Amikor a közjegyzőket és munkájukat érintő alkotmányos hátteret kívánjuk feltárni, szem előtt kell tartani, hogy a téma komplex módon közelíthető meg. Különösen adja magát egyrészről a személyi és a szervezeti vonatkozások, valamint a közjegyzői eljárások elkülönült kezelése, másrészről ezek kapcsolódási pontjainak kimutatása, s alaptörvényi környezetbe helyezése. A jelen tanulmány a személyi és szervezeti kérdéseket járja körbe[1], viszont azt sem teljes spektrumában. Így kifejezetten nem foglalkozom azzal, vajon közhatalmat gyakorolnak-e a közjegyzők.[2] Vizsgálódásom középpontjába az alábbi kérdéseket emeltem: megjelennek-e a közjegyzők az Alaptörvényben, mennyiben végeznek a közjegyzők igazságszolgáltatási tevékenységet, melyek a közjegyzők jogállását meghatározó legfőbb alkotmányos előírások, illetve milyen alkotmányos alapja van a közjegyzői kamara létezésének és működésének.
Maga az Alaptörvény kifejezett módon nem nevesíti a közjegyzőket, ilyen rendelkezést korábban az Alkotmány sem tartalmazott. Ebben azonban semmi meglepő nincs.
Egy ország alaptörvénye (annak is az államszervezeti része) az államhatalom/közhatalom gyakorlásának legfőbb szerveit, azok egymáshoz is viszonyított feladat- és hatáskörét rögzíti, valamint azt, miként kell gyakorolni ezt a legfőbb hatalmat, vannak-e, s ha igen, milyen korlátai.[3] Ebből szükségképpen következik, hogy számos olyan intézmény, szerv vagy szervezet létezik, amelyek nem szerepelnek az alkotmányokban, de az Alaptörvényben rögzített valamely elv vagy jog érvényesülését biztosítják. Ezek között vannak olyanok is, amelyeknek már történelme van, létük indokoltságát hosszú távon bizonyították, s ma már nélkülözhetetlen elemei jogrendszerünknek, társadalmunknak. Ilyen a közjegyzőség is. Az általuk ellátott feladatok ugyanakkor alkotmányjogi oldalról megközelítve más módon is teljesíthetők, más szervezeti és működési rendszerben.
Mivel a közjegyzők nem tartoznak a demokratikus államberendezkedés magjába, jelenleg nincs olyan alaptörvényi szabály, mely meghatározná, hogy közjegyzői szervezetnek lennie kell, s épp ilyennek kell lennie, mint amilyen. Ennek ellenére vannak olyan elvek és egyéb rendelkezések (esetenként fogalmak), amelyek a köz-
- 129/130 -
jegyzői jogállással és tevékenyéggel összefüggésbe hozhatóak. Az alábbiakban ezeket veszem sorra.
Az igazságszolgáltatás nem egy teljesen egyértelmű tartalmú fogalom. Talán nem véletlen, hogy épp ezért sok helyen inkább a bíráskodás, a bírói hatalom kifejezést használják.[4]
A jogirodalomban különbséget tesznek anyagi (materiális) és intézményi (formai vagy alaki) értelemben vett igazságszolgáltatás között, az előbbi alatt az egyéni jogviták rendezését, azaz a tevékenységet mint olyat, az utóbbi alatt a bírósági szervezetet értve. A kettő nem teljesen fedi egymást: vannak olyan nem bírósági szervek, személyek, amelyek (kvázi) igazságszolgáltatási tevékenységet folytatnak (pl. jegyző, gyámhivatal), igaz, ezek is alá vannak vetve a bíróságok utólagos ellenőrzésének; és a bíróságok is ellátnak nem igazságszolgáltatási feladatokat (pl. nyilvántartások vezetése).[5]
A materiális értelemben használt igazságszolgáltatás legfőbb elemeiként Rácz Attila egy rövid összehasonlító elemzést követően az alábbiakat jelölte meg: igazságszolgáltatás az, amikor "a) jogvitát, illetve jogsértést, b) jogszabály alapján c) oldanak meg, bírálnak el."[6] Herbert Küpper egyéni jogviták eldöntését, a közhatalmi erőt (autoritatív jelleget), illetve a jogszabály egyedi esetekben történő érvényesítését emelte ki[7], melyre a felek egyikének kérelme alapján kerül sor[8]. Mindezt Lichtenstein József a véglegességgel egészítette ki. Ő a materiális és formai tartalom egymásra vetítésével - Fűrész Klárára hivatkozva - az alábbi módon adta meg az igazságszolgáltatás fogalmát: "Az igazságszolgáltatás egyedi jogvitát végleg eldöntő, egyéni jogsérelmet megállapító és azt helyreállító közhatalmi tevékenység, mely bírósági jogalkalmazás útján realizálja az általános jogvédelmet. Az igazságszolgáltatás mint tevékenység több szakági bíráskodásra tagozódik. Szervezeti értelemben pedig az igazságszolgáltatás a bírói hatalom kizárólagos megtestesítője, a bíróság és az igazságszolgáltatás egymást feltételező fogalmak, amelyben kifejeződik a szervezet és a funkció egysége."[9]
Az igazságszolgáltatás körülhatárolásának nehézségével az Alkotmánybíróság - már az Alkotmány értelmezése során - is számos alkalommal szembesült, de lassan, több határozaton keresztül bizonyos elemei kezdtek kikristályosodni.[10]
A fizetési meghagyásos eljárások közjegyzői hatáskörbe telepítése kapcsán 2011-ben született alkotmánybírósági döntés[11] a korábbi gyakorlatra alapozva hangsúlyozta, hogy az Alkotmánynak nem volt igazságszolgáltatási fejezete, az Alkotmány - bár használta - nem definiálta az igazságszolgáltatás fogalmát. Az "igazságszolgáltatás kizárólag bíróságok által" elvet megfogalmazó rendelkezés [45. § (1) bekezdés] az Alkotmány X. Fejezetén belül helyezkedett el, mely "A bírói szervezet" elnevezést viselte. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az igazságszolgáltatás és az ítélkezés kategóriáit nem szabad összemosni. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdésében szereplő "igazságszolgáltatás" kifejezés valójában a bíróságok ítélkezési tevékenységét takarta. Így volt értelmezhető az, hogy igazságszolgáltatási, vagyis ebben az értelemben ítélkezési tevékenységet kizárólag bíróságok folytathattak. A testület rámutatott arra is, hogy az igazságszolgáltatás tágabb fogalmi körébe vonható az ún. kvázi bíróságok [pl. állandó és eseti választott bíróságok, a helyi jegyző birtokvédelmi eljárása, a szabálysértési bíráskodás, közjegyzői jogszolgáltatás, illetve a fogyasztóvédelem területén a békéltető testület eljárása] jogszolgáltató tevékenysége is, amelyek szervezeti értelemben nem részei a bírósági szervezetrendszernek. A legtágabb értelemben vett igazságszolgáltatás fogalmába beletartozik még az ügyészség és az ügyvédség tevékenysége is. Az alkotmánybírósági döntés végső konklúziója az volt, hogy a közjegyzői jogszolgáltatás a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység részét képezi.
