Az Európai Unió részéről mutatkozó "lopakodó hatáskörelvonás" (vagy lopakodó hatáskörbővítés, lopakodó jogalkotás) kulcsfogalom az európai integráció szuverenista megközelítésében. A fogalom megjelenik politikai beszédekben,[1] politikai elemzésekben,[2] vagy akár hivatalos tagállami dokumentumokban is.[3] Bár pontos meghatározást nem nagyon találunk, de a szuverenista megközelítés ezalatt nagyjából azt érti, hogy az Unió apró lépésekben - akár jogalkotással, akár az Európai Unió Bíróságának döntéseivel - szinte észrevétlenül, fokozatosan bővíti a hatásköreit az alapító szerződésekben biztosított tagállami hatáskörök terhére. Erre épül a szuverenista alaptétel, hogy gátat kell szabni az ilyen uniós törekvéseknek, és meg kell védeni a tagállamok szuverenitását. A fogalom az Unióval szembeni szuverenista kritikák részbeni hivatkozási alapját jelenti.
Az integrációpárti (unionista) irányzat számára a lopakodó hatáskörelvonás fogalma nehezen értelmezhető. Az Unió tevékenysége valóban bővül, újabb és újabb területeken jelenik meg. Az Unió viszont ezzel csak a tagállamok által, az alapító szerződésekben ráruházott hatásköröket meríti ki. Az alapító szerződések maguk is az együttműködés elmélyítését tűzik ki célul (az "egyre szorosabb egység" víziója).[4] A szervezet a tagállamok által kitűzött feladatainak tesz eleget, amikor a szerződéses célok megvalósítása során az uniós hatáskörök teljes kihasználására törekszik, és egyben a megosztott hatásköri területeken a tagállami döntési hatásköröket visszaszorítja. A hatásköri lehetőségek kihasználása alapvetően a Tanácson - a legfőbb jogalkotó szerven - múlik, melyben tagállami képviselők ülnek, és az egyes jogalkotási aktusok a tagállamok jelentős többségének érdekeit tükrözik. Az esetileg kisebbségben maradó tagállamoknak pedig vállalni kell a hátrányokat, ha más döntéseknél az uniós tagság előnyeit élvezik.
A lopakodó hatáskörelvonással összefüggő vita Magyarországon elsősorban a politikai közbeszédben folyik. Ebben a tanulmányban mi nem e vitát akarjuk követni és elemezni. A célunk az, hogy megvizsgáljuk ennek a fogalomnak a jogi összefüggéseit. Másként fogalmazva, a lopakodó hatáskörelvonás értelmezhető-e és meghatározható-e jogi alapokon, adható-e neki jogi tartalom.
Első pillantásra a nemleges válasz kézenfekvőnek tűnik. Az uniós jogi aktusok mindegyikét az azt elfogadó uniós intézmények, szervek - közvetlenül vagy közvetve - visszavezetik az alapító szerződések valamelyik hatásköri klauzulájára. Bár nem kizárt a hatáskörök túllépése, ez azonban orvosolható az Európai Unió Bíróságán (EUB), melynek külön eljárása van jogalkotási hibák esetén az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 263. cikke alapján (megsemmisítés iránti per). Ha bármely érintettnek hatásköri kifogása van, ezt igénybe veheti (egy tagállam bármely joghatással bíró uniós aktust támadhat). Ha nem vették igénybe ezt a jogorvoslati lehetőséget, akkor megalapozatlan lopakodó hatáskörelvonást emlegetni. Amennyiben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy egy támadott jogi aktus elfogadásánál az Unió nem lépte át a hatáskörét, akkor ezt el kell fogadni. A Bíróság mondja ki a végső szót az alapító szerződések értelmezésénél, tehát a szerződéses hatásköri klauzulák értelmezésénél is. Ennek megkérdőjelezésére pedig jogi értelemben nincs lehetőség. A lopakodó hatáskörelvonás fogalma így alapját vesztheti, mert a hatáskörelvonás mércéi az alapító szerződések hatásköri klauzulái, ezek végső értelmezésére pedig egy uniós intézmény (a Bíróság) jogosult.
Mindebből egy következmény világosan adódik. A lopakodó hatáskörelvonásra hivatkozás végső soron az Európai Unió Bíróságával való vitát feltételezi, és annak valamely, uniós hatáskört érintő döntésének vagy esetjogának kritikáját tartalmazza.[5] A lopakodó hatáskörelvonás jogi tartalma - ha van ilyen - attól függ, milyen tényezőkre lehet alapozni az Európai Bíróság valamely (uniós hatáskört érintő) döntésének kritikáját. A szakirodalomban természetesen fellelhetők egyes, a kritika alapjául figyelembe vehető tényezők elemzései. Az egy
- 1/2 -
külön kérdés, hogy egy tagállam intézményesen milyen jogi eljárásban, milyen szerve által és milyen következményekkel juttathatja kifejezésre ezt a kritikát. Látható, hogy ez a szerep elsősorban egyes tagállami alkotmánybíróságoknak jutott. Így a lopakodó hatáskörelvonás jogi összefüggéseinél figyelemmel kell lennünk a releváns alkotmánybírósági határozatokra is.
A magyar jogi szakirodalomban még nem történtek átfogó és rendszerezett kísérletek a lopakodó hatáskörelvonás jogi tartalmának meghatározására. Ennek ellenére, a fogalom néha a szakirodalomban is felbukkan, és ekkor bizonyos jogi tartalmat is felvesz. Van olyan tanulmány, mely határozott jogi kontextusban minősíti az Európai Bíróság konkrét döntését lopakodó hatáskörelvonásnak.[6] Ezt, észrevételünk szerint, azonban tévesen teszi. E téves kísérleten keresztül érdemes bemutatni, milyen nehézségek adódhatnak a fogalom jogi tartalmának feltárásánál.
Németország személygépjárművekre úthasználati díjat vetett ki a szövetségi utak használatáért. A Németországban nyilvántartásba vett gépjárművek esetén éves matricát kellett venni, de az éves gépjárműadó összege ezzel csökkenthető volt. A külföldön nyilvántartásba vett gépjármű esetében csak az autópályák használata után kellett fizetni, és lehetőség volt egyévesnél rövidebb időszakra szóló matricák használatára. Ebben az esetben adócsökkentés érthetően nem merülhetett fel. A Bíróság megállapította, hogy az alperes tagállam megsértette az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmát (EUMSZ 18. cikk), a közlekedés területén a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (EUMSZ 92. cikk), az áruk tekintetében a mennyiségi korlátozás és azzal egyenértékű intézkedések alkalmazásának tilalmát (EUMSZ 34. cikk), valamint a szolgáltatásnyújtás szabadságát biztosító szerződéses rendelkezést (EUMSZ 56. cikk).[7]
Az ítéletet elemző tanulmány a Bíróság döntését hatáskörelvonásnak tekinti. A következtetést arra alapozza, hogy a tagállamoknak az adóztatás területén kizárólagos vagy legalábbis elsődleges hatáskörük van (adóztatási szuverenitás). A Bíróság az itt fennálló tagállami adóztatási hatáskörbe avatkozott be olyan értelemben, hogy lényegében kiterjesztette az uniós jog hatályát az ügy tényállására. A kötelezettségszegés megállapítása ugyanis azon alapult, hogy az adott ügy tekintetében az uniós jog valamilyen mértékben mégis szabályozza a tagállami tevékenységet.
