Az alkotmányjogi értelemben vett tulajdonhoz való jog tartalmát az Alkotmánybíróság gyakorlatából ismerjük. Az adók megállapításával kapcsolatban a központi és helyi jogalkotó nagymértékű szabadságot élvez, éppen ezért jellemzően kevés az olyan szabályozás, amely felvethetne alkotmányossági aggályokat, különösen a tulajdonhoz való jog vagy az arányos közteherviselés sérelmét. Az adók mértéke azonban lehet konfiskáló jellegű, elkobzó hatású és mint ilyen az Alaptörvénnyel ellentétes. A tanulmány ezért áttekinti a tulajdonhoz való joggal és az arányos közteherviseléssel kapcsolatos, az adó mértékére vonatkoztatható alkotmányos követelményeket. Ezzel összefüggésben bemutatja az Alkotmánybíróság konfiskáló helyi adók tárgyában hozott határozatait továbbá azt, hogyan alkalmazza ezeket a Kúria Önkormányzati Tanácsa normakontroll eljárásában.
The Constitutional Court has developed the meaning of the right to property in the constitutional sense. The central and local legislator enjoys a large degree of freedom in setting taxes, which is why there are typically few regulations that could raise constitutional concerns, in particular the proportionality of taxation. However, tax rates may be confiscatory in nature and as such could contravene one or two articles of the constitution. The paper therefore reviews the constitutional requirements relating to the right to property and proportionality of tax rates. In this context, it will present the decisions of the Constitutional Court on confiscatory local taxes and how the Curia has applied them in its own procedure.
Az Alaptörvény a Szabadság és Felelősség című fejezetben felsorolt egyes alapvető jogok közt rendelkezik a tulajdonhoz való jogról. A XIII. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. A XIII. cikk (2) bekezdése értelmében tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az Alaptörvény annyiban változtatott az Alkotmány 13. cikkének szövegén, hogy kifejezi a tulajdon társadalmi kötöttségét és társadalmi felelősséget társít hozzá. A XIII. cikk mellett az Alaptörvény más rendelkezései is foglalkoznak a tulajdonhoz való jog egy-egy aspektusával. Az Alaptörvény 32. cikkének (6) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja. A 38. cikk (1) bekezdése értelmében pedig az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon, mely nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata. Az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez.[1]
Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jog tartalmát a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban bontotta ki. A testület kimondta, hogy az "alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. [...] Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más."[2]
Az Alkotmánybíróság fenti határozata a tulajdon tartalmával és a védelem terjedelmével kapcsolatban tartalmaz fontos megállapításokat. Egyrészt az alkotmányjogi tulajdon tárgya nem kizárólag a polgári jogi tulajdont jelenti (pl. dolgok, értékpapír), hanem ide tartoznak a tulajdonjog részjogosítványai (pl. birtoklás, használat, rendelkezés) mellett a vagyoni értékkel bíró jogok is. Annak bemutatása, hogy a fizikai dolgokon túl pontosan milyen jogosultságokat véd az Alaptörvény XIII. cikke túlmutat a jelen tanulmány keretein. Elegendő azt hangsúlyozni, hogy a tulajdon tartalmát - legyen az dolog vagy jog - a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. E korlátok közé tartozik a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség, amely alkotmányos
- 1387/1388 -
alapot teremt az adók bevezetésére és működtetésére.[3]
A tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét, függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. Az Alaptörvény XIII. cikkének szövege két olyan korlátot is nevesít, amelyet figyelembe kell venni a közhatalmi beavatkozás alkotmányossági vizsgálatánál. Egyrészt a tulajdonelvonással kapcsolatos rendelkezés előírja, hogy tulajdont kisajátítani kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kimondta, hogy amíg a tulajdon teljes elvonására továbbra is a kisajátítás garanciális szabálya az irányadó, addig a tulajdonhoz való jog egyéb korlátozását az egyszerű közérdek is indokolhatja feltéve, hogy a beavatkozás arányos.[4] Ugyanez a határozat utalt arra is, hogy a tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányossági mérce elszakadt az általános alapjogi teszttől. Ennek okát abban látta a testület, hogy az Alkotmány lehetővé tette a korlátozást az egyszerű közérdekre hivatkozással,[5] továbbá a tulajdon korlátozása annak szociális kötöttségei miatt széles körben lehetséges volt.[6]
A szociális kötöttség tételét az Alaptörvény alkotmányos szabály szintjére emelte, a XIII. cikk (1) bekezdése rögzíti ugyanis, hogy a tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
A tulajdonnal együtt járó társadalmi felelősség[7] és a közteherviselés elvéből együttesen következik, hogy a tulajdonhoz való jog nem zárja ki az adóztatást. Sőt, az adófizetési kötelezettség jellemzően nem vet fel alkotmányossági kérdéseket.[8]
Az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy teherbíró képességének, illetve gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. Az Alkotmánybíróság a közteherviselési kötelezettség tartalmával kapcsolatban több fontos megállapítást tett. Utalt arra, hogy az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdése - ellentétben az Alkotmánnyal[9] - már nem hivatkozik a jövedelmi és vagyoni viszonyokra. Ezeket a fogalmakat a teherbíró képesség, illetve a gazdaságban való részvétel kifejezései váltották fel. Az Alkotmánybíróság szerint a közteherviselés új szabálya eltávolodni látszik a jövedelmi, vagyoni viszonyoknak való megfeleléstől, ugyanakkor fennmarad az arányosság követelményének való megfelelés.[10] Az egyén és a gazdálkodó szervezet teherbíró képessége különböző megítélés alá esik, hiszen gazdálkodó szervezet esetében a gazdasági teherbírás egy minimumszintjének a fennállása vélelmezhető.[11] Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy "az általános, egyenlő és arányos közteherviselési kötelezettség folytán senki nem köteles arra, hogy több adót fizessen annál, mint amennyi a törvényből következik, de mindenki köteles arra, hogy annyi adót megfizessen, amennyi a törvényből következik" . E kötelezettség a közteher alanya és az állam közti "konkrét közjogi jogviszonyokban érvényesül, amelynek lényeges sajátosságait a jogalkotó és jogalkalmazó köteles figyelembe venni".[12] Például súlyosan aránytalan lehet az adóztatás, ha a túlzó arány nem egyetlen adóévben, hanem annál hosszabb időszakon keresztül is fennáll. Nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy az adótárgy milyen célokat szolgál. Így például, az alacsonyabb arány is lehet
- 1388/1389 -
konfiskáló, amennyiben az adóalany lakhatását szolgáló ingatlanról van szó, míg a magasabb arány sem feltétlenül az, ha beruházási célból vásárolt lakást tekintjük az adó tárgyának.[13]
