Szerző: PATYI András, FEKETE Orsolya
Affiliáció: Patyi András - egyetemi tanár, NKE ÁNTK; Fekete Orsolya - adjunktus, NKE ÁNTK
Rovat: Közigazgatási jog
Rovatszerkesztő: BALÁZS István
Lezárás dátuma: 2026.02.28.
Idézési javaslat: PATYI András - FEKETE Orsolya: "A közigazgatás felelősségi rendszere" in JAKAB András - KÖNCZÖL Miklós - MENYHÁRD Attila - SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Közigazgatási jog rovat, rovatszerkesztő: BALÁZS István) http://ijoten.hu/szocikk/a-kozigazgatas-felelossegi-rendszere (2026). Konkrét szöveghelyre való hivatkozáshoz javasoljuk a szövegbeli bekezdésszámok használatát, pl. [8] vagy [12]-[18].
A felelősség fogalmához számos jelző kapcsolódhat, árnyalva annak jelentését; beszélhetünk többek között erkölcsi, jogi, objektív, szubjektív felelősségről. A közigazgatás felelősségi rendszerének meghatározása során a felelősség általános fogalmából kell kiindulnunk. A felelősség és annak vállalása összevetést és értékelést foglal magában; magatartásunkat és annak következményeit kétirányú elemzés tárgyává kell tennünk: az egyik kérdés, hogy összhangban van-e a cselekedet a lelkiismeretünkkel, másrészt valamely külső, rajtunk kívül álló közösség által megszabott standardokkal. A felelősség fogalmi elemeinek az alábbi összetevői vannak: akaratelhatározásra képes személy(ek), valamely közösség által elvárt magatartást rögzítő norma, normaszegő emberi magatartás, a normaellenes magatartásra reagáló és alkalmazandó vagy alkalmazható szankció, továbbá az ennek érvényesítésére képes hatalom, végezetül az eddigi elemeket konkretizáló felelősségrevonás(i eljárás). A jogi felelősség esetén a magatartást előíró normának, és a szankciót meghatározó normának jogszabálynak kell lenni, amelyet állami közhatalommal lehet kikényszeríteni. A közigazgatási jog területén megjelenő felelősségi relációk bemutatásához azt kell vizsgálnunk, hogy mikor áll be a közigazgatás (valamely alanyának) helytállási kötelezettsége az állampolgárral szemben, illetve fordítva: az állampolgár mely esetekben tartozik helytállással a magatartásáért a közigazgatásnak.
[1] A felelősség fogalmához számos jelző kapcsolódhat, árnyalva annak jelentését; beszélhetünk erkölcsi, jogi, objektív, szubjektív felelősségről... Ne sutor ultra crepidam[1] - mondja Szamel Lajos az közigazgatási (államigazgatási) felelősség elméleti alapjait rögzítő monográfiájában.[2] Ennek jegyében nem vállalkozunk széles körű filozófiatörténeti alapozásra, de tényként rögzíthető, hogy a felelősség (vállalása) a gondolkodó ember feljegyzései óta a szabad akarat kérdéskörével szoros kapcsolatban merül fel. A belső vagy külső szabályrendszer elemeinek megszegése és ennek folyományaként beálló következmény vállalása ab ovo csak akkor merülhet fel, ha feltételezzük a cselekvő egyén döntési szabadságát. Szontagh Vilmos ezt úgy fogalmazza meg, hogy felelősségről csak akkor beszélhetünk, ha "kimutatható a felelősség bölcseleti alapja - a szabad elhatározás".[3]
[2] A felelősség és annak vállalása összevetést és értékelést foglal magában; magatartásunkat és annak következményeit kétirányú elemzés tárgyává kell tennünk: az egyik kérdés, hogy összhangban van-e a cselekedet a lelkiismeretünkkel, másrészt valamely külső, rajtunk kívül álló közösség által megszabott standardokkal.
[3] Szamel Lajos felelősségfogalmának[4] - kiegészítve saját meglátásainkkal - az alábbi összetevői vannak:
• Személy, akitől a társadalmi közösség elvár valamilyen magatartást. E körben kiemelendő, hogy a személy alatt nem csupán természetes személyek értendők; a jog ismeri a jogi személy felelősségét is.
• Norma, ami rögzíti az elvárt magatartást. Hagyományosan a jogi és erkölcsi normák rendszere között szokás különbséget tenni. Szamel a jogi és erkölcsi normarendszer mellett a társadalmi konvenciót és az önkéntes társuláson alapuló szervezet szabályait is különálló kategóriákként tételezi. Ezek részleteire még visszatérünk.
• A normát megszegő emberi magatartás olyan cselekvés vagy mulasztás, amellyel a normában rögzített kötelezettséget megszegik. Szamel e körben a jogismerés kötelességének elvéről/fikciójáról, Szabó Imre a "jog nem tudása nem mentesít" elvről, mint apriorisztikus axiómáról beszél.[5] Mindkét szerző megidézi tehát az ignorantia iuris non excusat elvét, amelynek hiányában a felelősség kérdése a jog egyéb szabályaival együtt válna értelmetlenné. A magatartás a személy tudattartalmától függően (a társadalomra veszélyességhez való viszonyában) szándékos vagy gondatlan lehet, amennyiben a pszichikai viszonyulásnak az adott felelősségi forma esetén jelentősége van. A kötelezettségszegő magatartásnak felróhatónak is kell lennie.[6] A felróhatóságot Szamel nem csupán jogi kategóriának tekinti, mert a beszámíthatóság vagy a vétőképesség hiánya a felróhatóságot kizárhatják a jogon kívüli normák megszegése esetén is.
• A szankció valamilyen hátrány alkalmazása vagy annak kilátásba helyezése, ami szükség esetén közhatalommal kikényszeríthető. A hátránnyal fenyegetés nem feltétlenül jelenti a hátrány tényleges alkalmazását. A jogi norma megsértése mindig jogi természetű szankciót von maga után. A szankció Szamelnél a célját tekintve lehet represszív vagy preventív. Az egyes felelősségi formáknál és egyes korokban eltérő típusú szankciók kerülnek előtérbe.[7] (->a közigazgatás szankciórendszere)
• A felelősség utolsó eleme Szamel szerint maga a felelősségre vonás, amely olyan (jogi felelősség esetén szükségképpen szabályozott) eljárás, amelynek során a magatartás tételezett normával való összevetése, értékelése és szükség esetén a szankció alkalmazása történik.
[4] Összegezve tehát a Szamel által adott definíciót, csak az alábbi fogalmi elemek együttes megléte esetén beszélhetünk felelősségről: akaratelhatározásra képes személy(ek), valamely közösség által elvárt magatartást rögzítő norma, normaszegő emberi magatartás, a normaellenes magatartásra reagáló és alkalmazandó vagy alkalmazható szankció, továbbá az ennek érvényesítésére képes hatalom, végezetül az eddigi elemeket konkretizáló felelősségre vonás(i eljárás).[8]
[5] Marton Géza (az egyébként polgári jogi felelősségről írt, de a felelősségre vonatkozó általános megállapításai alapján számunkra is hasznosítható gondolatokat tartalmazó művében) az általános felelősség fogalom lényegét röviden akként összegzi, hogy "akkor keletkezik felelősség, ha valamelyik kötelesség, kötelem elmulasztása, megszegése miatti következményeket kell rendezni"; illetve "felelőssé tenni valakit mindig visszahatás valamelyik kötelesség megszegése által okozott hatásra".[9]
[6] A felelősség fogalmának immanens eleme a norma, ami valamilyen kötelezettséget ír elő a címzett jogalany számára. Kötelezettséget erkölcsi, vallási, társadalmi és jogi normák egyaránt tartalmazhatnak.
[7] A jogi normák a mindenkor hatályos jogszabályokban rögzített magatartási szabályok, amelyek megsértését a jogalkotó szankcionálja. Bár meghatározó volta aligha kérdőjelezhető meg, tévedés volna a jogi normarendszerben a jog általi szabályozottság kizárólagosságát tételezni; a jogon kívüli kategóriák jogban való megjelenése még fontos eleme lesz elemzésünknek.
[8] Az erkölcsi szabályok ennél szélesebb körben tartalmaznak előírt normákat. E körben megemlítendő Georg Jellineknek a jogot, mint etikai minimumot tételező gondolata.[10] Ennek jegyében az etikai normák köre szükségképpen szélesebb körű a jogi normák szabályrendszerénél.
[9] A társadalmi konvenció alatt a mindennapos együttélés íratlan, szokásokban gyökerező szabályrendszerét értjük. Ha felidézzük a konvencionális felelősség megsértésének legsúlyosabb szankcióját, a közösségből való kirekesztést, a normarendszer a modern társadalmakban archaikus maradványnak tűnik,[11] de a társadalmi értékítélet, a közvélekedés ma is jelentőséggel bír, ahogy arra a későbbiekben még visszatérünk. A konvenció és az erkölcsi norma közötti különbség, hogy míg az előbbi az illik-nem illik, az utóbbi a jó-rossz duális ellentétpárja mentén szerveződik.[12]
[10] Az önkéntes társuláson alapuló szervezetek által rögzített normarendszerek konvencionális és erkölcsi elemeket (a szervezet céljainak támogatása, szolidaritás a tagok irányába) egyaránt tartalmaznak. A tiszta konvencionális szabályokkal ellentétben ezek azonban írásban rögzítettek, csakúgy, mint a felelősségrevonásra jogosultak személye. Fontos, hogy jogalkotói akarat esetén e felelősség jogi formát is ölthet.[13]
Az alábbiakban az erkölcsi és jogi felelősségről szólunk részletesebben.
[11] Robert von Mohl az eredetileg 1859-ben megjelent főművében, Az államtudományok encyklopaediájában (Encyklopädie der Staatwissenschaften) az államban élő ember számára háromféle törvényt különít el:
• a jogtörvényeket, amelyek külső kényszer útján is fenntarthatóak;
• az erkölcs törvényét, amely a jog törvényénél magasabb törvény, és amelyet nem külső kényszer, hanem szabad jóakarat által lehet betartatni és amelyet az ember köteles minden körülmények között a tiszta észszerűség elveit követve betartani; végezetül
• a harmadik szabályrendszer az ún. célszerűségi törvény, amely az észszerű, célszerű szempontok figyelembevételére összpontosít.
[12] Mohl a másodikként tételezett kategória szabályainak összegzéseként megalkotja az "állam-erkölcstan" fogalmát és külön fejezetet szentel az ún. államerkölcsre vonatkozó szabályrendszer bemutatásának. A fogalom alatt olyan múlhatatlan követelményeket ért, amelyeknek valamennyi állami résztvevő megfelelni tartozik az állami célok megvalósítása érdekében. E körben az állam és az "egyesek" számára is tételez szabályokat.[14]
[13] Egyetértünk Marton Géza álláspontjával, aki szerint az erkölcsi szabályok rendszere nem csupán belső jellegű, hanem a társadalom egészére ható objektív struktúrát alkot.
Az erkölcsi és vallási szabályok nem kizárólag belső jelenségek, amelyek csak a lelkiismeret ítélőszéke előtt érvényesítik akaratukat; gyakran jelennek meg előttünk, mint társadalmi, külső objektív intézmények, melyek összességükben az adott társadalom erkölcsi és vallási pozitív szabályainak rendszerét alkotják.[15]
[14] A jogi és erkölcsi szabályrendszer egymáshoz való viszonyát illetően a korszellem bemutatására röviden említést teszünk arról az állampárti időszakban népszerű tételről, hogy "[...] a nem jogi felelősség fajtáinak jó funkcionálása (és különösen a mi viszonyaink között a kommunista párton belüli felelősségnek a hatályosulása) a felelősségtudatot társadalmi méretekben komolyan fokozhatja, és ezzel a közerkölcsiséget is számottevően javíthatja."[16] A némiképp illuzórikus gondolatmenet szerencsére nem jutott el a jogi felelősségi rendszer szükségtelenségének kimondásához.
[15] Fentebb említésre került a jogon kívüli kategóriarendszer egyes elemeinek - így például az erkölcsi normáknak, társadalmi konvencióknak - a jogalkalmazásban való megjelenése. Erre hozhatjuk példaként, hogy
• a hatályos Polgári Törvénykönyv, a 2013. évi V. törvény (új Ptk.) által szabályozott - és közigazgatási tárgyú ügyekben is releváns - sérelemdíj megítélésének alapjául szolgáló jogsértés tárgyi súlyának megállapításánál tekintettel kell lenni a társadalmi közfelfogásra;[17] továbbá
• egy adott személy megítélésének hátrányos megváltoztatására való alkalmasság szempontjából a vizsgált magatartást "a társadalmi közfelfogást szem előtt tartva" és "a társadalom általános értékítéletére" figyelemmel kell elbírálni.[18]
[16] A korábban tételezett felelősség fogalomhoz képest a jogi felelősség fogalma szükségképpen szűkebb fogalom. A jogi felelősség esetén a magatartást előíró normának, és a szankciót meghatározó normának jogszabálynak kell lenni, amelyet állami közhatalommal lehet kikényszeríteni. A felelősségi rendszer összetevői, a felelősségi formák egymáshoz való viszonya emellett időszakonként, államonként változó lehet. Ezzel a megállapítással állítható párhuzamba Mádl Ferenc (eredetileg deliktuális felelősségre vonatkoztatott) gondolata, ami álláspontunk szerint szélesebb körben is helytálló.
