https://doi.org/10.59851/mj.73.03.2
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának kezdeti alkalmazását a magyar jogban bizonytalanságok és tévutak övezték. Azóta a gyakorlat letisztult, de több probléma továbbra is tapasztalható. A tanulmány e problémákra mutat rá, és egyben feltérképezi a Charta kezelését a mai magyar bírósági gyakorlatban.
Kulcsszavak: Alapjogi Charta; elkerülési stratégiák; korlátozott tárgyi hatály; az uniós hatáskörök képlékenysége
The initial application of the EU Charter of Fundamental Rights was surrounded by uncertainties and missteps in Hungarian law. Since then, practice has been clearer; however, several problems remain. This study highlights these problems and also explores the treatment of the Charter in the current Hungarian court practice.
Keywords: the EU Charter of Fundamental Rights; avoidance strategies; limited material scope; the fluidity of EU competences
Az Alapjogi Chartának vannak olyan általános jellemzői, melyek körülírják alkalmazásának kereteit a nemzeti jogrendszerekben. E jellemzőket hat pontban lehet összefoglalni:
(1) A Charta elsődleges jogforrás az uniós jogban. A Lisszaboni Szerződés a Chartát - 2009. december 1-jei hatállyal - inkorporálta az alapító szerződések szabályai közé. A magyar alkotmányos rendszerben így a Chartának ugyanolyan helye és általános joghatásai vannak, mint az uniós alapító szerződéseknek. Ilyen általános joghatás, hogy az Alaptörvényt és a magyar jogszabályokat a Charta rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni a Charta hatálya alá eső ügyekben. Ez az általános - az uniós jog bármely szabályának figyelembevételére vonatkozó - jogértelmezési kötelezettség az Alaptörvény E) cikkéből keletkezik, ahogy arra az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) rámutatott ("kooperatív jogértelmezési kötelezettség").[1]
(2) A Charta tárgyi hatálya korlátozott, az uniós hatáskörökhöz kötött. A Charta kizárólag az uniós hatáskörbe eső ügyek intézésének alapjogi konformitását kívánja biztosítani.[2] A Charta 51. cikk (1) bekezdése ezt úgy fogalmazza meg, hogy a tagállamok csak annyiban a címzettjei a rendelkezéseknek, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.[3] A Charta hatálya így jelentősen eltér a magyar jogrendszerben is olyan más, átfogó nemzetközi emberi jogi szerződés hatályától, mint például az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE).[4]
(3) A Charta közvetlen hatályának lehetősége. A tagállamok címzettjei a Chartának, így velük szemben elvileg más jogalany igényt alapíthat vagy igényt háríthat a Charta valamely rendelkezésére alapozva (közvetlen hatály). Ez azonban feltételekhez kötött az uniós jogban: a Charta adott rendelkezése csak akkor fejthet ki közvetlen joghatást a tagállamokkal szembeni igények megalapozásakor, ha kellően világos, egyértelmű és feltétel nélküli.
A Charta minden rendelkezését külön kell vizsgálni e szempontok alapján. Van olyan rendelkezés, mely alkalmas közvetlen joghatások keltésére, például a hatékony jogorvoslat és a tisztességes eljárás követelménye (Charta 47. cikk),[5] vagy a ne bis in idem elve (Charta 50. cikk).[6]
Nincs közvetlen hatálya azonban azon rendelkezésnek, mely a munkavállalóknak jogot biztosít a tájékoztatáshoz és konzultációhoz (Charta 27. cikk), mert az túl általános ahhoz, hogy ilyen joghatása legyen.[7] A közvetlen hatály kérdése konkrét ügyekben, egyenként dönthető el.[8]
(4) A Charta alkalmazhatóságának lehetősége magánfelek közötti jogvitában. A Chartának magánfelek nem címzettjei. Így kérdéses, hogy magánfelek közötti (horizontális) jogvitákban, magánféllel szemben, a Chartára közvetlenül alapozhatók-e igények. Előfeltételként a közvetlen hatály általános feltételei itt is alkalmazandók.
Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) tett már olyan megállapítást, hogy a Charta nem zárja ki eleve, hogy magánfelekre nézve is hordozzon kötelezettségeket, tehát a horizontális közvetlen hatály lehetősége
- 145/146 -
fennáll.[9] Ez azonban csak elvi premissza. Gyakorlati szempontból a vita még nem zárult le. Az biztos, hogy az EUB néha tulajdonít horizontális közvetlen hatályt a Chartában foglalt valamely rendelkezésnek,[10] így a tagállamok bíróságainak is meg kell fontolni az ilyen joghatás lehetőségét.
(5) A Charta értelmezésénél léteznek kötöttségek. A Chartát a következőkkel összhangban kell értelmezni (ezek a kötelezően alkalmazandó értelmezési támpontok): (i) az Emberi Jogok Európai Egyezménye [Charta 52. cikk (3) bekezdés]; (ii) a tagállamok közös alkotmányos hagyományai [Charta 52. cikk (4) bekezdés]; (iii) a Chartához fűzött magyarázatok [Charta 52. cikk (7) bekezdés]; (iv) az uniós tagállamok által kötött emberi jogi egyezmények.[11]
(6) A Chartában foglalt alapjogoktól korlátozottan el lehet térni. Ezektől egy tagállam legalább két irányban térhet el:
(i) a Chartában foglalt alapjogok korlátozását lehetővé tevő általános szabályozás alkalmazása. A Charta olyan intézkedés, aktus útján korlátozható, amely törvényben szabályozott, a korlátozott alapjog lényeges tartalmát tiszteletben tartja, arányos és elengedhetetlen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzés tényleges eléréséhez vagy mások jogainak és szabadságainak tényleges védelméhez [Charta 52. cikk (1) bekezdés]. Ez nem jelent újat az alapjogok korlátozásának megszokott módszereihez képest.
(ii) A Charta 53. cikke alapján a tagállam magasabb szintű alapjogvédelmet valósíthat meg ahhoz képest, mint amit az Unió biztosít. E rendelkezésnek - mely egyfajta alapjogi mentőklauzula - olyan szempontból lehet kiemelkedő jelentősége, hogy egy tagállam eltérhet olyan uniós jogszabálytól, mely ugyan a Chartával összeegyeztethető, de a tagállam magasabb szintű alapjogvédelmével nem. Az EUB az eltérés ezen lehetőségét azonban komoly - és a gyakorlatban szinte teljesíthetetlen - feltételekhez kötötte a Melloni-ítéletben.[12]
A Charta alkalmazhatóságával kapcsolatos legnagyobb bizonytalansági tényező a korlátozott tárgyi hatály, vagyis hogy a tagállam mikor hajt végre uniós jogot [Charta 51. cikk (1) bekezdés].[13] Az uniós hatáskörök határai képlékenyek. Az EUB is hajlamos tágan értelmezni azt, hogy egy tagállam milyen aktusokkal hajt végre uniós jogot. Sokszor ezt felcseréli olyan kifejezéssel, hogy a megítélendő ügy az uniós jog alkalmazási körébe esik-e, vagy sem, bár a kettő nem teljesen ugyanaz.
Az átható bizonytalanságot alapvetően az okozza, hogy az uniós hatáskörök és a tagállami hatáskörök sokszor összecsúsznak, és átfedik egymást. Közismert példa, hogy a közvetlen adóztatás alapvetően tagállami hatáskör; azonban az ennek keretében elfogadott adójogszabály sérthet uniós jogi normákat, például a tőke szabad mozgását (EUMSZ 63. cikk),[14] vagy az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát (jelenleg EUMSZ 18. cikk).[15] A közvetlen adóztatás így eredendően és döntően (elsődlegesen) tagállami hatáskör, de eshetőlegesen és másodlagosan kiterjedhet rá az Uniónak biztosított valamely hatáskör is.[16]
A másodlagos hatásköri kontrollnál az Unió nem annyira az adott terület szabályozási irányait adja meg, hanem pusztán szabályozási korlátokat állít a tagállami szabályozás elé (negatív szabályozás). A tagállam ilyenkor aligha uniós jogot hajt végre, de a tagállami szabályozás - egyedi, konkrét esetekben - belecsúszhat az uniós jog alkalmazási körébe is. Ekkor az uniós hatáskörök érintettsége bevonhatja az uniós alapjogi mércék alkalmazását olyan tagállami szabályozásokba is, amelyek eredendően és döntően - azaz elsődlegesen - a tagállamok hatáskörébe esnek (másodlagos uniós alapjogi kontroll).
