogi szekcióban az Alkotmánybíróság munkatársa (Udvary Sándor) el is végzi ezt a munkát. Előadásomban én a közjegyzőkre vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat alapjaival foglalkoznék.
Az Alkotmánybíróság határozatai a közjegyzői tevékenység jellegének leírására több megfogalmazást is használnak. Egyrészt a határozatok a közjegyzőségre az állam igazságszolgáltató tevékenységének részeként tekintenek. Ismét a holnapi szekcióra hivatkozva megengedhetem magamnak, hogy az idevágó kérdéseket az Alkotmánybíróság másik munkatársára (Köblös Adélra) hagyjam, és figyelmemet arra fordítsam, hogy az Alkotmánybíróság emellett a közjegyzői tevékenységet közhatalmi tevékenységként, hatósági jogalkalmazásként értelmezi. Nyilvánvaló, hogy az értelmezési gyakorlatnak ez a két alappillére - ti. hogy (1) a közjegyző az igazságszolgáltatás része, valamint (2) közhatalmi tevékenységet folytat - egymással szoros kapcsolatban áll és részben összefonódik, azonban a fogalmi tisztázás terén érdemes bizonyos mértékben különválasztanunk őket, mivel részben eltérő jellemzőket tudunk ezáltal megragadni. Előadásom tehát a közjegyzőség közhatalmi jellegével kapcsolatban igyekszik összefoglalni a legfontosabb szempontokat.
A kérdés áttekintése azért is különösen aktuális, mert az Európai Unió Bírósága tavaly sorozatban hozta meg azokat a döntéseit, amelyek az uniós jog adott rendelkezése szempontjából nem tekintette közhatalmi jellegűnek a vizsgált tagállamok közjegyzőinek tevékenységét. Sőt jelen pillanatban az Európai Bizottság keresete alapján a magyar szabályozás megítélése is a luxembourgi bíróság döntésére vár. Indokolt tehát, hogy a témát ennek a kihívásnak a tükrében járjuk körül, és megpróbáljuk eloszlatni az esetleges félreértéseket. Annak tisztázására kerítek tehát most sort, hogy (1) miben áll az Unió Bírósága jogértelmezésének lényege, (2) ehhez képest mit tartalmaznak a releváns alkotmánybírósági határozatok, és (3) milyen kapcsolatban áll egymással a két joggyakorlat.
Amint az ebben a körben nyilván közismert, az Európai Unió Bírósága kötelezettségszegési eljárás keretében vizsgálta több tagállam közjegyzői szabályozását. Ennek eredményeképpen 2011. május 24-én hozott ítéleteiben több tagállamot is elmarasztalt, amiért a közjegyzői státuszok betöltésének feltételül szabták a tagállami állampolgárságot. A Bizottság keresete alapján a Bíróságnak abban a kérdésben kellett döntenie, hogy az állampolgársági feltétel ebben az esetben jogsértően korlátozza-e a letelepedés szabadságát, amelyet az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. cikke garantál (ezt korábban az Európai Közösséget létrehozó szerződés 43. cikke tette meg, de előadásomban ezután csak az Európai Unió működéséről szóló szerződés számozására utalok). Az érintett tagállamok a szerződés 51. cikkére hivatkoztak, amely kivételt enged a letelepedési szabadság biztosítása alól "a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy időlegesen kapcsolódó tevékenységek" esetében. A jogkérdés végeredményképpen tehát az volt, hogy a vizsgált tagállami szabályozásokban megjelenő közjegyzői tevékenységek közhatalom gyakorlásában való részvételt jelentenek-e.
A Bíróság - hangsúlyozva, hogy a tevékenységi köröket önmagukban, nem pedig a jogállás fényében vizsgálja - áttekintette, hogy az érintett tagállamok közjegyzői milyen tevékenységeket folytatnak, és mindegyik esetben azt állapította meg, hogy a hatályos szabályok alapján nem állapítható meg a közhatalom gyakorlásában való részvétel. Itt szeretném rögtön leszögezni: nem célom annak megelőlegezése, hogy a luxembourgi bíróság miként dönthet majd a magyar szabályozás hasonló állampolgársági feltételéről. Egyfelől látni kell, hogy ahány tagállam, annyi különbség lelhető fel a közjegyzői tevékenységek fajtái vagy részletszabályai között. Másfelől viszont a bírósági ítéletek a hazai jogrendben is ismert klasszikus közjegyzői tevékenységeket (is) érintenek. E szempontok mérlegelése és a majdani döntés megelőlegezésének kísérlete helyett azonban arra keresem a választ, hogy bármilyen uniós döntés is születik, az mennyiben érinti a szóban forgó kérdések hazai alkotmányjogi megítélését.
