A szuverenitás a legegyszerűbb megfogalmazás szerint nem más, mint egy adott területen és adott népcsoport fölött ténylegesen és elvileg kizárólagosan gyakorolt (azaz fő-) hatalom, amelyet más hasonló helyzetű hatalomgyakorlók ilyenként elismernek. A szuverenitás külső oldalát ennek megfelelően a függetlenség, önállóság és külső kontroll nélküli döntési képesség jelenti, belső oldalát pedig a legfőbb hatalom letéteményese és az általa alkotott szabályok. Ebből következnek a szuverenitáson alapuló úgynevezett (belső) felségjogok, a parancsolás joga és az alávetettség (engedelmesség) kötelezettsége. A felségjogok gyakorlásának formáit már jól ismerjük: ezek a jogalkotás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás.[1] Ha a népszuverenitást az alkotmányosság szükségképpeni összetevőjének tekintjük, márpedig annak tekintjük, akkor az alkotmányozó nemzet a szuverenitás hordozója. Szuverén nép/nemzet nélkül[2] ezért tartalmi értelemben, alkotmány nélkül pedig közjogi (formális) értelemben nem beszélhetünk államiságról.
Az Európai Unió tehát nem állam. Nincs saját alkotmányozó nemzete, nincs alkotmánya, ezért nincs saját (eredeti) szuverenitása. Tagjai - a szuverén tagállamok - akaratából létezik, amelyek tételesen nem a szuverenitásukat, hanem csak a szuverenitásból eredő egyes hatásköreiket ruházták át.[3]
Ebben a kérdésben világosan és egybehangzóan fogalmaz az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 1. cikke ("E szerződéssel a MAGAS SZERZŐDŐ FELEK egymás között létrehozzák az EURÓPAI UNIÓT (a továbbiakban: az Unió), amelyre közös célkitűzéseik elérése érdekében a tagállamok hatásköröket ruháznak.") és Magyarország Alaptörvényének E) cikke ["(2) Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja"]. Az át nem ruházott hatáskörök a tagállamoknál maradnak, az Unió pedig tiszteletben tartja a tagállamokat megillető nemzeti identitást és az alapvető állami funkciókat, köztük a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét (EUSZ 4. cikk). A hatáskörök tekintetében az átruházás elvéből következően a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó, és az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl - még az átruházott hatáskörök tekintetében sem - azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges (EUSZ 5. cikk). Ezt biztosítja Magyarország tekintetében az Alaptörvény E) cikkének (4) bekezdése, amely szerint a hatáskör-átruházó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Az Unió tehát egyrészt bizonyosan nem szuverén[4], a szuverenitást a tagállamok fenntartották maguknak, másrészt viszont a hatáskör-átruházás folytán a szuverenitásból eredő felségjogok gyakorlása, így a jogalkotás is megoszlik a tagállamok és az Unió között.[5] Az EUSZ 16. cikke jogalkotási hatáskörrel ruházza fel a Tanácsot, az Alaptörvény E) cikkének (3) bekezdése pedig ezeket általánosan kötelező magatartási szabálynak ismeri el (az Alaptörvény és a magyar
- 8/9 -
jogszabályok mellett). A Magyarországot mint tagállamot megillető, és fenntartott szuverenitás ellenére a szuverenitás tényleges gyakorlása tekintetében egyrészt az Uniót létrehozó nemzetközi szerződés, másrészt az átruházott hatáskörök tekintetében az azok végrehajtásához szükséges mértékig az Unió intézményei által alkotott jog is köti.
A tagállamot - így Magyarországot - kötő elv az uniós és a tagállami jog ütközése esetén az uniós jog primátusa. Eszerint az uniós jog a belső (hazai) jogrend fölött áll a jogforrási hierarchiában, vagyis kollízió esetén a hazai jognak kell meghátrálnia. Ezt állítja saját jogrendjéről az Európai Unió (egészen pontosan az Európai Bíróság mondta ki ezt a Van Gend en Loos ügyben[6]). A tényleges helyzet ennél mégis bonyolultabb.