Közelebbről vizsgálva, az arányos közteherviselés elve kifejezi az elkobzó jellegű terhek tilalmát is. Az adóterhek meghatározásakor a jogalkotó széles mozgástérrel bír, amely addig tart míg az adóteher nem nyilvánvalóan aránytalan, indokolatlan, eltúlzó mértékű.[14] A vagyoni típusú helyi adók vonatkozásában az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy az önkormányzatok a helyi szükségletek, körülmények ismeretének birtokában nagyfokú önállósággal alakítják ki adópolitikájukat és ennek megfelelően akár differenciált adórendszert hozhatnak létre.[15] Az adóteher aránytalan, elkobzó jellege jellemzően nem egy konkrét összeghez köthető,[16] hanem attól függ, hogy a kivetett adó - típusától, illetve mértékétől függően - ellehetetleníti-e anyagilag az adózót.[17] Adót tehát önmagában a mértéke miatt általában nem lehet aránytalannak minősíteni. Ennek megítélése az alkalmazási környezet, a jogviszony jellege és egyéb adójogi szempontok vizsgálata alapján lehetséges.[18] A fentiekből következik, hogy a tulajdonnal együtt járó, a közteherviselési kötelezettségben megjelenő közjogi korlát akkor válik alkotmányjogi értelemben aggályossá, ha a fizetési kötelezettség egyértelműen túlterjeszkedik az arányos mértéken. "Ebben az esetben a tulajdont a jogalkotó közjogi eszközökkel olyan súlyos mértékben terheli meg, hogy gazdasági hatását tekintve tulajdonképpen elkobozza azt. Az ilyen adó célt téveszt." Ekkor az Alkotmánybíróság egyszerre állapíthatja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét.[19]
Az Alkotmánybíróság ezen érvelése hasonló ahhoz, amit az Emberi Jogok Európai Bírósága a tulajdonhoz való jogot korlátozó közterhek[20] vizsgálatával kapcsolatban kialakított. Eszerint a javak békés élvezetét korlátozó intézkedésnek törvényen kell alapulnia, vagyis az alkalmazása nem lehet önkényes, továbbá a korlátozásnak az elérni kívánt céllal észszerű arányossági viszonyban kell állnia.[21] Az államokat megilleti a széles mérlegelési mozgástér a megvalósítandó közérdekű cél és a részletszabályok kialakítása körében, éppen ezért kizárólag az adó mértéke nem lehet döntő jelentőségű az adó elkobzó jellegének megítélésében.[22]
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott azzal, hogy milyen típusú és mértékű adó lehetetlenítheti el anyagilag az adózót, korlátozva ezzel a jogalkotó széles mérlegelési szabadságát, amelyet az adók kivetése tekintetében élvez. Az Alkotmánybíróság aktuális gyakorlata jellemzően a helyi vagyonadókat szabályozó önkormányzati rendeletek Alaptörvénnyel való összhangjával foglalkozik, melynek indoka a hatásköri korlát bevezetésében keresendő.[23] Az
- 1389/1390 -
Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdésében foglalt hatásköri korláttal kapcsolatban a 8/2021. (III. 2.) AB határozat még úgy fogalmazott, hogy "a helyi adózással kapcsolatos szabályok a hatásköri korlát alkalmazása során sajátos értelmezési tartományba tartoznak".[24] A 20/2021. (V. 27.) AB határozat már kimondta, hogy az Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdésében felsorolt taxatív törvényi lista - amellyel kapcsolatban a hatásköri korlát érvényesül - nem tartalmazza a helyi adókról szóló önkormányzati rendeleteket, ezért ezek alkotmányossági vizsgálata érdemben lefolytatható.[25]
Az Alkotmánybíróság az alábbi három határozatban foglalkozott a helyi vagyonadók konfiskáló jellegével az Alaptörvény alapján és értelmezte a tulajdonhoz való jogból, valamint arányos közteherviselési kötelezettségből eredő alkotmányos követelményeket.
Az Alkotmánybíróság a 20/2021. (V. 27.) AB határozatában megállapította, hogy Újszentiván Község Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2015. (XI. 30.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 6. § (2) bekezdésének az "a II. körzetben: 240,- Ft/m²" szövegrésze ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, valamint XXX. cikk (1) bekezdésével, ezért azt megsemmisítette. Az Ör. 2019. január 1-jétől hatályos rendelkezései szerint a község belterületén (I. körzet) 30 Ft/m²-ről 120 Ft/m²-re emelkedett a telekadó mértéke. A község külterületén (II. körzet) a változás aránya ugyanekkora volt: 60 Ft/m2-ről 240 Ft/m²-re nőtt az adómérték. Az ügy alapjául szolgáló tényállás szerint a felperes tulajdonában álló telkek Új szentiván külterületén helyezkedtek el. A telekadó 2019. évi összege az ingatlanszakértő által 2019. január 1-jétől becsült értékéhez képest, az egyes adótárgyak vonatkozásában 228,5%, 78,24%, 78,18% és 78,12% volt.
A bírói indítvány szerint a telekadó mértékének meghatározásánál nem csak a törvényi rendelkezésekre kell figyelemmel lenni, hanem az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésében, XIII. cikk (1) bekezdésében és XXX. cikk (1) bekezdésében foglaltakra is. Hivatkozott az Alkotmánybíróság gyakorlatára, továbbá arra, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke alapján a javak békés élvezetét korlátozó közhatalmi intézkedésnek "megfelelő egyensúlyban" kell állnia az elérni kívánt céllal. Az indítványozó bíróság szerint a telekadó konfiskáló jellegű, ezért az túlzott egyéni terhet jelent a felperes oldalán. A telekadó mértéke tehát nem tekinthető az elérni kíván céllal észszerűen arányosnak.[26]
A sérelmezett Ör. területalapú telekadó bevezetéséről rendelkezett.[27] A területalapú adóztatás arányossági vizsgálata akkor vált különösen jelentős kérdéssé, amikor a jogalkotó lehetővé tette a külterületi telkek adóztatását is. Ezekre a belterületi telkekhez képest inkább jellemző, hogy a méretük ellenére keveset érnek. Következésképpen elképzelhető, hogy a négyzetméterhez igazodó adómérték akkor is kiemelkedően magas, ha annak meghatározására az irányadó törvényi rendelkezések alapján került sor. [28] Ebből azonban nem következik, hogy a helyi jogalkotónak ne kellene megfelelni az Alaptörvényből fakadó garanciáknak pusztán azért, mert a törvény lehetőséget ad a területalapú adóztatás bevezetésére is. A magyar jogrendszer alapja az Alaptörvény, amin nem kerekedhet felül az adóztatás Ör.-ben alkalmazott technikája.[29]
Az Alkotmánybíróság érvelése szerint a területalapú adóztatás - mint a helyi önkormányzat által választható módszer - önmagában nem ellentétes az Alaptörvény XXX. cikkével. Az Alaptörvény sérelme akkor merül fel, amikor a választott módszer alkalmazása az "adó funkcióján túlmutatva belátható időn belül a tulajdon elvonásával egyenértékű fizetési kötelezettséghez vezet a telek értékétől elrugaszkodva".[30] Ilyen szélsőséges esetben a területalapú adóztatás ellenére sem lehet eltekinteni attól, hogy a külterületi telkek milyen értéket képviselnek.[31]
Az arányosság vizsgálata során az adó mértéke mellett figyelembe kell venni az adóztatás tágabb jogszabályi környezetét, az adójogi jogviszony jellemzőit és egyéb szempontokat mint például az adótárgy rendeltetését. A tágabb jogi környezettel kapcsolatban az Alkotmánybíróság hivatkozott a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 5:30. § (2) bekezdésére miszerint az ingatlan tulajdonjogával felhagyni nem lehet. Az adójogi jogviszony sajátosságával összefüggésben pedig kiemelte, hogy a vagyonadó statikus: azt a jogi állapotot adóztatja, amelyben egy adóalany a megfelelő jogcím alapján vagyonelemmel rendelkezik az adóév egyik napján. Az adóalany a vagyonadót jellemzően a jövedelméből fizeti ki.