A Charta alkalmazására három olyan típushelyzet különböztethető meg, amikor a tagállami aktusok az uniós alkalmazási körben születnek:[17]
(i) Az uniós jogot szoros értelemben végrehajtó tagállami aktusok (jogszabályok vagy egyedi igazgatási döntések), például az uniós irányelvet átültető nemzeti jogszabály elfogadása.[18]
- 146/147 -
(ii) Az uniós jog eltérést engedő szabályain (például mentőklauzulák, kivételes, engedő szabályok) alapuló tagállami aktusok.[19]
(iii) Az elsődlegesen tagállami hatáskörbe eső helyzeteket szabályozó aktusok, melyekre az uniós jog másodlagos kontrollja és ezzel egyben másodlagos alapjogi kontrollja is kiterjed (lásd előző bekezdés).[20]
A harmadik típushelyzetnél az uniós jog és a tagállami aktusok sokféle helyzetben és módon kapcsolódhatnak egymáshoz. Így az EUB általános elvként rögzítette, hogy a Charta csak akkor alkalmazható tagállami aktusokra, ha azoknak kellően közeli kapcsolata van az uniós joggal (a "kellően közeli kapcsolat" teszt). A kapcsolat közeliségének megítélése olyan szempontokon nyugszik, mint például az uniós joghoz sorolandó célokon kívül egyéb célok elérésére irányul-e a tagállami aktus; vagy van-e olyan specifikus uniós szabályozás, amely a tagállami aktust érintheti, vagy az uniós jog az érintett területen előír-e bármilyen kötelezettséget a tagállamok felé.[21]
A magyar bírói gyakorlatban a bíróságok sokszor elzárkóznak a Charta érdemi alkalmazásától, amelynek időnként igen rövid indokolását adják.[22] A Charta mellőzése lehet helyes és megalapozott, de az indokolás hiányosságai miatt kevéssé meggyőző. A gyakorlatból öt ilyen érvelési mód szűrhető ki:
(1) A legáltalánosabb érvelési mód, hogy a Charta által biztosított alapjogi védelmi szintet sommásan megfeleltetik más (ismerősebb) alapjogi védelmi rendszernek, ami felmenti a bíróságot a Charta érdemi alkalmazásától.[23]
A Kúria egy ügyben kijelentette, hogy a Chartában és az EJEE-ben garantált alapjogi védelmi szintet biztosítja az alkalmazandó magyar jogszabályok alaptörvény-konform értelmezése.[24] Ez egy észszerű vélelem, amely az érdekelt peres felet arra kötelezi, hogy a Charta alkalmazása érdekében mutasson rá, mennyiben tér el a Charta védelmi szintje az Alaptörvény védelmi szintjétől.[25]
Máskor a Kúria a Charta 52. cikk (3) bekezdését használta fel az érvelés egyszerűsítése érdekében. (Ez alapján, azonos alapjogok biztosítása esetén a Charta és az EJEE érintett rendelkezéseit azonos tartalmúnak kell tekinteni). Így a Charta elemzése elkerülhető az EJEE-t alkalmazó strasbourgi gyakorlat figyelembevételével.[26] Ugyanakkor, éppen e rendelkezés alapján a Charta magasabb szintű jogvédelmet is biztosíthat, mint az EJEE, de ennek esetleges fennállását azonban a bíróság az adott ügyben már nem vizsgálta.
(2) A bíróság a Charta alkalmazását elkerülte már oly módon is, hogy a vele együtt alkalmazandó uniós jogszabályt alkalmazta csak, és a lex specialis elv alapján mellőzte a Charta elemzését. A Chartában foglalt egyenlő bánásmód követelményének alkalmazását a Kúria egy esetben azzal kerülte el, hogy a látókörben lévő, a vezetői engedélyekről szóló uniós irányelv alapján a kérdést el lehetett bírálni, mert a Charta vonatkozó követelményének az irányelvi szabályozás önmaga eleget tett.[27] Ezzel hallgatólagosan elutasította annak vizsgálatát, hogy az uniós irányelvben foglalt szabályozás valóban biztosította-e a Charta által megkövetelt védelmi szintet az egyenlő bánásmód elve tekintetében.
(3) A magyar bíróságok esetenként úgy kerülik el a Charta alkalmazását, hogy szűken értelmezik azon tagállami aktusok körét, melyek az uniós jog végrehajtását jelentik, vagy amelyek az uniós jog alkalmazási körében születtek (az általános tárgyi hatály szűkítése). Erre külön kitérünk a 2.3. pontban.
- 147/148 -
(4) A Charta érdemi alkalmazását azzal is elkerülik a bíróságok, hogy az egyes szóba jövő alapjogok tartalmát meglehetősen felszínesen és egyben szűken ítélik meg, és ezáltal kizárják az előttük felmerülő jogkérdést a Charta alkalmazási köréből (a specifikus tárgyi hatály szűkítése). Két példát érdemes erre nézve kiemelni.
A Kúria szerint igen kevés uniós jogi kötelezettség van arra nézve, hogy a tagállamok milyen költségkedvezményeket biztosítanak a pert indító felek részére, és azok is elsősorban a határon átnyúló jogvitákra vonatkoznak. Gyors következtetéssel megállapította, hogy a költségkedvezményekre vonatkozó magyar szabályozás összhangban áll a nemzetközi kötelezettségekkel, így a Chartával is.[28] Ez nem kizárt, de a Charta 47. cikk (3) bekezdésére vonatkozó EUB-gyakorlat világos követelményeket fogalmaz meg a tagállamok irányában. A nevezetes DEB-ítélet felvázolta azt a szempontrendszert, amely mentén vizsgálni kell a tagállami bíróságoknak, hogy a nemzeti jogszabályokban lehetővé tett perbeli költségkedvezmények elégségesek-e a hatékony jogvédelem biztosításához.[29] Az idézett kúriai ítéletben ilyen mérlegelésnek nincs nyoma.
Egy közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perben a jövedéki adó törvénysértést elkövető felperes hivatkozott a Charta 16. cikkére (a vállalkozás szabadsága). A Kúria azzal zárta rövidre a hivatkozást, hogy a Charta rendelkezése a vállalkozás szabadságát a nemzeti jogszabályokkal összhangban ismeri el, és Magyarországon vállalkozás a jövedéki adóról szóló törvényben foglalt feltételekkel folytatható.[30] Határozatából úgy tűnt, mintha a Charta 16. cikke nem tartalmazna érdemi kötelezettséget a tagállamok felé, hiszen a nemzeti jogalkotástól függ a jog terjedelme. Ez nem teljesen van így. Az EUB felfogása szerint a vállalkozás szabadsága csakis közérdekből korlátozható (az alkalmasság és arányosság elvének alávetve), bár a tagállamoknak széles mérlegelési jogkörük van.[31] A Kúria fenti ítéletében nincs nyoma ennek a megközelítésnek.[32]
(5) A legegyszerűbb érvelési mód az, ha a bíróság nem érzi hatáskörébe tartozónak, hogy a Chartát az előtte lévő jogvitában alkalmazza. Így a Kúria (büntetőügyben) úgy vélte, a büntetőeljárási törvény felhatalmazásának hiányában nem vizsgálhatja, hogy a felülvizsgált eljárásban - többek között - a Charta valamely rendelkezését megsértették-e.[33] Ezzel - igen különös álláspontot elfoglalva - lényegében általánosan tagadta a Charta közvetlen hatályát és kizáró joghatását, legalábbis büntetőügyekben.[34]
A Kúriának van olyan ítélete, mely téved a Charta lehetséges joghatásaival kapcsolatban. Az idézett ítélet megállapítása szerint a Charta rendelkezéseire "tagállami bíróság előtt kizárólag uniós jogi aktusok értelmezése, illetve jogszerűségének megítélése tekintetében lehet hivatkozni."[35] Ez nyilvánvaló ellentétben áll az AB "kooperatív jogértelmezési kötelezettségének" tételével.[36] A Charta - hatályának korlátai között - magyar jogszabályok értelmezésénél is értelmezési támpont.