Először a másodlagos jogforrások egy része - az irányelv - kifejezetten igényli a hazai jogalkotást. Ilyenkor az alkotott hazai jog érvényessége két másik jogforrásból nyeri érvényességét, egyrészt a magasabb szintű hazai jogszabályból (Alaptörvény), másrészt az Európai Unió irányelvéből. A két jogrend tehát ilyenkor összekapcsolódik. Másodszor a két jogrend teljes önállóságának próbaköve a belső jog csúcsán álló Alaptörvény. Kérdés, hogy az Európai Unió jogrendje fölötte áll-e az Alaptörvénynek? Sokan úgy vélik, hogy a Van Gend en Loos ügy folytán a válasz egyszerű igen. Csakhogy ebben az esetben az Alaptörvény elveszítené pozitív jogi alkotmány jellegét, másfelől többé nem lehetne tagállami szuverenitásról beszélni. A kérdés pontosan, éspedig nemlegesen megválaszolható az Alaptörvény E) cikke alapján. E rendelkezés szerint ugyanis Magyarország Alaptörvénye (miként korábban az Alkotmány is) egyes rendelkezései vonatkozásában "maga fölé engedte" az Európai Unió jogrendjét, de az Alaptörvény egészéről ez nem mondható el. Lennie kell egy alkotmányos minimumnak, amely mindig fölötte marad az Európai Unió jogrendjének, amíg Magyarország tagállamként rendelkezik szuverenitással.[7]
Lényegében tehát a német jogban kimunkált integrációálló-alkotmánymag teóriáját tükrözi a magyar Alaptörvény is. Mindazonáltal az Európai Unió primátusának határai a hazai joggal szemben korántsem világosak. A szuverenitás és a processzuális kollízió-feloldás oldaláról is csak a lehetséges megoldási irányok kristályosodtak ki. A legfontosabbak ezek közül: az Alkotmánybíróság lehetséges döntései a belső és az EU-jog kollíziója esetén, a tanácsadó vélemény, megsemmisítés, felhívás az összhang megteremtésére, jogalkotói mulasztás megállapítása, alkotmányjogi panasz elbírálása,[8] illetve a primátus és a szuverenitás összefüggései, a szuverenitás és önazonosság primátusa[9], az egyes államok szuverenitásra épülő kompromisszumos megoldások, illetve kísérletek egy újabb szuverenitás-fogalom megtalálására.[10] Végső soron persze a kérdés az Európai Unió tényleges és jogi identitásától (inegráció/konföderáció/föderáció), illetve ennek változásától függ.[11]
A felmerülő vitás helyzetek az EUSZ és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) szabályai szerint három tárgykörre bonthatók. Az első körbe az Unióra átruházott kizárólagos hatáskörök tartoznak (EUMSZ 3. cikk), amelyek tekintetében kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza (főként irányelv formájában), vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása [EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés].[12] Ebben a körben tehát a tagállam mozgástere mindaddig, amíg az EUSZ és EUMSZ hatályban van, rendkívül korlátozott, vita esetén az EU jogának primátusa, az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) esetleges döntése lényegében nem vitatható. A második körbe a megosztott hatáskörök sorolandók (EUMSZ 4. cikk). Ezek tekintetében az Unió, és a tagállamok is alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat, de a tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió a sajátját nem gyakorolta, vagy úgy határozott, hogy lemond gyakorlásáról [EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés].[13] Ezt a kört egészítik ki azok a hatáskörök, amelyekről a tagállamok nem mondtak le, viszont amelyek esetén az Unió támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések megtételére jogosult [EUMSZ 2. cikk (4)-(6) bekezdés és 6. cikk], és amelyekre az EUMSZ további részletes szabályokat tartalmaz. Ez utóbbi hatáskörök esetén már a tagállam is vitathatja saját joga szerint (vagyis akár a saját Alkotmánybírósága előtt) az Unió támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedéseinek összhangját a saját jogával, minthogy az ezekre vonatkozó hatáskör a tagállamnál maradt.