A fenti megállapítások most is megállják a helyüket: az Alaptörvénynek sincs igazságszolgáltatási fejezete, a 25-28. cikkek a bíróságról szólnak, az Alaptörvény sem definiálja - csak használja - az igazságszolgáltatás fogalmát. Az Alaptörvény azonban - szemben az Alkotmánnyal - már nem rögzíti, hogy igazságszolgáltatást kizárólag a bíróságok folytathatnának. A 25. cikk (1) bekezdése már "csak" annyit mond, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. A szöveg változása ellenére még mindig igaz a bíróságok igazságszolgáltatási monopóliumának elve. Lichtenstein József a jogállamiság elvének elengedhetetlen tartalmi követelményeként fogalmazza meg, hogy igazságszolgáltatási (az alkotmánybírósági fogalomrendszerbe helyezve: ítélkezési) tevékenységet kizárólag állami bíróságok gyakorolhatnak.[12] Én ezt kiegészíteném az Alkotmány idején ezen elvből levezetett, jelenleg az Alaptörvény C) cikkének (1) bekezdésében külön megfogalmazott hatalommegosztás elvével, a 25. és 26. cikkben
- 130/131 -
foglalt, a bíróságokat érintő rendelkezésekkel, valamint és különösképpen pedig az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése által deklarált bírósághoz fordulás jogával.
Jakab András olvasatában az Alaptörvény azon rendelkezése, mely szerint a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, egy általános funkció-megjelölés csupán, ami egyszersmind nem zárja ki, hogy a bíróságoknak legyenek nem igazságszolgáltatási tevékenységei is, mint például a cégbírósági eljárások.[13] Az említett szabály, a másik oldalról nézve, azt sem lehetetleníti el, hogy (kvázi) igazságszolgáltatást más szervek, személyek is végezzenek. Sőt, a 29. cikkben az Alaptörvény a legfőbb ügyészt és az ügyészséget az igazságszolgáltatás közreműködőjeként említi.[14]
Szemben tehát az Alkotmánnyal, melyben az "igazságszolgáltatás" szűk értelemben jelent meg (45. §), vagyis mint ítélkezés, addig az Alaptörvény e fogalmat inkább tág értelemben használja. Az Alaptörvény egyéb rendelkezéseire figyelemmel azonban ma is érvényes, hogy szűk értelemben vett igazságszolgáltatási (ítélkezési) tevékenységet csak a bíróságok végezhetnek.[15] Ehhez kapcsolódóan az Alaptörvény - az Alkotmányhoz hasonlóan - további elveket is rögzít: a társasbíráskodás elvével, a nem hivatásos bírák részvételével és a bírói függetlenség elvével összefüggően.
Az igazságszolgáltatás szűkebb fogalmának körbehatárolása ma is időszerű. Különösen azért, mert a bíróságok tehermentesítése érdekében a jogalkotó az elmúlt időkben egyre több, korábban a bíróságokhoz rendelt feladatot szervezett ki közjegyzőkhöz, olyanokat is, amelyek hagyományosan a bíróságok hatáskörébe tartoztak. Legutóbb és talán legnagyobb jelentőséggel a fizetési meghagyásos eljárásokat, ami felveti a kérdést, hol emel ezen gyakorlat elé korlátokat az Alaptörvény.
Az ítélkezés központi eleme - miként arról fent már szó esett - az egyéni jogviták[16] elbírálása, eldöntése.
Itt rögtön érdemes utalni arra, hogy az Alaptörvény 25. cikk (6) bekezdése értelmében törvény egyes jogvitákban más szervek eljárását is lehetővé teheti. Jakab András szerint ez a rendelkezés az "alternatív vitarendezési eljárásokhoz teremt alkotmányi alapot"[17]. Ilyen eljárások persze korábban is léteztek, az Alkotmánnyal való összhangjuk nem volt kérdéses, legalábbis addig nem, amíg igénybevételük, illetve a döntések kötelező ereje, állami kényszer útján való kikényszeríthetősége a felek (előzetes) önkéntes alávetésén alapult (pl. választottbíráskodás. közvetítés, békéltetés stb.). Tisztázatlan, hogy az "alternatív vitarendezési eljárásokon" túl ezen alaptörvényi rendelkezés alapján kiszervezhető-e a jogviták elintézése más szervekhez úgy, hogy az nem a felek önkéntes elhatározásán alapul, illetve utóbb sem biztosított a bírósághoz fordulás joga. Ennek korlátját a bírósághoz fordulás jogát rögzítő XXVIII. cikk (1) bekezdése képezné, annak függvényében ugyanakkor, hogy e cikkben miként is értelmezzük a "bíróság" kifejezést.
Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 12. cikkének (2) bekezdése mindenesetre viszonylag tágan értelmezte a fenti szabályban a "más szervek" kategóriáját. Így szólt: "Ha az Alaptörvény 25. cikk (6) bekezdése szerint törvény alapján egyes jogvitákban a Kormány tagjának egyedi közhatalmi döntésével kinevezett, nemperes eljárásban igazságszolgáltatási tevékenységet folytató személyek is eljárhatnak, az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének a legmagasabb életkor meghatározására vonatkozó rendelkezését 2014. január 1-jétől e személyek tekintetében is alkalmazni kell." E szabály végrehajtásaként módosította az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény 45. § (4) és (6) bekezdése a közjegyzőkről szóló törvényt, mely azonban részben már nem lépett hatályba. Mindez azért érdekes, mert - miként arról alább még részletesebben lesz szó - a közjegyzői tevékenység jelenleg sokkal inkább a jogviták (újabb jogviták) megelőzését, és közvetlenül nem a kezelését célozza. A közjegyzőtől már felmerült jogvita feloldása nem kérhető, a közjegyzők ebbéli minőségükben magában a vita feloldásában nem vesznek részt[18]. Kétségtelen, hogy eljárásuk során a közjegyzők már a hatályos szabályok értelmében is szembesülhetnek jogvitás helyzetekkel, és rendezésükhöz oly módon is hozzájárulnak, hogy a felek között létrejött egyezséget jóváhagyják, ezzel biztosítva a vita rendezésének véglegességét (tartósságát) és törvényességét.[19] A közjegyzői szervezetben rejlő lehetőségek
- 131/132 -
kihasználása pedig még nyitott: ebbéli minőségükben akár szélesebb körben is bevonhatók jogviták feloldásába.[20]
A szűk értelemben vett igazságszolgáltatás bíróságoktól való kiszervezésének alapjogi korlátját az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdése adja. Ez rögzíti a bírósághoz fordulás jogát és a tisztességes eljárás követelményét: "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el."
A személyek jogairól és kötelezettségeiről, valamint az ellenük emelt vádról való döntésnek tehát bíróságtól kell származnia. Fontos ezért ellamentálni az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének és a 25-27. cikkek egymáshoz való viszonyán, különösen pedig azon, hogy a bírósághoz fordulás jogának az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) 6. cikkének (1) bekezdése szerinti tartalmát is szem előtt tartva mire terjeszthető ki a XXVIII. cikk (1) bekezdésének hatóköre. Illetve másképpen megközelítve: az ítélkezés fogalma, valamint a jogok és kötelezettségek, illetve a vád "elbírálása" mennyiben feleltethető meg egymásnak, továbbá, mennyiben azonosítható a XXVIII. cikk (1) bekezdésében szereplő "bíróság" a 25. cikkben megjelölt bírósággal. Érdemes utalni arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) nem az elnevezése vagy a rendes bírósági rendszerbe ágyazottsága, hanem jellemzői folytán, alapján ítéli az egyezmény 6. cikk (1) bekezdése szempontjából azt, hogy az eljáró testület "bíróságnak" tekinthető-e vagy sem. Ilyen megközelítés pedig az alkotmánybírósági gyakorlatban is felbukkant. A 6/1998. ( III. 11.) AB határozatban az Alkotmánybíróság arra utalt, hogy saját dogmatikája van annak, mi számít "bíróságnak". Szemben az egyezménnyel, mely csak alapjogokkal foglalkozik[21], az Alaptörvény az államszervezet legalapvetőbb szabályait is rögzíti, köztük épp a bíróságok feladatait és helyét a közhatalmi rendszerben. Az idézett megközelítésből azonban mégiscsak az tűnik ki, mintha az Alaptörvény két helyén használt "bíróság" kifejezés mégsem lenne megfeleltethető egymásnak, ami viszont az Alaptörvény belső koherencia-zavarát idézhetné elő.
Ha csak az elnevezésből indulunk ki, akkor a közjegyzők előtti eljárás nem elégíti ki a bírósághoz fordulás jogának állami biztosítását, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti "bíróság" fogalomkörébe ugyanis a közjegyzők nem vonhatók be. Nem tudom, hogy a "saját dogmatika" alkalmazásával mire jutna az Alkotmánybíróság, tekintve, hogy a bírák jogállásához a közjegyzőké közelít a leginkább. A magam részéről követném azt az elvet, hogy az államszervezeti (beleértve természetesen a törvény által felállított különbíróságokat is) és a bírósághoz fordulás joga szerinti "bíróság" fedi egymást.[22] Ezáltal valósítható meg a hatalmi ágak elválasztásában a bíróságok igazságszolgáltatási monopóliuma úgy, hogy megfelelő ellensúlyt képezzenek a többi, (elsődlegesen) a jogalkotó és a végrehajtó hatalomhoz képest. Ha ez nem így lenne, akkor a jogalkotó a XXVIII. cikk (1) bekezdésének megfelelő jogvita-megoldási fórumrendszert alakíthatna ki, amivel a "bíróság" mint hatalmi ág könnyen kiüresíthető lenne. Miként arról fent már szó esett, a 25. cikk (7) bekezdése megteremti a lehetőségét annak, hogy jogvitákban más szervek is eljárhassanak. Kiterjesztően értelmezve e szabályt akár addig is el lehet jutni, hogy az alternatív vitamegoldási lehetőségeken túl bírósági ítélkezésnek megfelelő tevékenységet bíróságon kívüli szervek is végezhetnek. E szervek akár a XXVIII. cikk (1) bekezdésének is megfelelhetnének, így a "saját dogmatika" révén e szervek a bírósághoz fordulás joga szempontjából mégiscsak "bíróságnak" minősülhetnének. Így bár elképzelhető egy olyan felfogás, mely összhangba tud-
- 132/133 -
ja hozni az államszervezeti és az alapjogi rendelkezéseket egymással (és elszakad a szöveg szerinti értelmezés adta keretektől, vagyis nem azonosítja egymással a két helyen használt "bíróság" kifejezést), fennáll a veszélye annak, hogy a kivételszabályon keresztül kiüresedik a bíróságok igazságszolgáltatási monopóliuma, illetve kérdésessé válhat, hogy hol húzódik a határ az igazságszolgáltatás fő letéteményesei, a bíróságok és az egyéb szervek között.