Az ilyen téves megállapítások indokolják, hogy elemezzük a Charta funkcióit a nemzeti jogalkalmazásban.[37] Ehhez kapcsolódóan ötféle joghatás különböztethető meg:
(1) A Charta egyes rendelkezéseire bizonyos feltételekkel igényt, ellenigényt vagy azok hárítását lehet közvetlenül alapozni (közvetlen hatály). Ez csak lehetőség, függ a konkrét jogvita sajátosságaitól. A magyar bírói gyakorlat ennek lehetőségét elismeri, az EUB értelmezését követve.[38] Ugyanilyen joghatás lehetséges magánfelek közötti jogvitákban is: magyar bíróság - az EUB nyomán - például elismerte a Charta 21. cikkének (általános diszkriminációellenes klauzula), azon belül is az életkoron alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának közvetlen hatályát magánfelek közötti jogvitában.[39]
A közvetlen hatály a konkrét jogvitákban nem mindig jön tisztán elő. Az adott ügyben rendszerint felmerül más uniós jogszabály alkalmazásának szükségessége is (éppen ezzel alátámasztva a Charta tárgyi hatályát). Így viszont nem mindig világos, hogy az adott uniós jogszabály és a Charta együttesen alapozza-e meg az igényt (együtt alkalmazás), vagy az igényt az uniós jogszabály alapozza meg, és a Charta csak - közvetett joghatással - annak értelmezését szolgálja].[40]
- 148/149 -
Annak nincs nyoma a magyar gyakorlatban, hogy a Chartában biztosított alapjog közvetlen hatálya közvetlen joghatásokat biztosított volna az ilyen hatással eredetileg nem rendelkező, de kapcsolódó uniós jogi rendelkezésnek (irányelv).[41]
(2) Elképzelhető, hogy uniós jogszabály valamely, egyébként a belső jogvitában alkalmazandó rendelkezése összeegyeztethetetlen konfliktusban áll a Chartában biztosított valamely alapjoggal (a Charta érvénytelenítő joghatása). E joghatás előzetes döntés iránti indítványt alapoz meg nemzeti szinten, az érvénytelenítő joghatás az EUB előtt teljesedhet ki. A magyar joggyakorlatban nem találtunk olyan ügyet, amelyben a Charta ilyen joghatása alapozta volna meg az előzetes döntéshozatal iránti indítványt.[42]
(3) A Charta kizáró joghatása (a közvetett hatály egyik formája) szerint egy magyar jogszabály belső jogvitában alkalmazandó rendelkezése összeegyeztethetetlen konfliktusban állhat a Chartában biztosított valamely alapjoggal. Ez alapját képezheti a magyar jogi rendelkezés mellőzésének, a kizárt magyar jogi rendelkezés ekkor viszont nem képezheti jogalapját egy igénynek vagy egy igény hárításának.
A Charta ezen funkcióját kívánta a felperes előhívni több, az általános szerződési feltételekhez kapcsolódó törvényi vélelem megdöntése iránti perben (devizahiteles ügyek). A perbeli cél szerint a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény bizonyos rendelkezései szemben állnak a Charta 47. cikkében foglalt követelményekkel (tisztességes eljárás és hatékony jogorvoslathoz való jog), így az előbbiek alkalmazását a perből kizárják. A Kúria azonban nem látott konfliktust a Charta 47. cikkével, tehát a kizáró joghatás nem érvényesült.[43]
A kizáró joghatás más típusú ügyekben viszont tisztán megfigyelhető. A menekültként már elismert felperes gyermekeket is érintő családegyesítés-ügyében hamis vagy hamisított dokumentumokat használtak fel a feltételek igazolására. A már hatályát vesztett 2007. évi II. törvény 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján a tartózkodási engedély kiadását - többek között - meg kellett tagadni, ha az eljárásban a tartózkodási jogosultság megszerzése érdekében hamis, valótlan adatot közöltek. Bár a Kúria kifejezetten nem nyilvánította ki, de a Charta 7. cikke (családi élethez való jog) és 24. cikk (2) bekezdése (a gyermek mindenek felett álló érdeke), valamint az EJEE alapján ténylegesen mellőzte a fenti, a tartózkodási engedély kibocsátása iránti kérelem kötelező elutasítását előíró idegenrendészeti rendelkezés alkalmazását.[44]
(4) Legtöbbször a Charta a konkrét ügyben alkalmazandó másik jogszabály értelmezését segíti (értelmezési támpont). Ez lehet magyar jogszabály,[45] természetesen lehet uniós jogszabály,[46] az uniós jog alkalmazási körébe eső nemzetközi szerződés rendelkezése,[47] vagy akár az Alaptörvény is (bár az alkotmányi szabályok mélyebb és önálló értelmezéséig egy magyar bíróság ritkán merészkedik el, mert ezt az AB hatáskörének tekinti).[48] Nincs akadálya annak sem, hogy a Charta értelmezési támpontként fejtsen ki közvetett joghatásokat magánfelek közötti (horizontális) jogvitákban.[49]
(5) Sajátos használata a Chartának a magyar joggyakorlatban, amikor a bíróság említés szintjén beleszövi az indokolásába a Chartát vagy annak valamely rendelkezését, de nem világos az ilyen hivatkozás szerepe, mert még csak értelmezési segédeszközként sem szolgál.[50] Ekkor a Charta jellemzően egyfajta díszítőelem, mely szervesen nem illeszkedik az indokolás logikai felépítésébe, de a bíróság talán rá kíván in passim mutatni, hogy valamilyen elv vagy érték az uniós jogban is védett.
A Charta díszítőelemként használata különösen akkor zavarba ejtő a joghatás azonosíthatósága szempontjából, ha az adott jogvitának a bíróság által elismerten sincs uniós jogi kapcsolódása. Például, amikor a Kúria egy telekadó-mentesség megállapítására irányuló kérelem elutasításáról és utólagos adómegállapításról döntő határozatot vizsgált felül, röviden hivatkozta a Charta
- 149/150 -
41. cikkét (megfelelő ügyintézéshez való jog), bár az ügynek semmilyen uniós jogi kapcsolódása nem volt.[51]
A magyar bírói gyakorlat túljutott a Charta alkalmazásának első, bizonytalan időszakán, amikor sokszor az EJEE-hez hasonlóan általános hatályt tulajdonított neki.[52] Ma már a magyar bíróságok gondot fordítanak arra, hogy csak az uniós jog alkalmazási körébe eső ügyekben alkalmazzák a Chartát. Mára számos kérdés már tisztázódott:
(i) Az uniós jog szorosan vett végrehajtásának vannak egyértelmű, vitathatatlan esetei: ha az ügyben uniós rendeletet vagy határozatot kell alkalmazni, vagy éppen egy irányelvet átültető magyar jogszabályt.
(ii) Világos az is, hogy az uniós érintettség jogi jellegű (normatív), és nem a tényállás része.[53]
(iii) Az uniós jog alkalmazásának körébe eső ügy nem azonos a határon átnyúló elem szükségességével, ez nem keverendő össze.[54]
(iv) A Charta alkalmazásánál a tárgyi hatály korlátozott, de nem a személyi hatály: így nem uniós polgár tartózkodási ügyében is alkalmazandó, mert az uniós jog sok tekintetben e személyek helyzetét is szabályozza.[55]
(v) A Charta alkalmazandó - az uniós jog végrehajtása körében - nemcsak nemzeti jogszabályokra, hanem egyedi igazgatási aktusok és konkrét eljárások megítélésére is (például ellenőrzési eljárás).[56]
A gyakorlat látványos tisztázódása azonban nem feledtetheti, hogy a tárgyi hatály korlátja esetenként bizonytalan: kérdéses, hogy egy adott tényállás az uniós jog alkalmazásának körébe tartozik-e, vagy sem.
A gyakorlatból hat jellemző határesetet (típushelyzetet) érdemes kiemelni:
(1) Láthatóan bizonytalan azon helyzetek megítélése, ahol az uniós jog megosztott hatáskörben ugyan szabályoz egy területet (kiszorítja a nemzeti szabályozást), de egyes kérdésekben teret enged a nemzeti szabályozásnak. Ennek egyik konkrét megjelenése a magyar gyakorlatban a 2003/109/EK irányelv, amely szabályozza harmadik államok állampolgárainak huzamos tartózkodását az uniós államok területén, így a kapcsolódó engedélyek kiadásának feltételeit is. Az irányelv 13. cikke engedi a tagállamoknak, hogy az irányelvben foglaltaknál kedvezőbb feltételekkel bocsáthatnak ki - csak a tagállam területén való tartózkodásra jogosító - állandó vagy korlátlan érvényességű tartózkodási engedélyt (nemzeti letelepedési engedély). A kérdés az, hogy a nemzeti letelepedési engedély kiadására irányuló eljárás az uniós jog alkalmazási körébe tartozik-e, és így a Charta alkalmazható-e.