Végezetül van egy harmadik tárgykör is, mégpedig azok a hatáskörök, amelyeket a tagállamok egyáltalán nem ruháztak át az Unióra. Az EUSZ és az EUMSZ rugalmas értelmezést engedő megfogalmazásai folytán ez a tárgykör ténylegesen nagyon szűk, mivel a legtöbb tagállami hatáskör valamilyen mértékben részét képezi legalább az átruházott, vagy a támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedésekkel segített hatásköröknek. Erre a rugalmas megfogalmazásra talán a legjobb példa a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó megosztott hatáskör [EUMSZ 4. cikk
- 9/10 -
(2) bekezdés j) pontja]. Az elvi jellegűnek mutatkozó hatáskört részletes politikák konkretizálják, így az EUMSZ 67-89. cikkeiben szabályozott kérdések: a személyek belső határokon történő ellenőrzések alóli mentessége, a menekültügy, a bevándorlás, a külső határok ellenőrzése, a rasszizmus és az idegengyűlölet megelőzése, a rendőri, igazságügyi és egyéb hatáskörű hatósági koordináció, büntető- és polgári jogi együttműködés, valamint az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés.[14] Valójában tehát igen sok klasszikusan a szuverenitás lényegét érintő tárgykörre terjed ki valamilyen mértékben az Unió hatásköre.
A már leírtak szerint azonban - mindaddig, amíg a szuverenitás a tagállamé, és az Unió a tagállamok akaratából létezik -, az erre a tárgykörre vonatkozó tagállami hatáskör nem ürülhet ki teljesen. A tagállami mozgásteret biztosítja az a körülmény is, hogy formálisan a tagállamok nem mondtak le a saját jogrendjük elsődlegességéről az Unió joga javára, ez az egyik lényeges különbség az EUSZ-EUMSZ, valamint a lemondási formulát tartalmazó, elbukott Alkotmányszerződés között.[15] Az Uniós jog primátusa tehát változatlanul az EUB döntésén alapul, amely nyilván vita esetén megkísérelheti érvényesíteni azt, mégis itt a tagállamoknak komoly ellenállási lehetősége van.
A fenntartott hatáskörök meghatározása során abból lehet kiindulni, hogy a tagállamok az alkotmányos identitásukat nem engedték át az Uniónak.[16] Elfogadtak ugyan egy olyan ünnepélyesnek látszó formulát az EUSZ 2. cikkében, amely által az alkotmányos berendezkedésük és annak részletei fölötti kontroll mégiscsak az uniós intézményekhez került, de ez az identitás vita esetén védhető.
Meg kell jegyezni, hogy az EUB a legkisebb tagállami mozgástér elismerésétől is tartózkodik, amire elegendő példa Magyarország vonatkozásában a Jóri-ítélet.[17] Az ítélet tényállása szerint Jóri Andrást az Országgyűlés az 1992. évi törvény alapján 2008. szeptember 29-én adatvédelmi biztossá választotta hat évre. Az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseinek 16. cikke alapján megbízatása 2011. december 31-én megszűnt. Feladatait a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság vette át. Az Európai Bizottság - az európai adatvédelmi biztos támogatásával kötelességszegési eljárást indított Magyarország ellen. Az eljárásban Magyarország azzal védekezett, hogy "az alkotmányozó hatalom döntött arról, hogy a biztos helyett egy hatósági formában működő szervezetet hoz létre, és ehhez kapcsolódóan megszünteti a biztos megbízatását, valamint hogy a Hatóságra vonatkozó új szabályozás az Alaptörvényen alapul". Az EUB ezzel szemben úgy foglalt állást, hogy a biztos megválasztása az 1992. évi adatvédelmi törvény alapján történt, ezért a megbízatásának megszűnése is csak az 1992-es törvény alapján történhetett volna, következésképpen Magyarország megsértette a 95/46-os (adatvédelmi) irányelvet.[18] Az EUB ezzel nem egyszerűen azt jelentette ki, hogy az EU joga fölötte áll egy tagállam alkotmányának (ez az átruházott hatáskörök tekintetében kétségtelenül így van), hanem az Alaptörvény alkotmány-minőségét vonta kétségbe. Az ítélet ugyanis csak úgy értelmezhető, hogy az Alaptörvénynek mint új alkotmánynak igazodnia kellett volna az 1992-es adatvédelmi törvényhez, az alkotmányozó hatalomnak a törvényhozó hatalomhoz. Ilyen döntésre, egy jogforrás alkotmányi minőségének kétségbe vonására (még ha az egyszerű figyelmen kívül hagyással is történt) az EUB-ot soha senki nem hatalmazta fel, mégis így döntött.