A jogellenes emberi magatartás értékelése a [...] felelősség társadalmi, politikai, jogi és erkölcsi tartalma - mint általában minden jogintézmény - [...] is kifejezője az adott kor gazdasági és társadalmi viszonyainak, kultúrájának, az uralkodó erkölcsi elveknek, a jogi kultúra fokának és - minthogy államilag szentesített felelősségi formákról van szó - az államszervezet fejlettségi fokának is.[19]
[17] Szamel felfogásában a felelősség helytállási kötelezettséget jelent.[20] Ezzel egyetértve álláspontunk szerint a figyelmünket nem az ún. jogági felelősség konstruált fogalmára kell irányítanunk, annál is inkább, mert maga a jogág is egy mesterséges, nem a priori természetű, bizonytalan fogalom.[21] Ehelyett az elvárt magatartást szabályozó, joghelyzeteket tételező jogszabályokra kell a fókuszt helyezni. Az egyes jogszabályok tehát meghatározzák, hogy számukra mely magatartás tanúsítása előírt, elvárt vagy tilalmazott, és ennek megszegése esetén áll be a helytállási kötelezettség. Megfigyelhető, hogy ugyanazon személy magatartása - a magatartás jellegétől függően - több fórum előtti eljárás megindulását is indukálhatja, és az eljárás különböző eredményre is vezethet.[22] Példaként említhető, hogy a köztisztviselő magatartása megvalósíthat fegyelmi vétséget, indukálhat kártérítési kötelezettséget, vagy adhat alapot büntetőeljárás megindítására, de a felelősség megállapítása tekintetében más lehet az eljárás kimenetele.
[18] Az alábbiakban áttekintjük, hogy a közigazgatási jog klasszikus szerzői átfogó műveikben mekkora teret adtak a közigazgatási joggal összefüggésbe hozható felelősségi formák kérdésének. Már az elsődleges vizsgálat alapján is megállapítható, hogy a hazai közigazgatási jogi szakirodalom korántsem egységes a tekintetben, hogy mit is kell közigazgatási felelősség fogalmának ernyője alá tartozónak tekintenünk.
[19] Tomcsányi Móric az 1926-ban, A magyar közigazgatási jog alapintézményei címmel megjelent átfogó művében részletesen elemzi a kisajátítást, továbbá a tulajdon kisebb mértékű, "szolgalomszerű", "nyilvánjogi természetű (közérdek, kényszer)" korlátozásait; a vezetékek elhelyezését, a (víz)parti birtokos a parton történő vontatás megengedésére vonatkozó kötelezettségét hozva példaként.[23] Nagyon fontos elhatárolást tesz, amikor megállapítja, hogy
[a]mint vannak jogos és jogellenes viselkedésből folyó kártérítési kötelmek a magánjogban, épp úgy ismeri a közjog is az ugyanezen forrásokból eredő kártérítési kötelezettségeket. Nincs semmi akadálya annak, ha a közigazgatási jog fejletlensége folytán talán szokatlan is a szóhasználat, hogy megkülönböztessünk magánjogi és közjogi kártérítési kötelmeket.[24]
Tomcsányi a hadgyakorlatok által okozott károkozást, továbbá a kisajátítást említi a jogos károkozás kapcsán. Felhívja ugyanakkor a figyelmet a közjogi kártérítési kötelmek másik fő kategóriájára, a jogellenes magatartásból származó kártérítési kötelezettségre, amelyet ő a "közorganum", az állam alkalmazottjának jogellenes viselkedéséből eredő károkért való vagyoni felelősségként jelenít meg. Az állammal szemben támasztott vagyonjogi igény magánjogi jellegűnek minősítését az elavult "fiskus-teória" maradványaként értékeli; határozottan kiáll amellett, hogy az egyén kártérítési igénye közjogi jellegű, amikor az egyén a "közorganum" jogszerű vagy jogellenes ténykedése folytán szenved sérelmet. Ennek során az állam legszélesebb körű felelősségének kimondását tartja szükségesnek, az alkalmazott elleni visszkereseti jog fenntartása mellett.[25] A mű végén külön részt szentel a fegyelmi jog (fegyelmi felelősség) kérdésének, hivatalnokok büntetőjogi és vagyoni felelősségének.[26]
[20] Magyary Zoltán 1942-es nagy hatású művében, a Magyar Közigazgatásban látszólag csak a közhivatalnokok hármas - fegyelmi, büntetőjogi és vagyonjogi - felelősségéről beszél.[27] Kiemelendő, hogy hiányként rögzíti az állam a közhivatalnokok vagyoni felelőssége egységes szabályozásának hiányát, és az állam vagyoni felelősségére vonatkozó normatív szabályok teljes hiátusát állapítja meg. Ezen felül elemzi a miniszterek és a kormány felelősségének[28], a testületi felelősségnek[29] és a kisajátításnak[30] a kérdéskörét is.
[21] Szontagh Vilmos 1947-ben, A közigazgatásjogtudomány tankönyvében azt mondja, hogy "[a]mikor a közállapotokat nem ítéljük érdekkielégítőnek, ezért a közigazgatás felelősségét állapítjuk meg"; és felvázolja, hogy ezen ebben az esetben ki, miért és milyen felelősséggel tartozik.[31] A közigazgatás felelőssége címszó alatt ő a kormány és azon belül a miniszterek jogi és politikai felelősségét, illetve az egyes szervek (!) - politikai és jogi felelősséget magába olvasztó - fegyelmi felelősségét említi.[32] Amikor azonban tankönyve egy későbbi fejezetében a közalkalmazottakkal szemben a "közszolgálat természetéhez igazodó különleges joghátrányok" alkalmazását lehetővé tevő "fegyelmi jogintézményt" említi, nem nevesíti azt felelősségként.[33]
[22] Egyed István az ugyancsak 1947-ben megjelent, A magyar közigazgatási jog alaptanai című művében a miniszterek politikai és jog felelősségét,[34] valamint a közszolgálati alkalmazottak felelősségi rendszerét ismerteti.[35] Utal arra, hogy az 1947-ben hatályos jogszabályok ismételten használják a köztisztviselő és a közhivatalnok kifejezéseket. A pontos elhatárolások megtételére e körben azonban már a munkajogba olvasztott közszolgálat miatt nem került sor. A korábban említett összegző művekhez képest új elemként a kihágási bíráskodás hatályos szabályai ismertetésének is szán egy fejezetet.[36]
[23] Szamel Lajos egy tanulmánykötetet[37] és egy önálló monográfiát[38] is szentel a közigazgatás felelősségi rendszere taglalásának, és talán ő az, aki máig hatóan a legszélesebb körben részletesen vizsgálja a felmerülő relációkat. A felelősség alapkérdéseinek tisztázását követően az államigazgatási alkalmazottak büntetőjogi és fegyelmi felelősségével, továbbá az államigazgatási kárfelelősség rendszerének felállításával foglalkozik, elkülönítve a jogellenes magatartásért való és a jogszerű károkozásért való felelősséget. Külön kategóriaként kezeli az államjogi (alkotmányjogi) és a miniszteri felelősséget, a testületi és a vezetői felelősséget is. Látható tehát, hogy az eddig tárgyaltak közül a legtágabb körben vállalkozik a felelősség dogmatikájának kidolgozására, mégha vizsgálódásai azokra az alanyokra terjedtek ki, akiknek államigazgatási (közigazgatási) cselekvéseket tudhatunk be; tehát az állampolgári felelősségvállalás kérdése nála sem kerül tárgyalásra.
[24] Lőrincz Lajos A közigazgatás alapintézményei művében a köztisztviselők felelősségi rendszerét tárgyalja - fegyelmi, büntetőjogi, anyagi (kártérítési) - felosztásban.[39]
[25] A klasszikusoktól elszakadva említjük meg napjainkban Tamás Andrást, akinek distinkciója szerint a jogi felelősségnek két alapvető típusa van: az objektív és a szubjektív felelősség. A közigazgatási jognak önálló felelősségi rendszert tételez. Ez álláspontja szerint döntően objektív felelősségen alapul, amit - miután a bekövetkezett eredmény központi elem - okozatos beszámítású eredményfelelősségnek nevez. Egyebekben a közigazgatási jogban a szubjektív felelősség is megtalálható.[40]
[26] A kortárs szerzők közül kiemelendő továbbá Nagy Marianna, aki három pilléren álló felelősségi rendszert tételez: az első pillért az objektív és szubjektív felelősségi formákat egyaránt magában foglaló közigazgatási szankciórendszer, a másodikat a közigazgatás működése során bekövetkezett deliktuális és kontraktuális felelősségi viszonyok, a harmadikat a közszolgálati jog felelősségi rendszere jelenti.[41] Ez utóbbival azonban ő sem foglalkozik részletesen.
[27] A fentiek alapján bizonyos, hogy több különböző felelősségi alakzat vonható a közigazgatási felelősség körébe. Az általunk vizsgált relációk az alábbiak:
• közigazgatás jogszerű károkozása az állampolgárral szemben
• közigazgatás jogszerűtlen károkozása az állampolgárral szemben
• testületi döntéshozatal felelősségi viszonyai
• vezetői felelősség
• a köz tisztviselőjének felelőssége a közigazgatással szemben
• állampolgár szubjektív felelőssége a közigazgatással szemben
• állampolgár objektív felelőssége a közigazgatással szemben
[28] "Akit királlyá tett a nép, követni kell/ Minden szavát, legyen jogos vagy jogtalan." Szophoklész Antigoné című drámájában Kreón uralkodói ars poeticáját Lábady Tamás idézi azzal, hogy ez a mondat évszázadokon keresztül meghatározó tétele volt az egyetemes jogi kultúrának.[42] Ezt igazolja, hogy századokkal később, az abszolutizmus egyik jelmondataként értékelhető regis voluntas suprema lex érvényessége először csak a francia forradalomban került megkérdőjelezésre. Az alanyi közjogok és a fiscus teória révén tételesen rögzítésre került az egyén jogainak katalógusa, továbbá érvényesíthetővé váltak az állammal szembeni (vagyonjogi) követelések is.[43]
[29] A jogfejlődés eredményeképpen az állam, illetve annak valamely szerve a kárt okozó cselekményeiért helytállni tartozik akkor is, ha károkozás jogszerű volt. Indokoltnak tűnik a vizsgálatot e kérdéskörrel kezdeni, mert a jogszerű károkozásért fennálló felelősség jól rávilágít a közhatalom gyakorlása és az egyéni jogvédelem közötti alapvető egyensúlyi viszonyokra, így megfelelő kiindulópontot biztosít a felelősségi rendszer átfogó elemzéséhez.
[30] Ha a közigazgatás céljainak megvalósítása során magántulajdonban lévő ingatlan felhasználására van szükség, az állam (illetve az általa feljogosított jogalany) megfelelő ellentételezés - kártalanítás ellenében tudja megszerezni a tulajdonjogot. A kisajátítás, mint a "magántulajdon legnagyobb mérvű közérdekű korlátozása"[44], az ingatlantulajdon jogszerű elvonása és az ennek ellentételezéseként megállapított kártalanítás összegszerűsítésére szolgáló eljárás.
[31] Hazánkban az első kisajátítási törvény az 1868. évi LV. törvénycikk volt. Figyelemre méltó, hogy a közérdekű célok jellege alapvetően nem változott, de tulajdont szerezni ezen jogszabály alapján azok a magyar kir. közmunka és közlekedési miniszter által engedélyezett vállalatok (!) voltak jogosultak, akik ezen munkálatokat elvégezték. A törvénynek az eljáráshoz kapcsolódó közterhekről és költségviselésről rendelkező 73. §-ából a contrario következik, hogy ezen vállalatok nem feltétlen kerültek állami tulajdonba.[45]
[32] A kisajátítás szabályai többször jelentősen módosultak, az az alapelv azonban változatlan, hogy a jogszabályban rögzített közérdekű célra elvont tulajdonért a tulajdonost kártalanítás illeti meg. A tárgykört szabályozó jogszabályok sorából kiemelendő az 1976. évi 24. törvényerejű rendelet, ami egyrészt még az említett 1868-as törvénycikkhez képest is általánosabb jelleggel vagy csupán jogosult megjelölésével szabályozta a kisajátítási okok körét, másrészt minisztertanácsi rendelet számára lehetővé tette az okok további bővítését,[46] jelentősen csorbítva ezzel a jogintézményhez kapcsolódó garanciákat.