A Kúria úgy vélte, hogy a Charta nem alkalmazható, mert ez tagállami hatáskörben lefolytatott eljárás és döntés.[57] Korántsem biztos, hogy ez a megállapítás összeegyeztethető az EUB gyakorlatával. Az utóbbi megkülönbözteti azt a helyzetet, amikor az Unió egyszerűen nem szabályoz egy területet attól, hogy az Unió szabályoz egy kérdéskört, de az államoknak eltérést enged (mentőklauzulák), vagy külön felhatalmazást ad egyes részkérdések szabályozására. Az előbbi esetben az uniós jog alkalmazási köre nem terjed ki az adott együttműködési területre és az államok eredeti joghatóságuk (szuverenitásuk) alapján szabályozhatnak, míg a második eset már beleesik az uniós jog alkalmazási körébe, és az államok a specifikus, eltérést engedő vagy felhatalmazó rendelkezés alapján hozhatnak külön vagy eltérő szabályokat, intézkedéseket.[58] Ezt figyelembe véve a nemzeti letelepedési engedély kiadása az irányelv engedő szabályán alapszik, és nem az állam eredeti szabályozási joghatóságán.[59]
Talán az EUB-gyakorlatnak jobban megfelel az a felfogás, hogy az uniós irányelv által szabadon hagyott kérdésekben - azaz a nemzeti szabályok alkalmazásánál - a Chartát értelmezési támpontként figyelembe kell venni még horizontális, magánfelek közötti jogvitákban is.[60]
(2) A legnehezebb határesetek azok, amikor a tagállam saját hatáskörben jár el, de az uniós jog mégis behatárolja a hatáskörgyakorlást (az uniós jog másodlagos kont-
- 150/151 -
rollja). Egy viszonylag jól tisztázott típushelyzet, amikor egy eljárásban az eljárási szabályok nem harmonizáltak, de az eljárás legalább részben uniós jogon alapuló igény érvényesítésére szolgál. Ennek okán az uniós jog alkalmazási körébe csúsznak be az egyébként nem harmonizált eljárási szabályok is, tehát így a Charta kontrollja alá kerülnek. Erre világosan rámutat az előbb említett DEB-ítélet. Láthattuk, hogy a Kúria ilyen helyzetben végső soron elismerte a Charta alkalmazhatóságát, gyorsan és felületesen megállapítva, hogy a magyar szabályozás azzal összhangban van.[61] Az anyagi jogi igény uniós érintettségétől nem lehet tehát leválasztani az ezen igény érvényesítésére szolgáló, bár nem harmonizált eljárási szabályokat a Charta alkalmazhatósága szempontjából.
Vannak azonban más típushelyzetek, amikor ez a kapcsolat még közvetettebb. Idegenrendészeti eljárásban, valamilyen tartózkodási engedéllyel kapcsolatos döntés alapja lehet olyan nemzet- vagy közbiztonsági kockázatot megalapozó minősített adat, melyet a kockázatot megállapító hatóság hozzájárulása hiányában az érintett fél az idegenrendészeti eljárásban nem ismerhet meg. A nemzeti minősítésű személyes adatok megismerésére egy külön eljárás szolgál, melyre magyar szabályozás alkalmazandó.[62] Mivel az idegenrendészeti jogterület nagyrészt harmonizált, sőt az idegenrendészeti eljárások eljárási szabályai is, itt nem kétséges a Charta alkalmazhatósága. A kérdés viszont az, hogy a minősített adatok megismerésére szolgáló különeljárásra alkalmazható-e a Charta, mivel eljárásjogi értelemben kapcsolódik az uniós jogon alapuló idegenrendészeti igények megítéléséhez.
A Kúria újabban kialakított, határozott álláspontja, hogy itt nem az uniós jog végrehajtásáról van szó. Ez tisztán tagállami hatáskör, az eljárás formailag is elválik az idegenrendészeti eljárástól, így nincs uniós jogi érintettség.[63] A "kellően közeli kapcsolat" teszt itt aligha alkalmazható jól (Siragusa-ítélet). Elméletileg nem vezethető le tiszta megoldás, és a bírói gyakorlat így vagy úgy, egy elfogadott érvrendszer mentén megszilárdul majd.
(3) Az uniós jog alkalmazási körét más metszésvonalak mentén sem egyszerű elhatárolni. Kérdésként vetődött fel a magyar gyakorlatban például, hogy az uniós jog végrehajtásával okozott kár megtérítésének feltételeit - melyet a tagállam maga határozhat meg - kontrollálják-e a Chartában foglalt alapjogok. Ez élesen vetődött fel az Érsekcsanád-ügyben, melyben előzetes döntés is született.
A magyar állategészségügyi hatóságok - eleget téve a Bizottság 2006/105 és a 2006/115 határozatának - a H5N1 madárinfluenza elleni védekezésként intézkedéseket hoztak egy pulykák nevelését szolgáló telep üzemeltetőjével szemben, és ezzel kárt okoztak (pulykabeszállítási tilalom, védőkörzet kijelölése). A Charta alkalmazása (tulajdonhoz való jog vagy hatékony jogorvoslathoz való jog) azért jött szóba, mert a magyar jogszabályok kizárták az elmaradt haszon megtérítését, ha a kár ilyen jellegű intézkedésekből keletkezett. A kérdés úgy vetődött fel, hogy a Charta bevonását megalapozná-e az a tény, hogy a megtérítendő kár az állam uniós jogi kötelezettségeinek teljesítéséből eredt.
Az EUB úgy foglalt állást, hogy a károk megtérítése ebben az esetben nem az uniós jog alkalmazási körébe tartozik. A legfőbb érv az volt, hogy az állategészségügyi intézkedések alapjául szolgáló uniós szabályozás (a bizottsági határozatok) még csak nem is utaltak az előírt intézkedésekkel okozott károk megtérítésére. Így a károk megtérítésével az állam nem az uniós jogot hajtja végre, az járulékos kérdés az uniós jog szempontjából, mely leválasztandó a kárt okozó intézkedések uniós jogi vonatkozásairól.[64]
Ez a következtetés világos és elfogadható. A Fransson-ítéletből adódóan viszont egészen más következtetésre vezetett volna az, ha a bizottsági határozatok akár csak röviden és általánosan utaltak volna a keletkező károk kompenzálására. Egy ilyen utalás már a károk megtérítésének kérdéseit is az uniós jog alkalmazási körébe vonta volna.[65]
Az Érsekcsanád-ítélettel az EUB kettős mércét hozott létre. Specifikus uniós jogszabály híján, az uniós jog végrehajtásával az állam által okozott károk megtérítésére a nemzeti szabályok alkalmazandók (Érsekcsanád-ítélet), míg az uniós jog megsértésével az állam által okozott károk megtérítését már az uniós jog kontrollálja (Francovich-ítélet).
(4) A Charta alkalmazásának lehetőségeivel kapcsolatban sajátos problémákat tartogatnak a belső piac alapját képező gazdasági alapszabadságok (például áruk vagy szolgáltatások szabad áramlása). Itt a meglehetősen általános uniós rendelkezések érvényesülésének a határai döntik el egyben a Charta alkalmazhatóságát is. E gazdasági alapszabadságok a tagállamok piacainak összekapcsolását szolgálják, így hatályuk olyan ügyekre terjed ki, melyekben van valamilyen nemzetközi, határon átnyúló elem. A tisztán belső joghelyzetek kiesnek a hatályuk alól. Ekkor az uniós jog - és egyben a Charta - alkalmazását az dönti el, hogy van-e a tényállásban releváns, határon átnyúló elem.
A problémát jól példázzák a Berlington-perek. Ezekben olyan gazdasági szereplők perelték kártérítésért az államot, akiket a pénznyerő automaták üzemeltetésének korlátozását, később széles körű tiltását előíró 2012-es magyar jogszabályok miatt ért kár (üzemeltetők, bérbeadók, szoftver-szolgáltatók stb.). A szabályozás ugyan nem alkotmányel-
- 151/152 -
lenes,[66] de bizonyos feltételek fennállása esetén sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EUMSZ 56. cikk),[67] mely a tagállamok közötti szolgáltatásnyújtást védi, így az egyes perekben bizonyítani kellett a határon átnyúló releváns tényállási elem létét. Ennek bizonyítása alapozhatta meg az EUMSZ 56. cikke mellett a Charta olyan rendelkezésének bevonását is, mint a tulajdonhoz való jog.