Az EUB Uniós jogot védő és kiterjesztő aktivizmusa ellenére nem állítható, hogy a tagállamoknak, így a saját alkotmányukat védeni hivatott bíróságoknak (a továbbiakban: alkotmánybíróságok) minden esetben meg kellene hátrálniuk. Az alkotmánybírósági mozgástér természetesen függ a vitatott hatáskörtől, az átruházás intenzitásával fordítottan arányos az alkotmánybírósági beavatkozás lehetősége. A hatályos jogi helyzet által meghatározott mozgástér leegyszerűsítve a következőkben foglalható össze.
A kizárólagos hatáskörökbe tartozó jogi szabályok tagállami alkotmányossági felülvizsgálata lényegében kizárt, arra legfeljebb az Unió által a tagállamra bízott végrehajtási jogszabály formai megfelelősége tekintetében kerülhet sor. A tagállami alkotmánybíróság ebben az esetben is végső soron az Unió jogát érvényesíti (vagyis a nemzetközi szerződésben átruházott hatáskör lényegét nem vitathatja). Nagyrészt hasonló a kiinduló helyzet a megosztott hatáskörök tekintetében is azzal, hogy az EUSZ vagy EUMSZ részlet-szabályai mégis biztosítanak lehetőséget a tagállami érdemi közrehatására a jogalkotás vagy jogértelmezés során. A már hivatkozott példa, a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó megosztott hatáskör esetén több ilyen fontos részletszabályt találunk. Így az EUMSZ 67. cikk (1) bekezdése szerint a térségen belül vagyis a megosztott hatáskör gyakorlása során - tiszteletben tartják az alapvető jogokat és a tagállamok eltérő jogrendszereit és jogi hagyományait (vagyis alkotmányos identitását). A 72 cikk szerint a megosztott hatáskör (vagyis részletszabályai) nem érintik a közrend fenntartásával és a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását. A 73. cikk meghagyja a tagállami közigazgatás koordinációjára vonatkozó hatáskört a tagállamnál. A 79. cikk az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozó bevándorlás-politikát illetően kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az nem érinti a tagállamok jogát arra, hogy meghatározzák, harmadik országok hány olyan állampolgárát engedik be területükre, akik a harmadik országból azzal a szándékkal érkeznek, hogy önálló vállalkozóként vagy alkalmazottként vállaljanak munkát.[19]
Nyilván a tagállamok fenntartott hatáskörei esetén a legnagyobb a jogalkotási (elsősorban törvényhozási) és jogértelmezési (végső soron alkotmánybírósági) mozgástér. A biztosan
- 10/11 -
idetartozó kérdések azok, amelyek az egyes tagállamok alkotmányos identitásának elvitathatatlan részét képezik. Ehhez tartozónak kell tekinteni mindazt, ami az állami, illetve, ha az államiság forrására is tekintettel vagyunk, a nemzeti önazonosság sine qua non feltétele. A kizárólagosság igénye nélkül ilyen az állami és nemzeti öndefiníció, a történeti, nemzeti és jogi hagyományok, az alkotmányos alapértékek, különös tekintettel azokra, amelyek nem tartoznak az EUSZ 2. cikke szerinti közös értékek közé. Természetesen ezek sem értelmezhetők teljesen függetlenül az Uniós jogi alapoktól, de értelmezésük bizonyosan nem engedhető át az EUB-nak. Hazai példával élve minden olyan esetben, amikor ezekkel kapcsolatban vita merül fel, azt az Alaptörvény, különösen az E) cikk értelmezése alapján kell eldönteni a magyar Országgyűlésnek (mint alkotmányozó és törvényhozó hatalomnak) vagy az Alkotmánybíróságnak (mint az Alaptörvény erga omnes kötelező hatályú értelmezésére feljogosított intézménynek).