[33] Az Alkotmány 1989. október 23-án hatályba lépő 13. § (2) bekezdése szerint tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Sólyom László szerint az alkotmányos követelményeknek megfelelő kisajátítás később - a tulajdonhoz való alapjog védelmében született újabb határozatok miatt - vesztett jelentőségéből, ahogy mondja "leértékelődött, egy »hagyományos«, de szélső tényállás szankcionálásává".[47] A feltételrendszer egyebekben változtatás nélkül van jelen az Alaptörvényben is.[48]
[34] Később az Alkotmánybíróság a még mindig törvényerejű rendeletben rögzített szabályozás kapcsán a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg; kifogás tárgyává tette többek között az általánosan megfogalmazott célok és a jogintézmény kivételességét aláásó széles körű mérlegelési jogkört a kisajátítási okok fennálltát illetően, továbbá az azonnali, feltétlen és teljes kártalanítás anyagi és eljárásjogi garanciáinak hiányát. Ezen hiányosságok kiküszöbölésére született meg a ma is hatályos 2007. évi CXXIII. törvény. A kisajátítás kapcsán más szerzői álláspontok is ismertek. (->a közigazgatásban alkalmazott nem közigazgatási jog)
[35] A kisajátítás mellett más jogintézmények esetén is felmerül az állam jogszerű, de az állampolgárnak hátrányt okozó magatartásának kompenzálása. Ilyen például a szükséghelyzet, amikor más életét, testi épségét vagy vagyonát közvetlenül fenyegető és másként el nem hárítható veszély esetén a tulajdonos köteles tűrni, hogy dolgát a veszély megszüntetése céljából a szükséges mértékben igénybe vegyék, felhasználják vagy abban kárt okozzanak. A szükséghelyzetbe került személy az állam is lehet a vagyona vonatkozásában. A tulajdonos a szükséghelyzetbe került személytől kártalanítást követelhet. Az indokolatlan károkozás korlátjául szolgáló szabály, hogy a tulajdonos az indokolatlanul nagy kár okozójától kártérítést követelhet a szerződésen kívül okozott károkért való felelősség szabályai szerint. A közérdekű használat az ingatlan tulajdonjogának akadályozását vagy korlátozását jelenti időleges használattal, használati jog bejegyzésével vagy egyéb módon az arra külön jogszabályban feljogosított szervek szakfeladatainak elvégzése érdekében. A tulajdonost az akadályoztatásnak, korlátozásnak megfelelő mértékű kártalanítás illeti meg. Példaként hozhatók a honvédelmi igazgatás szervei, amelyre később még visszatérünk. A közigazgatási hatóság határozatával ingatlanra alapított (közérdekű) használati jog esetén szintén a korlátozás mértékének megfelelő kártalanítást ír elő a törvény; a kár mértékének megállapítása kapcsán a hatályos Ptk. a kisajátítási törvényre utal vissza. Ezen intézményeket az 1959. évi IV. törvény (régi Ptk.) és az új Ptk. tartalmilag azonosan szabályozza.[49]
[36] Megemlítendők még az állam védelmi, biztonsági és honvédelmi kötelezettségeivel kapcsolatban felmerülő, tulajdont érintő jogosítványai. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2021. évi CXL. törvény közérdekű használati jog alapítását teszi lehetővé a törvényben meghatározott okokra való hivatkozással. További garanciális korlát, hogy a jogosultság kizárólag különleges jogrendben vagy honvédelmi válsághelyzetben vehető igénybe, tulajdonosnak a korlátozással arányban álló kártalanítást megállapítva. A védelmi és biztonsági célú tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (Vbö.) rendelkezései szerint ingó és ingatlan vagyontárgyakra egyaránt vonatkozhat az ideiglenes igénybevétel, de itt a tulajdonosi kör specifikus, köztulajdonban álló gazdasági társaságokról van szó. A tulajdonost az igénybevétel ellentételezéseként kártalanítás illeti meg.[50]
[37] Míg a közigazgatás jogszerű károkozása esetén a polgári társadalmak korától kezdve már nem volt valódi dilemma, hogy kell-e ellentételeznie a közigazgatásnak az általa okozott kárt, és - tekintve, hogy a képviseletében eljáró személy jogszerűen járt el - az sem volt kérdéses, hogy ki a kártalanítás kötelezettje, a jogszerűtlen károkozás esetén a felelősségi kérdések egyik gyújtópontjában az áll, hogy a ténylegesen jogszerűtlenül eljáró "közeg" vagy a közigazgatási szerv köteles-e a kártérítést eszközölni?
[38] Tomcsányi Móric 1905-ben megjelenő, A vagyoni felelősség elve a közigazgatásban című monográfiájában azt az elvet vallja, hogy "a közhivatalnok az állam orgánuma, s ténykedése az általa testet nyert államhatalom eredeti közvetlen cselekménye [...] az államot a közhivatalnokok hivatalos eljárásáért a magánosok irányában közvetlen és egyenes vagyoni felelősség terheli."[51] Tomcsányi 1926-os átfogó művében is fenntartja ezt az álláspontját, kiegészítve azzal, hogy "[n]em is elvi, hanem inkább pénzügyi okok azok, melyek miatt a törvényhozások az állam felelősségének általános kimondásától húzódoznak."[52]
[39] A szakirodalomban az állami alkalmazott államnak betudható cselekvését magyarázó elméleti teóriák[53] jelentek meg, de a kártérítés szabályozását e téren az is sürgetővé tette, hogy a közigazgatás tevékenységeinek összetettsége és volumene gyakran olyan mértékű kárt eredményezett, aminek megtérülése a közhivatalnokkal szemben indított perben csekély sikerrel kecsegtetett. Ahogy Magyary is utal rá:
[...] a posztindusztriális fejlődés, a gazdasági élet állami irányítása, a nagy közüzemek korában a közhivatalnokok egyre sűrűbben jutnak olyan helyzetbe, hogy harmadik személyeknek olyan jogosulatlan károkat okozhatnak, amelyek saját vagyonukat vagy jövedelmüket sokszorosan meghaladják, s így a károsult kártérítést csak a közülettől remélhet. Ezért előtérbe nyomul az a megoldás, amely szerint a kártérítésért elsősorban a közület legyen felelős, és a közhivatalnok legfeljebb csak másodsorban.[54]
[40] Fontos továbbá az a körülmény, miszerint a szolgálat ellátását is hátrányosan befolyásolta a károkozásért való felelősség állami alkalmazottra való telepítése, mert az eljárás jogellenességének következményei miatt való aggodalom, a kártérítési felelősséggel való közvetlen fenyegetettség az eljáró hivatalnokot újabb biztosítékok beiktatására, a felelősség megosztására késztette, Fuglinszky Ádám a jelenkori viszonyokra is irányadónak tekintve a túlzottan szigorú felelősségi szabályok kontraproduktív jellegét "Damoklész kard" hatásként aposztrofálja.[55]
[41] Az állam és a közhivatalnokok vagyoni felelősségének kérdése sokáig nem nyert egységes szabályozást, az elszórt szabályokat a bírói gyakorlat egészítette ki.[56] Az 1913. évi polgári törvénytervezet már tartalmazott rendelkezéseket az állam felelősségéről. A felelősségi konstrukciót Lábady "tisztán objektív felelősségi megoldásként" értékeli. Ezzel az állásponttal vitatkozva álláspontunk szerint nem értékelhető ekként, ha az állami felelősségvállalás előfeltétele, hogy a hivatalnok saját felelősségét is megállapító cselekménnyel okozta. A kérdésnek - noha a törvényi fordulat értelmezése a felelősség tartalmát illetően több kérdést is felvet - a korabeli gyakorlatban kevéssé volt jelentősége, ugyanis az 1928. évi Magánjogi törvényjavaslat már nem szólt az állami felelősségről.[57]
[42] Az 1950-es évek vészkorszakát követően a Legfelsőbb Bíróság 1955-ben egy elvi ítéletben mondta ki, hogy az állami szerv kárfelelősségének előfeltétele, hogy az eljáró alkalmazott felelőssége előzetesen fegyelmi vagy büntetőeljárásban megállapítást nyerjen. Tekintettel azonban arra, hogy a fegyelmi eljárás megindítása éppen annak a szervnek a vezetőjétől függött, amelynek a felelőssége kérdéses volt, kevéssé volt érdekelt a fegyelmi eljárás megindításában. Szamel szerint a szűkítés annak megakadályozására szolgált, hogy személyi kultusz idején törvénytelenül kárt szenvedettek kártérítési igénnyel forduljanak bírósághoz.[58]
[43] A hivatkozott ítélet jelentősége abban áll, hogy a régi Ptk. kodifikálta annak elvi tartalmát.[59] Lábady utal arra, hogy a paradox szabályozás miatt a bírói gyakorlat "a közhatalmi jogkör csatornájából" a munkáltatói felelősség irányába terelte az érintett tényállásokat.[60] A jogi szabályozás a korabeli tankönyvekben is megjelent.[61]
[44] A régi Ptk. 1977. évi novelláris módosításával a közhatalmi felelősség fent vázolt "kínos emlékezetű periódusa"[62] lezárult. A jogszabály a kártérítési igény érvényesítésének előfeltételeként csak a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségek igénybevételét írta elő. Továbbra is fennmaradt azonban az 1 éves elévülési határidőn belüli igényérvényesítés.
[45] Az 53/1992. (X. 29.) AB határozat éppen ez utóbbi feltételt mondta ki alkotmányellenesnek, hangsúlyozva azt, hogy az általános 5 éves elévülési időtől való eltérésnek nincs alkotmányos alapja, mégha történetileg az ún. immunitás, az állami felelőtlenség intézménye okán alakult is ki. Lábady megítélése szerint az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény alkalmas volt arra, hogy az állam magánjogi viszonyaiban eltörölje az immunitás maradványait.[63]
[46] A gyakorlatot elemző Lábady megállapítása szerint a bírói kar észlelte, hogy az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség megítélésekor a polgári jogban kimunkált adott helyzetben általában elvárhatóság zsinórmértéke a szerv tevékenységének sajátosságai miatt nehezen alkalmazható. Erre tekintettel munkálta ki a gyakorlat a súlyos jogalkalmazási és jogértelmezési tévedés teóriáját.[64]
[47] Az Alkotmánybíróság 1990-től kezdve határozatok során keresztül vezeti le a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét, mint jogállamiságból fakadó követelményt, ami az Alkotmánybíróság értelmezése szerint azt jelenti, hogy "a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket."[65] A vizsgált kérdésre is kiható jelentősége van annak, hogy az Alaptörvényben immár alkotmányos tételként jelenik meg, hogy "[m]indenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére."[66]
[48] Az új Ptk. több mint tíz évig tartó előkészítő munkálatai során újra terítékre került az államigazgatási - közigazgatási - közhatalmi jogkörben okozott kár kérdése, annak dogmatikai alapjait is megkérdőjelezve. A polgári jogi kodifikáció célkitűzései ellenére Lábady erős értékítéletet tükröző szavaival élve az új Ptk. "minimális programot" valósított meg, figyelmen kívül hagyva a korábbi gyakorlatot. Így például nem rendelkezik a súlyos jogalkalmazási és jogértelmezési tévedés teóriájáról, mint felelősségalapító szabályról, vagy a mérlegelési jogkörben hozott döntések felelősségi kérdéseiről, a jogalkotással, illetve annak elmulasztásával kapcsolatos felelősségről.[67]
[49] Mindamellett változásokat is rögzíthetünk: az érintett törvényhely címében az államigazgatási helyett a közigazgatási jogkörben okozott kárt szerepeltet a jogalkotó; meghatározásra kerül, hogy a közigazgatási jogkörben okozott kár közhatalom gyakorlásával vagy elmulasztásával okozott kár; a kártérítési igény érvényesítésének előfeltételei pedig kibővülnek: a korábbi (kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható) feltétel mellett újabb feltétel, hogy a kár a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban sem volt elhárítható.[68]
[50] Az új szabályozás kapcsán Fuglinszky Ádám megújuló kérdésként veti fel, hogy a közigazgatási jogkörben okozott károkért való felelősség a más személyért való felelősségi alakzat egy sajátos esete vagy a közhatalom gyakorlásáért fennálló szervezeti-intézményi felelősség egy alakzata? A kérdés jelentősége abban áll, hogy az előbbi esetben a kimentés körében a károkozó magatartás eljáró tisztviselőnek való felróhatósága hiányát kellene megállapítani, ha a károkozás intézményi, szervezeti okokra (pl. létszámhiány, munkaszervezési hiányosságok) lenne visszavezethető. Fuglinszky részben a rendszertani értelmezés segítségével szervezeti felelősség formálódását látja megvalósulni, érvelését a bírói gyakorlat bemutatásával is alátámasztja.[69]
[51] A tudományos vita a közigazgatási perjog[70] kodifikációja során kapott új szempontokat és lendületet. Felmerült, hogy a közigazgatási jogkörben okozott kár és személyiségi jogsérelem miatti igény elbírálása a polgári helyett a közigazgatási bíráskodáshoz[71] tartozzék, ami összhangban lett volna a kodifikáció során célul tűzött hézagmentes jogvédelem elvével is.[72] A jogalkotó főszabályként a polgári bíróság hatáskörében tartotta a közigazgatási szervvel szembeni kártérítési és sérelemdíj iránti igények elbírálását; a hatályos szabályozásban azonban kivételes esetekben - a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal vagy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatban okozott kár megtérítésére, illetve sérelemdíj megfizetésére kötelezés esetén[73] - lehetővé teszi a közigazgatási bíróság előtti közvetlen kártérítési és sérelemdíj iránti igényérvényesítést.
[52] A Kp. hatályba lépésével a kérdést illetően más jelentős változás is bekövetkezett. Egyrészt kiegészült az új Ptk. közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség megállapítását lehetővé előfeltétele, a kár közigazgatási perben való el nem háríthatóságával.[74] Másrészt módosult a Pp. egyik hatásköri szabálya, amely szerint a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény érvényesíthetőségének feltétele, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság - ha a közigazgatási bírói út biztosított - a jogsértést jogerősen megállapítsa.[75] Ezen jogerős döntésben deklarált megállapítás tartalma közigazgatási tevékenység jogszerűségének kérdésében a polgári ügyben eljáró bíróságot is köti.[76] A polgári és közigazgatási bírói út összefonódik.