A persorozatban jellemző kérdésként merült fel, hogy megalapozhatja-e az uniós jog (és egyben a Charta) alkalmazását az, ha a magyar üzemeltető szolgáltatását potenciálisan a Magyarországon tartózkodó uniós polgárok is igénybe veszik.[68] A Kúria erre nézve a bizonyítási küszöböt magasra tette, és így kizárta az uniós jogot az esetek megítéléséből. Ez még védhető lehet, de a Kúria ezen törekvésével esetenként igen kétes és megkérdőjelezhető következtetésekre is jutott. Nem látott például releváns, határon átnyúló elemet abban, hogy szlovák honosságú cég adott bérbe Magyarországon pénznyerő automatákat, és érte ezáltal kár a piac lezárásával.[69] Továbbá, a bíróságok nem voltak hajlandóak komolyabban megfontolni, hogy a pénznyerő automaták importját lényegében megszüntette a szabályozás, ami az áruk szabad mozgásának korlátozásával járt (EUMSZ 34. cikk).[70]
(5) A Charta alkalmazásának akadálya a magyar bírói gyakorlatban, hogy a bíróságnak egyszerűen nem kerül a látókörébe az uniós jogi érintettség. Több olyan fogyasztóvédelmi bírság felülvizsgálatával kapcsolatos ügy került a bíróságok elé, ahol a kereskedő nem tartott forgalmazásban (az eladótérben) hatósági áras terméket a minimálisan előírt mennyiségben.[71] A Kúria megtagadta a Charta alkalmazását, mert az ügyben nem látott uniós jogi érintettséget.[72] Az EUB egy előzetes döntéséből aztán kiderült, hogy a magyar szabályozás nemcsak az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, hanem a releváns uniós jogszabállyal összeegyeztethetetlen is, a hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékek tekintetében.[73]
(6) A Charta mindettől függetlenül alkalmazható uniós jogi alapok nélkül is, ha azt a tagállam valamely szabálya tisztán belső helyzetben is alkalmazandóvá teszi. Ez jellemzően akkor történhet meg, ha ki akarják zárni a fordított diszkriminációt.[74] Lehetnek olyan nemzeti szabályok, melyek ezt megelőzendő, uniós jogszabályok alkalmazását írják elő a tisztán belső helyzetekre is. Az vitatott, hogy a magyar jogrendszerben léteznek-e ilyen nemzeti szabályok.[75]
Az 1. pontban utaltunk arra, hogy az Alkotmánybíróság kooperatív jogértelmezési kötelezettséget állapított meg általánosságban az uniós joggal összefüggésben, amely alapján az Alaptörvényt és a magyar jogszabályokat a Chartával is összhangban kell értelmezni. Ugyanezen 2/2019. (III. 5.) AB határozatában a testület az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdésével összefüggésben erősítette meg a korábbi gyakorlatát az európai egység megteremtésében való közreműködési kötelezettségre tekintettel.[76] Eszerint az integrációban történő részvétel nem lehet öncélú, többek között az alapvető jogok minél szélesebb körű érvényesülését kell szolgálnia.[77]
A valódi alkotmányjogi panaszeljárás "az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény".[78] Itt
- 152/153 -
az Alkotmánybíróságnak lehetősége van arra, hogy az uniós alapjogi standardoknak megfelelő értelmezés kötelezettségére emlékeztesse a rendes bíróságokat, hiszen a Chartából fakadó alapjogi mércék figyelmen kívül hagyása az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdését és a 28. cikket sértheti. A kooperatív jogértelmezési kötelezettséget az AB valódi panaszeljárásban is megerősítette.[79]
A továbbiakban azt vizsgáljuk, hogy a Chartát milyen módon alkalmazza az AB a valódi panaszeljárásban.
A Chartával is összhangban álló értelmezési kötelezettség megvalósulásának vizsgálatát sokszor már a valódi alkotmányjogi panaszok befogadási szakaszában visszautasítja a testület. Ezt a következő indokok alapján szokta megtenni.
Van, amikor a testület mindössze arra hivatkozik, hogy az Alaptörvény [24. cikk f) pont] és az Abtv. (32. §) alapján az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a bírói döntések nemzetközi szerződéssel való összhangjának vizsgálatára, hiszen az csak jogszabályokkal szemben biztosított hatásköre az Alkotmánybíróságnak.[80] Ez pro forma igaz, de az AB ennyire szűkkörű szerepfelfogása és hatáskör-értelmezése nehezen egyeztethető össze az Alaptörvénnyel inkorporált uniós alapjogi mércékkel összhangban álló értelmezési kötelezettség elismerésével és az Alaptörvény védelmének funkciójával.
Az előbbi érvhez a testület néha azt is hozzáteszi, hogy a panaszos nem rendelkezik jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközése indítványozásának jogosultságával sem.[81] Ez azért aggályos megállapítás az AB részéről, mert az indítványozók nyilvánvalóan nem jogszabály, hanem bírói döntés vizsgálatát kérik a Chartával konform értelmezés teljesülése tekintetében.
Az első két esetben foglalt érveket az AB ritkán azzal is kombinálja, hogy a valódi alkotmányjogi panaszt csak Alaptörvényben foglalt jog sérelmére lehet alapítani,[82] a Chartában foglalt alapjogok sérelmének vizsgálata nem indítványozható. Ez az érv egyedül is megjelent már a kérelem visszautasításának indokaként.[83]
Volt, amikor az AB nem vette figyelembe, hogy nem jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását kéri az indítványozó, hanem bírói döntés ilyen irányú vizsgálatát. Ennek ellenére kizárólag az indítványozói jogosultság hiányára hivatkozik a testület,[84] hatásköri korlátokra vagy Alaptörvényben biztosított jog hiányára nem.
A rendes bírósági gyakorlathoz viszonyítva az AB gyakorlatában a Chartának tulajdonított funkciók sokkal szegényesebben jelennek meg. Átfogóan megállapítható, hogy a Charta jellemzően díszítőelem egyes döntések indokolásában, de esetenként értelmezési támpontként is szolgál.
Az AB gyakorlatában a Charta díszítőelem funkciója a meghatározó. Sokszor az indítványozók egyáltalán nem hivatkoznak a Chartában foglaltakra, az AB mégis megemlíti a Chartát - valós következtetések levonása nélkül - a valódi alkotmányjogi panasz érdemi elbírálása során.
Idesorolható a döntések azon csoportja, melyekben az AB valamely uniós jogforrásra, vagy uniós szervek állásfoglalására hivatkozik, és ezen utóbbiak hivatkoznak explicite a Chartára.[85] Más döntéseknél az AB egyszerűen megemlíti, hogy valamelyik alapjogot egyben a Charta is tartalmazza.[86]
Sajátos esetként vehető figyelembe a 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, melynél az AB a bíróságok közötti európai alkotmányos párbeszédre mutatott hajlandóságot, a Charta megemlítése mellett. Az AB eljárásának alapjául szolgáló, az uniós versenyjogot érintő bírósági döntések felülvizsgálatakor az AB három alapjogi kérdésben is figyelembe vette az EJEB, valamint az EUB gyakorlatát, az utóbbinál a Charta értelmezésére is kiterjedően.[87] Az első ilyen alapjogi kérdés annak vizsgálata volt, hogy a versenyfelügyeleti eljárás, valamint az utána következő bírósági felülvizsgálat büntetőjogi jellegűnek tekinthető-e.[88] Másodsorban eldöntendő volt, hogy kiterjeszthető-e kartellügyekre az ártatlanság vélelme,[89] valamint - harmadsorban - a nullum crimen sine lege, valamint a nulla
- 153/154 -
poena sine lege elvei.[90] Az Alkotmánybíróság mindhárom kérdésre igenlő választ adott,[91] figyelembe véve és érdemben mérlegelve az EJEB, valamint az EUB gyakorlatát.[92] Az európai bírói gyakorlat beemelése mellett említésszerűen szerepeltek a Chartára történő hivatkozások a határozatban.[93] Kiemelendő továbbá, hogy az AB javarészt az EUB azon gyakorlatát hivatkozta, mely a Charta elsődleges jogforrássá válását megelőzte. Ekkor az EUB az ártatlanság vélelmét, valamint a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elveket még az uniós/közösségi jog általános elveiként és a tagállamok közös alkotmányos hagyományának részeként alkalmazta.
A fentiekhez képest megfigyelhető az is, amikor a Charta értelmezési támpontként szolgál az Alaptörvényben biztosított jogok tartalmának meghatározásában. Az 1/2024. (I. 9.) AB határozat alapjául szolgáló panaszban az indítványozók a Charta 50. cikkében foglalt ne bis in idem elvére és az EUB ún. Volkswagen-ítéletére[94] hivatkozással állították, hogy a támadott bírósági ítéletek versenyfelügyeleti bírság felülvizsgálata során nem alkalmazták a Chartával összhangban álló értelmezést.[95] Ezt bővebben azzal indokolták, hogy az EUB három konjunktív feltételt[96] határozott meg a ne bis in idem elvének korlátozására, amelyek nem teljesültek az alapeljárásban.[97] Bár az Alkotmánybíróság a befogadás során visszautasította ezen panaszelem érdemi vizsgálatát arra hivatkozással, hogy nincs hatásköre bírói döntés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára,[98] az érdemi elbírálásnál mégis figyelmet kapott a Charta.
Az AB határozata ugyanis részletesen vizsgálta az EJEB, valamint az EUB kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres értékelés tilalmára vonatkozó gyakorlatát,[99] és megállapította, hogy az AB korábban kialakított alapjogi mércéivel lényegében megegyezik.[100] Ez eltér a rendes bíróságok azon elkerülési stratégiájától, melyben csupán kijelentik - anélkül, hogy ezt az indokolásban az európai judikatúra bemutatásával igazolnák -, hogy a Charta által garantált alapjogvédelmi szint megegyezik az EJEE vagy Alaptörvény által biztosított standardokkal. Mindazonáltal az alapjogi mércék egymásnak megfeleltetése azzal is magyarázható, hogy az ügyben hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban[101] a testület már figyelemmel volt az európai alapjogi standardokra a ne bis in idem elv vonatkozásában. Újdonság, hogy ezeket az európai alapjogi szempontoknak is megfelelő mércéket bírósági döntésekre is kiterjesztette 2024-ben.