Ezt az álláspontot általánosítva, a tanulmány alapján, lopakodó hatáskörelvonás valósul meg, ha az Európai Bíróság a tagállam kizárólagos vagy elsődleges hatáskörébe tartozó helyzetre kiterjeszti az uniós jog hatályát az uniós gazdasági alapszabadságokat biztosító szerződéses rendelkezések és az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmára vonatkozó rendelkezés együttes alkalmazásával, vagy a közlekedési politika diszkriminációellenes klauzulájának használatával.[8]
Ez a meghatározás azonban nem tartható, mert téves a kiindulópontja. A téves kiindulópontot a kizárólagos vagy elsődleges tagállami hatáskörök felfogása jelenti. Az alapító szerződések kizárólagos tagállami hatáskörre kétféleképpen utalnak. Egyrészt általánosan és negatív értelemben: kizárólagos tagállami hatáskör az, amelyre nem terjed ki a szerződések hatálya. Másrészt konkrétan, pozitívan, de kivételként: bizonyos, uniós hatáskörbe eső kérdéseknél, kivételes helyzetek tagállami hatáskörben maradnak: például a munkaerő szabad áramlásánál a közszolgálati munkakörök betöltése. A szerződések általánosan és pozitívan tagállami kizárólagos hatásköröket nem határoznak meg, így nem található bennük olyan, hogy az adóztatás kizárólagosan tagállami hatáskörben maradna.[9]
Ráadásul, az alapító szerződésekben azonosítható uniós vagy tagállami hatáskörök nem egyneműek. Esetenként nagy nehézségekbe ütközik az elhatárolásuk, mert összecsúsznak, átfedhetik egymást egy-egy szabályozási területet nézve. A fenti példában szereplő úthasználati díj nyilvánvalóan érint adóztatási hatáskört, de hasonlóan érinti az uniós közlekedéspolitikát és egyben érintheti a belső piaci szabályozás egyes vonatkozásait. A hatásköri elhatárolásokat és az összecsúszó hatáskörök alkalmazásának szabályait az Európai Bíróságnak van joghatósága eldönteni az alapító szerződések értelmezése során.
A szuverenista irányzattól eltérően, óvatosan kell tehát bánni a "kizárólagos tagállami hatáskör" fogalmával. Attól még nem lesz egy hatáskör kizárólagosan a tagállamé, mert az alapító szerződések nem vonják be általánosan és kifejezetten az uniós hatáskörök közé. Például már közhellyé vált, hogy a közvetlen adóztatás "kizárólagos" tagállami hatáskör. Ez így viszont nem igaz, mert az alapító szerződésekben nincs olyan rendelkezés, amely az adóztatást kivenné általában az uniós jog hatálya alól. Hiába "hagyják" a szerződések az adóztatást a tagállamokra, a tagállami adószabályok ettől még sérthetik például a belső piacra vonatkozó szerződéses rendelkezéseket.[10] A közvetlen adóztatásra vonatkozó tagállami hatáskörbe így "belenyúlhat" a belső piac megteremtésére és fenntartására vonatkozó uniós hatáskör.
Mindettől eredendően és döntően az adóztatás tagállami hatáskör marad, de nem lehet kizárólagos, mert egyes élethelyzetekben, bizonyos vonatkozásai érinthetnek uniós hatásköröket is. Ilyenkor - a pontosság kedvéért - ezért érdemesebb "elsődleges" tagállami hatáskörről (és nem a megtévesztő kizárólagos hatáskörről) beszélni. Azonban az elsődlegesség itt nem azt jelenti, hogy a tagállam hatásköre kiszorítja az uniós "másodlagos" hatáskört, ahogy a fenti tanulmány felfogja. Az elsődlegesség azt jelenti, hogy az adott területet (itt az adóztatást) alapvetően vagy döntően a tagállam szabályozhatja, megengedve azt, hogy bizonyos vonatkozásaira, egyes odatartozó élethelyzetekre az uniós jog hatálya kiterjedhet.
Az itt felvázolt sajátos hatásköri helyzetet a Bíróság olyan fordulattal szokta jellemezni - elhárítván a tagállami hatáskörre való hivatkozást -, hogy a tagállami hatáskörbe tartozó ügyeket a tagállamnak úgy kell ren-
- 2/3 -
deznie, hogy közben ne sértsen uniós szabályt. (Nem meglepően, ez a fordulat ott is szerepel a C-591/17. sz. ügy ítéletének 56. pontjában.) Az adóztatás hiába tagállami hatáskör, ezt az államnak úgy kell gyakorolnia, hogy ne sértse a diszkrimináció tilalmát, sem a közlekedéspolitikával, sem a belső piac szabályozásával összefüggésben. Ez az elsődleges tagállami hatáskör lényege: a gyakorlása eredendően és döntően a tagállamhoz tartozik, de a perifériákon, bizonyos részterületeken, összecsúszhat uniós hatáskörökkel, átfedhetik egymást.
Úgy tűnik tehát, hogy itt nem lehet egyértelműen hatáskörelvonásról, és jogszerűtlen aktusról beszélni. A Bíróság egyszerűen kikényszerítette, hogy a tagállam (az adóztatás során) betartsa a belső piaccal és a közlekedéspolitikával kapcsolatos, egyes szerződéses rendelkezéseket.
Az általános uniós hatáskörök elmosódó körvonalai nem csak a szuverenista irányzat képviselőiben keltenek kétségeket és bizonytalanságot arra nézve, hogy miképpen kellene ezeket kezelni. A tagállamok aggodalma is érzékelhető, már a Maastrichti Szerződés elfogadása óta, és a szakirodalom is rendszeresen foglalkozik a kérdéssel. Jellemzően azonban nem hatáskörelvonásról beszélnek, hanem inkább az Unió részéről megnyilvánuló (lopakodó) hatáskörtágításról ("competence creep" vagy "integration by stealth" vagy "competence shift", stb.).