[53] Az állami kárfelelősség időben változó konstrukciója a hatályos szabályozásnak köszönhetően képlékeny határokkal rendelkezik, ami a kárigény érvényesítésekor jelentős kihívást jelent a jogi képviselőknek is.[77]
[54] A közigazgatási szervrendszer határainak kijelölése a közigazgatási jogtudomány konstans problémája. A közigazgatási anyagi jog gyors átalakulását nem követi vagy késedelmesen követi a jogelvek, a jogdogmatika kimunkálása. Ez a hiányos dogmatika pedig nem szolgálhat alapjául egy részletező(bb) eljárásjogi szabályrendszernek.[78] A közigazgatási perjog kodifikátorai magas absztrakciós fokú generálklauzulával - a vitatott közigazgatási tevékenység fogalmának bevezetésével[79] - kívánták a problémát áthidalni. Ennek része a funkcionális közigazgatási szerv fogalma is.[80]
[55] A közigazgatás által ellátandó sokszínű (irányítási, felügyeleti, ellenőrzési, engedélyező, szolgáltató, szervező stb.) feladatokat a klasszikus közigazgatási szervezet határait szétfeszítő intézményrendszer, olykor nem közigazgatási szervek látják el. Erre tekintettel tehát a jogszabály által közigazgatási cselekmény megvalósítására feljogosított egyéb szervet vagy személyt is közigazgatási szervként definiálta a jogalkotó. A közigazgatási szerv fogalmának funkcionális megközelítése ugyanakkor a nemzetközi irányvonalba is illeszkedik.[81]
[56] Az állami károkozásról kifejtettek lezárásaként megjegyezzük, hogy Szamel de lege ferenda javaslatként egy az állam felelősségét szabályozó önálló kódex megalkotását látta szükségesnek már 1986-ban,[82] és amint arra Rozsnyai - Istenes szerzőpáros is utal, máshol sem példa nélküli ez a megoldás.[83] Az új Ptk. szabályozási megoldásával a jogalkotó azonban nyilvánvalóan nem ezt az utat választotta.
[57] Az általunk vizsgált közigazgatási jogirodalom kezdetektől hármas felosztást alkalmaz a köz szolgálatában álló személyekkel szemben támasztott kötelezettségeket megszegőkkel szemben: a fegyelmi, a kártérítési (vagyonjogi) és a büntetőjogi felelősség rendszere kerül elkülönítésre.[84] A személyi kör összefoglaló megnevezése változatos: a köz organuma (Tomcsányi), közhivatalnok (Magyary), közszolgálati alkalmazott (Egyed) kifejezésekkel találkozhatunk. A köz szolgálatában állók személyi viszonyaira vonatkozó szabályok és azon belül a magyar közszolgálati jog szabályozástörténetének részletes elemzése külön szócikk tárgyát képezi (->közszolgálati jog), mi - az egyre differenciáltabbá váló - közszolgálat felelősségi rendszerének alapvető közös elemeit kívánjuk összefoglalni.
[58] A fegyelmi felelősség rendszerét alapjaiban meghatározza, hogy zárt vagy nyílt közszolgálati rendszerről van szó. A nyílt rendszerben a munkáltatón múlik, hogy érvényesít-e fegyelmi felelősséget, míg a zárt rendszer nem létezhet ezen felelősségi rendszer nélkül.[85] Szamel a fegyelmi felelősség intézménye kapcsán annak garanciális jellegét emeli ki: a fegyelmi jog eszközrendszere nem csupán szankcionálási eszköz, hanem előjog. "A fegyelmi felelősség intézménye ugyanis az állami szolgálat (közszolgálat) alkalmazottainak garantálta, hogy szolgálati vétségeikért és álláshoz méltatlan magatartásukért csak meghatározott szerv (személy), szabályozott eljárásban vonhatja őket felelősségre, és csak jogszabályban meghatározott szankciókkal sújthatók." Jogi szabályozottság hiányában megnő a munkáltatói önkény szerepe.[86]
[59] A kötelezettségszegések katalogizálása nem szokásos és nem is kívánatos feladat, Lőrincz Lajos megfogalmazásában "hatalmas és felesleges vállalkozás", a generálklauzula alkalmazása figyelhető meg.[87] A fegyelmi felelősség akkor merül fel, ha az érintett a jogviszonyából származó kötelezettségét vétkesen - azaz szándékosan vagy gondatlanul - megszegi.
[60] A fegyelmi eljárás részletszabályainak rögzítése szintén garanciális jellegű, Lőrincz értékelése szerint "enyhített, laza büntetőeljárásnak minősíthető". Az eljárás kétszakaszos: a vizsgálóbiztos által vezetett nyomozati szakasz, amely a tények felderítését célozza; és a tárgyalási szakasz, amelyben döntés születik. A magyar szabályozás kiindulópontként a szervezeten belül felállított tanácsot - élén a munkáltatói jogkör gyakorlójával - preferálja, de más államokban találhatunk példát a közszolgálaton belül szervezett külön döntőbizottságra és a fegyelmi kérdések bírósági hatáskörbe utalására is.[88]
[61] A köz szolgálatában állók egy szűkebb körére, a kormányzati szolgálati jogviszonyban állók (kormányzati igazgatási szervekkel szembeni) panaszának elbírálására bírósági eljárást megelőző jogintézményként került létrehozásra 2012. július 1-jétől a Kormánytisztviselői Döntőbizottság, amelynek a fegyelmi döntésekkel kapcsolatban is hatásköre volt. A döntőbizottság működésében hangsúlyos a függetlenség, és a szakmai ismeretek megléte.[89]
[62] A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) 2018-tól külön fejezetben szabályozza az immár Közszolgálati Döntőbizottságnak nevezett testület szervezetét és eljárását.[90] Hangsúlyos, hogy a testület sem munkáltatói, sem közigazgatási szervezetnek nem minősül, a tagjai a munkáltatóval foglalkoztatási jogviszonyban nem állnak. Jelenleg a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter nevezi ki a Közszolgálati Döntőbizottság elnökét, annak helyettesét és tagjait.[91]
[63] A Kp. hatályba lépését követően további dogmatikai elhatárolásra került sor. A Kp. közigazgatási bírói utat rögzítő szakaszában 2019. december 20-tól szövegszerűen rögzítésre kerül, hogy a Közszolgálati Döntőbizottság eljárása nem minősül megelőző eljárásnak.[92] A "megelőző eljárás" fogalma alatt a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási hatósági vagy más jogorvoslati eljárás értendő, de a most vizsgált eljárás nem tartozik e körbe.
Ennek indoka, hogy a Közszolgálati Döntőbizottság a törvényben kimerítően felsorolt munkajogi igények elbírálására létrehozott, a munkáltatótól független testület, amelynek tagjai nem állnak a munkáltatóval foglalkoztatási jogviszonyban [...]. Erre figyelemmel a munkáltatói, illetve közigazgatási szervezetnek nem minősülő testületre a Kp. tárgyi hatályra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazása fogalmilag kizárt. A jogalkotó a munkáltató közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos döntésével, intézkedésével és mulasztásával összefüggő, a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott pert megelőző eljárásokat nem emelte ki a megelőző eljárás fogalmi köréből, mert ezekre szükségképpen kiterjednek a Kp. munkáltatói (közigazgatási) szervezetre, a tárgyi hatályra vonatkozó rendelkezései.[93]
[64] Míg a közigazgatási szerv - állampolgár viszonyában az okozott kárért való objektív felelősség irányába billen el a mérleg, a köz szolgálatában eljáró személy esetében lényeges elem az elkövetett szabályszegéshez való pszichés viszonya. Ha a köz szolgálatában álló a jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi és ezzel kárt okoz, köteles a kárt megtéríteni.
[65] Az alapelv az, hogy a szándékosan okozott kárért teljes körű felelősséggel tartozik, míg a gondatlan károkozás esetében (az illetményéhez igazodóan) meghatározott összeghatárig felel. Vannak olyan munkakörök, amelyek lényegi eleme az átvett dologgal, pénzösszeggel való elszámolás, ezekben vétkességre tekintet nélkül teljes körű a felelősség.
[66] A fegyelmi és büntetőjogi felelősség elhatárolása kapcsán idézzük fel Tomcsányi Móric gondolatait, aki szerint "[a] fegyelmi jog célja a közszolgálati kötelezettségek teljesítésének, a közszolgálat rendjének a biztosítása. E cél szolgálatában a hivatalnok megbüntetése a fegyelmi jog egyik eszköze ugyan, de ez a személyes megtorlás nem a lényege, nem a fő célja a fegyelmi eljárásnak, nem ez a fő hatás, és ha ily hatást jelentkezik is, ez csak másodlagos, mondhatnám reflexhatás. Itt van épp a különbség a fegyelmi és a büntetőjog között. Eltekintve attól, hogy a büntetőbíró büntetése általános jogrend érdekében történik, a büntetőbíró jogszolgáltatást, büntető igazságszolgáltatást végez és ennek szüksége akkor fordul elő, midőn valaki egy jogi korlátot, tilalomfát átlépett s ezzel másvalakinek súlyos jogsértést okozott. Vétkesség nélkül nincs büntetés, büntetőjogi megtorlás."[94]
[67] A büntetőjog ultima ratio jellege, azaz a jogrendszerben játszott "szankciós zárókő" szerepe[95] miatt a köz szolgálatában álló büntetőjogi felelőssége a kizárólag a korábban ismertetett felelősségi formákban szankcionált magatartásoknál súlyosabb magatartásokat értékeli, gyakran a fegyelmi és a vagyonjogi felelősségrevonási eljárásokkal párhuzamosan.
[68] A büntetőjog meg sem kísérel a közigazgatási jogi dogmatikával megküzdeni, ehelyett létrehozta az úgynevezett hivatalos személy[96] és a közfeladatot ellátó személy[97] fogalmát, amely az államhatalmi ágakat átlépő taxatív felsorolása azon személyi körnek, akiknek a tevékenysége kapcsán értékelésre kerül, hogy egy szervezet részeként tevékenykednek vagy valamilyen közfunkciót látnak el. A védett jogtárgy itt az állami szervek törvényes működése, a hivatali szervek működésébe vetett bizalom.[98]
[69] A hatályos büntető törvénykönyvben Hivatali bűncselekmények[99] címszó alatt kerül szabályozásra a kizárólag ezen személyek által elkövethető bűncselekmények köre. E kategórián belül további elhatárolás lehetséges: elkülöníthető az általános és a különös hivatali bűncselekmények köre, ez utóbbi alatt értve azokat a hivatali bűncselekményeket, amelyet nem bármely hivatalos (vagy közfaladatot ellátó) személy követhet el, hanem meghatározott feladatokat ellátó (pl. kényszervallatás).
[70] Ezen túlmenően vannak olyan bűncselekmények, amelyek nem csupán ezen specifikus személyi körhöz tartozó személyek által követhető el, de súlyosabban büntetendők, ha azokat hivatalos személy vagy közfeladatot ellátó személy követi el.
[71] Tisztázandó kérdés a testületként eljáró szervek felelőssége. E körben különbséget kell tenni az ügydöntő jogkörrel bíró kollektív testületek és ilyen jogkörrel nem rendelkező szervek között. Ez utóbbi kategóriában a véleményezési, tanácsadói jogkörrel bíró ún. kollegiális testületek és az egyes szervek tevékenységének összehangolását célzó koordinatív testületek szerepeltethetők.
[72] A döntési jogkörrel rendelkező, több személyből álló kollektív testületek esetében a (rájuk vonatkozó jogszabály szerinti) többségi döntéshozatal érvényesül és a felelősséget is együtt viselik. A döntési jogkörrel rendelkező testület kollektívaként való felelősségrevonása rendszerint a testület feloszlatásában, visszahívásában ölt testet.
[73] A tanácsadó testületek véleménye nem bír kötőerővel, ugyanakkor a vélemény a végső döntés egy eleme, azt több-kevesebb mértékben meghatározza, de ezt a "több-kevesebb mértéket" jogi felelősséggé transzformálni nyilvánvalóan nem lehetséges. Szamel puszta fikciónak minősíti ezen testületek "jogi" felelősségét; azt a felvetést pedig maga veti el, amely szerint a véleménnyel teljesen megegyező döntésért a döntést hozó és a tanácsadó egyetemlegesen feleljen, mivel a tevékenység kiüresedéséhez vezetne.[100]
[74] A vezetői felelősség sajátos eredményfelelősség. A vezetőtől várt eredmények elmaradása esetén a vezető jogszabálysértés hiányában, fegyelmi eljárás nélkül is megfosztható vezetői tisztségétől.
[75] A modern közigazgatási rendszerek kialakulása előtti időszakban a közigazgatás rendeltetése (funkciói) szoros kapcsolatban álltak az állam hatalmi jellegével. A közigazgatás alapvető területei az állam állami mivoltából fakadtak. Ereky István a külügyi, a rendészeti, a hadügyi, az igazságügyi és a pénzügyi közigazgatás területét különítette el, a hatalmi állam közigazgatásának nevezve ezeket.[101] Ezek a funkciók ma is jelen vannak, de folyamatosan kiegészülnek, illetőleg differenciálódnak.
[76] A rendészeti tevékenység ma már a közigazgatás egyik részterülete, de a fejlődés egy szakaszában a közigazgatással volt azonosítható, teljes mértékben összefonódtak. A rendészeti igazgatás vonatkozásában tehát egy jelentésváltozás ment végbe: eredetileg az összes közigazgatási ágazat tevékenységét és az általa elért eredményeket (nyugalom, béke, jólét) értették alatta; később szűkült a fogalom jelentéstartalma és csak a biztonsági rendészetet jelentette.[102] (->rendészet)
[77] Ebből következően míg az abszolutizmus időszakában elsősorban az állam rendjét, a biztonságot sértő cselekményekkel szembeni fellépések voltak a jellemzőek, később, a felvilágosodás idején már előírtak bizonyos kötelezettségeket az állampolgárok számára, amelyek elmulasztása, nem teljesítése, megsértése nem a biztonsági, hanem az igazgatási rendészet keretében került szankcionálásra.
[78] A történeti aspektustól függetlenítve tényként rögzíthetjük, hogy - ahogy Varga Zs. András fogalmaz - a közigazgatási jog állami közhatalom (impérium) birtokában befolyásolja a jogalanyok viselkedését, azaz közigazgatás feltételezi az állami közhatalmat. De ebből az is következik, hogy a közigazgatási jog feltételezi a szankciót.[103]
[79] A közigazgatás azonban nem kívánja az állampolgárok életviszonyait minden területen azonos mértékben befolyása alá vonni.