- 1390/1391 -
Ellentétben más adótípusokkal (pl. forgalmi adó) nem kapcsolódik hozzá pénzmozgás, nem keletkezik olyan jövedelem, amelyből az adóalany kifizethetné vagy a kifizető levonhatná az adó összegét, nincsen olyan az értékesítésért kapott ellenérték sem, amelyből az adó teljesíthető volna. Tehát az adó rendeltetésével ellentétes lenne az a helyzet, ha az adóalanynak az adó teljesítése érdekében értékesíteni kellene a vagyonadó tárgyát vagy más módon kellene megválnia a tulajdonjogától. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a telkek és az építmények adómértéke érzékenyebb a túladóztatásra, így ezekben az esetekben a 20%, 30% vagy 40%-os adóterhelés már alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után, míg ugyanez a jövedelemadókról és a forgalmi adókról nem mondható el.[32]
Emlékeztet az Alkotmánybíróság arra, hogy gyakorlata kezdeti időszakában súlyosan aránytalannak minősült az a vagyonadó, ami az általános elévülési ciklusra vetítve meghaladta a vagyontárgy értékének 20%-át.[33] Az Alkotmánybíróság aktuális álláspontja az, hogy a 20%-os értéktől való eltávolodás nem eredményezi feltétlenül az alaptörvény-ellenesség megállapítását, de "különös figyelemmel kell lefolytatni minden olyan normakontrolleljárást, amelyben az adómérték alkalmas arra, hogy az elévülési idő alatt a telek értékével egyező vagy azt meghaladó összeget vonjon el".[34]
A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a telekadó összege 2019-ben három ingatlan esetében a telek értékének 78%-a volt, míg egy esetben a 228%-ot is meghaladta, ezzel az adómérték konfiskáló jellege nyilvánvalóan fennállt.[35] Ilyenkor az adó tárgyaként szolgáló vagyon nem tud megfelelni eredeti funkciójának sem: nem az egyén cselekvési szabadságát erősíti, hanem korlátozza azt.[36]
Az Alkotmánybíróság a fenti Ör.-rel összefüggő alkotmányossági kérdéseket a 3233/2021. (VI. 4.) AB határozatában ismét vizsgálta azzal, hogy az Ör. 6. § (2) bekezdése szerinti adómértékről a 20/2021. (V. 27.) AB határozatában már megállapította, hogy az egyértelműen konfiskáló volt.[37] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben eljárt törvényszék szerint azért nem volt elkobzó jellegű az adó mértéke, mert a telekadó arányosságának vizsgálatakor a telekadó összegét az ingatlan forgalmi értékéhez kell igazítani. Ez két részből áll: egyrészt a teleknek az ingatlanügyi szakértő által megállapított forgalmi értéke, másrészt a telken elhelyezett napelemek értéke. Arra hivatkozott, hogy a telekadó csupán 4%-a a telek forgalmi értékének, önmagában a földterület értékének pedig a 42%-a. Az adó ilyen mértéke nem tekinthető konfiskáló jellegűnek, így nem ütközik az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésébe, az Alaptörvény XIII. cikkének (1) bekezdésébe és az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése alapján alkalmazandó EJEE Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkébe sem.[38]
A fentiek alapján az Alkotmánybíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy az arányossági vizsgálat körében az adó mértékét mihez kell viszonyítani és ennek alapján azt kellett eldöntenie, hogy a konkrét telkek viszonylatában vajon elkobzónak minősül-e az éves telekadó összege.
Az Alkotmánybíróság először megállapította, hogy az arányossági vizsgálat során a telekadó mértékét a telek értékéhez kell mérni függetlenül attól, hogy a telken található-e építmény és ha igen, az mennyit ér.[39] A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) szerint a telekadó tárgya a teleknek minősülő földterület, míg az építményadó a lakást és nem lakás céljára szolgáló épületet, épületrészt terheli. A helyi önkormányzat dönthet úgy, hogy a két ingatlanadót egyidejűleg működteti. Ebben az esetben a két adó egymáshoz való viszonyát a Htv. meghatározza és ezt kell figyelembe venni az arányossági vizsgálat során is A Htv. 19. §-ának a) pontja értelmében a teleknek azt a részét, amelyen az épület, épületrész fekszik kizárólag építményadó terhelheti. Más szóval: a teleknek ez a része mentes a telekadó alól. Ebből pedig az is következik, hogy a telekadó arányossági vizsgálatán nem változtat az, hogy a telken építményt - a konkrét ügyben napelemparkot -helyeztek el. Ahogyan ugyanazt a földterületet nem terhelheti telekadó és építményadó egyszerre, úgy a telekadó arányossági vizsgálatán sem változtat, hogy a telken épületet (napelemparkot) emeltek és az mennyit ér. Következésképpen az adótárgy értékét úgy kell figyelembe venni, mintha nem állna rajta napelempark.