Miért szükséges erre a megkülönböztetésre odafigyelni? A hatáskörelvonás jogellenes: az unió a tagállam hatáskörét kezdi el gyakorolni bizonyos helyzetekben az uniós jog hatályát kiterjesztve rá, bár ezt nem tehetné. A hatáskörtágítás esetén nem egyértelmű, hogy a tagállam hatáskörét elvonná az Unió. Inkább arról van szó, hogy bizonytalanok az uniós és a tagállami hatáskörök határai, és ezt a bizonytalanságot az Unió a jogalkotás során, vagy az Európai Bíróság egy-egy ítéletében az uniós hatáskörgyakorlás javára dönti el. Az általános hatásköri klauzulák uniópárti értelmezése korántsem biztos, hogy jogellenes.[11] Minden azon múlik, hogy az értelmezés mögé tett érvelésnek milyen a minősége. A kiterjesztő értelmezés még nem jogellenes. Akkor válhat jogellenessé, ha az indokai tarthatatlanok.[12]
A hatáskörtágítást egyértelműen jogszerűnek tekinti, de nem minden aggodalom nélkül elemzi Sacha Garben, aki legújabban igyekezett összegezni a megelőző szakirodalmi munkák alapján az uniós hatáskörtágítás technikáit.[13] Ezek a következők. (i) Közvetett jogalkotás: az Unió, bizonyos szerződéses hatásköri klauzulák kombinált alkalmazásával jogi aktust fogad el olyan helyzetekre, melyek szabályozása a tagállam elsődleges hatáskörébe tartozik. Így az Unió például elvileg tilthatta a dohánytermékek reklámozását a tagállamoknak alapvetően a jogharmonizációs hatásköri klauzula alapján, noha az Uniónak csak igen szűk hatásköre volt a közegészségre vonatkozó hatáskörök tekintetében.[14] (ii) Negatív integrációt szolgáló luxemburgi joggyakorlat: az alapító szerződésekben lévő tilalmak (pl. belső piac szabályozásánál vagy a diszkriminációellenes klauzulák) érvényesítése elsődleges tagállami hatáskörbe eső helyzetekre. (iii) Uniós soft law és szakpolitikai koordinációs aktusok, mint a tagállamokra gyakorolt nyomás és meggyőzés - közvetlen jogi kényszert nélkülöző - eszközei tagállami hatáskörbe eső területeken (pl. országspecifikus ajánlások az európai szemeszter keretében vagy a bolognai folyamat az oktatásban). (iv) Az Unió által kötött nemzetközi szerződések (pl. kereskedelmi szerződések) közvetett hatásai az elsődleges tagállami hatáskörökre. Így a kereskedelmi szerződések érinthetnek olyan területeket, ahol a harmonizáció kizárt,[15] vagy korlátozhatják a tagállami hatásköröket a külföldi befektetések tekintetében vállalt uniós kötelezettségek alkalmazásakor (pl. szociálpolitikai kérdésekben). (v) A tagállamok által kötött nemzetközi szerződések az uniós célok elérésének elősegítése céljából (pl. a 2015-ös EU-török szerződés a nemzetközi migrációról). Mivel e szerződések - noha az Unió keretein kívül születtek - összefonódnak az uniós hatáskörgyakorlással és uniós eljárásokkal, így az Unió ezekre támaszkodva tágíthatja hatásköreit, immár az uniós kereteken belül is.
A fenti csoportosítás aligha következetes. Az elemei legnagyobbrészt azt a helyzetet takarják, amikor az összecsúszó tagállami és uniós hatáskörök miatt, az elsődleges tagállami hatáskör területén az Unió hatáskört gyakorol, kiterjesztvén arra az uniós jog hatályát. Lényegében mindegy, hogy az Unió ezt jogalkotás, nemzetközi szerződéskötés, vagy uniós bírósági ítélet formájában teszi, vagy éppen pozitív vagy negatív (tiltó) uniós hatásköri szabályt használ ehhez.[16] A jelenség általános, és a tagállami autonómia szempontjából érzékenyebb esetekben a szuverenista megközelítés heves reakcióját váltja ki, mely ezt hatáskörelvonásként értékeli.[17]
A hatáskörelvonás azonban jogszerűtlen és illegitim a szuverenista megközelítés szerint. Garben (és a megelőző szakirodalom) viszont a hatáskörtágítás elemzett technikáit jellemzően jogszerűnek tekinti, melyek legitimitása ugyanakkor kisebb-nagyobb mértékben megkérdőjelezhető (pl. a demokráciadeficit miatt).[18] Erre vezethető vissza, hogy a hatáskörelvonás jogi fogalmának meghatározásánál kevéssé támaszkodhatunk a hatáskörtágítással foglalkozó megelőző szakirodalomra: a fogalomnak ugyanis éppen arra kell rámutatni, hogy mitől lesz jogszerűtlen (tkp. ultra vires) valamely uniós jogi aktus, beleértve az Európai Bíróság ítéleteiben foglalt egyes hatásköri megállapításokat vagy következtetéseket is.
Ugyanakkor a "lopakodó hatáskörelvonás" fogalmi tartalmának bizonyos elemei már kivehetők: (i) az Unió részről nyilvánul meg a tagállami hatáskörökkel szemben; (ii) ez végső soron az Európai Bíróság aktusa, mellyel eldönt hatásköri határokat konkrét jogvitában; (iii) annyiban "lopakodó", hogy fokozatosan, helyzetről helyzetre terjeszti ki az uniós jog hatályát; (iv) pozitív és negatív (tiltó) szerződéses rendelkezések használatát is magában foglalhatja; (v) jellemzően összecsúszó
- 3/4 -
tagállami és uniós hatáskörök konfliktusának megoldásaként történik a hatáskörelvonás; (vi) jogszerűtlen (sérti az alapító szerződéseket); (vii) illegitim (megalapozottan nem igazolható); (viii) az összecsúszó tagállami és uniós hatáskörök konfliktusa manifesztálódhat akár tagállami intézkedéssel, akár uniós intézkedéssel.[19] Mindez még nem elég, mert hiányzik az, ami a hatáskörelvonást megvalósító uniós aktust jogszerűtlenné teszi. Ezen múlik az, hogy a lopakodó hatáskörelvonásnak jogi értelemben adható-e tartalom.
Az előbbiekben megállapítottuk, hogy a hatáskörelvonás megvalósulhat bármely uniós aktussal, de hatásköri jogvita esetén jellemzően és végső soron az EUB ítélete az, amellyel a hatáskörelvonás megvalósulhat.
Amennyiben nem támadják az EUB előtt a hatáskörelvonást megvalósító uniós jogi aktust (például egy uniós rendeletet), tehát nem kérdőjelezik meg, akkor a hatáskörelvonás látens maradhat. Az Unió és az érintettek sem tekintik hatáskörelvonásnak az aktusban foglaltakat vagy ha igen, akkor abba belenyugodnak. Itt egyszerűen hatásköri desuetudóval állunk szemben, ha erre az aktusra később joggyakorlat épül. (A továbbiakban ezzel az esetkörrel itt nem foglalkozunk, így azt sem kutatjuk, hogy ebben az esetben melyek a jogszerűtlenség kritériumai).
Amennyiben az EUB előtt hatásköri jogvita keletkezik, a hatáskörelvonás megvalósulása attól függ, hogy tagállami intézkedést vagy uniós intézkedést ítél meg a bíróság az összecsúszó tagállami és uniós hatáskörök konfliktusában. Így két alapesettel számolhatunk.
Az egyik esetben, a tagállami hatáskört feltételezetten sértő uniós aktus esetében az EUB akkor valósíthat meg hatáskörelvonást, ha ezt az aktust érvényesnek tekinti (megsemmisítés iránti perben vagy előzetes döntéshozatali eljárásban). A hatáskörelvonást a felülvizsgált uniós aktus, és az annak alapjául szolgáló hatásköri klauzulát ultra vires értelmező és az aktus érvényességét emiatt nem vitató uniós bírósági ítélet együttesen valósítja meg.[20] A végső döntéshozó Európai Bíróság hatáskörgyakorlásának jogszerűsége válik kérdőjelessé azáltal, hogy egy uniós intézmény ultra vires jogi aktusát döntésével megerősíti.[21] Így az uniós intézmények hatáskörtúllépése, illetve az ezt vizsgáló Európai Bíróság hibás döntése - különösen ellenőrzésének korlátozottsága és jogszerűtlen módszertana (ultra vires jogértelmezés) - teszi teljessé a hatáskörelvonás bekövetkeztét.[22]
A másik esetben, tagállami hatáskörben hozott tagállami intézkedés megítélése során akkor valósul meg hatáskörelvonás, ha ezt vagy az ilyen típusú tagállami intézkedést az EUB jellemzően kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban vagy előzetes döntéshozatali eljárásban az uniós jogot sértőnek nyilvánítja, azaz kiterjeszti rá az uniós jog hatályát, noha az intézkedés feltételezetten tagállami hatáskörben született. A hatáskörelvonás megállapíthatóságához ekkor is jogszerűtlennek kell lennie az uniós jog értelmezésének, tehát hatáskörelvonáshoz itt is jogszerűtlen, ultra vires uniós bírósági jogértelmezés vezethet.