• A közhatalom jelenlétének erősebb foka detektálható, ha az adott tevékenységgel való szembeszegülés esetén a jog szabálysértést vagy objektív alapú bírságszankciót ír elő, amely közvetlen karhatalommal vagy közigazgatási végrehajtás útján kényszeríthető ki;
• a közhatalom enyhébb fokban történő jelenléte mutatható ki, ha az adott tevékenységgel való szembeszegülés esetén a magatartás kikényszerítésére közigazgatási hatósági végrehajtás útján van lehetőség;
• igazgatási (szervezeti) hatalomról van szó, ha a jogellenes magatartás következménye szervezeti jellegű, pl. feloszlatás, szervezetből való eltávolítás;
• hatalom nélküli igazgatásról van szó, ha egymással mellérendelt szervek polgári jogi jogkövetkezményeket alkalmazhatnak.[104]
[80] A közigazgatás tevékenysége és az azzal szoros összefüggésben álló funkciói (->a közigazgatás funkciói és feladatai) tehát alapvető kihatással vannak az egyéntől elvárt magatartások körére és - annak elmaradása esetén - szankcionálására. Nagy Marianna 2000-ben megjelent művében azt állítja, hogy az elmúlt évtizedekben a közigazgatási jogi szankciórendszer problémáit gyakran azonosították a szabálysértési jog problémáival, noha ez alapvetően tévútra vitt a szankciók átfogó elemzését illetően.[105] A szabálysértési szankciórendszert középpontba helyező megközelítés összefüggésbe hozható a biztonsági rendészet hosszú időn keresztüli meghatározó szerepével.
[81] Bár a szócikk elején rögzített kiindulópontunkban tagadtuk a jogági felelősség fogalmának létét, de legalábbis jelentőségét, ennek ellenére találkozhatunk a jogirodalomban a büntetőjogi, polgári jogi, munkajogi, stb. felelősség kategóriáival, aminek magyarázatát az egyszerűsítésben látjuk.[106] Ennek jegyében a következőkben magunk is használni fogjuk ezeket a fogalmakat.
[82] Bármely jogszabályhoz köthető felelősségi konstrukcióról legyen is szó, az alapvető kérdés annak objektív vagy szubjektív jellege. Míg az objektív felelősség esetén a magatartási szabály megsértése vagy figyelmen kívül hagyása alapot ad a felelősségre vonásra, a szubjektív felelősség esetén plusz elemként a magatartást tanúsító személy társadalomra veszélyességhez fűződő tudati (pszichikai) viszonyát is vizsgálni kell.
[83] Miként arra Nagy Marianna is utal,[107] a közjogtörténet első objektív szankciója a városrendezésről és az építésügyről szóló 1937. évi VI. törvénycikkben került bevezetésre. A jogszabály ugyan az objektív kifejezést nem tartalmazta, de a szankciót a kihágáshoz való viszonyában határozta meg, mikor kimondta, "attól függetlenül", hogy a kihágásért való felelősség fennáll-e, az engedély nélküli vagy engedélytől eltérő építkezés és az építtető oldalán beálló vagyoni előny önmagában megalapozza a bírság kiszabását.[108]
[84] Madarász Tibor az 1980-as években egy OTKA kutatás keretében[109] kezdett neki a felelősségi és szankciórendszer átfogó vizsgálatának, majd Nagy tanítványként folytatta ezt. Az utóbbi értékelése szerint az 1960-as évektől kezdve az objektív bírságok expanziója volt megfigyelhető előbb a környezetvédelmi ágazatban, majd más szakigazgatási területeken is. Ezek az ún. felügyeleti bírságok döntően szervezetekkel szemben kerültek alkalmazásra. A rendszerváltást követően az objektív bírságok jelentősen más gazdasági-társadalmi környezetben töretlenül alkalmazásra kerültek, de elméleti megfontolások (dogmatikai háttér) nélkül. Nagy Marianna a polgári jogban eredetileg kártelepítési megoldásként kialakult veszélyes üzemi felelősség "közjogiasítási" folyamataként értékeli az objektív felelősség közigazgatási jogban való megjelenését azzal, hogy a kimentési okok hiánya miatt az abszolút felelősséggé torzult.[110]
[85] A közigazgatási jogi felelősség most vizsgált szegmensében tehát jellemzően objektív természetű, szemben a polgári jogi és a büntetőjogi felelősséggel. Ez azt jelenti, hogy önmagában a normasértés ténye (jogellenesség) elegendő a szankció alkalmazásához. Kivételt jelent a szabálysértési jog, amelyben büntető típusú felelősségre vonás jelenik meg. Találhatunk már a szabálysértés történetét feldolgozó szócikket (->a közigazgatás szankciórendszere), ezért elegendő arra utalnunk, hogy a hatályos szabálysértési törvény, a 2012. évi II. törvény egyebek mellett a szándékosság és gondatlanság fogalmának meghatározásakor a Btk.-ra utal vissza.[111] A szabálysértési jog kétségtelenül határterületi jellegű, az eljárási szabályai kötik a közigazgatási joghoz.
[86] A közigazgatási szankciórendszer elemeinek részletes bemutatása szétfeszítené jelen szócikk kereteit, de indokoltnak tartjuk néhány mérföldkő kiemelését különös tekintettel arra, hogy a közigazgatás tevékenységének komplexebbé válásával a magatartások értékelése is összetett folyamattá vált. A továbbiakban két kiemelkedő közjogtörténeti jelentőséggel bíró pont elemzésén keresztül kíséreljük meg az állampolgár közigazgatás irányában fennálló felelősségi viszonyait bemutatni.
[87] 2008. január 1-jén lépett hatályba a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.) módosítása, ami egyes külön jogszabályok, így pl. a KRESZ egyes szabályainak megsértése esetén alapvetően objektív alapú szankcionálási rendszert vezetett be,[112] a korábbi szabálysértési típusú felelősségre vonás változatlanul[113] hagyása mellett. Az új szabályozás bevezetésének egyik indoka a szabálysértési típusú felelősségrevonás elégtelennek tartása volt, különösen az a védekezési lehetőség, hogy ha az üzembentartó a hozzátartozójának engedte át a jármű vezetését, nem volt köteles terhelő vallomást tenni.
[88] Az új felelősségi rendszer (dogmatikai) kérdéseivel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa,[114] az Alkotmánybíróság[115] és később a Kúria[116] is foglalkozott. Kiemelten fontos e körben az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) gyakorlata is, amely nem tartja az Emberi Jogok Európai Egyezményével (EJEE) ellentétesnek, ha a tagállamok megfelelő jogi garanciák megléte esetén olyan cselekményt szankcionálnak, amelyek valóságos vagy objektív tényeken alapulnak, de az elkövető bűnössége hiányzik. A belső jog kategóriarendszere csak irányadó a tekintetben, hogy az adott jogintézmény kapcsán alkalmazandó-e a tisztességes eljárás követelménye (EJEE 6. cikk), de a Bíróság kritériumrendszere felülírhatja azt.[117]
[89] Az állampolgárok széles köre a Kkt. új szabálya révén találkozott az egyebekben közigazgatási jogban egyáltalán nem ismeretlen[118] objektív felelősséggel. Fontos kiemelni, hogy a kiindulópontként valóban objektív felelősségi konstrukciót a jogalkotó áttörte, hiszen egyrészt - bár szűk körben, de - a kimentési lehetőség, másrészt a mögöttes felelős (a kezesi felelősség mintájára) is szabályozásra került.
[90] Az Alkotmánybíróság a Kkt. már hivatkozott szakaszainak vizsgálatakor három különböző felelősségi alakzatot különített el: az objektív felelősség mellett a mögöttes-kezesi és a szabálysértési felelősség jelent meg. Az objektív felelősségi forma kapcsán kifejtésre került, hogy a társadalom védelme, a veszélyhelyzet és a károk megelőzése indokolja a fokozott védelmet. A közigazgatási szankció itt hangsúlyozottan nem reparatív funkciót tölt be, hanem a cél
represszív szankcióként a közlekedési igazgatásiszervezési jog érvényesítése, a közlekedésbiztonsági jogszabályi előírások betartatása, a megelőző-nevelő hatás elérése, azaz a speciális és generális prevenció.[119]
[91] Az általunk vizsgált körben az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta a közigazgatási és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát tisztázatlanul hagyó szabályozást, miután az eljárások időbeli sorrendje nem volt szabályozott, és lehetséges kimenetelként előállhatott olyan helyzet, hogy a közigazgatási eljárásban szankcionált üzembentartó utólag akkor sem mentesülhetett a felelősség alól, ha a később lefolytatott szabálysértési eljárásban bizonyítást nyert a tőle különböző tényleges "elkövető" személye, ahogyan egy esetlegesen párhuzamos eljárásban sem használhatta fel az üzembentartó a szabálysértési eljárásban felmerült bizonyítékot. Fontos az az Alkotmánybíróság által lefektetett elvi követelmény, hogy a jogalkotó nem köteles a más jogágakban szabályozott felelősség alóli mentesülést megalapozó tények és körülmények átvételét biztosító szabályozás megalkotására, az egyes jogszabályok által szabályozott felelősségi szabályrendszer független egymástól, de mindez nem vezethet a jogorvoslathoz való jog kiüresítésére, annak hatékonynak kell lennie.[120] A szabályozás később több körben jelentősen módosult: az új Szabálysértési törvény 2012. április 15-től a fenti kérdések tisztázása nélkül szüntette meg a párhuzamosan folytatott szabálysértési eljárás lehetőségét; a 2018. január 1-jee után immár a 2016. évi CL. törvény (Ákr.) alapján lefolytatott eljárást a 2017. évi CXXV. törvény (Szankció tv.) 2021. január 1-jével történő hatálybalépése[121] is módosította.
[92] A 8/2017. (IV. 18.) AB határozatban ismételten[122] felmerült a kétszeres értékelés tilalmának a kérdése az objektív és szubjektív természetű felelősségi formák összeütközése kapcsán. A döntésben az állatkínzás bűntette vagy vétsége miatti büntetőjogi felelősségrevonás és az állatvédelmi hatósági eljárásban alkalmazott állatvédelmi bírság alkalmazásának ne bis idem elvével való ütközése volt a konkrét kérdés akkor, amikor a büntető felelősség megállapításának van helye vagy jogerős marasztaló döntés született.[123]
[93] Az Alkotmánybíróság hivatkozott azon következetes gyakorlatára, miszerint "[...] az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt, egyes büntető anyagi jogi, illetve eljárásjogi gyökerű alkotmányos alapelvek érvényesülési körét nem szűkíti le a szorosan vett büntetőjog területére."[124] Ennek megítélésekor azonban a formális jogági besorolás helyett a jogszabály tartalmát, funkcióját vizsgálja.
[94] A kétszeres értékelés tilalma az Alaptörvény hatályba lépését követően az Alkotmánybíróság gyakorlatában kimunkált alkotmányos jelentőségű rendelkezésből kodifikált tétellé vált. Abban kellett tehát állást foglalni, hogy megfelel-e az alkotmányos követelményeknek, ha ugyanazon személy, ugyanazon cselekménye két eljárás párhuzamos vagy egymást követő lefolytatását követően egyaránt szankcionálásra kerül. Kimondásra került, hogy a hivatkozott alaptörvényi rendelkezés nem jelenti több, más jogágba tartozó, eltérő funkciójú eljárás lefolytatásának és ezekben szankció alkalmazásának tilalmát.[125]
[95] Az Alkotmánybíróság rögzíti hogy nincs általános tilalom a büntetőjogi fenyegetettségű cselekmények esetén büntetés mellett más jogágba tartozó jogkövetkezmények alkalmazására, de a jogalkotó feladata az eljárások egymáshoz való viszonyának rendezése. A jogalkotó a büntetőjogi, szabálysértési jogi és közigazgatási jogi eljárásban alkalmazott szankció alkalmazásának lehetőségét a cselekmény súlya alapján különíti el. A 2012. évi II. törvény egyértelműen fogalmaz, amikor kimondja, hogy
[n]em állapítható meg szabálysértés, ha a tevékenység vagy a mulasztás bűncselekményt valósít meg, úgyszintén, ha a tevékenységre vagy mulasztásra törvény vagy kormányrendelet - az eljárási bírság kivételével - közigazgatási eljárásban kiszabható bírság alkalmazását rendeli el.[126]
A büntető és közigazgatási eljárás egymást követő vagy párhuzamos lefolytatása azonban már nem rendezett. A testület némileg befejezetlenül csak azt állapítja meg,
[e] rendezőelv logikus jogalkotói továbbvitelét jelenthetné a jogellenes cselekményeket körülíró anyagi jogi szabályok oly módon való meghatározása, amely - bizonyos esetekben - megszünteti ugyanazon jogellenes cselekmények párhuzamos büntetőjogi és közigazgatási jogi szankcionálását.
Végső konklúzióként azonban a büntetőjog ultima ratio jellegének rögzítésén túlmenően csak a rendelkező részben foglaltak kerülnek rögzítésre az egységes hatósági és bírósági gyakorlat kialakítása érdekében.[127]
[96] A közigazgatás által alkalmazott szankciók eredményességének vizsgálata egyben a közigazgatás önvizsgálata. Ha a szankciók hatékonysága megkérdőjelezhető - miként az a szakirodalomban is felvetődik[128] -, az minimum önreflexiót vár el a közigazgatástól.