Az Alkotmánybíróságnak ezt követően abban kellett döntenie, hogy a telek forgalmi értékének 42%-át kitevő adóteher súlyosan aránytalannak minősül-e.[40] Hivatkozott a korábbi határozatában tett elvi megállapításra, miszerint "a telkek és az építmények adómértéke érzékenyebb a túladóztatásra, így ezekben az esetekben a 20%, 30% vagy 40%-os adóterhelés már alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után" .[41] A konkrét ügyben a fizetési kötelezettség mértéke a telek forgalmi értékének kétszeresét is meghaladta az általános adóügyi elévülési ciklus alatt. Ez pedig azzal a következménnyel jár, hogy az adó alanyának közel két és fél évente a telek forgalmi értékével azonos összeget kell befizetnie a helyi költségvetésbe. Ez az adóteher konfiskáló jellegűnek minősül, amely így ellentétes az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésével, valamint a XIII. cikk (1) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság ezt követően a 27/2022. (XI. 3.) AB határozatban állapította meg, hogy Tata Város Önkormányzat Képviselő-testületének a telekadóról szóló 14/2014. (VI. 2.) önkormányzati rendelete 2. §-a ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, valamint XXX. cikk (1) bekezdésével, ezért azt megsemmisítette. A konkrét ügyben a sérelmezett telekadó mértéke 110 Ft/nm, amely nem lépte túl a Htv.-ben lefektetett
- 1391/1392 -
kereteket. Ennek megfelelően az adóterhelés aránya 2015. adóévben 71,21%, 2016-ban 58,33% volt.[42] Az Alkotmánybíróság megkeresésére Tata Város Polgármestere kifejtette, hogy ez adómérték 2012. január 1-jén lépett a 150 Ft/nm-es adómérték helyébe és a Htv. 6. § c) pontja szerinti érték felső határának kb. egyharmadát éri el. Véleménye szerint az önkormányzat azzal biztosította az arányosságot, hogy a törvényi mentességeken felül további mentességeket vezetett be azzal, hogy e mentességek a vállalkozási célt szolgáló telkekre nem vonatkoztak. Azzal, hogy az adóalany a külterületi ingatlant kivonta a művelés alól, számolnia kellett ennek adójogi következményeivel. A városban erre általában akkor kerül sor, ha vállalkozási célra kívánják fordítani az ingatlant.[43]
Az Alkotmánybíróság hivatkozott a 20/2021. (V. 27.) AB és a 3233/2021. (VI. 4.) AB határozatokra. Emlékeztetett arra, hogy ezekben egy 78%-os, egy 228%-os, valamint egy 42%-os telekadó-terhelés minősített aránytalannak. Ezek nyilvánvalóan túlzó adóterhelésnek minősültek, amelyeken kívül létezhetnek határeseti értékek is, például egy 20-30-40%-os telekadó-terhelés esetében, amely szintén alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után.[44] Az Alkotmánybíróság az indítványozó által sérelmezett 71%-os és 58%-os adó mértékével kapcsolatban megállapította, hogy az kevesebb, mint kettő év alatt felemészti a telek szakértő által megállapított értékét. Mivel a kivetett adó mértéke nem kizárólagos szempont az arányosságról való döntésben, a testület megvizsgálta az önkormányzat által előadott indokokat is. Kimondta, hogy az adómérték alkotmányjogi minősítését nem befolyásolja, hogy bizonyos esetekre az önkormányzat mentességi tényállásokat alkotott. Sőt, annak sincs döntő jelentősége, hogy az adómérték a Htv.-ben szabályozott kereteken belül hol helyezkedik el. Továbbá, az sem legitimálja az elvonás szintjét, hogy az adómértékre irányadó szabály már hosszú ideje hatályban van.[45] Az Alkotmánybíróság értékelte az önkormányzat azon érvelését is, hogy annak, aki vállalkozási tevékenységet kíván folytatni számolnia kell az adójogi következményekkel. Álláspontja szerint az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdése a vállalkozási tevékenységekre is vonatkozik, így a vállalkozási célt szolgáló telkek adóztatása sem vállhat súlyosan aránytalanná, ennek az adóterhelésnek is igazodnia kell a teherbíró képességhez és a gazdaságban való részvételhez.[46] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy az adóteher egyértelműen túlterjeszkedett az arányos közteherviselésből fakadó telekadó-fizetési kötelezettségen, illetve az önkormányzat által előadott szempontok az alkotmányossági szempontú mérlegelésben nem voltak értékelhetők. A vitatott rendelet 2. §-a tehát megsértette a tulajdonhoz való jogot és az arányos közteherviselési kötelezettségét is.[47]
A fentiek alapján a helyi vagyonadó konfiskáló jellegével kapcsolatos alkotmánybírósági megállapítások a következőképp foglalhatók össze. Az Alkotmánybíróság a tulajdont mint a cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben.[48] A cselekvési szabadságot nyilvánvalóan korlátozó adómérték e szabadság anyagi alapját elvonja és a kisajátítással egyenértékű helyzetet eredményez. A konfiskáló adómérték megállapítható akkor, ha annak megfizetése az általános elévülési időn belül eléri vagy meghaladja a telek (építmény) értékét. A telek forgalmi értékének 78%-át vagy 228%-át kitevő adóterheléssel kapcsolatban egyértelmű, hogy rövid időn belül felemészti az ingatlan forgalmi értékét. Ehhez képest a 20% vagy 30%-os adóteher konfiskáló jellegének megállapítása kevésbé egyértelmű, önmagában az adó mértékéből nem lehet következtetni arra, hogy az adóteher aránytalan volna. Sőt, azzal, hogy az adó mértéke megfelel a Htv. szabályainak, még nem kerülhető el teljes bizonyossággal az alkotmányossági vizsgálat.
A helyi adórendeletekkel kapcsolatos normakontroll eljárások két fórumhoz tartoznak. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről a Kúria Önkormányzati Tanácsa dönt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény XXV. fejezete szerint szabályozott eljárásrendben. Az Önkormányzati Tanács nem közvetlenül az Alaptörvénnyel ütközteti a helyi adórendeleteket, de vizsgálata kiterjed az alaptörvényi összefüggések értékelésére is. Ehhez képest az Alkotmánybíróság a helyi rendeletben foglalt adómértéket közvetlenül - más jogszabály közbeékelődése nélkül - veti össze az Alaptörvénnyel.[49] Vannak olyan indítványok, amelyek egyszerre tartalmaznak a helyi norma más
- 1392/1393 -
jogszabályba és Alaptörvénybe ütközésről szóló állításokat. Ilyenkor az Önkormányzati Tanács az Alaptörvény-ellenességet állító indítványi elemet visszautasítja, míg a törvénysértést állító részt - ha az egyéb feltételek is fennállnak - megvizsgálja.[50]
A Htv. 1. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzatok a helyi adókat helyi rendelettel vezethetik be, három feltételnek kell megfelelnie a helyi vagyonadó mértékének. Eszerint a helyi adó mértékének igazodnia kell a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez.[51] Az önkormányzat választása szerint a telekadó alapja lehet a telek m²-ben számított területe vagy a telek korrigált forgalmi értéke, míg az építményadó alapja az építmény m²-ben számított hasznos alapterülete vagy az építmény korrigált forgalmi értéke. Az adó mértékének megítélése önmagában nem az ingatlan forgalmi értéke és az adó éves mértéke összevetése alapján történik, hanem figyelemmel kell lenni a Htv.-ben foglalt egyéb feltételekre és az arányosság követelményére is. Az arányossági kritérium kizárólag az Alaptörvényből vezethető le, ilyen korlátot a Htv. kifejezetten nem tartalmaz.[52]
Az adómérték konfiskáló jellegét az Önkormányzati Tanács 2016. december 31-ig a Htv. 6. § c) pontja alapján állapította meg. Eszerint az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan megállapítsa. E rendelkezés érvényre jutása érdekében a Kúria Önkormányzati Tanácsa igazodik ahhoz, hogy az adómérték a telek forgalmi értékéhez képest ne legyen túlzott.[53]