Mindkét esetben az alapvető dilemma abban áll, hogy az EUB ilyen, hatásköri határokat meghatározó döntései milyen alapon vehető kritika alá. A logikai probléma az, hogy az uniós hatásköri klauzulák értelmezése útján juthatunk arra a következtetésre, miszerint sérül a tagállami hatáskör. Az uniós hatásköri klauzulák értelmezésének végső letéteményese viszont az Európai Bíróság. Ha a Bíróság értelmezését elfogadjuk, akkor megdőlt az eredeti feltevésünk a hatáskörelvonás tekintetében, és a kérdés megoldódott. A Bíróság értelmezését el lehet utasítani, és ellene érdemben kifogásokat felhozni, de egy tételt nem lehet megkérdőjelezni: a Bíróság hatáskörénél és autoritásánál fogva véglegesen eldönt értelmezési vitákat. Ő állapítja meg mi a jog - a hatásköri klauzulák értelmezésénél is - és hatáskörénél fogva olyan értelmezést is letehet az asztalra, mely kevéssé lesz elfogadott, szűkítheti vagy tágíthatja a vizsgált klauzula szövegének értelmét, sajátosan súlyozhatja a pró és kontra érveket valamely értelmezési változat elfogadásánál vagy elutasításánál. Mivel ez sok tekintetben mérlegelés kérdése, nehéz objektív kritériumokat találni arra, hogy mi a rossz értelmezés és mi a jó értelmezés egy hatásköri vitában. A jogértelmezés képlékenysége miatt különösen nehéz egy ilyen bírói értelmezést jogszerűtlennek minősíteni.[23]
Amennyiben nem határozható meg, hogy mikor lehet jogszerűtlen a Bíróság értelmezése egy uniós hatásköri klauzula esetében, akkor "lopakodó hatáskörelvonásra" lehet ugyan hivatkozni politikai vitákban és elemzésekben, akár szakirodalmi kritikának is helye lehet a hatáskörökre vonatkozó bírósági jogértelmezéssel szemben, de a fogalomnak nem adható általánosabb jogi tartalom. Ennek útjában áll az Európai Bíróság jogértelmezési hatásköre, mellyel akár sokak által rossznak vagy nehezen védhetőnek tekintett értelmezést is adhat. Egy rossz értelmezés még nem lesz jogszerűtlen.
A fentiekből azonban az is következik, hogy elvileg előállhat olyan helyzet, amikor az EUB jogértelmezése jogszerűtlennek minősülhet: akkor, ha az uniós bíróság maga is túllépi a (jogértelmezési) hatáskörét egy uniós hatásköri klauzula értelmezése során (ultra vires jogértelmezés). Itt találhatjuk meg a lopakodó hatáskörelvonás nélkülözhetetlen fogalmi elemét, a jogszerűtlenséget. A következő kérdés természetesen az, hogy egy uniós bírósági ítélet - és az abban foglalt értelmezése a hatásköri klauzuláknak - mitől válik ultra vires jellegűvé, mikor tekinthető úgy, hogy az EUB túllépi a hatáskörét.
A fenti kérdésre nem egyszerű a válasz. Sokszor eseti, ad hoc érvelés és mérlegelés alapján juthatunk ilyen következtetésre. A gyakorlat azonban ad kapaszkodókat. Az elmúlt néhány évben több olyan alkotmánybírósági döntés született uniós tagállamokban, melyekben az uniós bíróság valamely határozatának alkalmazását
- 4/5 -
- kifejezetten vagy hallgatólagosan - az adott államban kizárták, mert alkotmányellenes helyzethez vezetett. Ezen alkotmánybírósági határozatok utalhatnak az EUB hatásköri korlátaira is.
A lengyel alkotmánybíróság K 3/21. és P 7/20. sz. ítéletei közvetve vagy közvetlenül kifogásolta az Európai Bíróság egyes döntéseit, és állapított meg alkotmányellenességet, alapvetően uniós hatáskörtúllépés miatt.[24] A lengyel alkotmánybíróság a döntését a kizárólagos tagállami hatáskörre alapozta (az igazságszolgáltatás szervezetének szabályozásánál), és nem vette figyelembe, hogy itt csak elsődleges tagállami hatáskörről lehet szó, az összecsúszó tagállami és uniós hatáskörök miatt. (Ugyanis a bíróságok függetlenségének biztosítása már uniós kötelezettség a tagállamok számára, és így az igazságszolgáltatás szervezeti kérdéseinek szabályozása értékelhető és értékelendő a függetlenség biztosítása szempontjából is.) Mindazonáltal összekötötte a tagállami igazságszolgáltatási szervezetrendszert az alkotmányos identitással.[25]
A lengyel alkotmánybíróság a két ítéletében megfogalmazta arra vonatkozó álláspontját is, hogy mikor tekinti az uniós bíróság döntését ultra vires jellegűnek (amellett, hogy véleménye szerint kizárólagos tagállami hatáskörre terjeszti ki az uniós jog hatályát). Így ultra vires döntésnek minősül, ha a bírósági döntés megsérti a szubszidiaritást, sérti az alkotmányos identitást, valamint az arányosság elvét.[26] Ezenfelül ultra vires lesz, ha a Bíróság intézkedése sért a szükségesség elvét az intézkedés céljához képest.[27] Nem teljesen világos, hogy e sérelmeknek együtt kell beállniuk, vagy az egyes elvek érvényesítésének hiánya önmagában is hatáskörtúllépést jelent-e. Mindkét ítélet összekapcsolja a hatáskörtúllépést és az önkényességet, azonban a K 3/21. ítélet ezt egymás mellett említi, és nem világos a viszonyuk (par. 380), míg a P 7/20. ítélet szerint az ultra vires döntés nem feltétlenül önkényes, az önkényesség inkább annak minősített esete (par. 145.).[28]
A cseh alkotmánybíróság "Szlovák nyugdíjak" határozatában (2012) ultra vires aktusnak tekintette az Unió Bíróságának (EUB) Landtová-ítéletét (C-399/09).[29] Ennek alapja az volt, hogy az 1408/71/EGK közösségi rendelet[30] értelmezése az Európai Bíróság által az alkotmánybíróság számára elfogadhatatlannak, és egyben hatáskörtúllépésnek bizonyult (VII. pont; különösen 9-13.). Ráadásul az alkotmánybíróság az EUB előtti eljárásban a tisztességes eljárás garanciáinak érvényesülésével kapcsolatos problémákat is kifogásolta (amennyiben nem vették figyelembe a cseh alkotmánybíróság kifejtett álláspontját a kérdésben) (VII. pont; 13-14.). A cseh alkotmánybíróság viszont nem húzott meg általános zsinórmértéket arra nézve, hogy hol húzódott volna a határ a rendelet jogszerű és jogszerűtlen (ultra vires) értelmezése között.