[97] Fontos továbbá, hogy a szolgáltató közigazgatás koncepciója a hatósági szemlélet elsődlegessége revíziójának szükségességét veti fel a közigazgatásban. Tényként rögzíthetjük, hogy a közigazgatásban egyre nagyobb számban jelennek meg az együttműködésre épülő döntési folyamatok (pl. szakhatóság közreműködése, együttes jogalkotói hatáskör stb.), még ha ezen mellérendeltségre épülő viszonyoknak nincs is átfogó jellegű szabályozása, és még kevésbé dogmatikai kidolgozottsága. Az általunk most vizsgált kérdés szempontjából a hatósági határozathozatal és a szankcióalkalmazás kizárólagosságának megszűnésére utalunk a hatósági szerződéssel, ami a közigazgatási szerződések sajátos típusa.[129] A hatósági eljárásjog ismeri és alkalmazza azokat a jogintézményeket, amelyek a jogellenes magatartás detektálását követően szankcióalkalmazás helyett lehetőséget biztosítanak az érintett jogalanynak a magatartása jogszabályokkal való összhangba hozatalára.[130] Mindez pedig alapjaiban érintheti a közigazgatás eredményességét.
[98] A felelősség kérdésköre a cselekvő egyén vizsgálatát is jelent(het)i, az ő egyéni akaratszabadságának kérdésével is szoros összefonódást mutat. Földesi Tamás Az akaratszabadság problémája című, 1960-ban megjelent monográfiájában kritikusan állapítja meg, hogy
[ny]íltan és őszintén meg kell azonban mondani azt, hogy a természet- és társadalomtudományok mai fejlettségi fokán az akaratszabadság meghatározottságának problémája nincs és nem is lehet tökéletesen kidolgozva.
Ennek okát abban látja, hogy a fiziológia még nem tárta fel az akarat keletkezésének folyamatát.[131]
[99] A hazai jogirodalomban Eörsi Gyula már a jogi felelősség alapproblémái kapcsán írt munkájában is felvetette a pszichológia tudományának felelősség területén játszott szerepét, és határozottan nem csak a cselekmény utólagos értékelésekor a bűnösség, vétőképesség fogalmi elemeinek elemzése kapcsán. Amint mondja,
[a] pszichikus elemek jelentősége tehát nem korlátozódik arra a területre, hogy a pszichikai folyamat milyen szerepet töltött be a tett elkövetésében, hanem előtérbe kerül az a kérdés, hogy a felelősség, illetőleg a szankció kilátásba helyezése hogyan hat a pszichikai folyamatokra. [...] Ez a kiindulás némi túlzással »természettudományibbá« teszi a jogi felelősség kutatását, mert a felelősséget alapjában attól teszi függővé, hogy milyen jogi vagy nem-jogi eszközök mikor milyen társadalmi és egyéni hatást váltanak ki, vagyis hogyan hatnak a pszichikai folyamatokra, [...] milyen gátló rendszer vagy diszpozíció kialakításában működnek közre.
Ez a felvetés felfogásában nem vezethet szélsőséges pszichologizálásra (pl. büntető tipológiák felelevenítésével, kiagyalásával); igényli viszont annak elemzését, hogy hogyan hat a társadalmi környezet a cselekvésre.[132]
[100] Szamel az 1980-as évek végén Földesi Tamás előbb idézett gondolatával egyetértésben rögzíti, hogy a cselekvő akaratszabadságának kérdésköre nem kizárólag a társadalomtudományok körében megoldható probléma, de saját korában nem látott döntő érvet felmutatni az akaratszabadság létének-hiányának pro-kontra eldöntésére.[133]
[101] Nagy Marianna 2010-ben írt monográfiájában a közigazgatási jogérvényesítés válságából indul ki; álláspontja szerint a közigazgatás az újabb és újabb objektív szankciókkal igyekszik érvényt szerezni az anyagi jogi szabályokban rögzített előírásoknak, de a modellül alkalmazott emberkép a XX. században ragadt. A közgazdaságtan, a természettudományok (e körben kiemelten a modern képalkotó eljárások alkalmazása) az ember által meghozott döntések okainak mélyebb feltárását teszik lehetővé, és ezen keresztül a szankcióalkalmazás hatékonyságát is javíthatják. Nagy a cselekvő egyént középpontba helyezve megpróbál újszerű magyarázatokat találni annak magatartása mozgatórugóira. E körben interdiszciplináris vizekre evezve bevonja a vizsgálódása körébe a kognitív idegtudományokat, az evolúciós pszichológia és a közgazdaságtan eredményeit és megkísérli a jogtudományba integrálni ezek releváns megállapításait.[134] Vizsgálatai a jogászi értékrendet nem megtagadva újszerűek és vitateremtő hatásúak.
[102] A közigazgatási joggal való szoros kapcsolata okán az alkotmányjogi/politikai felelősségről is szót kell ejtenünk azzal, hogy ennek részletes tárgyalására ezen szócikk keretében nem vállalkoztunk. Amint arra fentebb utaltunk, több szerző - többek között Magyary, Szontagh, Egyed és Szamel - is tárgyalja a kérdést, tekintettel arra, hogy a közigazgatás rendszerébe tartozó alanyokhoz köthető felelősségi formákról van szó, de az előírt magatartás jogi normában való rögzítésének hiányában ezen esetekben jogi felelősségről nem beszélhetünk. Szamel maga is eldöntetlennek találja a kérdést, hogy a politikai felelősség a közhatalom gyakorlásáért viselt felelősség, eredményfelelősség, erkölcsi felelősség, kormányzati felelősség vagy a közhatalmi szervek általi felelősségrevonással azonosítható.[135] Egyed Istvánnal egyetértésben azzal zárjuk a kérdés taglalását, hogy ennél a felelősségi formánál központi elem a bizalom, így ennek elvesztése a felelősség érvényesítéséhez vezet.[136]■
[1] Ne sutor ultra crepidam latin mondás azt fejezi ki, hogy mindenki csak abba szóljon bele, amihez ért. "Plinius szerint (Historia naturalis 35, 36.) egy varga Apelles képén kifogásolta, hogy egyik cipőn egyfűzőlyukkal kevesebb van, mint kellene; a művész megigazította a cipőt, de midőn másnap a sikerében elbizakodott varga az alak combját is kifogásolni kezdte, Apelles bosszúsan rákiáltott."
[2] SZAMEL Lajos: Az államigazgatás felelősségi rendszere, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1986, 9.
[3] Szontagh az idézett részben a közigazgatás eredményekért való felelőssége kapcsán rögzíti a fenti alaptételt. SZONTAGH Vilmos: A közigazgatási jogtudomány tankönyve. Jogtudományos alapvetés (1947) Patyi András és Koi Gyula bevezető tanulmányával. Budapest, Dialóg Campus, 2017, 32.
[4] SZAMEL (2. j.) 31-51.
[5] SZAMEL (2. j.) 37-38; SZABÓ Imre: Jogelmélet, Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1977, 107-108.
[6] Eörsi Gyula jogi felelősség alapkérdéseit taglaló művében akkor tekinti a magatartást felróhatónak, ha az egyén nem tett eleget a norma előírásainak, de a szankció révén a személyiség alakulása kedvezően befolyásolható és ez a hatás a társadalom tagjainak irányában is kimutatható. A szocialista jog a felelősségre vonási eljárásban kiszabott szankcióban nem egyszerűen preventív hatást, hanem ennél erőteljesebb nevelő hatást tételezett. Lásd részletesen EÖRSI Gyula: A jogi felelősség alapproblémái. A polgári jogi felelősség, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1961, 96, 124.
[7] A szankciók csoportosítását tekintve egyes szerzőknél szofisztikáltabb rendszerrel is találkozhatunk. Így például Nagy Mariannál, aki a jogérvényesítési, a represszív, a (speciális és generális) prevenció, a represszió, a kártérítés, és az ún. jogsértés ára funkcióját különíti el. Ez utóbbiként példaként hozva az építésügy területéről a fennmaradási engedélyt, hozzátéve azt, hogy a társadalom etikai rosszallását ki nem váltó elem sokkal inkább diszfunkcionális, semmint értékelhető funkciót betöltő.
[8] SZAMEL (2. j.) 47.
[9] MARTON Géza: A polgári jogi felelősség, Budapest, TRIORG Kft., 1993, 14.
[10] A jog feladata, hogy a közösségi lét legelemibb értékeit védje. Bár Nagy Ferenc a büntetőjogra vonatkoztatja Jellinek tételét, de maga is elismeri, hogy Jellinek ezt a formulát a jog egészére nézve állapította meg. Lásd részletesen: NAGY Ferenc: Régi és új tendenciák a büntetőjogban és a büntetőjog-tudományban, Budapest, Akadémiai Kiadó, 2013, 25. Jellinek a jogot etikai minimumként tételező gondolata eredetileg a Die sozialethische Bedeutung von Recht, Unrecht und Strafe (A jog, a jogtalanság és a büntetés társadalometikai jelentősége) című habilitációjában jelent meg. Jellinek Általános államtanában már azt hangsúlyozza, hogy az uralkodó erkölcsi nézeteknek - melyek egy adott korban, társadalomban illetve társadalmi csoporton belül változnak - az állam életére és annak intézményrendszerére jelentős hatása van. Vö. Georg JELLINEK: Általános államtan (ford. SZILÁGYI Péter), Budapest, 1994. A fordítás alapjául szolgáló mű: dr. Georg Jellinek Allgemeines Saatslehre. A dr. Walter Jellinek által átnézett és a szerző kéziratos hagyatékának felhasználásával kiegészített 3. kiadás. Berlin, Julius Springer, 1920, 7, 76.
[11] Marton szerint "minél kezdetlegesebb egy társadalom annál szigorúbbak és türelmetlenebbek a reakciói [...] a fejlett társadalom reakciói emberségesebb és finomabbak". MARTON (9. j.) 17.
[12] SZAMEL (2. j.) 35.
[13] A társadalmi konvenciók és az önkéntes társuláson alapuló szervezetek által rögzített normarendszerek elkülönítésének gondolatát Szamel vetette fel. SZAMEL (2. j.) 31-51.
[14] Robert von MOHL: Az államtudományok encyklopaediája (1866). Koi Gyula bevezető tanulmányával, Budapest, Dialóg Campus, 2024, 34-35, 330-355.
[15] MARTON (9. j.) 14-19.
[16] SZAMEL (2. j.) 48.
[17] Kúria Pfv.20848/2022/5. számú precedensképes határozata.
[18] Kúria Pfv.20089/2023/7. számú precedensképes határozata.
[19] MÁDL Ferenc: A deliktuális felelősség. A társadalom és a jog fejlődésének történetében, Budapest, Mádl Ferenc Intézet, 2022, 30.
[20] SZAMEL (2. j.) 47-51.
[21] Jakab András elemzésében a magyar jogtudományba a II. világháború után a szovjet jogból átvett jogág-fogalom és jogági felosztás jellemzőiről olvashatunk; ebben megállapítja, hogy sem a szabályozási tárgy, sem a szabályozási módszer (szankció, felelősség, önálló eljárás, külön alanyok) nem vezet kellően megalapozott jogelméleti principium divisionis-hoz, az egyes jogágakhoz kötött fogalmak, mint például "polgári jogi felelősség" vagy "büntetőjogi felelősség" csak annyit jelentenek: "Ptk. szerinti felelősség" vagy "Btk. szerinti felelősség". JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete, Budapest-Pécs, Dialóg-Campus, 2007, 222-224. Továbbá lásd részletesen PATYI András: Közigazgatás. Alkotmány. Bíráskodás, Győr, UNIVERSITAS-Győr Nonprofit Kft., 2011, 259.
[22] MARTON (9. j.) 16.
[23] TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei (1926). Patyi András és Koi Gyula bevezető tanulmányával, Budapest, Dialóg Campus, 2017, 97-99.
[24] TOMCSÁNYI (23. j.) 127.
[25] TOMCSÁNYI (23. j.) 127-130.
[26] TOMCSÁNYI (23. j.) 356-376.
[27] MAGYARY Zoltán: Magyar Közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete, működése és jogi rendje, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942, 412-425.
[28] MAGYARY (27. j.) 200-207.
[29] MAGYARY (27. j.) 21-216.
[30] MAGYARY (27. j.) 447-450.
[31] SZONTAGH (3. j.) 32-35.
[32] "A közigazgatás felelőssége tehát kétféle értelmű. Értjük alatta a megszemélyesített s egészében tekintett államhatalmai ágnak - melyet az összkormány testesít meg - a szuverénnel szembeni elméletileg jogi és politikai, tételesjogilag pedig politikai felelősségét a közigazgatási szerveknek jogilag kötött és kötetlen működése eredményeképen jelentkező közállapotokért, - és értjük a szerveknek a miniszterig terjedő felettes hatóságokkal szemben, a hatáskörszerű jogilag kötött és kötetlen működésükért való jogi és politikai felelősséget, ami a fegyelmi felelősségben összevontan van intézményesítve." SZONTAGH (3. j.) 35.
[33] SZONTAGH (3. j.) 83-85.
[34] EGYED István: A magyar közigazgatási jog alaptanai (1947). Patyi András és Koi Gyula bevezető tanulmányával, Budapest, Dialóg Campus, 2017, 46-47.
[35] EGYED (34. j.) 175-176.
[36] EGYED (34. j.) 193-195.
[37] SZAMEL Lajos: Az államigazgatási felelősség alapproblémái, Budapest, Igazságügyi Minisztérium Tudományos és Tájékoztatási Főosztály kiadványai, 1982.
[38] SZAMEL (2. j.)
[39] LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG-Orac, 3 2010, 371-378.