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5001/2013. számú határozatában kimondta, hogy az "adókötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez igazodik, ami egyúttal az adóalany teherviselő képességét is jelenti. E megállapítás normatív alapját elsődlegesen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése adja, e követelményt az önkormányzati jogalkotó esetében ugyanakkor a Htv. 6. § c) pontja közvetíti".[54] Az Önkormányzati Tanács utalt arra is, hogy a helyi sajátosságok között értékelendő a telek hasznosítása, funkciója, belterületi, külterületi besorolása, egyéb fizikai adottsága (pl. a telek hasznosíthatóságát kedvezőtlenül, avagy kedvezően befolyásoló helyi körülmények). Egy további határozat azt is megállapította, hogy az adómérték meghatározásának differenciáltsága és arányossága szorosan összefüggő kérdések. A különböző adómértékek észszerű indok nélküli bevezetése ezért azt eredményezheti, hogy az adókötelezettség aránytalanná válik.[55]
Az adómérték vizsgálata kapcsán a Köf.5047/2015/3. számú határozat úgy fogalmazott, hogy a telekadó konfiskáló jellegének eldöntése körében tekintettel kell lenni a több évet átfogó adóztatási gyakorlatra, a tulajdon értékének változására és az egyéb körülményekre is.[56] Ugyanakkor, ha a vagyoni típusú adó egy év alatt felemészti az ingatlan forgalmi értékét, az ellentétes a közteherviselés elvével, ezért a több évet átfogó adóztatási gyakorlat vizsgálatára nincs szükség.[57] A Köf.5001/2013. számú határozatban a Kúria megállapította, hogy "az adótárgy értékének 70%-át kitevő telekadómérték számottevően eloldódott az adóztatott vagyontömeg értékétől". A Köf.5024/2016/5. határozatban úgy fogalmazott, hogy a 64%-os évenkénti adóteher súlyos aránytalanságot eredményez. A sérelmezett rendelet rendelkezései ezért ellentétesek voltak a Htv. 6. § c) pontjában foglaltakkal és az arányosság követelményével is.[58] Egy későbbi határozat ugyancsak megállapította, hogy "az az adómérték, amely évente a vagyon értékének közel 60-70%-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat".[59] Más esetekben a Kúria elutasította azokat az indítványokat, amelyek az adómérték jogsértését
- 1393/1394 -
állították arra hivatkozással, hogy a fizetendő adó eloldódott az adótárgy értékétől.[60]
A Köf.5036/2015. számú határozatban a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra az álláspontra jutott, hogy bár a minden telekre kiterjedő, nm-ben megállapított, tételes adó miatt az önkormányzatokat fokozottan terheli a mérlegelés kötelezettség, ennek azonban az érintett önkormányzat eleget tett. A konkrét ügyben az önkormányzat figyelembe vette a telekadó funkcióját (aktív bányászati tevékenység), a mentességi okokat, továbbá a Htv. 22. §-a szerinti adómaximumot. A Kúria szerint annak nincsen jelentősége, hogy az adózó további 17 telekkel rendelkezik, így a telekadó fizetési kötelezettsége összességében megközelíti az évi 20 millió forintot. Az adómérték ugyanis nem válik törvénysértővé azért, mert az adózónál több, egyenként nagyobb kiterjedésű telke után magasabb évi adókötelezettsége keletkezik.[61]
A Köf.5007/2015/5. számú határozat alapjául szolgáló bírói indítvány utalt arra, hogy az érintett ingatlan vonatkozásában az adó éves összege a forgalmi érték 20,4%-át tette ki, ezért az adómérték elkobzó jellegű. Az önkormányzat állásfoglalásában arra hivatkozott, hogy a sérelmezett adómérték el sem érte a Htv. különös szabálya szerinti évi 1100 forint/m² adómértéket, sem pedig a valorizált adómaximum mértékét.[62] A Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben nem foglalkozhatott az adó mértékének konfiskáló jellegével. Arra hivatkozással utasította el az indítványt, hogy az megfelelő bizonyíték, megalapozott adat nélkül tartalmazta, hogy az építményadó meghaladta a perbeli ingatlan értékének 20%-át.
A fentiek alapján, általánosságban kijelenthető, hogy az ingatlan értékének 60-70%-át kitevő adómérték alá nem ment a Kúria a konfiskáló jelleg megállapítása során, illetve döntését nem kizárólag az adótárgy forgalmi értéke és az adó éves összege alapján hozza meg, hanem az ügy további körülményeit is vizsgálja.[63] Ugyanakkor a gyakorlat értelmében nyilvánvalóan konfiskálónak minősül az az adómérték, amely megegyezik vagy meghaladja az ingatlan forgalmi értékét.[64]
A jogalkotó a Htv. 6. § c) pontját 2017. január 1-jétől hatályon kívül helyezte. Ehelyett a Htv. 7. § g) pontjában foglalt új szabályt a következőképp állapította meg: az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.
A jogalkotó azzal indokolta a módosítást, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa több döntésében arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzatnak az adómérték meghatározása során vizsgálnia kell az adótárgy forgalmi értékét, mert az adóalanyok teherviselő képessége az adótárgy értékében jelenik meg. A jogalkotó szerint mindez oda vezethet, hogy a hasznos alapterület szerint működtetendő építményadó és a terület szerint működtetett telekadó valójában értékalapú adóvá válik. Ugyanakkor nem célszerű az értékalapú adóztatás általánossá tétele, az alapterület szerinti vagy korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás közötti döntés jogát az önkormányzat hatáskörében kell hagyni. Mindez nem azt jelenti, hogy az önkormányzatok a jövőben ne vehetnék figyelembe az adóalanyok teherviselő képességét. Ennek színtere azonban nem kizárólag az adómérték szabály lehet. A jogalkotói indokolás úgy fogalmaz, hogy a teherviselőképesség nem az adótárgyhoz, hanem az adóalanyhoz, illetve az adóalany helyzetéhez tapadó fogalom, melyet leginkább kifejező módon az adóelőnyök rendszerén keresztül lehet érvényesíteni.[65]
Egyes szerzők kritikával fogadták a jogszabálymódosítást. A Kúria Önkormányzati Tanácsa korábban sem kizárólag az adó mértékét vette figyelembe az adórendelet törvényességének vizsgálata során, hanem értékelte az önkormányzatok gazdálkodási követelményeit és a helyi sajátosságokat is. Ezen túlmenően, a Htv. korábbi 6. § c) pontja szerinti szabály lehetővé tette, hogy az adóalany fellépjen a teherviselő képességét meghaladó adóztatás ellen. Az új szabály azonban nem önmagában az egyes adóalanyok teherviselő képességére fókuszál, hanem az adóalanyok széles körét érintő vizsgálatát várná el.[66]
Kérdésként merülhet fel, hogy milyen feltételek mentén minősülhet elkobzó jellegűnek az adó mértéke a Htv. 7. § g) pontja szerinti új szabály alapján, figyelemmel az Alkotmánybíróság fenti határozataiban megfogalmazott követelményekre is. A Köf.5012/2019/3. számú ügyben, az indítványozó arra hivatkozott, hogy a 100 Ft/m² összegű adómérték alapján kivetett adó, az ingatlan 2016-ban megállapított forgalmi értékének 75%-át teszi ki, amely a Kúria gyakorlata szerint konfiskáló jellegű adómértéknek minősül, így a Htv. 7. § g) pontjába ütközik. A határozat felidézte a Kúria korábbi gyakorlatát, miszerint súlyosan aránytalannak minősül az adómérték, ha belátható időn belül felemészti az adótárgyat.[67] A konkrét ügyben a (nem jogerősen/véglegesen) megállapított adómérték belátható időn belül - kevesebb mint 2 év alatt - emésztené fel az adótárgy forgalmi értékét, ezért a
- 1394/1395 -
Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezését megsemmisítette.