Mindenekelőtt látni kell, hogy az Unió Bírósága a közhatalom fogalmának terjedelmét nem általánosságban adta meg. Az ítéletek maguk is hangsúlyozzák: arra keresik a választ, hogy egy konkrét szerződéses rendelkezés, az 51. cikk értelmében meddig terjed a közhatalom. Emellett döntő jelentőséggel bír az is, hogy a Bíróság az egyik alapvető uniós szabadság alóli kivétel értelmezése kapcsán foglalkozott a kérdéssel. Érthető tehát, hogy azzal érvel: az állandó ítélkezési gyakorlata alapján figyelembe kellett vennie a szóban forgó rendelkezések sajátos uniós jogi jellegét. Ennek érdekében olyan jogértelmezés kidolgozását tekintette feladatának, amely a letelepedés szabadsága alóli kivételeket csakis a feltétlenül szükséges mértékre korlátozza, és biztosítja, hogy a szerződés hatékony érvényesülését ne befolyásolhassák a tagállamok egyoldalú rendelkezései. Az ítéletek így arra jutnak, hogy az 51. cikkben foglalt kivételt kizárólag azon tevékenységekre kell korlátozni, amelyek "önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek". Ebből tehát arra lehet következtetni, hogy a Bíróság csupán azt állapította meg, hogy az adott cikk szempontjából a vizsgált tevékenységek olyan mértékben közhatalmi jelleggel bírnak-e, amilyen mértékben az uniós jog kivételt engedhet az egyik legfontosabb szabadsága alól.
Az ítéletek alapján nem tartoznak ide "a közhatalom gyakorlásához képest kisegítő vagy előkészítő jellegű tevékenységek". Azokat a tevékenységeket sem lehet kivételként kezelni, amelyek "érintetlenül hagyják a bíróság vagy közigazgatási hatóság mérlegelési és döntési jogkörét", vagy amelyek "nem járnak döntési jogkör gyakorlásával". A Bíróság e mondatai mellett az is figyelemre méltó, ahogy a felek megfogalmazták saját álláspontjukat. A felperes Bizottság a keresetekben arra hivatkozott, hogy a közhatalom fogalmának magában kell foglalnia "a mások akaratától független vagy akár azzal szemben történő cselekvés képességét", vagyis a kényszerítő jogkör alkalmazását. Az alperesek érvelése szerint viszont a közhatalom fogalma nem korlátozható a kényszerítő jogkör gyakorlásával járó vagy a bíróságok - mint végső döntéshozók - által végzett tevékenységekre. Az ítéletek végül a Bizottság érveit fogadták el, igen szűken értelmezve ezzel a közhatalom gyakorlásában való részvételt. Ennek értelmében a közjegyzők tevékenysége ugyan közérdekű célt szolgál, de a közérdekű cél érdekében való fellépésük nem elegendő ahhoz, hogy közhatalomnak minősüljenek.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatának áttekintésekor arra kell figyelemmel lennünk, hogy a közhatalom fogalmát sem az alkotmány, sem nemzetközi jogforrás, sem valamely más jogszabály nem határozza meg. Annak ellenére tehát, hogy az alkotmányos gondolkodás és az alkotmányértelmezés egyik kulcsfontosságú kategóriájáról beszélünk, nem áll rendelkezésünkre definíciószerű mérce. Az Alkotmánybíróság maga sem adott ilyen mércét. Vannak persze egyértelmű helyzetek, mint például a jogalkotás, amely a közhatalom klasszikus megnyilvánulásának tekinthető. Témánk szempontjából azonban most azok az alkotmányossági vizsgálatok bírnak jelentőséggel, amelyek során az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálta meg, hogy az eléje került jogszabályokban foglalt egyes tevékenységek közhatalmi jellegűek-e, és így vonatkoznak-e rájuk a sajátos alkotmányos követelmények. Ebben a módszertani kérdésben tehát az Alkotmánybíróság
az Európai Unió Bíróságához hasonlóan járt el: a szóban forgó tevékenység jellegét ítélte meg, és nem tekintette önmagában perdöntőnek például a jogállásbeli jellemzőket. Persze egy szerv jogállása hatással van az általa végzett tevékenységi kör jellegére is, mégsem lehet önmagában a státuszból kiindulni. Különösen egyértelmű ez, ha figyelembe vesszük, hogy az Alkotmánybíróság sok esetben éppen a jogállásra nézve fogalmazott meg követelményt abból kiindulva, hogy közhatalom gyakorlását állapította meg. Az alkotmánybírósági gyakorlatból vett alábbi példák - noha első hallásra talán távol állnak a közjegyzők helyzetének értékelésétől - nagyon jól érzékeltetik, miként kezeli az Alkotmánybíróság a közhatalmi jelleg kérdését, és így a közjegyzői státuszra nézve is tapasztalatokkal szolgálnak - különösen a luxembourgi döntések tükrében.