A két helyen használt "bíróság" fogalom azonosítása összecsengne azzal is, hogy az ítélkezés a vádról, illetve a jogokról és kötelezettségekről való döntést takarja (jogszabály által meghatározott eljárási rendben, a jogszabály egyedi érvényesítésével, kötelező erővel)[23]. Ez az értelmezés egyben nem zárja ki, hogy jogvitákban más szervek is eljárhassanak, akár közjegyzők is (biztosítva a döntésük ellen a bírósághoz fordulás lehetőségét, vagy az alternatív eljárás igénybevételének önkéntességét).
Van tehát egy abszolút (jogi) határ, amelyen túl a közjegyzők (illetve más szervek, testületek, személyek) már nem vehetnek át feladatokat a bíróságoktól. Ez a korlát az Alaptörvénynek a bírósági feladatokat meghatározó rendelkezései, illetve a bíróhoz fordulás alapjoga tiszteletben tartásának kötelezettsége. A kiszervezésnek megvannak azonban az egyéb aspektusai is.
Egyes hatásköröknek a bíróságoktól más szervekhez való telepítésének fő oka a bíróságok tehermentesítése. Az igazságszolgáltatás szervezetrendszerének fenntartása nem olcsó az állam számára, ez már az ítélkező bírák függetlenségét biztosító megfelelő jövedelmezésből is következik. A növekvő ügyteher nem kezelhető a végtelenségig a bírák számának emelésével, hisz annak egy társadalom (anyagi) teherbíró képessége igen hamar útját állja. Az eljárások elhúzódásának az ügyérkezéseken túl számos összetevője van, mint például igazgatási problémák, a bírákat segítő személyzet (ügyintézők) és eszközök hiánya (különösen informatikai téren), vagy nem megfelelő eljárási szabályok alkotása. Önmagában a feladatok és hatáskörök kiszervezése nem hozhat teljes megoldást a bírói szervezetben jelentkező diszfunkciók kezelésében, de alkalmas lehet egy-egy problémacsokor felszámolására. Az Alaptörvény elvben igen széles lehetőséget kínál a kiszervezésre. Látni kell azonban, hogy a határ nem csupán alkotmányossági, de azon túl célszerűségi és hatékonysági is lehet. Mindazok a garanciák, melyek a bírósági szervezetben és annak működésében már benne rejlenek, indokolhatják, hogy ne csak a szűk értelemben vett igazságszolgáltatás, hanem annak tágabb értelmébe tartozó, illetve azon kívül eső tevékenységek is a bíróságok hatáskörébe tartozzanak, még akkor is, ha az eljárás tárgya kevesebb garanciát igényel, mint a jogviták eldöntésének peres útja.
A közjegyzők által ellátott feladatokat az Alkotmánybíróság egy korai határozatában[24] a következőképpen jellemezte: "A modern jogállamokban a közjegyzőket a törvény közhitelességgel ruházza fel. A közjegyző - egyebek között az általa szerkesztett és hitelesített közokiratok által - a jogviták megelőzése érdekében végez olyan jogi szolgáltatást, amely tehermentesíti a bíróságokat, az igazságszolgáltatást, de elősegíti a forgalom szabadságát, biztonságát és a szerződési fegyelem erősödését is." Tóth Ádám és Szécsényi-Nagy Kristóf is rámutat arra, hogy a közjegyzőség célja a jogviták megelőzése, a közjegyzők által lefolytatott eljárások a megelőző jogszolgáltatások keretébe sorolhatóak. A bíróságok tehermentesítését a közjegyzőség két úton biztosítja: egyrészt korábban a bíróság hatáskörébe tartozó eljárások átvételével, másrészt oly módon, hogy jogügyletek létrehozatalánál közreműködik, s ezáltal a jogviták felmerülésének esélyét csökkenti, illetve elbírálásukat megkönnyíti.[25] Mindezen tevékenységeikkel a közjegyzők a jogállamiság megvalósításán munkálkodnak.
Az Alkotmánybíróság a 944/B/1994. AB határozatában foglalta össze, milyen szerepük is van a közjegyzőknek az állam életében: "A közjegyzői tevékenység az állam igazságszolgáltató tevékenységének részét képezi. (…) Ahhoz, hogy a közjegyző e megelőző, segítő feladatának eleget tudjon tenni, az igazságszolgáltatásban elfoglalt különleges helyzete miatt különböző - az intézményt védő, valamint személyével szemben követelményként megfogalmazott - garanciális jellegű szabályok szükségesek." Lássuk, melyek is ezek!