A román alkotmánybíróság 390/2021. sz. határozata (2021. június 8.) korlátozta az EUB C-83/19. (egyesített) ügyekben[31] hozott ítéletének joghatásait a román joghatóság alatti jogviszonyokban (par. 77.)[32] Úgy tűnik azonban, hogy ennek nem kifejezetten hatáskörtúllépés volt az alapja, hanem az, hogy a határozat bizonyos tekintetben alkotmányellenesnek minősült a román alkotmány egyes rendelkezéseit alapul véve. Az alkotmánybíróság azonban kifejezetten és általában kizárta az uniós jog érvényesülését az alkotmányos önazonosságot és az uniós hatáskör-átruházást biztosító alkotmányi normákkal szemben (paras. 72. és 74.)[33] A konkrét ügyben két specifikus kifogást hozott fel az EUB egyesített ügyekben hozott határozatával szemben: egyrészt, az EUMSZ 267. cikkét megsértve, az Európai Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárásban nem értelmezte, hanem a szóban forgó ügy tényeire alkalmazta az uniós jogot (par. 71.); és a határozatban a Bíróság indokolása a ténybeli és jogi alapokat több tekintetben nélkülözi (par. 63.). Úgy tűnik azonban, hogy nem ezek szolgáltak jogalapul a határozat joghatásainak korlátozásához.
A német szövetségi alkotmánybíróság nagy visszhangot kiváltó PSPP-határozata (2020. május 5.)[34] a Weiss-ügyben hozott uniós bírósági ítéletet tekintette ultra vires uniós aktusnak és rendelkezett joghatásainak kizárásáról.[35] Tette ezt azért, mert a Weiss-ítélet az Európai Központi Banknak a közszektor eszközvásárlási programjában (PSPP) hozott határozatait megengedhetetlen értelmezéssel ítélte jogszerűnek és arányosnak. Az Európai Bíróság által nyújtott hatásköri értelmezést objektíve önkényesnek és egyben "teljességgel követhetetlennek" minősítette (par. 118.) Hangsúlyozta, hogy az EUB túllépi az EUSZ 19. cikkének (1) bekezdésében biztosított mandátumát, ha nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyja a tagállamok jogrendszereiben közös általános jogelveket és hagyományos értelmezési módszereket (par. 112.) Az uniós és a tagállami hatáskörök elhatárolásában különösen fontosnak tartotta az arányosság elvét, és ha az uniós intézmények nem veszik kellőképpen figyelembe és nem alkalmazzák helyesen ezt az elvet ebben az összefüggésben, aktusaik ultra vires jellegűvé válnak. Az alkotmánybíróság szerint a Weiss-ügyben az EUB nem alkalmazta megfelelően az arányosság elvét (az indokolása "egyszerűen követhetetlen" paras. 116. és 153.), ezért nem tudta megfelelően elhatárolni az eurózónában uniós hatáskörbe eső monetáris politikát az alapvetően tagállami hatáskörben maradó gazdaságpolitikától.[36]
A PSPP-határozat sok utalást tartalmaz arra, hogy egy bírósági hatásköri jogértelmezés milyen hiányosságok mellett minősülhet ultra vires jellegűnek. Az alkotmánybíróság összekötötte az ultra vires jelleget, az értelmezés objektíve önkényes jellegét és azt, ha az értelmezés "követhetetlen", elsősorban módszertani szempontból ( paras. 116., 118. és 153.)[37]
Az értelmezés módszertani szempontból követhetetlen, ha nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyja a tagállamok jogrendszereiben közös hagyományos értelmezési módszereket és általános elveket (par. 112.). "Követhetetlen" értelmezés esetén az uniós bíróság nyilvánvalóan túllépi a hatásköreit, melyet az EUSZ 19(1) cikke ruházott rá (par. 119.) Úgy tűnik azonban, hogy a "követhetetlen" értelmezés csak akkor lesz ultra vires jellegű, ha a Bíróság jogszerűtlen jogértelmezése eredményeképpen a hatáskörsértés nyilvánvaló, strukturálisan jelentős és hatáskör-eltolódás (Kompetenzverschiebung) következik be az EU és a tagállamok viszony-
- 5/6 -
latában a hatáskör-átruházás elvének megsértése mellett (paras. 154. és 157.) Ultra vires értelmezéshez vezethet az is, ha az uniós bíróság a felülvizsgált jogi aktust nem veti alá szigorúbb vizsgálatnak az uniós hatásköröket érintő kérdésekben, (pl. par. 184.)[38]
A fentiekből látható, hogy az érintett alkotmánybíróságok meglehetősen vegyes kritériumrendszert alkalmaznak, amikor vizsgálják egy uniós bírósági ítélet ultra vires jellegét. Látszik azonban, hogy az uniós bírósági ítéletek értelmezési kontrolljának három szintje van. (i) Az értelmezett, hatásköröket érintő uniós jogi rendelkezés sajátosságai (az értelmezés tárgya). (ii) Az értelmezést nagyban befolyásolják azok az általános jogelvek, melyek szűkíthetik vagy tágíthatják az értelmezési tartományt, így ezen jogelvek alkalmazását is kontroll alatt kell tartani (pl. az arányosság elve).[39] (iii) Az értelmezés módszerének meghúzható egy küszöbe, mely alatt az értelmezés olyan hiányosságokat mutat, hogy eredményét ultra viresnek kell tekinteni. Érdemes a kritériumokat egy táblázatban - némileg leegyszerűsítve - ábrázolni (1. sz. táblázat).
| Értelmezés tárgya (uniós rendelkezések) | Értelmezésnél alkalmazott másodlagos elvek | Ultra vires értelmezésre vonatkozó zsinórmérték | |
| P 7/20. és K 3/21. (lengyel AB) | EUSZ 2. és 19. cikke | - szubszidiaritás - arányosság (és szükségesség) - alkotmányos identitás védelme | önkényesség (?) |
| PL. ÚS. 5/12. (cseh AB) | 1408/71/EGK közösségi rendelet | -------- | --------- |
| 390/21. (román AB) | EUSZ 4(2) és EUMSZ 267. cikke | alkotmányos identitás védelme | indokolás nélkülözi a ténybeli és jogi alapokat |
| PSPP-határozat (német szövetségi AB) | EUMSZ 119(2), 123(1) és127(1) cikkei | - arányosság - a tagállamok jogrendszereiben közös általános jogelvek | - "teljességgel követhetetlen" - "objektíve önkényes" - szoros vizsgálat hiánya - nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyja a tagállamok jogrendszereiben közös hagyományos értelmezési módszereket |
Az alkotmánybíróságok (elsősorban a német szövetségi alkotmánybíróság) vizsgált és rendszerezett megállapításaiból kiindulva, a következőképpen következhet be az ultra vires jogértelmezés, és ennek eredményeképpen a lopakodó hatáskörelvonás (a német szövetségi AB szóhasználata szerint schleichende Kompetenzerweiterungen).