A gazdasági, illetve a szakmai kamarák esetében tipikusnak nevezhető feladata volt az Alkotmánybíróságnak, hogy az egyes kamarai tevékenységek, valamint a hozzájuk esetlegesen kapcsolódó kötelező kamarai tagság alkotmányosságának megítéléséhez mindenekelőtt az adott kamara közhatalmi jellegéről döntsön. A későbbiekben sokszor hivatkozott határozatában [39/1997. (VII. 1.) AB hat.] az Alkotmánybíróság szisztematikusan áttekintette az orvosi kamara jogszabályban biztosított tevékenységi körét. A vizsgálat eredményeképpen az Alkotmánybíróság azonosította egyrészt a MOK által végzett közfeladatokat, másrészt az ezek ellátásához rendelkezésre álló közhatalmi, hatósági jogköröket. A határozat megállapította ugyanis, hogy "a közfeladat fogalma szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eleme lehet".
a) Az Alkotmánybíróság közhatalom gyakorlásának minősítette, amikor a köztestület az adott hivatás valamennyi gyakorlója számára normaalkotást végez.
b) Hasonlóképpen az orvosi kamara közhatalmi aktusa, amikor egyetértési jogot gyakorol a külföldi diplomával honosítás nélkül végezhető orvosi tevékenység iránti kérelmek ügyében.
c) Az Alkotmánybíróság abban is részben közhatalmi jogosítvány gyakorlását látta, amikor az állam egy adott szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet, persze úgy, hogy az ehhez szükséges szervezettel és hatáskörrel is ellátja. A normaalkotás, valamint az egyetértési jog gyakorlásán túl tehát adott esetben a tanácsadó közreműködés is belefér a közhatalom fogalmába.
A MOK-határozat egyszersmind arra is jó példát szolgáltat, hogy mi lehet a tétje egy tevékenység közhatalmi jellegének. Az Alkotmánybíróság ugyanis megsemmisítette az egyetértési jog gyakorlásában megnyilvánuló közhatalmi aktusra vonatkozó szabályokat, tekintettel arra, hogy nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely bármilyen szempontot tartalmazna arról, hogy a kérelmet minek alapján fogadja el vagy utasítja el a kamara.
Annak, hogy az Alkotmánybíróság egy tevékenységet közhatalminak minősít, éppen ez az egyik legfontosabb következménye: a döntések hosszú sorában megmutatkozó következetes gyakorlat szerint "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket" [ld. pl. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat]
Mindenekelőtt a közhatalom gyakorlására vonatkoznak a következő alkotmánybírósági mondatok is: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." [9/1992. (I. 30.) AB határozat]
A közhatalom-gyakorlás alkotmányosságának terén fontos értelmezést adott az Alkotmánybíróság abban a határozatában, amelyben a társadalombiztosítási önkormányzatok működését vizsgálta meg [16/1998. (V. 8.) AB határozat]. Az
Alkotmánybíróság mindenekelőtt itt is elvégezte a TB-önkormányzat tevékenységi körének "címkézését", és tevékenységről tevékenységre állapította meg a közhatalmi jelleg meglétét. A besorolás nagyon tanulságos témánk szempontjából. Az Alkotmánybíróság az egyes döntési és egyetértési jogkörökön túl közhatalminak ítélte:
a) a társadalombiztosítást érintő jogszabályok tervezeteivel kapcsolatos véleményezési feladatot, valamint
b) a társadalombiztosítást érintő és a Kormány elé terjesztendő költségvetési irányelvekre vonatkozó javaslattételi jog gyakorlását.