Röviden summázva a fentieket, az AB 2012 óta nem szorítja rá a rendes bíróságokat az uniós alapjogi mércékkel összhangban álló értelmezési kötelezettség betartására, leginkább saját hatásköri korlátjaira hivatkozással. Ezen tartózkodó attitűd alól - amely általánosságban az uniós joggal szemben régóta jellemzi a testület gyakorlatát[102] - talán kivételt képeznek az uniós versenyjogot érintő ügyek.
Az előbbiekkel ellentétben, a bíró által kezdeményezett normakontroll-eljárásban a Chartának való megfelelés a magyar közhatalom-gyakorlás másik aktorával, a jogalkotóval szemben merül fel.[103] Pusztán a hatásköri szabályok alapján széles azon normatív aktusok köre, melyeknek a Chartával - mint nemzetközi szerződéssel - való összhangját az AB vizsgálhatja bírói kezdeményezés elbírálása során.[104] Az alábbiakban röviden arra térünk ki, hogy miképpen érvényesül a Charta a bíró által kezdeményezett egyedi normakontroll-eljárásban.
Az AB gyakorlatában a bírói indítvány visszautasítását a Charta alkalmazásával összefüggésben a következő, jellemző okok alapozzák meg. Az AB előtt volt olyan bírói indítvány, amikor a Charta alkalmazását a tárgyi hatály hiánya miatt állapította meg.[105] Az esetek többségében
- 154/155 -
a visszautasítási ok az volt, hogy az eljáró bíróságnak az alapügy eldöntése során a támadott jogszabályt nem kellett közvetlenül alkalmazni, tehát annak vonatkozásában nem érvényesül az érdemi elbírálás konkrét normakontrollt megalapozó feltétele. Az AB több, a Charta sérelmét is állító bírói kezdeményezést utasított így vissza, a korábbi gyakorlatára hivatkozva.[106] A bírói indítvány visszautasításának további, szintén a kiforrott gyakorlatot tükröző esete az ún. harangkötél-elv alkalmazása. Ezen elv szerint, amennyiben az AB egy indítványozó által hivatkozott, sérelmesnek vélt rendelkezéssel összefüggésben már megállapította az alaptörvény-ellenességet, a további, kifogásolt alaptörvényi rendelkezések vizsgálatától eltekint, hiszen az alaptörvény-ellenesség kimondását már az első vizsgált rendelkezés megalapozta. A 3161/2023. (IV. 6.) AB határozat az Alaptörvény XV. cikke tekintetében megállapította a támadott törvényi rendelkezés alaptörvény-ellenességét, így a jogorvoslathoz való jog sérelmének vizsgálatától, és azzal összefüggésben a Charta 47. cikk (3) bekezdésének alkalmazásától eltekintett.[107]
Hasonlóan a valódi alkotmányjogi panaszeljáráshoz a bírói kezdeményezéseket elbíráló hatáskörben is két funkciója látható a Chartának, konkrétan a ne bis in idem elv alkalmazásával kapcsolatban. A 33/2013. (XI. 22.) AB határozatban a testület csak megemlítette a Charta 50. cikkét.[108] Itt azért minősíthető a Charta csak díszítőelemnek, mert a testület a ne bis in idem elvét az uniós jog általános elveként vette figyelembe - a korábbi gyakorlatra támaszkodva - még azon időszakból, amikor a Chartának nem volt jogi kötőereje.[109] A bírói indítványok nyomán a testület már két ízben is értelmezési támpontként támaszkodott a Charta 50. cikkére vonatkozó EUB (és EJEB) gyakorlatra az állatvédelmi, valamint a halvédelmi bírság büntetőjogi szankciókkal való párhuzamossága kapcsán.[110] Ezekben az ügyekben az AB azt vizsgálta, hogy az európai gyakorlat mely esetekben állapítja meg a büntetőjogi szankcióval párhuzamos közigazgatási szankció büntetőjogi természetét.
A következtetéseink a következők: (i) A magyar bírói gyakorlat a Charta alkalmazása tekintetében - különösen a korlátozott tárgyi hatály figyelembevételénél - letisztult, de több ítéletben felbukkannak még alapvetően téves felfogások a Charta lehetséges joghatásait illetően. (ii) Számos ügyben tapasztalható erős és kellően meg nem alapozott igény a Charta alkalmazásának elkerülésére. (iii) A magyar bíróságok inkább szűkre szabják azon jogszabályok körét, melyek uniós jogot hajtanak végre. (iv) A bírósági gyakorlat a Chartát elsősorban értelmezési támpontként használja más jogszabály értelmezéséhez. (v) Az AB - a bírósági ügyekre épülő eljárásaiban - a Chartát csak értelmezési támpontként vagy érvelési díszítőelemként használja. ■
JEGYZETEK
[1] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [21] és 3328/2022. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [37].
[2] Például C-256/11 Dereci és tsai v Bundesministerium für Inneres, EU:C:2011:734, 71. pont.
[3] Például C-466/11 Gennaro Currà és tsai v Németország, EU:C:2012:465, 26. pont.
[5] Például C-419/14 WebMindLicenses v Nemzeti Adó- és Vámhivatal, EU:C:2015:832, 91. pont vagy C-414/16 Vera Egenberger, EU:C:2018:257, 77-78. pont.
[6] Például C-537/16 Garlsson Real Estate, EU:C:2018:193, 66. pont.
[7] Például C-176/12 Association de médiation sociale v CGT és tsai, EU:C:2014:2, 45-46. pont.
[8] Amennyiben a Charta rendelkezésének van közvetlen hatálya, akkor az azt végrehajtó irányelv is képes közvetlen joghatásokat kifejteni, lásd például a Charta 21. cikke és a 2000/78/EK irányelv viszonyát (a valláson vagy meggyőződésen alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma tekintetében) és az idézett Egenberger-ügyet.
[9] C-684/16 Max-Planck Gesellschaft v Shimizu, EU:C:2018:874, 76-80. pont.
[10] Például C-414/16 Vera Egenberger, EU:C:2018:257, 78. pont vagy C-684/16 Max-Planck Gesellschaft v Shimizu, EU:C: 2018:874, 80-81. pont.
[11] Ennek két jogalapja van. Egyrészt a Chartához fűzött magyarázatok számos ilyen egyezményre hivatkoznak. Másrészt az EUB által kialakított értelmezési jogtétel, hogy a jóhiszeműség elve alapján az uniós jog értelmezésénél figyelembe kell venni a tagállamok által megkötött nemzetközi szerződéseket.
[12] C-399/11 Melloni v Ministerio Fiscal, ECLI:EU:C:2013:107. (A tagállam csak abban az esetben alkalmazhatja az alapjogok védelmének magasabb, nemzeti szintjét, ha annak alkalmazása nem sodorja veszélybe az uniós jog elsőbbségét, egységességét és hatékonyságát, és egyben biztosítja legalább a Charta által meghatározott védelmi szintet, ahogy azt az EUB értelmezi.)
[13] Lásd erre például Filippo Fontanelli: The Implementation of European Union Law by Member States under Article 51(1) of the Charter of Fundamental Rights. Columbia Journal of European Law, 2014. (2), 194-247.
[14] Például C-315/02 Lenz v Finanzlandesdirektion für Tirol, EU:C:2004:446.
[15] C-250/95 Futura Participations SA és Singer v Administration des contributions [1997] EBHT I-2471, 19. pont.
[16] Az összecsúszó hatáskörökről bővebben lásd Blutman László - Medvegy Dalma - Schiffner Imola: Európai Unió: a "lopakodó hatáskörelvonás" jogi összefüggésekben. Európai Jog, 2023. (4), 1-11.
[17] Hasonló osztályozásra lásd például Sharpston főtanácsnok indítványát, C-427/06 Bartsch, EU:C:2008:297, 69. pont.
[18] Az óvatosság még itt is indokolt, mert az irányelvet átültető nemzeti jogszabály olyan kérdéseket is szabályozhat, melyeket az irányelv tagállami hatáskörben hagy, így kívül eshet az uniós jog alkalmazási körén, például C-144/95 Maurin, EU:C: 1996:235.
[19] Az állam akkor is uniós jogot hajt végre, amikor annak felhatalmazása alapján tér el egy uniós szabálytól; C-208/09 Sayn-Wittgenstein, EU:C:2010:806, 89., 94. pont.
[20] Például a bizonyítás szabályainak meghatározása a büntetőeljárásban a tagállamok hatásköre, de amennyiben a vád érdemi megítélésében az uniós szabályozás érdemi szerepet játszik (egzotikus pókok kereskedelme), akkor az ártatlanság vélelmére irányuló az uniós védelem már befolyásolhatja azt, hogy a vádlott milyen módon bizonyíthatja az állatok jogszerű birtoklását. C-344/08 Rubach, EU:C:2009:482 (az érintett uniós szabályozás a Tanács 338/97/EK rendelete volt a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről).