A Köf.5030/2021. számú ügyben az indítványozó az önkormányzati rendelet Htv. 7. § g) pontjába ütközésére hivatkozott. Állította, hogy az érintett telek forgalmi értékéhez képest az elvonás 35,5%-os, vagyis a telek értékét három év alatt felemészti. Az Önkormányzati Tanács hivatkozott arra, hogy az adómérték konfiskáló jellegének megállapítása során az ingatlan forgalmi érétékének van alapvető jelentősége, hiszen az adó mértéke ehhez képest minősülhet elkobzó jellegűnek.[68] Hivatkozott a 3233/2021. (VI. 4.) AB határozatra, miszerint konfiskáló jellegű a fizetési kötelezettség mértéke, ha olyan szintet ér el, hogy az adótárgy forgalmi értékének kétszeresét is meghaladja a fizetendő adó összege az általános adóügyi elévülési ciklus alatt. A Kúria megállapította, hogy egyrészt az adó mértéke nem érte el a Htv. szerinti adómaximumot és a 2020. adóévre megállapított valorizált mértéket. Emellett a telekadó az érintett ingatlanok forgalmi értékének kétszeresét az általános elévülési idő alatt sem érné el, így az nem minősült szélsőségesen magasnak.
A Köf.5031/2021. számú határozatban a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy fogalmazott, hogy a telekadó mértékét szükséges az ingatlan értékéhez is viszonyítani. A korábbi döntéseit felidézve kimondta, hogy súlyosan aránytalan az az adómérték, ami évente a vagyon értékének 60-70%-át teszi ki. Ezt a gyakorlatot a Htv. 7. § g) pontjának hatálya alatt is követendőnek tartja. Hivatkozott az Alkotmánybíróság 20/2021. (V. 27.) AB határozatára és a 3233/2021. (VI. 4.) AB határozatára, amely a konfiskáló adómérték meghatározásának további mércéjét állapította meg. Ennek értelmében tehát konfiskáló lehet az a helyi adó, amely az általános ötéves elévülési időn belül az adótárgy kétszeres értékét eléri. A konkrét ügyben a 2019. adóévben a 200%-os, a 2020. adóévben a 149%-os elvonás, a teleknek az év első napján becsült forgalmi értékhez viszonyítva rendkívül túlzónak minősültek. A Kúria Önkormányzati Tanácsa vizsgálta az értékmegállapítás helyességét és megfelelőnek találta a perben benyújtott szakvéleményt, ami tekintettel volt az ingatlan természeti elhelyezkedésére, övezeti besorolására és hasznosítási lehetőségeire is.
Az önkormányzat az eljárásban azzal érvelt, hogy az új Htv. 7. § g) pontja szerinti teherviselő képesség az adóalanyhoz, az adóalany helyzetéhez és nem az adótárgyhoz tapadó fogalom. A Kúria hivatkozott a Htv. 7. § a) pontjára, miszerint az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle, az önkormányzat döntése szerinti helyi adó fizetése terhelheti. Utalt az Alkotmánybíróság 20/2021. (V. 27.) AB határozatára, amely megerősíti, hogy "a vagyonnal arányos közteherviselés értelmezése szempontjából a telekadó éves összege a telek értékéhez viszonyítandó, mégpedig a területalapú adóztatás esetében is a szélsőséges esetekben". Ebből pedig az következik, hogy ellentétben az önkormányzat érvelésével a Htv. 7. § g) pontja szerinti teherviselő képességet nem általában az adóalany gazdálkodási, jövedelmi helyzetével, hanem csakis az adótárggyal összefüggésben értékelhető kapacitáshoz kapcsolhatóan lehet figyelembe venni.
A Köf.5044/2021/4. számú határozat alapjául szolgáló indítványban a bíróság arra hivatkozott, hogy az ügyben alkalmazandó önkormányzati rendelet a Htv. 7. § g) pontjába ütköző módon állapította meg a telekadó mértékét. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megerősítette, hogy az adómérték konfiskáló jellegének vizsgálatakor az ingatlan forgalmi értékének alapvető jelentősége van, hiszen az adó mértéke ehhez képest minősülhet elkobzó, az ingatlan értékét felemésztő jellegűnek. A következetes gyakorlat értelmében konfiskáló jellegű, ezért súlyosan aránytalan az az adómérték, amely az adótárgy értékének 60-70%-át teszi ki. Az Alkotmánybíróság az arányossági vizsgálat új elemét állította, amikor kimondta, hogy az indítványozó telekadó fizetési kötelezettsége olyan mértékű (42%), hogy "a telkek forgalmi értékének a kétszeresét is meghaladja a fizetendő adó összege az általános adóügyi elévülési ciklus alatt". A Kúria Önkormányzati Tanácsa arra jutott, hogy a telek igazságügyi szakértő által megállapított forgalmi értékének 68,52%-át kitevő adó az adótárgy értékét már a második évben felemészti, ezért annak mértéke konfiskáló jellegűnek minősül. A Köf.5028/2022/5. számú határozatban a Kúria Önkormányzati Tanácsa hasonlóan foglalt állást amikor - összhangban az Alkotmánybíróság 20/2021. (V. 27.) és a 3233/2021. (VI. 4.) AB döntéseivel - kimondta, hogy a fizetendő építményadó konfiskáló hatású, ha a felperesnek az általános elévülési időn belül az adótárgy forgalmi értékének a többszörösét kell kifizetnie.[69]
A tanulmány áttekintette az Alkotmánybíróság és a Kúria Önkormányzati Tanácsának konfiskáló adók körében kialakított gyakorlatát. Ez alapján látható, hogy önmagában az adó mértéke nem ügydöntő. A nyilvánvalóan magas értékek mellett, amelyek belátható időn belül felemésztik az adótárgyat, léteznek alacsonyabb, határeseti értékek is, amelyek már az ügy egyéb körülményeinek vizsgálatát teszik szükségessé. A Htv. 2017. január 1-jétől új rendelkezést tartalmaz, mely mögött az a jogalkotói elgondolás áll, hogy az építményadó és telekadó valójában értékalapú adóvá vált a Kúria Önkormányzati Tanácsának értelmezésében, ennek általánossá tétele azonban nem célszerű. A jogalkotói felismerés abból eredt, hogy a teherviselő képesség az adótárgyhoz tapadó fogalom, nem pedig az adóalanyhoz és az adóalany helyzetéhez. A szakirodalom és joggyakorlat is azt mutatja, hogy a jogszabály-módosítást megelőzően a Kúria Önkormányzati Tanácsa által kialakított gyakorlat nem kizárólag az adó mértékére alapította a konfiskáló jellegről való döntését, igaz a területalapú helyi adókkal kapcsolatban is figyelembe vette az adótárgy forgalmi értékét. Ez azonban nem formálta a helyi vagyonadókat értékalapú adókká. Az adó mértékének ugyanis attól függetlenül kell arányosnak lennie, hogy az önkormányzat a telek (építmény) mérete vagy értéke alapján adóztat. A
- 1395/1396 -
jogszabály-módosítást követő alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat továbbra is figyelemmel van arra, hogy az igazságügyi szakértő által megállapított forgalmi értékhez képest mekkora adóterheléssel jár a rendeleti szabályozás, még a területalapú adóztatás esetében is. Mindezek alapján megállapítható, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa fenntartotta a Htv. 6. § c) pontja alapján, a konfiskáló adók körében kialakított gyakorlatát a Htv. 7. § g) pontja alapján vizsgált adókötelezettségek tekintetében is. Az Alkotmánybíróság egy újabb szempontot vezetett be az elkobzó jelleg megítélésével kapcsolatban a 20/2021. (V. 27.) AB határozatában, amelyet a Kúria Önkormányzati Tanácsa figyelembe vesz. A jövőben kérdés lehet, hogy akár a jogszabály-módosítás, akár az alkotmánybírósági döntések hatására lesz-e olyan, 64%-nál alacsonyabb adóterhelés, amely a konfiskáló jelleg megállapítását vonhatná maga után.