Tekintettel arra, hogy mindezek alapján a TB -önkormányzat közhatalmat gyakorolt, az Alkotmánybíróság a jogállásán az erre vonatkozó alkotmányos követelményeket kérte számon. Így ebben az esetben azt, hogy a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Eszerint "a demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is." A TB-önkormányzat esetében a demokratikus legitimáció megvalósulhatott volna úgy is, ha a közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az önkormányzat alanyainak nyilvánít. Az Alkotmánybíróság azonban a demokratikus legitimáció hiányát állapította meg, és megsemmisítette az alkotmányellenes törvényi rendelkezéseket.
A joggyakorlat következetességének demonstrálására említem meg, hogy a fentiekhez teljesen hasonló logikában ítélte meg az Alkotmánybíróság az Országos Érdekegyeztető Tanácsra (OÉT) vonatkozó szabályozást [40/2005. (X. 19.) AB határozat]. Az OÉT esetében a klasszikus érdekegyeztető-konzultatív (azaz nem közhatalmi) jogosítványok mellett abban valósult meg közhatalom-gyakorlás, hogy az OÉT beszámoltatási joggal rendelkezett az államigazgatási feladatokat ellátó Munkaerőpiaci Alap
Irányító Testülete felett. Az Alkotmánybíróság ebben az esetben is a közhatalom demokratikus legitimációjának hiányát állapította meg, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megszüntetésére hívta fel az Országgyűlést.
A bemutatott ügyekből további példák ismertetése nélkül is levonhatók azok a következtetések, amelyek előadásom szempontjából relevánsak. Mindenekelőtt meg tudjuk állapítani, hogy az Alkotmánybíróság a közhatalom-gyakorlás fogalmát az önálló döntési jognál vagy valamely kényszerítő aktus meghozatalának lehetőségénél lényegesen szélesebben határozta meg. Határozataiban - bizonyos körben - közhatalmi jellegűnek tekintette a véleményezés, javaslattétel, beszámoltatás, tanácsadó közreműködés megnyilvánulásait is.
A gyakorlat lényege annak fényében válik érthetővé, hogy az Alkotmánybíróság ezeknél a döntéseinél a demokratikus jogállamiságból fakadó alapvető garanciák érvényesülésének körét kereste. Alkotmányos szerepével összhangban a közhatalomgyakorlás alkotmányos kereteit, illetve a hatalom demokratikus legitimációját az Alkotmánybíróság minél szélesebb körben igyekezett számon kérni és biztosítani, és arra törekedett, hogy ezzel minél inkább körülbástyázza a közhatalom-gyakorlással érintettek jogait és érdekeit.
A közjegyzői tevékenység természetének leírására az Alkotmánybíróság visszatérően több fordulatot is használ. Ezek a minősítések egy tőről fakadnak, és egy irányba mutatnak, mégsem lehet őket szinonimaként kezelni, még akkor sem, ha az Alkotmánybíróság maga sem különíti el őket egymástól. A határozatokban a következő megfogalmazásokat találjuk:
a) "a közjegyzői tevékenység az állam igazságszolgáltató tevékenységének részét képezi"
b) "a közjegyzői tevékenység állami tevékenység"
c) "a közjegyző hatósági jogszolgáltató tevékenységet végez"
d) "a közjegyző közhatalmi tevékenységet végez"
Ezek a fordulatok egymást felváltva, sőt egymással összekapcsolva is szerepelnek az alkotmánybírósági gyakorlatban. Annyiban valóban közös szereppel bírnak az értelmezésben, hogy a közjegyzőség közjogi jellegét hangsúlyozzák. Ahogy az egyik határozat mondja: "A közjegyzői foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmúak (...)" (944/B/1994. AB határozat). Látnunk kell azonban, hogy ezek a megfogalmazások mégsem ugyanazt fejezik ki, és éppen ezeknek a különbségeknek a megragadására alkalmas, ha ez esetben most a közhatalmi jellegre koncentrálunk.