Egyértelműnek tűnik, hogy az uniós bíróság jogértelmezésének ultra vires jellege feltételezi az uniós bíróságnak bíráskodási hatáskört biztosító szerződéses rendelkezés [EUSZ 19. cikk (1) bekezdés] megsértését,[40] ami egyben rámutat az ultra vires módon értelmezett uniós, hatásköri norma egyébkénti megsértésére is. Az EUB-ra ruházott jogértelmezési hatáskör pedig akkor kerül megsértésre, ha a jogértelmezés valamilyen nevesített, nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hiba miatt válik teljességgel tarthatatlanná (vö. PSPP-határozat, par. 118.). Önmagában a hibás jogértelmezés nem teszi tarthatatlanná a bírósági döntést.[41] A jogértelmezési hibának el kell érnie a súlyosság bizonyos fokát, nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hibát kell elkövetni.[42]
A vizsgált alkotmánybírósági megállapítások nyomán négy olyan nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hiányosságot, hibát azonosítottunk, melyek az uniós bíróság jogértelmezését ultra vires jellegűvé teszik. Ezek az elemek a gyakorlatban jellemzően kombinálódnak, bár egyenként is vezethetnek olyan értelmezéshez, mellyel sérül az EUB számára hatáskört biztosító rendelkezés, az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második mondata. Így a jogértelmezés ultra vires lehet a következő esetekben.
E jogértelmezési hiba jellemzője, hogy az EUB által letett jogértelmezés a jogi alapok hiányossága miatt nem igazolható, amennyiben az értelmező döntés nyilvánvalóan figyelmen hagy (nem alkalmaz) a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak részét képező releváns normát, vagy a tagállamokban közös, a jogértelmezés alapját képező általános jogelvet, illetőleg ezek tartalmát nyilvánvalóan tévesen állapítja meg. Ezt a kritériumot a német Szövetségi Alkotmánybíróság, valamint részben a román alkotmánybíróság vonatkozó megállapításai nyomán fogadtuk el.[43]
A jogértelmezést segítő általános és alapvető elvek egyébként is a tagállamok közös alkotmányos hagyományaihoz - és egyben a jogállamiságot tükröző jogrendszerek alapjaihoz - tartoznak, és hozzájárulnak a jog működésénél a kiszámíthatóság növeléséhez (jogbiztonság). Példaképpen - az áttekintett alkotmánybírósági gyakorlat alapján - idesorolható az arányosság elvének alkalmazása, vagy a tagállami alkotmányos identitás védelme az uniós jog értelmezése során. De idetartoznak azon elvek is, melyek általánosan tükröződnek a tagállami alkotmánybíróságok és felsőbíróságok esetjogában (pl. a jogértelmezés kellő logikai megalapozottságának követelménye).
E jogértelmezési hiba jellemzője, hogy az EUB által letett értelmezés módszertanilag nem igazolható. Ezt a
- 6/7 -
kritériumot a német szövetségi alkotmánybíróság vonatkozó megállapításai nyomán fogadtuk el.[44]
Az első kritériummal annyiban szoros a kapcsolódás, hogy például az arányosság elvének (de a tagállami alkotmányos identitás védelmére vonatkozó elvnek is) lényeges szerepe lehet az összecsúszó hatáskörök kezelésének módszertani megalapozásánál. Az összecsúszó, és így konkuráló tagállami és uniós hatáskörök közötti választásnál, és egyben az uniós hatáskörgyakorlás kontrolljánál, ugyanis általánosan kulcsszerepet játszik az arányosság elve (míg specifikus esetekben a tagállami alkotmányos identitás védelme). A módszertani igazolhatóság csak akkor érvényesül, ha az EUB elkerüli ezen elvek nyilvánvalóan téves alkalmazását.
Az arányosság elvének, az arányossági vizsgálatnak itt a tagállamok hatásköreinek védelmét javító funkciója lehet - egyben eszköz az uniós intézkedések hatékony kontrolljához -, így ennek elmaradása akár a hatáskör-átruházás elvének sérelmével is járhat.[45] Az uniós bíróságnak úgy kell hatásköri jogértelmezést végeznie, hogy az arányossági vizsgálat be tudja betölteni funkcióját. Látható azonban, hogy az EUB nem feltétlenül tekinti az arányosság elvének érvényesítését kulcsfontosságú elemnek a hatáskörmegosztással kapcsolatos jogvitákban (sőt annak jelentőségét egyenesen "félreismeri"),[46] és így kienged a kezéből egy fontos eszközt az uniós intézkedések kontrolljánál.[47]
Az arányossági vizsgálatnak feltétele, hogy a vizsgált uniós intézkedés hatásait az EUB kellően felmérje. Nem lehet hatékony az uniós intézkedések feletti kontroll, ha annak a tényleges hatásai figyelmen kívül maradnak.[48] Amennyiben az intézkedés hatásait az EUB nem értékeli teljeskörűen,[49] úgy nem születhet megfelelő döntés azok arányosságát illetően.[50] Ennek a módszertani elvárásnak a teljesülése magától értetődően feltétele az EUB jogszerű jogértelmezésének, így ennek elmaradása az EUB hatásköri mandátumának olyan mértékű sérelmét eredményezi, hogy az értelmezés ultra viresnek minősül.[51] Az arányosság elvének elégtelen érvényesítése egyben az uniós intézkedések feletti kontroll "mélységét" (Kontrolldicht) is csökkenti, amely így nagyobb mozgásteret ad az uniós intézményeknek, hogy hatásköreiket tovább tágítsák a tagállamok hatásköreinek rovására.[52]
Az EUB hatásköri kérdéseknél is hajlandó egyes esetekben alkalmazni az arányosság elvét, erre éppen a Weiss-ítélet a legjobb példa, de ebben nem látható következetesség. Kísérletezett más, alternatív teszttel is, amely a nevezetes Pringle-ügyben világosan megmutatkozott. Ott - ugyancsak a monetáris és gazdaságpolitika elhatárolásánál - arra helyezte a hangsúlyt, hogy az intézkedés célját tekintve, mely hatásköri területen fejt ki közvetlenebb hatásokat a vizsgált intézkedés (paras. 56. és 97.)[53]
E jogértelmezési hiba jellemzője a hatásköri kérdéseket felvető uniós jogi aktus szoros (átfogó) vizsgálatának hiánya, mely miatt az értelmezés az alátámasztó jogi - kivételesen ténybeli - indokok hiányosságai miatt alaptalan lesz. Ezt a kritériumot a román, illetve a német Szövetségi Alkotmánybíróság vonatkozó megállapításai nyomán fogadtuk el - és jellemzően csak a hatásköri konfliktusok szűkebb körére alkalmazható, amikor az EUB egy, tagállami hatáskört feltételezetten sértő uniós aktust vizsgál felül.[54]
E kritérium voltaképpen a teljes körű mérlegelés hiányára utal. A felülvizsgálat során az uniós bíróság nem vesz figyelembe minden olyan (ténybeli vagy jogi) szempontot, elemet, melyek a döntés kimenetelére hatással lehetnek. Például az uniós jogi aktus hatásköri felülvizsgálatánál a Bíróság az ellenérvek mérlegelése nélkül fogadja el az alperes intézmény érveit az értelmezés során, szemben a felperes érveivel.