[1] Árva Zsuzsanna: Közigazgatási normakontroll, In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia, (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd Attila-Sulyok Gábor), 2018, http://ijoten.hu/szocikk/kozigazgatasi-normakontroll.
[2] Balogh Zsolt: Alapjogok korlátozása az új alkotmányban, Pázmány Law Working Papers, 2011/19, https://plwp.eu/docs/wp/2012/2011-19.pdf.
[3] Balogh Zsolt: A közigazgatási bíráskodás normakontroll-funkciója, Acta Humana, 2019/1.
[4] Balogh-Békesi Nóra: A telekadó törvényessége egykor és most, Pázmány Law Working Papers, 2017/11, https://plwp.eu/files/2017-11_Balogh-Bekesi.pdf.
[5] Darák Péter-Patyi András: A normakontroll hatáskörök megosztása az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság között, Alkotmánybírósági Szemle, 2010/2.
[6] Kecső Gábor: A közteherviselési kötelezettség, In: Alapjogi kommentár az alkotmánybírósági gyakorlat alapján (szerk.: Csink Lóránt), Novissima, Budapest 2021.
[7] Kecső Gábor: A tulajdonhoz és az örökléshez való jog, In: Alapjogi kommentár az alkotmánybírósági gyakorlat alapján (szerk.: Csink Lóránt), Novissima, Budapest, 2021.
[8] Kecső Gábor-Tombor Csaba: A helyi adó szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel a helyi iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2018. http://hdl.handle.net/20.500.12944/15662.
[9] Kecső Gábor: A pénzügyi tárgyú törvények alkotmányossági felülvizsgálatának korlátai, Jogtudományi Közlöny, 2020/10.
[10] Patyi András: A helyi önkormányzatok rendeletei feletti bírói kontroll néhány kérdése, Ünnepi kötet a 65 éves Imre Miklós tiszteletére, Ludovika Egyetemi Könyvkiadó, Budapest, 2020.
[11] Patyi András: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos hátterének eredete és jelentése, Acta Universitatis szegediensis: Acta juridica et politica, 2010.
[12] Rózsás Eszter: A helyi adókról szóló önkormányzati rendeletek felülvizsgálata a Kúria gyakorlatában, Kúriai DöntésekBírósági Határozatok, 2023/4.
https://web.kuria-birosag.hu/sites/default/files/kuriai_dontesek/bh_aprilis_0416.pdf.
[13] Salát Orsolya-Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog, In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András), Századvég, Budapest, 2009. ■
JEGYZETEK
[1] Kecső Gábor: A tulajdonhoz és az örökléshez való jog, In: Alapjogi kommentár az alkotmánybírósági gyakorlat alapján (szerk.: Csink Lóránt), Novissima, 2021, 160. Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdés, 38. cikk (1) bekezdés. Kecső Gábor: A közteherviselési kötelezettség, Uo. 373-374.
[2] 64/1993. (XII. 22.) AB, ABH 1993, 373, 380. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát 2012 után megerősítette. Lásd pl. 26/2013. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [161], 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [154].
[3] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [38].
[4] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.
[5] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.
Balogh Zsolt: Alapjogok korlátozása az új alkotmányban, Pázmány Law Working Papers, 2011/19, 10. https://plwp.eu/docs/wp/2012/2011-19.pdf (2023. április 24-i letöltés).
[6] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.
[7] Az Alkotmánybíróságnak különös figyelemmel kell lenni arra, hogy a tulajdonhoz való jog társadalmi kötelezettséggel jár. 3125/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [26] és [28]; 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [155]. Például, a földtulajdon szociális kötöttségeit testesítik meg a sajátos természeti és vagyoni jellemzői: véges jószág jellege, nélkülözhetetlensége, megújuló képessége, különleges kockázatérzékenysége és alacsony nyereséghozama. 3255/2018. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [22].
[8] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [38].
[9] Az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése szerint: minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
[10] A korábbi alkotmánybírósági gyakorlat értelmében az Alkotmány 70/I. §-a egyedül az általános követelményt támasztotta, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Ebből a követelményből nem származik a jogalkotónak kötelezettsége arra, hogy hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg. Az arányos közteherviselés elve azt juttatta kifejezésre, hogy az adó megfelelt az adóalany jövedelmi és vagyoni viszonyainak, az adó és az adófizetési kötelezettség alá vont jövedelem, illetve vagyon között közvetlen kapcsolat állt fenn, és az adó arányos volt az adóalany teherviselő képességével. 55/2008. (IV. 24.) AB határozat
[11] 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [64]; 3090/2019. (V. 7.) AB határozat, Indokolás [36].
[12] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [27].
[13] Kecső Gábor-Tombor Csaba: A helyi adó szabályozása és joggyakorlata Magyarországon külföldi kitekintéssel - különös figyelemmel a helyi iparűzési adóra és a helyi vagyonadók arányosságára, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2018, 45. http://hdl.handle.net/20.500.12944/15662 (2023. április 24-i letöltés).
[14] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [29]. Eszerint a jogalkotó szabadon mérlegeli, hogy mely tevékenységet, mely tárgyakat von adókötelezettség alá, s azokra milyen mértékű adót állapít meg, illetve mely körben, milyen mértékű kedvezményt nyújt. Alkotmányellenessé abban az esetben válhat az adó mértéke, ha az diszkriminatív, vagy pedig olyan nagyságot ér el, hogy a nyilvánvalóan eltúlzott mérték aránytalanná és indokolatlanná válik.
[15] 55/2008. (IV. 24.) AB határozat; ABH 2008, 525, 531.
[16] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [32].
[17] Uo. Indokolás [30]; 3047/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [38].
[18] 184/2010. (X. 28.) AB határozat, ABH 2011, 900, 916. 1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 506, 507.; 360/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 629, 638.