Ezt annál is inkább megtehetjük, mert - mint már említettem - a közjegyzői tevékenységet az állami igazságszolgáltatás részeként a holnapi szekcióülések részletesen elemzik. Fontos azonban rámutatni arra, hogy a közhatalmi tevékenység bizonyos szempontból szűkebb fogalom, mint az igazságszolgáltatás alkotmánybírósági határozatokban megjelenő tágabb értelme. Utóbbiba adott esetben a közjegyzői munka olyan területei is beleférnének, amelyek közhatalom-gyakorlást nem valósítanának meg. A legkönnyebben talán azzal lehet ezt alátámasztani, hogy az Alkotmánybíróság az igazságszolgáltatás "legtágabb" fogalmába az ügyvédséget is bevonja (ld. pl. 1208/B/2010. AB határozat), holott az ügyvédi tevékenységnek értelemszerűen nem tulajdonít közhatalmi erőt.
Még nyilvánvalóbb, hogy az "állami tevékenység" jóval szélesebb körű fogalom, mint a "közhatalmi jelleg". Az "állami tevékenység" felölelhet minden közfeladatot, amelyet az államnak kell vagy kellene megvalósítania. Ezek azonban nem minden esetben igényelnek közhatalmi jogköröket, amint arra az Alkotmánybíróság rá is mutatott az orvosi kamarával kapcsolatos, előbb említett ügyben.
Úgy gondolom tehát, hogy az említett minősítések közül "a hatósági jogszolgáltatás", illetve a "közhatalmi tevékenység" fordulatok jellemzik a legmarkánsabban a közjegyzői tevékenységet. Az Alkotmánybíróság a közjegyzők esetében sem foglalja össze kimerítően a közhatalmi jelleg ismérveit, de a közjegyzői feladatokat a jogállásra vonatkozó szabályokkal együtt értelmezve határozottan állást foglal a kérdésben. Az Alkotmánybíróság a legutóbbi fontos döntésében, a fizetési meghagyásos eljárásról szóló törvény vizsgálatakor (1208/B/2010. AB hat.) sem hagyott kétséget álláspontja felől.
Egyrészt a közjegyzőkre vonatkozó szabályozás - köztük a jogállásra vonatkozó előírások - összefoglaló jellegű értékelésével megállapította, hogy "általánosságban a közjegyzők az állam igazságszolgáltató tevékenységének részeként jogszolgáltató hatósági tevékenységet mint közhatalmi tevékenységet is végeznek".
Másrészt ugyanakkor ez nem váltotta ki az Alkotmánybíróság szokásos értékelését arról, hogy az adott szerv szóban forgó konkrét tevékenysége - ez esetben a fizetési meghagyás (fmh) kibocsátása - milyen jelleggel bír. A határozat így kimondta azt is, hogy az fmh kibocsátása azzal együtt közhatalmi aktusnak minősül, hogy egyébként nem tekinthető ítélkező tevékenységnek. Ez az ügy sem támasztja alá azt, hogy az Alkotmánybíróság pusztán jogállás alapján döntene a közhatalmi jellegről - nyilvánvalóan fontos szereppel bírnak az értelmezésben a státuszra vonatkozó szabályok, de önmagukban nem döntik el a vizsgált tevékenység közhatalmi természetét.
Megjegyzem, ezt a szemléletet követte a Legfelsőbb Bíróság is, amikor a 3/2004. Polgári jogegységi határozatában úgy döntött, hogy a közokiratot készítő közjegyző közhatalmi tevékenységet gyakorol. A jogegységi határozat hangsúlyozza, hogy a közjegyző közjogi jogállásának bizonyítása mellett a konkrét tevékenység jellegének a megvizsgálása is elengedhetetlen. Más kérdés, hogy a Legfelsőbb Bíróság végül arra jutott, hogy "a hatályos szabályozás alapján nincs olyan tevékenysége a közjegyzőknek, amely ne volna közhatalmi jellegűnek tekinthető".