A fent említett 944/B/1994. AB határozat pár ilyen garanciális szabályt maga is kiemelt: a közjegyző elmozdíthatatlanságát, személyes felelősségét az általa okozott károkért, a magánokiratkészítés tilalmát, a közjegyzői állások szisztematizálását, a közjegyző szék-
- 133/134 -
helyhez kötöttségét. Hangsúlyozta ugyanakkor a testület azt is, hogy ezt az állami feladatot gazdaságilag önálló (adójogilag egyéni vállalkozóként nyilvántartott) közjegyzők látják el. Egyrészt tehát a közhitelességgel felruházott közjegyzők az állami igazságszolgáltatás részeként, közhatalmat gyakorolva[26] a jogviták megelőzése érdekében jogszolgáltató tevékenységet folytatnak, másrészt mindezt szellemi szabadfoglalkozásúként teszik, vállalkozás formájában. Ez adja jogállásuk kétarcúságát.[27] S ez bizony (valóságosan vagy látszólagosan) egymásnak feszülő felfogásokhoz vezethet, miként az kiolvasható az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bíróságának eltérő megközelítéséből is.[28]
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a "közjegyzői tevékenység (…), annak ellenére, hogy vannak gazdasági, más jogterületre is kiható vonatkozásai (a szolgáltatásokért fizetett díj, amely a közjegyzőt adójogi jogalannyá teszi, a közjegyző társadalombiztosítási jog alapján biztosítottnak számít) bér- és jövedelemszerzésre irányuló, de nem gazdasági tevékenység, a jövedelmi-gazdasági vonatkozások a közjegyző érdemi tevékenységével összefüggésbe nem hozhatók." Emiatt a testület szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog és a közjegyzői tevékenység nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben egymással. Nem nehéz belátni, hogy míg az uniós bíróság a közjegyzőkre mint vállalkozásokra tekint, addig az Alkotmánybíróság a vállalkozási vonalat kívül rekesztette az értelmezési kereteken.
A továbbiakban azokra az alaptörvényi rendelkezésekre fokuszálok, amelyek köré a közjegyzői törvény részletszabályai szerveződnek.[29] Miként arról fent már szó esett, a közjegyzők feladata a jogviták megelőzése a bíróságok tehermentesítése céljából. Ennek eszköze a közhitelesség.[30] Mindez pedig a jogállamiság, a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése] érvényre juttatását szolgálja. Ahhoz, hogy a közjegyzőség betölthesse neki szánt szerepét a tág értelemben vett igazságszolgáltatásban, és képes legyen a jogviták megelőzésében hatékonyan közreműködni, a közjegyzők személyével szemben komoly mércét állít fel a jogalkotó. Ez az indoka annak, hogy a közjegyzők jogállása leginkább a bírákéhoz közelít. A közjegyzőnek függetlennek, pártatlannak kell lennie, mely természetesen másként, más környezetben realizálódik, mint a bírói függetlenség és pártatlanság. Az Alkotmánybíróság kifejtette[31]: bár a közjegyző hivatását szabadfoglalkozású személyként gyakorolja, de a bíróéhoz hasonló kötelmek mellett. A közjegyzői intézmény működésének magas színvonala ugyanis közérdek. Ezért az állam jogosult a díjszabásról, a közjegyzői állások számáról és székhelyéről, a szakmai előképzettségről dönteni.
Nézzük, melyek azok az alkotmányos/alaptörvényi rendelkezések, melyekkel még a közjegyzők összefüggésbe hozhatók!
Bár tevékenységük a vállalkozáshoz való joggal nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe, nem kétséges, hogy kereső foglalkozásról van szó, melyben a közjogi jelleg mellett megjelennek a magánjogi elemek is. Ennyiben a munkához való jog, illetve ahogy ezt az Alaptörvény jelenleg megfogalmazza: a munka szabad megválasztásához való jog [XII. cikk (1) bekezdés] szerint is ítélendőek meg a közjegyzőkkel szemben támasztott követelmények.[32] E foglalkozás választásának objektív (példádul a kötött létszám) és szubjektív korlátok közé szorításának alkotmányossági megítélése szorosan összefügg a közjegyzőknek az igazságszolgáltatásban betöltött szerepével, épp ezért szigorú belépési követelmények felállítása sem eredményezi a munka szabad megválasztásához való jog alkotmányellenes korlátozását. A közjegyzői tevékenység magánjogi oldala a saját iroda, ügyviteli alkalmazottak foglalkoztatása munkaviszony keretében, adójogi oldalról nézve pedig a közjegyző vállalkozóként jelenik meg[33], bár nem minősül egyéni vállalkozónak.[34]
A közjegyzők ugyanakkor nem maguk szabják meg a tevékenységükért járó díjat, hanem azt jogszabály tartalmazza. E díjak a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban köztehernek minősültek (Alkotmány 70/I. §), melynek azonban a jogosultja nem a központi költségvetés, hanem közvetlenül a közjegyző volt.[35] A közteherviselés szabálya ma már némileg eltér a korábbitól. Az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének értelmében: "teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez." A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás továbbra is közteherként jelenik egy alkotmánybírósági határozatban, viszont a viszonyítási alap az Alkotmányhoz képest változott: az Alkotmányhoz képest a jövedelmi, vagyoni viszonyoknak való megfeleléstől távolodás, de az arányosság követelményének fennmaradása látszik.[36] Az Alkotmánybíróság ugyanebben a határozatában[37] a gazdasági kamarának tagsági jogviszony hiányában is fizetendő kamarai hozzájárulást köztehernek minősítette[38], méghozzá azon az alapon, hogy a közigazgatás feladatainak megvalósításában közremű-
- 134/135 -
ködő köztestületek (a kamarák) sajátságos, testületi önkormányzatok, amelyek bár szervezeti értelemben nem képezik az államháztartás alrendszerét, de az államtól delegált feladatellátásuk finanszírozására a törvény alapján alkotmányosan jogosultak lehetnek a közbevételre. E tételek megfelelően adaptálhatók a közjegyzőkre is, így a részükre fizetendő díjak most is közteher, azaz "a közös szükségletek fedezéséhez történő hozzájárulás" körébe vonhatóak.[39]
Az Alkotmánybíróság korábban rendszeresen foglakozott a közjegyzők és más jogászi szakmák, különösen pedig a szintén szabadfoglalkozású jogászok (értve ez alatt elsősorban az ügyvédeket) egymáshoz való viszonyával, az eltérő szabályozásból fakadóan az indítványozók ugyanis rendszeresen a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértésére hivatkoztak. A kialakult álláspont szerint az azonos végzettségűeken (azaz jogászokon) belül nem vethető fel a diszkriminatív kezelés, ha az általuk betöltött, különböző jogállású, feladat- és hatáskörű jogi hivatás szabályait vetjük össze. Azaz az egyes hivatásokat betöltő személyek nem képeznek homogén csoportot.[40] Az Alkotmánybíróság a 42/2012. (XII. 20.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmához kötődő joggyakorlat az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdésének értelmezése és alkalmazása tekintetében is irányadó. Így a korábbi döntésekben kifejtettek most, az Alaptörvény hatálya alatt is megállják a helyüket.