Érdemes figyelembe venni, hogy milyen fontosabb, a tagállami értelmezési lehetőséget fenntartó alkotmánybírósági érvelésekkel találkozunk. A cseh Alkotmánybíróság a szuverenitást hatáskör-összességként - tehát nem az állam abszolút ismérveként - felfogva úgy találta, hogy a szubszidiaritásszabály folytán az EU nem vált szövetségi állammá, mert "nincs hatáskör-megállapításra irányuló hatásköre".[20] Más szóval ez azt jelenti, hogy az EU elvileg csak meglévő hatásköreit tágíthatja, újakat nem állapíthat meg a saját számára, ez ugyanis a tagállamainak összessége számára van fenntartva. A német Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tagállamok megmaradtak szuverénnek a Lisszaboni szerződést követően is, a demokratikus legitimációval a tagállamok rendelkeznek, ennek birtokában ruháznak át hatásköröket az Unióra. "A szuverén államok szerződéses unióján alapuló európai egység azonban nem valósítható meg úgy. hogy a tagállamokban ne maradjon kellő tere a gazdasági, kulturális és szociális életviszonyok politikai alakítására (...) Vonatkozik ez továbbá azokra a politikai döntésekre, amelyek kulturális, történelmi és nyelvi aspektusokkal különösen összefüggnek."[21] A német Alkotmánybíróság ennek alapján - bizonyos mértékben túllépve a jól ismert Solange I. és Solange II. határozatokon is -fenntartja magának a jogot a szubszidiaritás érvényesülésének, azaz az uniós döntések felülvizsgálatára a német Alaptörvény, az alkotmányos identitás védelmében.[22]
Ilyen döntést eddig a magyar Alkotmánybíróság nem hozott, viszont kijelentette, hogy az AB hatásköre szempontjából az uniós jog nem - a szerződéses elsődleges jogforrások sem - minősülnek nemzetközi szerződésnek. Ezért lehetett népszavazást tartani a csatlakozási szerződésről.[23] Előbb utóbb a világos állásfoglalás nem lesz elkerülhető. Erre utal az egyre több tagállamban növekvő érdeklődés az alkotmányos identitás kérdései iránt,[24] amit fokoz az Európai Uniónak a tagállami szuverenitás gyakorlását korlátozó előfoglalási (pre-emption) joga és az erre épülő gyakorlata.[25]
Abban az esetben, ha felmerül a magyar alkotmányos identitás és az EU jogának primátusa közötti összeütközés, márpedig fel fog merülni, az Alkotmánybíróság számára a kiindulópontot az eddig írtak jelenthetik. Első lépésként azt kell leszögezni, hogy Magyarország a csatlakozási szerződéssel nem a szuverenitását, hanem csak a szuverenitásából eredő egyes hatásköreinek gyakorlását engedte át az EU-nak. Ebből következően vita esetén az EU jogának értelmezési elsőbbsége ugyan az EUB-é, viszont annak a kérdésnek az eldöntése, hogy egy hatáskör konkrét helyzetben gyakorlása, különösen a hatáskör kitágítása már a szuverenitás átvételét jelentené-e, az Alkotmánybíróságra tartozik. Az Alkotmánybíróságnak pedig az alkotmányos identitás védelmében a szuverenitás fenntartásának vélelméből kell kiindulnia. Módszertanilag ez azt jelenti, hogy kétség esetén, ha vannak olyan érvek, amelyek egy hatáskör gyakorlásának tagállami szuverenitásban fenntartása mellett szólnak, akkor még abban az esetben is azt kell vélelmezni, hogy a hatáskört nem engedtük át az Uniónak, ha az átengedés mellett is szólnak évek.[26] A vélelem alkalmazhatósága nyilván függ az EUSZ-EUMSZ hatáskörökre vonatkozó szabályaitól: a valószínűség alacsony a kizárólagos, nagyobb a megosztott és kifejezetten magas a fenntartott hatáskörök esetén.