[19] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [39]. A régi Alkotmány 70/I. §-a szintén rendelkezett a közteherviselési kötelezettségről. Ez a szabály a tulajdonhoz való jog szabályához képest speciális volt, vagyis ha megállapítást nyert, hogy az adott korlátozás a közteherviselés szabálya alá tartozott, akkor a tulajdonvédelemből fakadó alkotmányos garanciák nem voltak alkalmazhatók. Ilyen értelemben mondta ki a 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, hogy "ha az, illeték vagy más közbefizetésre vonatkozó szabály megfelel az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos követelménynek, akkor az Alkotmány 13. §-át [tulajdonhoz való jog] sem érinti." Salát Orsolya-Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog, In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András), Századvég, Budapest, 2009, 473.
[20] Emberi Jogok Európai Egyezménye (kihirdette: 1993. évi XXXI. törvény) Első Kiegészítő Jegyzőkönyv, 1. cikk.
[21] N.K.M. v. Hungary, Judgement of 11 April 2013, no. 66529/11, §§ 60-61.
[22] Uo. § 67.
[23] Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése szerint: mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.
A hatásköri korlát értelmezésével kapcsolatban lásd Kecső Gábor: A pénzügyi tárgyú törvények alkotmányossági felülvizsgálatának korlátai, Jogtudományi Közlöny, 2020/10, 472-479., Kecső: A közteherviselési kötelezettség..., i.m. 369-371.
[24] 8/2021. (III.2.) AB határozat, Indokolás [73].
[25] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [23].
[26] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [13].
[27] A helyi adókról szóló önkormányzati rendeletek tételes jogi szabályaival és elméleti alapjaival, valamint a területalapú és értékalapú adóztatás közti különbséggel kapcsolatban lásd Rózsás Eszter: A helyi adókról szóló önkormányzati rendeletek felülvizsgálata a Kúria gyakorlatában, Kúriai Döntések-Bírósági Határozatok, 2023/4. 734-735. https://web.kuria-birosag.hu/sites/default/files/kuriai_dontesek/bh_aprilis_0416.pdf (2023. április 24-i letöltés).
[28] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [43].
[29] Uo. Indokolás [46].
[30] Uo. Indokolás [48].
[31] Uo. Indokolás [47].
[32] Uo. Indokolás [51].
[33] Uo. Indokolás [53]; 1558/B/1991 AB határozat; ABH 1992, 506, 507.
[34] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [53].
[35] Uo. Indokolás [54].
[36] Uo. Indokolás [54].
[37] 3233/2021. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [34].
[38] Uo. Indokolás [10].
[39] Uo. Indokolás [37].
[40] Uo. Indokolás [38].
[41] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [51].
[42] 27/2022. (XI. 3.) AB határozat, Indokolás [37].
[43] Uo. Indokolás [34].
[44] Uo. Indokolás [37].
[45] Uo. Indokolás [38].
[46] Uo. Indokolás [39].
[47] Az Alkotmánybíróság a 3370/2022. (VII. 25.) AB végzésében visszautasította a Mágocs Város Képviselő-testületének a telekadóról szóló 10/2011. (VI. 30.) önkormányzati rendeletének 4. és 6. §-a, valamint a Kúria Kfv.I.35.251/2021/2. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt. Az adómérték-szabály és az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés és XXX. cikk (1) bekezdés összefüggéseivel kapcsolatban kimondta, hogy a konfiskáló helyi adóztatás alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést már nem vet fel. Az ügy érdemét befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét pedig azért nem veti fel a sérelmezett rendeletben szabályozott adómérték, mert az Alkotmánybíróság előtt lévő iratokból a telek értéke nem volt megállapítható, az az arányosság vizsgálatát pedig nem lehet feltételezésekre alapítani. 3370/2022. (VII. 25.) AB végzés, Indokolás [23].
[48] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat; ABH 1993, 373, 380.
[49] 20/2021. (V. 27.) AB határozat, Indokolás [19]. A norma-kontroll hatáskörök átrendeződéséről és a Kúria ebben betöltött szerepéről lásd Balogh Zsolt: A közigazgatási bíráskodás normakontrollfunkciója, Acta Humana, 2019/1.
[50] Lásd részletesen: Patyi András: A helyi önkormányzatok rendeletei feletti bírói kontroll néhány kérdése; Ünnepi kötet a 65 éves Imre Miklós tiszteletére, Ludovika Egyetemi Könyvkiadó, Budapest, 2020; Patyí András: A közigazgatási bíráskodás alkotmányos hátterének eredete és jelentése, Acta Universitatis Szegediensis: Acta juridica et politica 2010, 661.; Darák Péter-Patyi András: A normakontroll hatáskörök megosztása az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíróság között, Alkotmánybírósági Szemle, 2010/2. A közigazgatási normakontrollról általában lásd Árva Zsuzsanna: Közigazgatási normakontroll, In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk.: Jakab András-Könczöl Miklós-Menyhárd Attila-Sulyok Gábor), 2018 https://ijoten.hu/szocikk/kozigazgatasi-normakontroll.
[51] Balogh-Békesí Nóra: A telekadó törvényessége egykor és most, Pázmány Law Working Papers, 2017/11, 2. https://plwp.eu/files/2017-11_Balogh-Bekesi.pdf (2023. július 10-i letöltés).
[52] Uo. Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozó rendelkezésekhez lásd Htv. 7. §
[53] Köf.5024/2016/5.
[54] Köf.5001/2013.
[55] Köf.5020/2015/6. határozat. A konkrét ügyben a megkülönböztetés egyetlen indoka az volt, hogy a településen eltérő térmértékű telkek vannak. Ugyanakkor a Kúria a térmérték eltéréséből nem tudott az adótárgyak közötti olyan értékbeli különbségekre következtetni, amely az 50 000 nm-t el nem érő és az azt meghaladó telkek nm-e között a húszszoros adóterhet alátámasztotta volna.
[56] Köf.5047/2015/3. határozat.
[57] Köf.5042/2016/5. határozat.
[58] Uo.
[59] Köf.5041/2019/4. határozat.
[60] Balogh-Békesi i.m. 3.
[61] Köf.5021/2015/7. határozat.
[62] A Htv. 6. § c) pontja a tételes adóösszegben meghatározott adónemek esetén lehetővé teszi, hogy a törvényben rögzített felső mértéktől az önkormányzat az infláció követésével eltérjen.
[63] Kecső-Tombor i.m. 41.
[64] Balogh-Békesi i.m. 3. Köf.4042/2016. határozat, Köf.5024/2016/5. határozat.
[65] Kecső-Tombor i.m. 42.
[66] Balogh-Békesi i.m. 6. A diszkriminatív adóztatás megítéléséről a jogszabály-módosítás után lásd Rózsás i.m. 736.
[67] Köf.5045/2013/6. határozat, Köf.5081/2012/4. határozat.
[68] Köf.5034/2018/4. határozat.
[69] Köf.5028/2022/5. határozat.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző LL.M., kúriai főtanácsadó. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