Külön figyelemre méltó a korábbi döntések közül az, amelyben a "nyugdíjazás" kérdésében kellett állást foglalnia az Alkotmánybíróságnak, a közjegyzői hivatás betöltésének akkor még 70 éves korhatára vonatkozásában[41]. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy a 70. életév betöltése - szemben más szabadfoglalkozású személlyel - a közjegyzői szolgálat megszűnését eredményezi. A testület kimondta, hogy a közjegyzőkre előírt életkori határok a közjegyzői feladatkör sajátosságaival (beleértve az eljárási kötelezettséget is), a közhitelességgel függnek össze, és így nem tekinthetők önkényesnek.
Kétségtelen, hogy a közjegyzők jogállása leginkább a bírókéhoz áll közel: számos tekintetben a közjegyzőkre vonatkozó szabályok ugyanolyan szigorúak, mint a bíróknál. Ilyenek különösen a pártatlanságukat biztosító kizárási szabályok. Bizonyos vonatkozásban azonban enyhébb megítélés alá esnek, mint a bírák. Ilyenek például az összeférhetetlenségi előírások. Azon túl, hogy a bírók jogállásának leglényegesebb elemeit az Alaptörvény rögzíti, meghatározó különbség, hogy míg a bírák függőségi jogviszony keretében végzik feladataikat, addig a közjegyzők nem. Emiatt különösen fontos a kamara, mely jelentős szerepet játszik nem csupán a közjegyzői kar érdekeinek képviseletében, de - ennek keretein belül - abban is, hogy a közjegyzők társadalmi megbecsülése, az irántuk fennálló bizalom fennmaradjon.
Az Alkotmánybíróságnak több ügy kapcsán volt alkalma véleményt formálni a kamarák mint köztestületek feladatairól, alkotmányos vonatkozásairól.[42] A testület következetesen hangsúlyozta, hogy "törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát".[43] Igaz azonban, hogy a kamarai kényszertagság alkotmányosságának megítélésénél az Alkotmánybíróság az egyesülési jogot, illetve a cselekvési autonómiát viszonyítási alapként kezelte[44]: kamara létrehozatala, és abban kötelező tagság előírása csak akkor indokolható, ha az valóban közfeladatokat lát el. A kamarák tehát ún. testületi önkormányzatok, melyek bizonyos közfeladatokat látnak el, illetve ennek keretében esetenként közhatalmat is gyakorolnak. A közhatalom gyakorlása egyértelműen kitűnik, ha közigazgatási feladatokat látnak el.[45] Ilyenkor jellemzően a közigazgatási hatósági eljárás szabályait alkalmazzák, döntéseik ellen bírósághoz lehet fordulni. Ebbe a körbe tartozik a nyilvántartások vezetése, adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotás, s ezek szankcionálása. Ehhez képest vannak belső igazgatási, illetve érdek-képviseleti feladataik is, melyek szintén a közfeladat körébe esnek[46], bár közhatalom gyakorlásával nem járnak.[47]
Az Alkotmánybíróság különbséget tesz a szakmai (ügyvédi, közjegyzői, orvosi, gyógyszerész-, építész- és mérnökkamarák stb.) és a gazdasági kamarák között. Ennek alapja egyrészt a gazdasági kamarák eltérő közfeladata, az általuk lefedett foglalkozások és a tagok rendkívül nagy száma, tevékenységük sokrétűsége és gazdasági súlya, másrészt viszont a szakmai kamarákat alkotó foglalkozások személyes teljesítményre és felelősségre épülő volta, kisebb létszámú szabad foglalko
- 135/136 -
záskénti önkormányzati hagyományai, s a tagsági jogviszony kialakításában ebből folyó sajátosságok (mint a kamarából való kizárás lehetősége). A szakmai kamarák - miként arra a testület rámutatott - a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai, ilyen a közjegyzői kamara is. "Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik. Ennek felel meg, hogy a szakmai kamaráknak csak természetes személyek lehetnek tagjai; hogy az adott szakma pontosan körülhatárolt, igen részletesen szabályozott, s azt viszonylag kevesen gyakorolják."[48] Az említett sajátosságokból fakadóan a szakmai kamarák tekintetében a tagságot érintő kamarai döntési jogkört, a tagok szakmai működése feletti szigorúbb kontrollt alkotmányossági szempontból megengedőbben ítélte meg, mint a gazdasági kamarák esetében.