Konkrét esetben a fenntartás vélelmének alkalmazása mellett szóló további érv, ha alapos ok van azt feltételezni, hogy a hatáskör átengedésekor valamely akkor nem ismert lényeges körülményt nem tudott mérlegelni a tagállam. Ilyenkor az Alkotmánybíróságnak kifejezetten azt kell feltételeznie, hogy nem adtuk át a hatáskört (a vélelem mellett ezt erősíti a clausula rebus sic stantibus elve). Ez az érv elvezethet ahhoz a következtetéshez, hogy az Országgyűlésnek az Alaptörvény E) cikkének (4) bekezdését alkalmazva ismételten kétharmados döntést kell hoznia arról, hogy az adott hatáskört az EUSZ-EUMSZ hatálya alá tartozónak tekinti. Figyelemmel azonban arra, hogy a csatlakozási szerződésről népszavazás döntött, a szuverenitás alapjait érintő kérdésben kétség esetén az ismételt népszavazás mint alkotmányos követelmény sem zárható ki.
Abban a kérdésben, hogy népszavazást igénylő szuverenitási alapkérdésről (az alkotmány integrációálló magjáról) van-e szó, az általános megfontolások az irányadók. Különösen hasznos itt figyelembe venni a német Alkotmánybíróság már bemutatott érvelését: a kérdés akkor érinti a szuverenitás alapjait (az alkotmányos identitást), ha kulturális, történelmi és nyelvi aspektusokkal különösen összefüggő politikai
- 11/12 -
döntést kell hozni. Ezt pedig elsősorban az Országgyűlésnek, végső soron pedig az Alkotmánybíróságnak kell kimondania.
Szintén alkalmazható a fenntartott szuverenitás vélelme megosztott, sőt még kizárólagos hatáskör esetén is, ha az EU intézményei világosan és egyértelműen képtelenek azt gyakorolni. Ennek szélső esete, ha alapos érvek szólnak amellett, hogy az EU a mulasztással olyan jogsértő állapotba kerül, amelynek következményeit a tagállamnak kell viselnie. Ilyen helyzetben ugyanis tagállami jogos védelmi helyzet áll elő: az EU jogsértése nem járhat olyan helyrehozhatatlan következménnyel, ami a tagállamnál jelentkezik. Ha ennek veszélye egyértelműen megállapítható, akkor a tagállam visszaveheti (vagy éppen vissza kell vennie) az átruházott hatáskör gyakorlását mindaddig, amíg a mulasztásos jogsértő állapot meg nem szűnik.
További érv a fenntartott szuverenitás vélelmén alapuló tagállami cselekvési szabadságra az alapjogokat sértő vagy súlyosan veszélyeztető helyzet esetén. Ilyenkor a német Alkotmánybíróság már hivatkozott Solange-döntéseinek[27] érvelése alkalmazható. Különösen erős érv lehet az, hogy az EU pillanatnyilag folyamatos jogsértés állapotában van.
Az EUSZ 6. cikkének (2) bekezdése szerint ugyanis "Az Unió csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez. Ez a csatlakozás nem érinti az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit". Az EUSZ félreérthetetlenül fogalmaz: az Unió "csatlakozik". A kijelentő módban megfogalmazott mondat nyilvánvalóan kötelező csatlakozást ír elő. Ehhez képest a Bizottság az általa elkészített csatlakozási szerződés tervezetéről az ECJ véleményét kérte. Az ECJ teljes ülésének 2014. december 18-án hozott 2/13 véleménye[28] ezzel szemben úgy foglalt állást, hogy az EU újszerű jogrenddel rendelkezik, amely elsőbbséget élvez a tagállami jogrendekkel szemben; az alapjogokat a Charta folytán védi, és ennek a védelemnek (a jogok tartalmi értelmezésének) az EU jog autonómiáján belül kell maradnia; az integráció céljai ("raison d'être"); az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) képes lenne aláaknázni az EU jogának autonómiáját, ezért az EU-nak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (EJEE) csatlakozását előkészítő szerződés-tervezet nincs összhangban az EUSZ 6. cikkének (2) bekezdésével.[29] Nehéz ezt másként értelmezni, mint úgy, hogy az ECJ felülírta az EUSZ - vagyis a tagállamok mindegyike által elfogadott és ratifikált nemzetközi szerződés - kötelező szabályát.[30] Azon szerződését, amelynek védelmére hivatott. Az ECJ tehát az EUSZ egyértelmű rendelkezésével szembeszegült, és elszámoltathatatlansága miatt döntésével szemben nincs jogi eszköz. Az önkényes döntés különösen annak a sejtésnek a fényében meglepő, hogy a jogállamiság értékének nevében a tagállamoktól az ECJ nem fogadna el hasonló szembeszegülést az EJEB-bel.