[21] Például C-206/2013 Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, 24-26. pont; újabban C-686/18 OC és társai, ECLI:EU:C:2020:567, 52-53. pont.
[22] Terjedelmi okokból itt elsősorban a Kúria gyakorlatára fókuszálunk, és törekszünk precedensképes határozatokra utalni. Olyan példákat hozunk, ahol a bíróság maga hozta szóba - valamilyen összefüggésben - a Chartát (annak alkalmazásának lehetőségét vagy kizárását), és az ezzel kapcsolatos megállapításokat értékeltük.
[23] Például "A bíróság megítélése szerint Alkotmánybíróság az AB határozatban előírt alkotmányos követelmények érvényre juttatásával olyan hatékony jogorvoslati rendszert alakított ki, amely a felperes által hivatkozott szabadságokat nem sérti és az Alapjogi Chartával is összeegyeztethető". Zalaegerszegi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K.27080/2016/5.
[24] BH 2024.73. [52].
[25] Kfv.III.37.582/2016. [107] (ebben az ügyben a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében rá kellett volna mutatni, hogy az egyik rendszer szigorúbb bizonyítási mércét ír elő, mint a másik). Hasonló gondolatmenet alapján, más ügyben, a Kúria a Chartát érdemben azért nem vizsgálta, mert annak szóbanforgó rendelkezései az Alaptörvényben is megtalálhatók; Kúria Knk.40648/2021/23. [60].
[26] Kúria Kfv.37977/2020/4. [49].
[27] Kúria Kfv.37779/2018/6. [32].
[28] Kúria Pfv.21004/2016/4. [12].
[29] C-279/09 Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (DEB) v. Németország, ECLI:EU:C:2010:811, 61-62. pont.
[30] Kfv.V.35.045/2015/5.
[31] Például C-283/11 Sky Österreich, EU:C:2013:28, 45-47. pont.
[32] Ritkán vannak esetek, amikor a magyar bíróság autonóm módon, nem pusztán az EUB gyakorlatot követve, próbálja egy alapjog tartalmát a Chartában azonosítani, a Chartához fűzött magyarázatokat is használva, Kúria Gfv.VII.30.098/2015. I.2. pont.
[33] BH 2018.216. [52].
[34] Ilyen torz felfogás az EJEE tekintetében is felbukkan időnként, például amikor a Fővárosi Törvényszék szerint az EJEE-re alapozott igények érvényesítésére az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtt van lehetőség, mert azok elbírálására nincs hatásköre magyar bíróságnak (!), P.21830/2016/38.
[35] Kúria Gfv.30028/2023/13. [88].
[36] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [21] és 3328/2022. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [37].
[37] Egy helyen a bíróság azért zárta ki a Charta alkalmazását, mert az eldöntendő jogkérdés nem az uniós jog megsértése volt, BH 2024.219. [47]. Ez igen szűk felfogását tükrözi a Charta lehetséges joghatásainak.
[38] A Kúria - az EUB gyakorlatát követve - például elismerte a Charta 47. cikkének (a hatékony jogorvoslat és a tisztességes eljárás követelménye) közvetlen hatályát, Mfv.10251/2019/12. [53].
[39] Kúria, Mfv.III.10.707/2017/7. [46].
[40] Ilyen dilemma többször felmerült az uniós adatvédelmi rendelet (GDPR) és a Charta együttes alkalmazásánál, például BH 2025.13. [42], [44]; vagy BH 2024.156. [17].
[41] Sőt a Kúria fordítottan közelítette meg a kérdést: mivel a magánfelek közötti jogvitában a 93/13/EK irányelv 7. cikk (1) bekezdésének nem volt közvetlen hatálya, így ahhoz kapcsolódóan Charta 47. cikkének sem volt (noha az EUB gyakorlata alapján ez az alapjog közvetlen hatállyal is bírhat), Gfv.30028/2023/13. [87]-[89].
[42] Más állam gyakorlatát nézve, például a luxemburgi közigazgatási fellebbviteli bíróság előzetes döntéshozatal iránti indítványában a Charta 7. cikke és 52. cikk (1) bekezdése alapján a 2011/16/EU irányelv egészének érvénytelenségét vetette fel. (Az irányelv a tagállamok nemzeti adóhatóságai közötti együttműködés rendszeréről, és a tagállamok közötti adóügyi információcsere során alkalmazandó szabályokról és eljárásokról szólt); C-432/23 Ordre des Avocats, ECLI:EU:C:2024:791, 42. pont. Az EUB nem talált az irányelv egészének érvénytelenségéhez vezető okot.
[44] Kúria, Kfv.37.616/2017. [27]-[28]; hasonló joghelyzetre nézve lásd még például Kúria Kfv.37624/2017/6.; Kúria Kfv.37623/2017/9. stb.
[45] Például BH 2023.193 [72]; lásd ugyancsak azt a jogvitát, amelyben a Kúria a Charta 47. cikkének tükrében értelmezte a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 145. és 146. §-ait a jogorvoslati lehetőségek tekintetében, Mfv.10251/2019/12. [53]-[54].
[46] Például BH 2025.145.
[47] Például az aarhusi egyezmény tekintetében, Kúria Kfv.37131/ 2025/13. [61]. Itt is kérdéses, hogy a két jogszabályt együtt alkalmazta-e a bíróság vagy a Chartával értelmezte az egyezményt. Az eldöntendő jogkérdés az volt, hogy egy környezetvédő egyesület élhet-e perindítási jogával akkor, ha előzetesen nem vett részt a hatósági eljárásban és ott nem adta elő a kifogásait.
[48] BH 2025.145. [29].
[49] BH 2019.139. [46].
[50] Például BH 2024.3. vagy BH 2022.257. [60].
[51] Egy eljárási hibát és annak következményeit vizsgálta, BH 2023.141. [57]. Nem volt uniós jogi érintettség, amikor a Kúria olyan tömegközlekedési támogatás megvonása ügyében döntött, amelyet a felperes a kiskorú gyermeke jogán kapott, de az indokolásában a bíróság utalt a Charta 41. cikkére, Kúria Kfv.37028/2020/9. [32].
[52] Emiatt a Charta értelmezésére irányuló több előzetes döntéshozatali indítvány visszapattant az EUB-tól, mert annak értelmezését az nem végezhette el uniós jogi érintettség híján: például büntetőeljárás ismételt megindításával összefüggésben, ha az első alkalommal törvényes vád hiányában szűnt meg az eljárás (C-45/14 Balázs és Papp, EU:C:2014:2021), vagy kormánytisztviselők felmentésével összefüggésben (C-614/12 és C-10/13 Dutka és Sajtos, EU:C:2014:30) vagy nyugellátás megvonásával összefüggésben (C-199/14 Kárász, EU:C:2014:2243).
[53] Amennyiben egy rendezvényen - többek között - az Alapjogi Chartában foglalt emberi jogok ünneplése a cél, ez nem normatív érintettség, tehát a gyülekezési jog korlátainak megállapításánál a Charta nem alkalmazható, Kúria Kgyk.39073/2025/6.
[54] Lásd például Kúria Kfv.35607/2014/4. A határon átnyúló elem léte alapvetően a belső piaci szabályozásra (gazdasági alapszabadságok) jellemző. Uniós szabályozás nagyon sok szabályozási területen kiterjed tisztán belső tagállami joghelyzetekre is, és itt a Charta alkalmazása ugyancsak lehetséges.
[56] Kúria Kfv.35398/2022/6. [63].
[57] BH 2024.24. [17]; hasonlóan BH 2023.200. Ezt megerősítette a 3/2025. JEH [33].
[58] A megkülönböztetés azon alapszik, hogy nem tartozik az uniós jog alkalmazási körébe az a helyzet, ahol az Uniónak elvileg van szabályozási hatásköre, de azt (még) nem használta, tehát a terület szabad maradt a tagállami szabályozás számára C-483/09 és C-1/10 Gueye és Salmerón Sánchez, EU:C:2011:583, 69. pont.
[59] Mindazonáltal az EUB egy újabb ítélete megállapította, hogy a nemzeti letelepedési engedéllyel kapcsolatos eljárások nem tartoznak a hivatkozott irányelv hatálya alá, C-420/22 és C-528/22 NW és PQ, ECLI:EU:C:2024:344, 45. pont.
[60] BH 2023.193. [72].
[61] Kúria Pfv.21004/2016/4. [12].
[62] A minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. tv. 11. §.
[63] BH 2024.73. [52]. Ezt közvetve megerősíti 3/2025. JEH [59], mely a Chartával e tekintetben azonos garanciákat nyújtó alkotmányi szabályok alkalmazására utal. Korábban azonban a Kúria úgy vélte, hogy a megismerési eljárásban is érvényesülnek többek között a Charta által megkövetelt garanciák is, Kfv.37542/2019/10. [19]-[21].