[40] TAMÁS András: "Közigazgatási felelősség és szankciófajták" Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás 2020/3, 276-287.
[41] NAGY Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási jogi felelősség dogmatikájához, Budapest, ELTE Eötvös, 2010, 33-37.
[42] LÁBADY Tamás: A közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség dogmatikai alapjai, különös tekintettel az új magyar Polgári törvénykönyv rendelkezéseire. Megtartott szó. Válogatott tanulmányok, Budapest, Wolters Kluwer Hungary, 2018, 491.
[43] Lásd részletesen SZAMEL (2. j.) 133-143; MAGYARY (27. j.) 448.
[44] TOMCSÁNYI (23. j.) 97.
[45] Az 1868. évi LV. törvénycikk 1. §-a szerint "Kisajátitásnak a közjó tekintetéből helye van azon területekre nézve, melyek (gőz- vagy lóerejü) vasutak, valamint közutak épitésére, csatornákra, folyók szabályozására, vizek és mocsárok lecsapolására, futó homok meggátlására, hidak, kikötők épitésére, távirdák felállitására, parti rakhelyek, parti raktárak (dockok) készitésére, végre hadi erőditésekre szükségesek." Továbbá 2., 3., 71-74. §.
[46] A törvényerejű rendelet 1990.03.14-ig hatályos 4. § (2) bekezdése szerint: "A Minisztertanács - kivételesen - az (1) bekezdésben meghatározott célokon felül más közérdekű célra is engedélyezhetett kisajátítást."
[47] Sólyom ezt a gondolatot a bérlők javára az önkormányzatokkal szemben, az önkormányzati bérlakásokra vonatkozó vételi jog kapcsán született a 64/1993. (XII. 22.) AB határozattal kapcsolatban fejtette ki, amelyben álláspontja szerint a határozat kimondta, hogy a határvonal már nem a korlátozás és a polgárjogi értelemben vett tulajdonelvonás között húzódik. SÓLYOM László: DOCUMENTA, Polgári jog, HVG-Orac, 2019, 859-860.
[48] Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdés.
[49] A szükséghelyzetet régi Ptk. 107. §-a, az új Ptk. 5:26. §-a, a közérdekű használatot a régi Ptk. 108. §-a, az új Ptk. 5:27. §-a, a használati jog alapítását a régi Ptk. 171. §-a, az új Ptk. 5:164. §-a szabályozza.
[50] Vbö. 24. § (1) bekezdés: "A nemzetgazdaság védelmi és biztonsági célú felkészítése és mozgósítása körében a Kormány az e törvényben meghatározottak szerint, összehangolt védelmi tevékenység elrendelését követően rendeletével dönthet ingó és ingatlan vagyontárgyak e törvényben meghatározott ideiglenes igénybevételének elrendeléséről." Lásd még Vbö. 12. és 13. címet a nemzetgazdaság védelmi és biztonsági célúfelkészítésével és mozgósításával összefüggő állami irányítás és felügyelet különös szabályairól, valamint az ezzel összefüggő kártalanításról
[51] TOMCSÁNYI Móric: A vagyoni felelősség elve a közigazgatásban, Budapest, 1905, 74. Vö. SZAMEL (2. j.) 144; LÁBADY (42. j.) 492.
[52] "A közszolgálati alkalmazottak vagyoni, vagy mondjuk magánjogi felelősségének érvényesítése kártérítési per formájában, az államok legtöbbjében magánjogi (polgári) bíróság elé tartozik, de ne feledjük, hogy a fórum kérdésnek ez a szabályozása nem változtat azon a tényen, hogy a közhivatalnok kártérítési felelőssége sűrűn át van szőve közjogi elemekkel, úgy hogy azt bízvást a közjogi felelősség egyik fajának lehet tekinteni. Ez a felfogás arra alapítható, hogy a kárt a köz organuma közorganumi megbízatása körében, habár megbízatási kötelezettségének megszegésével, a magánossal szemben bizonyos tekintetben kiváltságos helyzetben, valamely közigazgatási jogviszony létesítése közben, illetőleg annak a keretében okozta." TOMCSÁNYI (22. j.) 370-371.
[53] Culpa is eligendo teória (az állam vétkessége az alkalmazott kiválasztásában érhető tetten), a képviseleti elv (az állam tisztviselője az állam képviseletében jár el) és az államigazgatás kifogástalan működésének teóriája (a károkozást a közigazgatás nem megfelelően szervezett tevékenysége és az alkalmazott munkájának hiányos ellenőrzése teszi lehetővé). SZAMEL (2. j.) 145-147.
[54] MAGYARY (27. j.) 424-426.
[55] MAGYARY (27. j.) 424; SZAMEL (2. j.) 148; FUGLINSZKY Ádám: Kártérítési jog, Budapest, HVG-Orac, 2015, 492-493.
[56] MAGYARY (27. j.) 422.
[57] 1495. §. Az állam felelős azért a kárért, amelyet hivatalnokai a hatáskörükhöz tartozó hivatalos eljárásban, vagy a reájuk ruházott hivatalos hatalom felhasználásával harmadik személynek jogellenesen és saját felelősségüket is megállapító cselekménnyel okoztak. A telekkönyvi és bírói letéti ügyekben az állam tárgyikig helytelen halósági intézkedés által okozott kárért akkor is felel, ha az intézkedő hivatalnokot vétkesség terheli. Egyéb olyan kárért, amelyet a hivatalnok az 1. bekezdésben meghatározott módon harmadik személynek jogellenesen ugyan, de vétlenül okoz, az áílam csak az 1486. §. korlátai közt felel. Az állam felelőssége nem áll be, ha a károsult a kárt jogorvoslattal elháríthatta volna és azt tenni vétkeseit elmulasztotta. Az 1-3. bekezdések szabályaihoz képest felelnek a törvényhatóságok és községek is azért a kárért, amelyet tisztviselőik harmadik személyeknek okoztak. 1486. §. Aki másnak jogvédte érdekét jogellenesen, de vétlenül sérti meg, az a sértettnek ebből eredő vagyoni kárát, ha máshonnan meg nem térül, annyiban köteles megtéríteni, amennyiben azt a fennforgó körülményekre, különösen az érdekelt felek vagyoni viszonyaira tekintettel a méltányosság megkívánja. Idézi MAGYARY (27. j.) 422-423; LÁBADY (42. j.) 492.
[58] BH 1955.10.1051. (a Legfelsőbb Bíróság Pf.II.21.323/1955. számú ítélete, Bírósági Határozatok 1955. évi 10. szám, 1051. számú jogeset) Szamel kifogás tárgyává tette, hogy a döntés nem irányelvként vagy elvi döntésként került közzétételre, és ennek ellenére meghatározó hatást gyakorolt. Vö. SZAMEL (2. j.) 175; LÁBADY (42. j.) 492. Továbbá az 1/1995. (II. 8.) AB határozat az életüktől és szabadságuktól politikai okból jogtalanul megfosztottak kárpótlásáról szóló, módosított 1992. évi XXXII. törvény, valamint a volt nyugati hadifoglyok hitelutalványaival kapcsolatos pénzkövetelésekről és nyugdíjuk kiegészítéséről szóló 51/1992. (III. 18.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában született határozat III/5. pont.
[59] 349. § (1) Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette, továbbá az eljáró alkalmazott bűnösségét, illetőleg vétkességét büntető vagy fegyelmi eljárás során megállapították.
[60] LÁBADY (42. j.) 493.
[61] VILÁGHY Miklós - EÖRSI Gyula: Magyar polgári jog I., Budapest, Tankönyvkiadó, 1965, 587-588.
[62] SZAMEL (2. j.) 175.
[63] LÁBADY (42. j.) 493-494.
[64] LÁBADY (42. j.) 494.
[65] Lásd részletesen LAPSÁNSZKY András - PATYI András - VARGA Zs. András: A magyar közigazgatási jog általános tanai, Győr, UNIVERSITAS-Győr Nonprofit Kft., 2 2024, 315. A közigazgatás törvény alá rendeltsége tehát jogállami követelmény, amelyet alapvetően a közigazgatási határozatok törvényességi ellenőrzése folytán a bíróságoknak kell biztosítaniuk. 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [72]; 24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [19], [20]; 30/2017. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [85]; 14/2018. (IX. 27.) AB határozat, Indokolás [23]; 25/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [20].
[66] Alaptörvény XXIV. cikk (2) bekezdés.
[67] LÁBADY (42. j.) 495-496.
[68] Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény 438. § h) pontja az új Ptk.-ra utalva azt mondja, hogy a 6:548. § (1) bekezdésében az "a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban" szövegrész helyébe a "közigazgatási perben" szöveg lép.
[69] A régi Ptk.-ban az alkalmazottért való felelősség szabályát követően szerepelt az államigazgatási jogkörben okozott kár (régi Ptk. 348-349. §) az utóbbiban csak a rendes jogorvoslat kimerítése szerepelt többletfeltételként; az új Ptk. ellenben különálló fejezetben rögzíti a közhatalom gyakorlásával járó felelősség esetköreit, méghozzá nem is közvetlenül a más személyért való felelősségi szabályait követően. Levezetése kiegészítéseképp kifejti, hogy a Ptk. 6:540. § (3) bekezdése lex specialis a 6:548. §-ához képest, ha az alkalmazott szándékosan okozta a kárt. Vö. FUGLINSZKY (55. j.) 492-495.
[70] A Közigazgatási Bíróság működéséhez külön perrend kapcsolódott, Kmety Károly szerint a korabeli jogtudósok ezalatt azon szabályok összességét értették, amelyek a közigazgatási jogi vitáknak a bíróság elé vitelét, a per folyamatát, a bíróságnak és a perbeli személyeknek a cselekményeit, ezek hatásait és jogkövetkezményeit megállapították. Jelenünkben a közigazgatási perjog nem azonos a Közigazgatási perrendtartással, a 2017. évi I. törvénnyel (Kp.), tekintettel arra, hogy a szabályok egy részét továbbra is a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. tv. (Pp.) tartalmazza. PATYI András: A magyar közigazgatási bíráskodás elmélete és története, Budapest, Dialóg Campus, 2019, 63-64; 315.
[71] A közigazgatási bíráskodás szervezeti és hatásköri megoldásairól, a közigazgatási bírósági szervezet kialakítására irányuló kísérletről és a Nyolcadik Alaptörvény módosítás utáni helyzet részleteiről lásd LAPSÁNSZKY - PATYI- VARGA (65. j.) 434-496.
[72] Rozsnyai Krisztina és Istenes Attila három megoldást vázol: a közigazgatási bíróság hatáskörébe helyezett közhatalommal okozott kártérítési és személyiségi jogi igényt, az adhéziós eljárást, ahol az ügyfél választásától függően indul meg polgári bíróság előtti vagy közigazgatási bírósági eljárás, vagy az említett ügyek polgári bírósági hatáskörben tartását. Lásd részletesen az egyes megoldások előnyeit és hátrányait F. ROZSNYAI Krisztina - ISTENES Attila: "Gondolatok a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény érvényesítésének új lehetőségeiről" Jogtudományi Közlöny 2017/12, 565-566.
[73] Kp. 38. § (1) bekezdés e) pont.
[74] Ptk. 6:548. § (1) bekezdése.
[75] A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (Pp.) 24. § (3) bekezdés.
[76] Pp. 264. § (2) bekezdés.
[77] ROZSNYAI - ISTENES (72. j.) 568.
[79] Kp. 4. §.
[80] A funkcionális közigazgatási szerv fogalmát tisztázó, pontosító bírói döntések jelentősége megnő. Vö. FEKETE Orsolya: "A közigazgatási bíráskodás aktuális problémái - reflexiók a múltra és a jelenre" Acta Juridica et Politika 2023/3, 90-92.
[81] Vö. FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II. Budapest, ELTE Eötvös, 2016, 106-108. A tankönyv érintett, Gazdasági közszolgáltatások. A közvállalatok címet viselő IV. fejezetének szerzői F. ROZSNYAI Krisztina és KOVÁCS András György, lásd továbbá F. ROZSNYAI Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései, Budapest, ELTE Eötvös, 2018, 73.
[82] SZAMEL (2. j.) 138-143.
[83] A szerzőpáros az észteket hozza példaként, ahol külön törvényben van szabályozva a közhatalommal okozott károk megtérítése, és ezen jogviták elbírálása egyebekben itt a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik. Vö. ROZSNYAI - ISTENES (72. j.) 560.
[84] Kivételként hivatkozhatunk Robert von Mohlra, aki részletesen bemutatja az államügyekekel megbízott hivatalnokok erkölcsi kötelmeit is. Ezek: mennyiségileg és minőségileg meghatározott munka teljesítése, a pénzügyi szeplőtelenség, hivatalbeli titoktartás, az álladalom s az államfő iránti engedelmességen és különös hűségen túlmenően buzgalom kifejtése azon cél lehető legüdvösebb elérésére, amely a számára a hivatal rendeltetett, "őszinteség s igazság a felsőség irányában", "[j]óvoltú akarat, nyájasság és rokonérzet lefelé", "[d]erék alárendeltek igazságos méltatása s megfelelő előléptetése", "[l]elkiismeretesség önön előnyei szerzésében", a "hivatal igényelte értelmi képesültség fejlesztése". MOHL (14. j.) 350-351.
[85] LŐRINCZ (39. j.) 371-374.
[86] SZAMEL (2. j.) 55-56.
[87] LŐRINCZ (39. j.) 372-373.
[88] Az előbbire Lőrincz Németországot, az utóbbira Svédországot hozza példaként. Vö. LŐRINCZ (39. j.) 374.