Az Alkotmányhoz kötődően kialakult, de az Alaptörvény hatálya alatt is követhető (követendő) alkotmánybírósági gyakorlat a közjegyzőkre mint a tág értelemben vett igazságszolgáltatás részeként működő, a jogállamiság megteremtésében aktív szerepet játszó, a bírákéhoz közelítő függetlenséggel és pártatlansággal körülvett jogszolgáltatókra tekint, akiknek elsődleges feladata a jogviták hatékony megelőzése. A közhatalom gyakorlásából ugyanakkor a közjegyzők nem az államszervezet részeként, nem azzal függelmi viszonyban állva, hanem - kötelező kamarai tagság mellett, és szigorú szakmai követelményeknek megfelelve - szellemi szabadfoglalkozásúként veszik ki a részüket. A bíróságok tehermentesítésében kiemelkedő szerepet játszó közjegyzőség feladatainak meghatározásakor nem lehet megfeledkezni sem e kettős arculatról, sem arról, hogy az igazságszolgáltatás súlypontjai továbbra is az állami szervek, elsődlegesen pedig a bíróságok. Ennek tiszteletben tartásával elgondolkozhat a jogalkotó azon, milyen újabb feladatokkal ruházza fel a közjegyzőket, megteremtve ugyanakkor egyúttal az új hatáskörök gyakorlásának személyi és anyagi feltételeit is. ■
JEGYZETEK
[1] Az eljárási kérdéseket illetően lásd: Udvary Sándor: A közjegyzői eljárások néhány vonatkozása és eljárási garanciái az alkotmányjog tükrében. Közjegyzők Közlönye 2013/1. szám, 30-44. oldal
[2] Ezt a témakört dolgozta fel Paczolay Péter "A közjegyzők és a közhatalom" című előadásában. (megjelent: Közjegyzők Közlönye 2013/1. szám, 4-15. oldal)
[3] Lásd az Alkotmánynak az Alaptörvény R) cikkéhez hasonló tartalmú 77. §-ához fűzött kommentárt Jakab Andrástól és Vincze Attilától [8] bekezdés. Eszerint "nem szükséges a teljes materiális alkotmányjogot az Alkotmányban szabályozni, hanem annak csupán a magját." In: Az Alkotmány kommentárja (szerk.: Jakab András), Századvég Kiadó, Budapest, 2009 (a továbbiakban: Az Alkotmány kommentárja), 2743. oldal
[4] Lásd ezzel kapcsolatban: Szamel Lajos: A bíráskodás (igazságszolgáltatás) az állami tevékenységi és szervezeti rendszerben. A községi bíráskodás. Budapest, 1988, 1-74. oldal
[5] Lásd: Herbert Küpper kommentárját in: Az Alkotmány kommentárja 1656. és 1666-1681. oldal; Lichtenstein József: A bíróságok. In: Bevezetés az alkotmányjogba (szerk.: Trócsányi László - Schanda Balázs), HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012 (a továbbiakban: Bevezetés az alkotmányjogba), 307. oldal.
[6] Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972, 9. oldal
[7] In: Az Alkotmány kommentárja i. m. 1663-1664. oldal
[8] In: Az Alkotmány kommentárja i. m. 1670. oldal
[9] In: Bevezetés az alkotmányjogba 308. oldal
[10] 1481/B/1992. AB határozat, 944/B/1994. AB határozat, 71/2002. (XII. 17.) AB határozat, 45/2009. (IV. 10.) AB határozat
[11] 1208/B/2010. AB határozat
[12] "A bíróságok" c. fejezet in: Bevezetés az alkotmányjogba i. m. 309. oldal
[13] Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati kézikönyve. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011 (a továbbiakban: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati kézikönyve), 266. oldal
[14] Lásd ehhez: Varga Zs. András által írt fejezetet az ügyészségről. In: Bevezetés az alkotmányjogba i. m. 290. oldal
[15] Lichtenstein József: A bíróságok. In Bevezetés az alkotmányjogba 309-310. oldal; Patyi András: The Courts and the Judiciary In: The Basic Law of Hungary. Clarus Press, Dublin, 2012 (a továbbiakban: The Basic Law of Hungary), 174. oldal és 187. oldal. Patyi András ugyanakkor jelzi, hogy az igazságszolgáltatási monopóliumot megtöri az Alkotmánybíróságnak adott hatáskör, melynek keretében alkotmányjogi panaszok alapján vizsgálhatja a bírósági határozatoknak az Alaptörvénnyel való összhangját.
[16] A jogvita létezése mint alaptétel persze azt is jelenti, hogy ott, ahol nincs jogvita, a bírói út biztosítása/előírása nem követelmény. Elég csak a házasságoknak a felek egyező akaratnyilvánításán alapuló felbontására gondolni, ahol a jogalkotó egyéb szempontok és igények hangsúlyos figyelembevétele okán döntött a bíróság előtti peres eljárásban történő válás mellett.
[17] Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati kézikönyve 266. oldal
[18] A közjegyzők közvetítői tevékenységet természetesen végezhetnek [Ktv. 7. § (3) bekezdés c) pontja], amennyiben a közvetítői törvényben foglaltaknak eleget tesznek. Lásd ezzel kapcsolatban: Farkas Tamás: A közjegyzői tevékenység szerepe a jogviták megelőzésében: a jogi tanácsadás és a közjegyzői közvetítés (mediáció), mint ennek eszköze. Közjegyzők Közlönye 2000/2. szám, 9-12. oldal
[19] Lásd: a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény 12. §. A közvetítő eljárások végeredményeként megszülető megállapodások, illetve általában nyilatkozatok közjegyzői okiratba foglalásával a közjegyzők hozzájárulnak ahhoz, hogy azok összhangban legyenek a jogszabályokkal és biztosítsák, miszerint a felek nyilatkozataikhoz tartják magukat. Ezáltal előzhetők meg (újabb) jogviták, illetve az esetlegesen mégis felmerülő jogviták egyszerűbben intézhetők el.
[20] Miként az elhangzott egy szakmai beszélgetésen Szécsényi-Nagy Kristóftól: a közjegyzői hatásköröket például - az egyezségi kísérletre idézés nemperes eljárással - lehetne bővíteni.
[21] Ráadásul a részes államok sokszínű bírósági szervezeti megoldásaiból adódó problémát is kezelni kellett az EJEB-nek, ezért különösen indokolható, hogy önmagában az elnevezés és a bírósági szervezet integráltsága nem döntő a bíróság gyakorlatában, hanem inkább egy teleologikus értelmezést tett magáévá a testület.