A tagállami, így a magyar Alkotmánybíróság számára azonban ez érvet szolgáltat a saját hatáskörének megállapítása mellett. Azáltal, hogy az EU az EUSZ előírása ellenére nem vetette alá magát az EJEB juriszdikciójának, a tagállamok viszont igen, a tagállami jogvédelem erősebb. Az EJEB-hez fordulás alanyi joga miatt ezért a tagállam a saját hatáskörgyakorlásáról nem mondhat le, következésképpen alapjogokat érintő ügyekben nemcsak joga, hanem egyenesen kötelessége, hogy ellenálljon az EU intézményi jogsértésének.
Összességében tehát jó néhány olyan érvet találunk, amelyek egyrészt lehetőséget kínálnak a magyar Alkotmánybíróság számára az Európai Unió joga és az Alaptörvény összhangjának vizsgálatára, másrészt lehetővé teszik, hogy az Alkotmánybíróság a vitatott kérdést magyar szuverenitásból eredő át nem engedett hatáskörbe tartozónak vagy akár átmenetileg, az EU mulasztásban megnyilvánuló jogsértésének fennállásáig visszaszármaztatottnak minősítse. Végül mindebből levonható adott esetben az a következtetés is, hogy a hatáskör gyakorlásáról - az Alkotmánybíróság döntése alapján - az Országgyűlésnek, vagy akár a hatalom forrásának, a nemzetnek kell döntenie. ■
JEGYZETEK
[1] Dezső Márta: A szuverenitás, in: Kukorelli István (szerk): Alkotmánytan I. Osiris, Budapest, 2002. pp. 121-122., 136-138. Hercegh Géza (szerk.): Nemzetközi jog. Tankönyvkiadó, Budapest, 1989. pp. 38-40. Gombár Csaba: Mire ölünkbe hullott, anakronisztikussá lett. Magyarország szuverenitásáról és Nagy Boldizsár: Az abszolútum vágyáról és a törékeny szuverenitásról. In: Gombár Csaba-Hankiss Elemér-Lengyel László-Várnai Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata. Korridor Politikai Kutatások Központja, Budapest, 1996. pp. 13-45, 7-8, 227-233. Vild Éva: A Szentszék és a magyar állam viszonyáról. In: JURA, 13. évfolyam, 2007. 1. szám pp. (158-175) 158.
[2] A két fogalmat az egyszerűség kedvéért most szinonimaként kezeljük, nem felejtve, hogy nem azonosíthatók. L. Zlinszky János: Az Alkotmány értéktartalma és a mai politika. Szent István Társulat, Budapest, 2005. Kenneth Janda-Jeffrey M. Berry-Jerry Goldman: Az amerikai demokrácia. Budapest, Osiris, 1996.
[3] Szabó Marcel-Láncos Petra Lea- Gyeney Laura: Az Európai Unió jogi fundamentumai. Budapest, Szent István Társulat, 2014. pp. 45, 61, 77. Kecskés László: EU-jog és jogharmmonizáció. Budapest, hvgorac, 2011. pp. 289, 291, 619, 629-631.
[4] Megjegyzést érdemel, hogy ezen a francia és a holland népszavazáson elbukott alkotmányozási kísérlet (Szerződés az Európai Alkotmány létrehozásáról, kihirdetve az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2004. december 16-án [C sorozat, 310. szám], l. Luxembourg, Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2005) sem változtatott volna, minthogy annak 1-1. cikke sem szuverenitás, hanem csak hatáskörök átruházásáról rendelkezett volna. Ennek ellenére a tagállamok a szuverenitásukat fenntartották, l. Kaarlo Tuori: European Constitutionalism. Cambridge University Press, 2015, pp. 345.
[5] Touri i. m. pp. 347.
[6] Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, Osiris, 2002. p. 559.