[89] Kttv.190-191. § 2012.07.01-től 2018.12.31-ig hatályos szövege. A közvetlen bírósághoz való fordulás lehetőségét a Kttv. 190. § (3) bekezdése tartalmazta. Lásd részletesen SZÖŐR Ádám: "7 éves a Közszolgálati Döntőbizottság" Bonum Publicum 2019/7, 21-22.
[90] Kit. XXII. fejezet és a Közszolgálati Döntőbizottságról szóló 69/2019. (IV. 4.) Korm. rendelet. A részletszabályokról rendelkező 69/2019. (IV. 4.) Kormányrendelet 1. §-a szerint a rendelet hatálya a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) szerinti kormányzati igazgatási szervekre, kormányzati szolgálati jogviszonyban állókra terjed ki.
[91] A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.) 26. § (7) bekezdés.
[92] Kp. 5. § (4) bekezdés harmadik mondat.
[93] A Kúria Közigazgatási Kollégiumának 1/2022. (VI. 08.) KK véleménye a megelőző eljárás fogalmáról a közszolgálati jogviszonyokban
[94] TOMCSÁNYI (23. j.) 356.
[95] 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint "a büntetőjog [...] [t]ársadalmi rendeltetése, hogy a jogrendszer egészének szankciós zárköve legyen. A büntetőjogi szankció, a büntetés szerepe és rendeltetése a jogi és erkölcsi normák épségének fenntartása akkor, amikor már más jogágak szankciói nem segítenek".
[96] A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Btk.) 459. § (1) bekezdés 11. pont hivatalos személy: a) a köztársasági elnök, b) az országgyűlési képviselő, a nemzetiségi szószóló és a Magyarországon megválasztott európai parlamenti képviselő, c) az alkotmánybíró, d) a miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár és a főispán, e) a bíró, az ügyész és a választottbíró, f) az alapvető jogok biztosa és helyettese, g) a közjegyző és a közjegyzőhelyettes, h) az önálló bírósági végrehajtó, az önálló bírósági végrehajtó-helyettes és a végrehajtói kézbesítésre felhatalmazott önálló bírósági végrehajtó jelölt, i) a helyi önkormányzati és a nemzetiségi önkormányzati képviselő-testület tagja, j) a Magyar Honvédség állományilletékes parancsnoka, és az úszólétesítmény vagy a légi jármű parancsnoka, ha a nyomozó hatóságra vonatkozó rendelkezések alkalmazására jogosult, k) az Alkotmánybíróságnál, a Sándor-palotánál, az Országgyűlés Hivatalánál, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalánál, a Magyar Nemzeti Banknál, az Állami Számvevőszéknél, bíróságnál, ügyészségnél, központi államigazgatási szervnél, az Országgyűlési Őrségnél, fővárosi vagy vármegyei kormányhivatalnál, önkormányzati igazgatási szervnél vagy köztestületnél közhatalmi feladatot ellátó vagy szolgálatot teljesítő személy, akinek a tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik, l) a választási bizottság tagja;
[97] Btk. 459. § (1) bekezdés 12. pont közfeladatot ellátó személy a) a szolgálati feladatot teljesítő honvéd, b) a polgári védelmi szervezetbe beosztott és polgári védelmi szolgálatot teljesítő személy, c) a polgárőr a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól szóló törvényben meghatározott tevékenységének ellátása során, d) az egyházi személy és a vallási egyesület vallásos szertartást hivatásszerűen végző tagja, e) a bírósági vagy más hatósági eljárásban a védő, a jogi képviselő, a szakértő, és a hivatalos személynek nem minősülő kézbesítési végrehajtó, f) az egészségügyi dolgozó, az egészségügyi szolgáltatóval munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló más személy és a betegjogi képviselő az egészségügyről szóló törvényben meghatározott esetekben, g) az állami mentőszolgálat, valamint a mentésre feljogosított más szervezet tagja a mentéssel és betegszállítással összefüggésben, h) az önkormányzati és a létesítményi tűzoltóság, valamint az önkéntes tűzoltó egyesület tagja a tűzoltási és műszaki mentési feladatainak ellátása során, i) a nemzeti köznevelésről szóló törvényben meghatározott esetben a pedagógus, valamint a nevelő és oktató munkát közvetlenül segítő alkalmazott, a szakképzésről szóló törvényben meghatározott esetben az oktató, továbbá a nemzeti felsőoktatásról szóló törvényben meghatározott esetben a felsőoktatási intézmény oktatója, tanára és tudományos kutatója, j) a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben, valamint a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló törvényben meghatározott munkakörben foglalkoztatott személy e tevékenységének gyakorlása során, k) az erdészeti szakszemélyzet és a jogosult erdészeti szakszemélyzet tagja az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló törvényben meghatározott tevékenysége körében, l) a hivatásos vadász a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló törvényben meghatározott tevékenysége körében, m) a halőr a halgazdálkodásról és a hal védelméről szóló törvényben meghatározott tevékenysége körében, n) a közösségi közlekedési eszközt működtető gazdálkodó szervezetnél végrehajtói feladatot ellátó személy e tevékenysége során, o) az egyetemes postai szolgáltatónál ügyfélkapcsolati feladatot ellátó személy e tevékenysége során, p) az iskolaőr a Rendőrségről szóló törvényben meghatározott tevékenysége körében, q) a fegyveres biztonsági őr a szolgálatának teljesítése során, r) az országos és a helyi közutakon, az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken közúti járművel történő várakozás biztosítását célzó parkolási közszolgáltatást a közúti közlekedésről szóló törvény szerint ellátó szervezetnél a parkolóhelyek rendeltetésszerű működtetését és a parkolóhelyek rendeltetésszerű használatának ellenőrzését végző személy e tevékenysége során, s) az útellenőr, és a kezelői ellenőr a közúti közlekedésről szóló törvényben meghatározott tevékenysége körében.
[98] HORVÁTH Tibor - KERESZTY Béla - MARÁZ Vilmosné - NAGY Ferenc - VIDA Mihály: A magyar büntetőjog különös része, Budapest, Korona, 1999, 327.
[99] Btk. XXVIII. fejezet
[100] SZAMEL (2. j.) 248-282.
[101] EREKY István: A modern közigazgatás kialakulása, Pécs, Dunántúl Pécsi Egyetemi Könyvkiadó és Nyomda Rt., 1942, 4-9.
[102] Lásd részletesen PATYI András: A közigazgatási működés jogi alapjai, Budapest, Dialóg Campus, 2017, 9-23.
[103] LAPSÁNSZKY - PATYI - VARGA (65. j.) 97. Ez akkor is tényként állapíthatjuk meg, ha nem minden közigazgatási jogi norma tartalmaz szankciót.
[104] PATYI (102. j.) 49-50.
[105] NAGY Marianna: A közigazgatási jogi szankciórendszer, Budapest, Osiris, 2000, 59.
[106] LAPSÁNSZKY - PATYI - VARGA (65. j.) 97-98.
[107] NAGY (41. j.) 41.
[108] 1937. évi VI. törvénycikk 27. § (1) Kihágást követ el és pénzbüntetéssel büntetendő az, aki hatósági engedélyhez kötött telekfelosztást vagy építkezést engedély nélkül végez vagy már felépült épületet engedély nélkül vesz használatba vagy a telekfelosztási, az építési vagy a használati engedély rendelkezéseit nem tartja meg. Ha a kihágást emberi tartózkodásra is használt épülettel kapcsolatban követték el és az fontos közérdeket veszélyeztet vagy sért, a kihágást két hónapig terjedhető elzárással kell büntetni. (2) A pénzbüntetésre az 1928:X. törvénycikk rendelkezései irányadók. (3) A kihágás miatt az eljárás a közigazgatási hatóság mint rendőri büntető bíróság hatáskörébe tartozik. (4) A belügyminiszter az iparügyi miniszterrel egyetértően rendeletben kihágássá nyilváníthatja a Fővárosi Közmunkák Tanácsa által alkotott építésügyi szabályzat rendőri rendelkezésének vagy tilalmának megszegését. 28. § (1) Függetlenül attól, hogy az építtető a 27. §-ban meghatározott kihágás miatt a tettesség és a részesség általános szabályai szerint felelősséggel tartozik-e, az építésügyi hatóság rendbüntetésként az ingatlan értékének egytized részéig terjedhető pénzbírságot szabhat ki az építtetőre, ha az építkezést engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon végezték s ebből az építtető vagyoni előnyhöz jut. (2) A pénzbírságot közadók módjára kell behajtani és az a várost (kis- vagy nagyközséget), Budapesten és környékén a fővárosi pénzalapot illeti.
[109] MADARÁSZ Tibor: Az államigazgatási jogi szankció fogalma és fajtái. In: A jogi felelősség- és szankció elméleti alapjai című OTKA kutatás, 3. k., Budapest, 1989.
[110] NAGY (41. j.) 39-49.
[111] A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. tv. 29. § (1) bekezdés értelmező rendelkezés a Btk-ra utal a szándékosság és a gondatlanság fogalma mellett egyebekben a kísérlet, a társtettes és a közvetett tettes, a felbujtó és a bűnsegéd, a hozzátartozó, a csoportos elkövetés, a nagy nyilvánosság, a büntethetőséget kizáró vagy korlátozó okok, a magánindítvány, a folytatólagosság fogalma kapcsán.
[112] A Kkt. 2008. január 1-jén hatályos 21. §, 21/A és 21/B. §-ai. Fontos hangsúlyozni, hogy a közvélekedésben a szabályozás a "gyorshajtás" megakadályozására született, valójában a megengedett legnagyobb sebességen túlmenően pl. a vasúti átjárón való áthaladásra, a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseire, a járművel történő megállásra és várakozásra, az autópálya leálló sávjának igénybevételére, a behajtási tilalomra, a kötelező haladási irányra vonatkozó szabályok megsértése is ennek körében volt szankcionált, és a szankcionált magatartások köre az idők folyamán jelentősen tovább bővült.
[113] A változatlanság a szabálysértési eljárás lefolytatásának lehetőségére vonatkozott; korlátozó szabály volt, hogy akivel szemben közigazgatási bírság szabható ki, azzal szemben a szabálysértési eljárásban pénzbírság már nem volt alkalmazható. Kkt. 2008. január 1-jén hatályos 21/B. § (2) bekezdése.
[114] Az objektív felelősségről. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az OBH 4750/2008. számú ügyben.
[115] 60/2009. (V. 28.) AB határozat, ABH 559-580.
[116] 1/2010. Közigazgatási jogegységi határozat a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő túllépéséről. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő túllépése esetén az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A határidő túllépése az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértésnek minősülhet.
[117] Öztürk v. Németország (Application no. 8544/79); Salabiaku v. Franciaország (Application no. 10519/83); Belilos v. Schwitzerland (Application no. 10328/83).
[118] Alkotmányíróság több korábbi határozatában, így például a 29/1998. (VI. 17.) AB határozatban és a 387/B/2007. AB határozatban is foglalkozott az objektív felelősség kérdésével.
[119] 60/2009. (V. 28.) AB határozat IV. 2.3.2., ABH 559-580.
[120] 60/2009. (V. 28.) AB határozat IV. 2.6.2., ABH 559-580.
[121] Kkt. 21. § (7) bekezdés Az (1) bekezdésben felsorolt ügycsoportba tartozó, a Kormány rendeletében meghatározott egyes jogsértések miatt indult közigazgatási hatósági eljárásokban alkalmazott szankciókat nem kell bejegyezni a Közigazgatási Szankciók Nyilvántartásába, valamint ezen jogsértések esetén közigazgatási szankcióként figyelmeztetés nem alkalmazható.
[122] A két ügyet maga az Alkotmánybíróság is összekapcsolta; hivatkozott arra, hogy a korábbi, 60/2009. (V. 28.) AB határozatban nem volt lehetősége érdemben állást foglalni határozott kérelem feltételeinek hiányában. Vö. 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [27].
[123] 8/2017. (IV. 18.) AB határozat az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 43. § (1) és (4) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról. "1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 43. § (1) és (4) bekezdésének alkalmazása során az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből és XXVIII. cikk (6) bekezdéséből, a jogbiztonság elvéből, valamint a kétszeres eljárás alá vonás és büntetés tilalmából eredő alkotmányos követelmény, hogy ha állatkínzás vétsége vagy bűntette miatt büntetőjogi felelősség megállapításának van helye, vagy a büntetőjogi felelősség kérdésében már jogerős marasztaló döntés született, akkor ugyanazon tényállás alapján indult állatvédelmi hatósági eljárásban, ugyanazon jogellenes cselekmény miatt állatvédelmi bírság kiszabására ugyanazon személlyel szemben nem kerülhet sor."
[124] 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [26].
[125] 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [27], [35].
[127] 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [47]-[55]
[128] Nagy Marianna a közigazgatási jogérvényesítés válságáról beszél. Vö. NAGY (41. j.) 12-19.
[129] A 2005 novemberében hatályba lépő, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. (Ket.) szabályozta először. A hatályos Ákr. is szabályozza: jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön.
[130] Példaként hozható a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 47. § (6)-(7) bekezdésében szabályozott hatósági szerződés, de hasonló elvi alapokon nyugszik a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 75. §-ában szabályozott kötelezettségvállalás intézménye is.
[131] FÖLDESI Tamás: Az akaratszabadság problémája, Budapest, Gondolat, 1966, 177.
[132] EÖRSI (6. j.) 94. 39-41.
[133] SZAMEL (2. j.) 18-19.
[134] NAGY (41. j.).
[135] SZAMEL (37. j.) 41.
[136] EGYED (34. j.) 47.
Visszaugrás