[22] Patyi András szerint az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdése szerinti "törvény által felállított bíróság" fordulatban a törvény kifejezés a sarkalatos törvényre utal. (The Basic Law of Hungary 185. oldal) Itt a választottbíróságok rendszertani elhelyezése is rögtön felvetődik: bíróságok-e államszervezeti vagy a bírósághoz fordulás joga szerinti értelemben. Az előbbi tekintetében egyszerűbb a helyzet, hisz a 25. cikk (7) bekezdése kifejezetten utal arra, hogy törvény egyes jogvitákban más szervek eljárását is lehetővé teheti. Ezek tehát nem bíróságok a 25. cikk szerinti értelemben, miként nem voltak bíróságok az Alkotmány hatálya alatt sem (lásd Herbert Küpper kommentárját, in: Az Alkotmány kommentárja 1668. oldal). Az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséhez írt kommentár szerint viszont a bíróság fogalmába a választottbíróság is belefért (In: Az Alkotmány kommentárja 2013. és 2020. oldal). Talán itt a legszembetűnőbb, hogy a két helyen használt bíróság fogalom nem biztos, hogy fedi egymást. A valóságban azonban ennél bonyolultabb a helyzet: a választottbíróságok alkotmányjogi megítélése nem egészen egyértelmű, s ebben a tekintetben inkább Herbert Küpper álláspontját vallom (In: Az Alkotmány kommentárja 1668. oldal), s ezt támasztja alá az is, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének negatív oldalából (valamint a szerződési szabadságból), azaz a fél azon szabad döntéséből vezette le a választottbíráskodás lehetőségét, hogy nem viszi bírói útra az ügyét (helyette választottbírósági útra utalja, lásd: 1282/B/1993. AB határozat). A tisztességes eljárás követelményének a választottbírósági eljárásra való kiterjesztése inkább vezethető le abból, hogy a választottbírói ítélet érvényre juttatásához az állam rendelkezésre bocsátja ugyanazokat a kényszereszközöket, mint saját határozatai végrehajtásához, és hozzáfűzi ugyanazt a res iudicata joghatást, mint saját határozataihoz. Hasonló állásponton van Patyi András is (In: The Basic Law of Hungary 185. oldal) és Lichtenstein József (Bevezetés az alkotmányjogba 310. oldal).
[23] Itt külön jelentősége van annak, és ezért megérne egy külön tanulmányt, hogy mi kerülhet peres és nemperes eljárási útra. A garanciális elvek teljes palettájának ott kell maradéktalanul érvényesülnie, ahol jogvita van, míg az ezt nélkülöző eljárásokban ezen elvek csak töredékesen jutnak érvényre, mely ugyanakkor nem eredményezi a tisztességes eljárás sérelmét. Külön izgalmas kérdéskör, hogy mennyiben kérhető számon az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése a nemperes eljárásokon. Hollán Miklós és Osztovits András szerint a nemperes eljárásokban csak a jogállamiság elvén keresztül terjedhetnek ki a tisztességes eljáráshoz való jogból fakadó követelmények (in: Az Alkotmány kommentárja 2018. oldal, lásd még ehhez: 1551/B/1992. AB határozat). Az azonban látható, hogy az Alkotmánybíróság valóban több nemperes eljárást mérlegre tett a tisztességes eljáráshoz való jognak való megfelelés szempontjából [5/2006. (II. 15.) AB határozat, 19/2009. (II. 25.) AB határozat, 1161/D/2010. AB határozat, 395/D/2010. AB határozat, 1245/B/2011. AB határozat] Lásd még Udvary Sándor előadását: A közjegyzői eljárások néhány vonatkozása és eljárási garanciái az alkotmányjog tükrében. (Közjegyzők Közlönye 2013/1. szám, 30-44. oldal)
[25] Tóth Ádám: Hagyatéki eljárás és egyéb közjegyzői nemperes eljárások - Alapvetés. Szécsényi-Nagy Kristóf: Közjegyzői okirat. In: A polgári nemperes eljárások joga (szerk.: Varga István), ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010 (a továbbiakban: A polgári nemperes eljárások joga), 747-748. oldal, illetve 947. oldal
[26] Lásd a Legfelsőbb Bíróság 3/2004. polgári jogegységi határozatát.
[27] Lásd ezzel kapcsolatban: Bókai Judit: A Janus-arcú közjegyzőség, avagy mitől hatósági a hatóság? Közjegyzők Közlönye 2004/3. szám 4-8. oldal
[28] Paczolay Péter: A közjegyzők és a közhatalom. Közjegyzők Közlönye 2013/1. szám, 4-15. oldal
[29] A közjegyzők jogállásáról lásd még: Bókai Judit - Juhász Edit: A közjegyzők jogállásáról. Közjegyzők Közlönye 1999/4. szám 3-6. oldal
[30] Tóth Ádám, in: A polgári nemperes eljárások joga 749. oldal
[31] 27/1999. (IX. 15.) AB határozat
[32] 27/1999. (IX. 15.) AB határozat
[33] 32/2002. (VII. 4.) AB határozat
[34] Lásd: az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről 2009. évi CXV. törvény 2. § (2) bekezdés e) pontja
[35] 13/2008. (II. 21.) AB határozat
[36] 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [64]
[37] 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat
[38] Indokolás [57]
[39] Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt, az Alkotmánybíróság hatáskörét csökkentő rendelkezés nem akadálya annak, hogy a közjegyzőknek fizetendő díjak Alaptörvénnyel való összhangját a testület vizsgálhassa.
[40] 1083/B/2007. AB határozat, 317/B/2009. AB határozat
[42] 2011-ben a 710/B/2010. AB határozatban foglalta össze addigi gyakorlatát.
[43] Legutóbb lásd: 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [32], mely idézi a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatot
[44] 3049/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [31]
[45] Lásd a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 11/A. §-át
[46] Lásd különösen a Ktv. 54. § (1) bekezdés a)-d), f)-i), l)-n) pontjait
[47] Lásd még: 38/1997. (VII. 1.) AB határozat és 39/1997. (VII. 1.) AB határozat
Visszaugrás