Mindebből megalapozottan levonhatjuk azt a következtetést, hogy a magyar alkotmányos joggyakorlat szerint a közjegyző egyértelműen közhatalmat gyakorló személy. Noha az Alkotmánybíróság nem értékelte önállóan valamennyi közjegyzői tevékenység jellegét, az egyes feladatok (pl. fizetési meghagyás kibocsátásának) minősítése mellett a közjegyzőkre vonatkozó összefoglaló jellegű értékelésében is kiemelte, hogy a közjegyzők hatósági jogszolgáltató tevékenységet mint közhatalmi tevékenységet is végeznek.
Mindez nemcsak összhangban áll a korábbi példákban megjelenő általános gyakorlattal, hanem következik is abból: az Alkotmánybíróság nem adhatott olyan értelmet a közjegyzői tevékenységnek, amellyel a jogérvényesítés és az állami kényszer alkalmazásához ilyen szorosan kötődő eljárásokat "kiengedte volna" a közhatalomgyakorlással szemben elvárt alkotmányos garanciák alól. Nyilvánvaló például, hogy a közjegyzők hatáskörébe utalt eljárásokat csakis a jogbiztonság által megkövetelt nagyfokú szabályozottság és kiszámíthatóság mellett, pontosan körülhatárolt szervezeti és működési rendben szabad lefolytatni.
Felmerül ezek után a kérdés: mit kezdjünk akkor a luxembourgi bíróság gyakorlatával, amely eddig másként döntött a vizsgált közjegyzői szabályozások közhatalmi jellegéről. Ismétlem: nem kívánok elébe menni a magyar szabályozás uniós jogi megítélésének, de a korábban elmondottak elvi szintű összevetése elvégezhető és tanulságos.
Előadásomban mind az Európai Unió Bírósága, mind az Alkotmánybíróság gyakorlatából azokat a pontokat emeltem ki, amelyek arra utalnak, hogy a két fórum értelmezése nem áll ellentétben egymással. A két joggyakorlat mélyrehatóbb ismeretében ugyanis nyugodtan kijelenthetjük, hogy az értelmezések csak első ránézésre szólnak ugyanarról, valójában azonban lényegesen különböző kérdéseket döntöttek el.
Sem a luxembourgi bíróság, sem az Alkotmánybíróság nem adott a szóban forgó ügyekben olyan közhatalom-meghatározást, amely általános érvényre tartana igényt. Nincs szó tehát arról, hogy a két fórum által használt fogalmak feloldhatatlan ellentétbe kerültek volna.
Éppen arról van szó, hogy a jogértelmezések kontextusában rejlő különbségek miatt az egyik esetben (az uniós ítéletekben) a közhatalom szűkítő, a másik esetben (az Alkotmánybíróság gyakorlatában) a közhatalom kiterjesztő értelmezése jelenik meg. A két értelmezésnek azonban teljesen különbözőek a keretei:
• a luxembourgi bíróság az uniós szerződés egy adott pontja keretében kereste azt a jogértelmezést, amely minél szélesebb körben engedi érvényesülni az Európai Unió alapvető szabadságát - mindezt maguk az ítéletek is hangsúlyozzák,
• az Alkotmánybíróság a magyar alkotmányos rendszerben kereste azokat a jogértelmezéseket, amelyek a közhatalom-gyakorlással érintettek jogai és érdekei védelmében minél szélesebb körben építik ki az alkotmányos garanciákat - a közjegyzők hatáskörébe tartozó eljárások esetében nem mondhatott le e garanciák számonkéréséről.
Mindebből álláspontom szerint az következik, hogy bárhogy is dönt az Európai Unió Bírósága, döntésének kizárólag abban a körben van tétje, hogy megmaradhat-e a státusz betöltésének állampolgársági feltétele. Mellékesen jegyzem meg, hogy ez a tét a magyar nyelv esetében a gyakorlatban nem tűnik túl jelentősnek. Az uniós értelmezés ugyanakkor semmiképpen sem érinti a magyar alkotmányos gyakorlatot, mely szerint a közjegyzők közhatalmi tevékenységet végeznek. Ennek az értelmezésnek továbbra is meg kell határoznia mind a közjegyzői jogállás, mind a közjegyzői eljárások szabályozásának kereteit és garanciáit.■
Lábjegyzetek:
[1] Prof. Dr. habil Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke
Visszaugrás