E teljeskörűségi feltétel részben átfedésben lehet az elsőként említett értelmezési kritériummal (az értelmezés megalapozottsága), a másodikként említett jogértelmezési hibával (az arányossági vizsgálat hiányosságai), de ugyanúgy érinti az indokolási kötelezettség teljesítését, mert az indokolás alapján követhető, hogy uniós bíróság milyen szempontokat és hogyan mérlegelt döntésének kialakítása során.
E jogértelmezési hiba jellemzője, amikor az EUB alapos indokok nélkül eltér megelőző esetjogától az adott hatásköri kérdés eldöntésénél. Ezt a kritériumot a német Szövetségi Alkotmánybíróság vonatkozó megállapításai nyomán fogadtuk el.[55]
Bár az uniós bíróságok nincsenek kötve megelőző döntéseikhez, a jogbiztonság elve az uniós jogrendszernek is az egyik alapvető elve. Erre tiszta precedensjogot nem lehet ugyan alapozni, de azt igen, hogy az uniós bíróságok következetes joggyakorlatot folytassanak - az ugyanazon tagállami és uniós hatáskörök elhatárolásánál is.
Az ultra vires jogértelmezés elvi kritériumainak meghatározása nyomán érdemes erre vonatkozóan egy áttekintést tenni (2. sz. táblázat).
| Hatásköri konfliktust keltő aktus | Tagállami intézkedés | Uniós jogi aktus |
| Jellemző eljárás (EUB) | - Kötelezettségszegés megállapítása iránti per - Előzetes döntéshozatali eljárás | - Megsemmisítés iránti per - Előzetes döntéshozatali eljárás |
| A feltételezett hatáskörelvonást megvalósító uniós aktus | EUB végleges ítélete, mely jogsértést állapít meg | Együttesen: a felülvizsgált, tagállami hatáskört sértő uniós aktus és az EUB jóváhagyó végleges ítélete |
| Hatásköri konfliktust keltő aktus | Tagállami intézkedés | Uniós jogi aktus |
| A hatáskörelvonás jellege | Egyszeres: a hatáskörök értelmezésénél az EUB ultra vires járt el [EUSZ 21. cikk (1) bekezdés] | Kettős: a felülvizsgált aktus ultra vires jellege és az ezt jóváhagyó EUB a hatáskörök értelmezésénél ultra vires járt el [EUSZ 21. cikk (1) bekezdés] |
| Az ultra vires jogértelmezés elvi megállapíthatóságának alapja | a hatáskörök értelmezése során nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hiba | |
| A nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hiba fajtái (4) | 1. a jogértelmezés alapja nem igazolható (a fentiek szerint) | |
| 2. a jogértelmezés módszere nem igazolható | ||
| ----------------- | 3. a szoros felülvizsgálat hiánya (a fentiek szerint) | |
| 4. a hatásköri kérdésben a megelőző joggyakorlattól eltérés alapos indokok nélkül | ||
- 7/8 -
A fenti négy kritérium alkalmazása nagyfokú óvatosságot kíván, mert alkalmazhatóságuk függ a hatásköri problémákat felvető egyes ügyek egyedi körülményeitől, az EUB konkrét megközelítésétől és az értelmezést tartalmazó határozatában megfogalmazott indokaitól. A végső következtetés levonásához csak igen részletes és alapos érvelés nyomán juthatunk el. Ilyen elemzésekre e keretek között nincs lehetőség, de nem kerülhetjük el, hogy érzékeltessük, konkrét ügyekben milyen módon fogalmazódnak meg kétségek az EUB hatásköri döntésének helyességével összefüggésben, mely kétségek kiindulópontját jelenthetik egyfajta ultra vires vizsgálatnak. Talán leginkább magyarázatra az szorul, amikor módszertanilag nem igazolható egy jogértelmezés (a jogértelmezési hibák második típusa). Ezért ezzel összefüggő, kétségeket keltő példákra hagyatkozunk.
A Blanco Pérez-ügyben (előzetes döntéshozatal) Spanyolország (konkrétan az asztúriai autonóm önkormányzat) korlátozta új gyógyszertárak létesítését, például a gyógyszertárak közötti távolságra, illetőleg meghatározott minimális lakosságszámra való tekintettel.[56] Ráadásul, az új gyógyszerészek kiválasztásánál azokat a gyógyszerészeket részesítette előnyben, akiknek a szakmai tevékenységük megelőzően az autonóm önkormányzat területéhez kötődött. Kevés kétség volt afelől, hogy e feltételek korlátozták a letelepedés szabadságát az EUMSZ 49. cikke alapján, azaz uniós hatáskört érintettek. Ugyanakkor az EUMSZ 168. cikk (7) bekezdése kifejezetten tagállami hatáskörben tartja az egészségügyi szolgáltatások szervezését (nem vitatottan beleértve a gyógyszerellátás biztosítását gyógyszertári rendszer útján).[57]
Az EUB itt is alkalmazta az "aranyformulát": a tagállamoknak a hatáskörük gyakorlása során is tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogszabályokat (jelen esetben a letelepedés szabadságát - par. 43.) Ez oda vezetett, hogy a Bíróság az ügyet kifejezetten a letelepedés szabadsága szempontjából volt hajlandó megítélni. Azt vizsgálta, hogy e szabadság jogszerű korlátozásának egyik indokával, a közegészség védelmével, az EUMSZ 52. cikke alapján igazolható-e a spanyol intézkedés. (Mint kiderült, az intézkedések nagyobb része igazolható volt, míg kisebb része - például az új gyógyszerészek kiválasztásának szempontrendszere - már nem.) Mi ezzel a gond? Az EUB az EUMSZ 168. cikk (7) bekezdését lényegében kihagyta a mérlegeléséből. Amennyiben ez a hatásköri rendelkezés nem szerepelt volna az alapító szerződésben, az ügynek ugyanaz a kimenetele lett volna. A tagállamnak hatáskört biztosító rendelkezés ezzel deklaratív jelleget kapott, az ügyben a Bíróság érdemi joghatást nem tulajdonított neki. Így az általános hatásköri rendelkezést egyszerűen kiváltotta a letelepedés szabadságát korlátozó intézkedések igazolását szolgáló specifikus mentőkörülménnyel (a közegészség védelme, az EUMSZ 52. cikke szerint).
Az külön kérdés, hogy milyen joghatása van egy alapszabadság tekintetében egy olyan általános tagállami hatásköri klauzulának, mint az EUMSZ 168. cikk (7) bekezdése. Azonban a klauzula de facto figyelmen kívül hagyása aligha segíti az ügy kiegyensúlyozott eldöntését. Ez oda vezetett, hogy az EUB szerint például az EUMSZ 49. cikkel ellentétes a vizsgált nemzeti szabályozás annyiban, amennyiben a lakosságszámra és a gyógyszertárak közötti távolságra vonatkozó szabály akadályozza "a különös demográfiai sajátosságokkal rendelkező földrajzi körzetekben kellő számú, a megfelelő gyógyszertári szolgáltatás biztosítására alkalmas gyógyszertár létesítését". Bár az ítéletet itt nincs alkalmunk részletesen elemezni, de egy ilyen elemzés végén biztosan fennmaradna a kérdés: valóban az Unió hatásköre, hogy "a különös demográfiai sajátosságokkal rendelkező földrajzi körzetekben" elegendő számú gyógyszertár legyen? Ez nem a tagállam hatásköre és felelőssége éppen az EUMSZ 168. cikk (7) bekezdése alapján? Ez a megközelítés módszertanilag valóban igazolható?