[7] Jakab András vitatja ennek érvényesíthetőségét, l. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Budapest-Pécs, Dialóg-Campus, 2007., pp. 111-112., 184-188. Az érinthetetlen "mag" gondolatát ellenzi továbbá: Vörös Imre: Csoportkép Laokónnal. A magyar jog és az alkotmánybíráskodás vívódása az európai joggal. HVG-ORAC, Budapest. 2012. pp. 106-109. L. még Blutman László-Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság és a közösségi jog: alkotmányjogi paradoxon csapdájában (I.), Európai Jog, 2007. 2. (3-16.), p. 10.
[8] L. Chronowski Nóra: "Integrálódó" alkotmányjog. Budapest-Pécs, Dialóg-Campus, 2005. 265. Blutman - Chronowski i. m. pp. 10-14.
[9] Blutman-Chronowski i. m. pp. 3-4, 10, 12, Trócsányi László: Az alkotmányozás dilemmái. Alkotmányos identitás és európai integráció. Budapest, HVG-ORAC, 2014.
[12] Szabó-Láncos-Gyeney: Az Európai Unió... i. m. pp. 78.
[13] Szabó-Láncos-Gyeney: Az Európai Unió... i. m. pp. 78-79.
[14] Szabó Marcel-Láncos Petra Lea-Gyeney Laura: Uniós szakpolitikák. Budapest, Szent István Társulat, 2014. pp. 176-220.
[15] Szabó-Láncos-Gyeney: Az Európai Unió... i. m. p. 95.
[16] Trócsányi i. m.
[17] A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács) 2014. április 8. (...) A C-288/12. sz. ügyben.
[18] A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács) 2014. április 8. (...) A C-288/12. sz. ügyben, 40., 57., 59., 61-62. szakaszok.
[19] Szabó-Láncos-Gyeney: Uniós szakpolitikák... i. m. pp. 177, 191, 214.
[20] Vörös i. m. p. 32, Pl. ÚS, 19/08., Pl. ÚS. 29/09.
[21] Vörös i. m. p. 35.
[22] Vörös i. m. p. 35, 2 BVR 1010/08., BverfGE 123.
[23] Vörös i. m. pp. 22-26, 58/2004, (XII. 14.) AB határozat, 1053/E/2005. AB határozat, 72/2006. (XII. 15.) AB határozat.
[24] Tuori i. m. pp. 338, 351. Utóbbi helyen Tuori utal arra, hogy a tagállami Alkotmánybíróságok nem csak az EUB-bal, hanem az Emberi Jogok Európai Bíróságával is előbb-utóbb ütközni fognak.
[25] Tuori i. m. pp. 343, 353.
[26] Ez az érv a középkori probabilizmus, vagyis a szabadság melletti vélelem alkalmazása Magyarország és az Európai Unió viszonyára. L. James M. Joyce: A Nonpragmatic Vindication of Probabilism. In: Chicago Journals. http://www.jstor.org/stable/188574 (letöltve: 2012. március 18.), Julia A. Fleming: Defending Probabilism. Washington, Georgtown University Press, 2006.
[27] Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban. Budapest, HVG-ORAC, 2010, pp. 97, 295-297, 341, 422, 477. Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga. Budapest, KJK-Kerszöv, 2002., p. 238. Kecskés i. m. p. 615.
[28] Avis 2/13 - Avis au titre de l'article 218, paragraphe 11, TFUE.
[29] Avis 2/13 - Avis au titre de l'article 218, paragraphe 11, TFUE, para 158, 166, 168, 170, 172, 194.
[30] L. Orbán Balázs: Európai bírói fórumok küzdelme a háttérben. In: napigazdasag.hu, 2015. január 9., http://www.napigazdasag.hu/cikk/32780/ (2015. március 14-ei szövegállapot) és Michèle Finck: The Court of Justice of the European Union Strikes Down EU Accession to the European Convention on Human Rights: What Does the Decision Mean? In: I-CONnect, 28 December, 2014, http://www.iconnectblog.com/2014/12/the-court-of-justice-of-the-european-union-strikes-down-eu-accession-to-the-european-convention-on-human-rights-what-does-the-decision-mean/ (2015. március 14-ei szövegállapot).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Phd. habil.; dékán, tanszékvezető egyetemi tanár (PPKE-JÁK); alkotmánybíró.
Visszaugrás