[64] C-56/13 Érsekcsanád, EU:C:2014:352, 55-56. pont.
[65] Vö. C-617/10 Fransson, EU:C:2013:105, 25-27. pont.
[66] 26/2013. (X. 4.) AB határozat (pénznyerő automaták), Rendelkező rész 1. pont.
[67] C-98/14 Berlington Hungary és tsai v Magyarország, EU:C: 2015:386.
[68] Ezt - érthetően - egyetlen felperesnek sem sikerült bizonyítania, ami azért lett volna szükséges, mert az EUB szerint nem vélelmezhető releváns, határon átnyúló elemként, hogy a szerencsejáték-szolgáltatást potenciálisan külföldiek is igénybe vehetik, C-665/18 Pólus Vegas Kft., EU:C:2019:477, 24. pont.
[69] BH 2020.105. [12]; az indokolás pusztán annyi volt, hogy a bérbeadás Magyarországon történt, így nem releváns, hogy a bérbeadó külföldi volt. Ez a megközelítés a külföldi elem relevanciáját leszűkíti, és félreértést jelez az EUMSZ 56. cikk hatályával kapcsolatban. A bíróságok alsóbb fokon probléma nélkül alkalmazhatónak látták az uniós jogot, Fővárosi Törvényszék P.20.737/2017/10. és Fővárosi Ítélőtábla Pf.21.142/2017/9.
[70] Ismereteink szerint a Fővárosi Törvényszék ezt egy ügyben figyelembe vette (a felperes Csehországból hozott be pénznyerő automatákat, majd Magyarországon továbbértékesítette), P.24.444/2016/5. A Fővárosi Ítélőtábla ezt az indokolást elvetette, mert az üzemeltetést tiltó magyar szabályozáshoz ennek a tényállási elemnek nincs köze (!), Pf.20.527/2018/13/II.
[71] Lásd a vészhelyzet ideje alatt alkalmazandó 6/2022. (I. 14.) Korm. rendeletet.
[72] BH 2023.202. [45] (nyolc hatósági áras termékre nézve) vagy Kúria Kfv.37020/2023/6. [57] (kristálycukorra nézve).
[73] Ez a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról szóló, módosított 1308/2013/EU rendelet volt, lásd C-557/23 SPAR Magyarország, ECLI:EU:C:2024:737, 48. pont.
[74] Ekkor egy tagállamban az uniós jog védettségét élvező külföldi jogalany kedvezőbb jogi helyzetben van, mint egy ugyanolyan helyzetbe kerülő, de a hazai jogszabályok hatálya alá eső hazai jogalany.
[75] A Fővárosi Ítélőtábla egy ügyben a fordított diszkrimináció kizárását az Alaptörvény XV. cikkére (hátrányos megkülönböztetés tilalma), E) cikkére (Európa-klauzula) és az 1959-es Ptk. 2. § (2) bekezdésére (rendeltetésszerű joggyakorlás) alapozta, továbbá a tisztán belső helyzetre is az uniós jogot alkalmazta, 5.Pf.21.081/2016/6/II.
[76] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [15].
[77] 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010.698., 708. Megerősíti: 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [15].
[78] 3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]. Megerősíti például: 13/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [30], 3313/2017. (XI. 30.) AB határozat, Indokolás [49], 23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [24], 3335/2019. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [36], 3390/2020. (X. 29.) AB határozat, Indokolás [30], 3354/2021. (VII. 28.) AB határozat, Indokolás [24], 3486/2022. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [25], 3246/2023. (VI. 9.) AB határozat, Indokolás [27], 2/2024. (I. 9.) AB határozat, Indokolás [61], 3221/2025. (VII. 11.) AB határozat, Indokolás [68].
[79] 3110/2022. (III. 23.) AB határozat, Indokolás [43]-[44].
[80] 3422/2020. (XI. 26.) AB végzés, Indokolás [24], 3180/2021. (IV. 30.) AB végzés, Indokolás [17], 3338/2022. (VII. 21.) AB végzés, Indokolás [14], 3533/2023. (XII. 14.) AB végzés, Indokolás [19], 3542/2023. (XII. 21.) AB végzés, Indokolás [17].
[81] 3008/2015. (I. 12.) AB végzés, Indokolás [20], 3261/2019. (X. 30.) AB végzés, Indokolás [20], 3006/2020. (II. 4.) AB végzés, Indokolás [13], 3315/2020. (VII. 24.) AB végzés, Indokolás [17], 3472/2020. (XII. 22.) AB végzés, Indokolás [23], 3012/2022. (I. 13.) AB végzés, Indokolás [22], 3280/2022. (VI. 10.) AB határozat, Indokolás [26], 3224/2023. (V. 5.) AB végzés, Indokolás [28], 3550/2023. (XII. 21.) AB végzés, Indokolás [51], 3332/2024. (VII. 29.) AB végzés, Indokolás [41].
[82] 3450/2023. (X. 25.) AB végzés, Indokolás [20], 3090/2024. (III. 1.) AB végzés, Indokolás [26].
[83] 3556/2021. (XII. 22.) AB végzés, Indokolás [21].
[84] 3025/2025. (I. 21.) AB végzés, Indokolás [31].
[85] 8/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [50], 3295/2021. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [37], 3109/2024. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [24].
[86] 3311/2018. (X. 16.) AB határozat, Indokolás [33], 3067/2021. (II. 24.) AB határozat, Indokolás [28], 3142/2024. (V. 3.) AB határozat, Indokolás [46].
[87] Például C-501/11. P. Schindler Holding Ltd és társai v Európai Bizottság, ECLI:EU:C:2013:522.
[88] 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [28].
[89] Uo. Indokolás [40].
[90] Uo. Indokolás [93].
[91] Uo. Indokolás [29], [70], [103].
[92] Uo. Indokolás [31]-[39], [41]-[46], [96]-[102].
[93] Uo. Indokolás [46], [100].
[94] C-27/22, Volkswagen Group Italia és Volkswagen Aktiengesellschaft, ECLI:EU:C:2023:663.
[95] 1/2024. (I. 9.) AB határozat, Indokolás [31].
[96] C-27/22, Volkswagen Group Italia és Volkswagen Aktiengesellschaft, ECLI:EU:C:2023:663, 96. pont.
[97] 1/2024. (I. 9.) AB határozat, Indokolás [31].
[98] Uo. Indokolás [52].
[99] Uo. Indokolás [77]-[81].
[100] Uo. Indokolás [80].
[101] 33/2013. (XI. 22.) AB határozat, 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, 18/2022. (VIII. 1.) AB határozat.
[102] Orbán Endre: Alkotmányos identitás az Európai Unióban. Budapest, TK JTI, 2020. 63.
[103] Közismert, hogy a bírói kezdeményezés jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés, közjogi szervezetszabályozó eszköz, továbbá jogegységi határozat Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangjára irányulhat, amennyiben azt a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell, tehát közvetlenül megalapozza a döntést. Berkes Lilla: Bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt. In: Zakariás Kinga (szerk.): Az alkotmánybírósági törvény kommentárja. Budapest, Pázmány Press, 2022. 258-259.
[104] Az alapjogokat érintő törvényalkotási eljárás keretében a részletes vita szakaszában vizsgálandó, hogy a törvényjavaslat megfelel-e az uniós jogból - így az alkalmazási körén belül a Chartából is - fakadó kötelezettségeknek, lásd az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat 44. § (1) bekezdés c) pontját.
[105] A 16/2014. (V. 22.) AB határozat alapjául szolgáló bírói indítványok a jogerős határozattal kiszabott közérdekű munka vagy pénzbüntetés végrehajthatóságának elévüléséről szóló 2/2013. BJE határozat támadása során hivatkoztak a Charta 20. cikkének sérelmére. Az AB megállapította, hogy "a Kúria a jogegységi határozat meghozatala során nem az uniós jog hatályán belül intézkedett" (Indokolás [50]). A közérdekű munkára, valamint a pénzbüntetések végrehajthatóságára vonatkozóan ugyanis nincsen uniós jogi szabályozás.
[106] 3082/2015. (V. 8.) AB végzés, 3260/2017. (X. 10.) AB végzés, 3351/2021. (VII. 23.) AB végzés, 3409/2022. (X. 21.) AB végzés, 3378/2024. (X. 18.) AB végzés.
[107] 3161/2023. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [52].
[108] 33/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [22].
[109] Uo. Indokolás [27]-[29].
[110] 8/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [28]-[34] és 18/2022. (VIII. 1.) AB határozat, Indokolás [54]-[65].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi és Európa-jogi Tanszék.
[2] A szerző doktorjelölt, tanársegéd, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar. https://orcid.org/0009-0002-5301-2972
Visszaugrás