A Blanco Pérez-ítélet felvet még egy súlyos kétséget, mely az alapító szerződésekben a tagállami hatásköröket megállapító (fenntartó) általános és pozitív hatásköri klauzulák alkalmazásához kapcsolódik. Ez nem specifikus kivétel vagy mentőkörülmény, mely egy adott uniós szabálytól való eltérést igazolhat. Az alapító szerződésben kifejezetten fenntartott tagállami hatáskört (amennyiben a feltételek teljesülnek), szembe lehet állítani bármely uniós kötelezettséggel. Itt pedig kérdés, hogy a szembenálló hatáskörök közül melyik a szabály, és melyik a kivétel (vagyis a szabálytól eltérést igazoló korlátozás). Az egészségügyi szolgáltatások szervezésének a tagállami hatásköre a főszabály, és a letelepedés szabadsága korlátozhatja e hatáskör gyakorlását, vagy fordított a helyzet. Ennek azért van jelentősége, mert az EUB gyakorlata szerint a kivételek szoros értelmezés alá esnek, tehát nem mindegy, hogy az összecsúszó és konkuráló hatásköri szabályok közül melyiket tekintjük kivételnek.
A Blanco Pérez-ítélet az EUMSZ 168. cikk joghatásairól hallgatott, a letelepedés szabadságát tekintette főszabálynak, és a kapcsolódó, a közegészség védel-
- 8/9 -
mére vonatkozó specifikus mentőklauzula (EUMSZ 52. cikk) alá söpörte be a vizsgált spanyol szabályozást, és mint ilyet kivételként, méghozzá szorosan értelmezendő kivételként értékelte.
Az EUB ráadásul akkor is szorosan értelmezendő kivételként kezeli a tagállami hatáskört fenntartó szerződéses rendelkezést, ha nem egy konkrét szerződéses szabály specifikus korlátozásaként jelenik meg. Az EUMSZ 346. cikk (volt EKSZ 296. cikk) (1) bekezdés b) pontja szerint "a tagállamok megtehetik az alapvető biztonsági érdekeik védelme érdekében általuk szükségesnek tartott, fegyverek, lőszerek és hadianyagok előállításával vagy kereskedelmével kapcsolatos intézkedéseket...". Finnország (és egyébként egy sor más állam is) a fegyverek és más hadianyagok Unión kívülről jövő importját kivette a vámeljárás alól, azoknak vámmentességet biztosított, mert az így behozott eszközök és hadianyagok vámkötelezettsége súlyosan sértette volna az alapvető biztonsági érdekeit.[58] Ez a tagállami hatáskör - az intézkedés jellege folytán - belecsúszott a közösségi vámeljárás szabályozására vonatkozó közösségi (uniós) hatáskörbe (a volt EKSZ 26. cikke és a közösségi vámkódex). Az EUB itt is a tagállami hatáskörre vonatkozó rendelkezést kezelte kivételként a közösségi vámszabályozáshoz képest (par. 46.), ez így ismét a tagállami hatáskör "szoros" értelmezését, és egyben a tagállam jogsértésének megállapítását vonta maga után.
Ez a megközelítés automatikusan oda vezet, hogy az EUB a tagállami hatásköröket fenntartó szerződéses rendelkezéseket mindig szorosan értelmezi az érintett és konkuráló uniós hatáskörrel szemben. Milyen következményekkel járt a szoros értelmezés a Finn fegyverimport-ügyben? Az EUB nem látta bizonyítottnak, hogy a kizárólagosan hadicélokat szolgáló eszközökre és anyagokra vonatkozó - esetlegesen hadititoknak minősülő - részletes adatok megjelenése a vámeljárásokban veszélyeztetné a tagállam alapvető biztonsági érdekeit.[59]
Pedig a szabály és kivétel mentén történő megközelítés helyett, az összecsúszó és egyben konfliktusban álló hatáskörök közötti választáshoz egyszerűen fel kellene térképezni a vizsgált - esetünkben tagállami - intézkedés hatásait, és végső soron elvégezni az arányossági vizsgálatot, mely alapját képezheti a választásnak a konkuráló hatáskörök között. Ezek a kétségek már arra mutatnak, hogy egy részletes elemzés nyomán az EUB itt bemutatott hatásköri értelmezése akár módszertanilag igazolhatatlannak, azaz ultra viresnek bizonyulhat.
A tanulmány megkísérelte felvázolni a "lopakodó hatáskörelvonás" fogalmának a jogi tartalmát. Ebben négy alkotmánybíróság határozataira támaszkodott, melyek elvileg nem zárják ki a lehetőségét annak, hogy ultra vires kontrollt gyakoroljanak az EUB döntései felett. A fogalom jogi tartalmának meghatározása nem annak állítása, hogy az Európai Bíróság határozatai felülvizsgálhatók. Mindössze arról van szó, hogy e tartalom kritikai mércét jelent az EUB azon döntéseivel szemben, melyek a tagállami és uniós hatáskörök határait húzzák meg.
A tanulmány a következőkre jutott. Hatáskörelvonást a tagállami hatáskörök terhére elvileg bármely uniós jogi aktus megvalósíthat, és kérdés, hogy ezzel kapcsolatban alakul-e ki hatásköri vita. Hatásköri vita híján, a hatáskörelvonás léte kérdéses és feltételezett marad, a konkrét hatáskörelvonás kritériumait az érintett hatásköri klauzulák elemzésével lehet felállítani. A feltételezett hatáskörelvonás hallgatólagos elfogadása az érintettek részéről a szóban forgó hatáskör határainak eróziójával jár (hatásköri desuetudo). A tanulmány ennek elemzésével nem foglalkozott.
Hatásköri vita esetén, annak eldöntése végső soron az EUB (azon belül is az Európai Bíróság) kezében van. Ekkor a feltételezett hatáskörelvonás az EUB határozatával áll be. Az EUB előtt a tagállam és az Unió közötti hatásköri viták két fő csoportra oszlanak a hatáskörelvonás összefüggéseiben. Az egyik, amikor az EUB egy feltételezetten hatáskörelvonást megvalósító uniós jogi aktust vizsgál felül. A másik, amikor az EUB egy tagállami intézkedést közvetve vagy közvetlenül értékel az uniós jog alapján. Hatáskörelvonás akkor következhet be, ha az EUB az egyik esetben a felülvizsgált, feltételezetten hatáskört elvonó uniós aktus érvénytelenségét nem állapítja meg, míg a másik esetben, ha megállapítja a tagállami intézkedés miatti kötelezettségszegést, jogsértést. Ennek azonban van egy további lényeges feltétele.
Mivel a hatáskörelvonás az alapító szerződések alapján vagy abból levezetve állapítható meg, és ezek végső értelmezője az EUB, a Bíróság döntése hatásköri kérdésekben saját magát hitelesíti. Ezért a hatáskörelvonás megállapításának feltétele, hogy a Bíróságnak a hatásköri vita eldöntésénél alkalmazott jogértelmezése olyan súlyos hibában szenvedjen, mellyel már maga is túllépi az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésében foglalt, ráruházott bíráskodási hatáskört (ultra vires jogértelmezés). Tehát a hatáskörelvonás megállapítása ebben az esetben feltételezi, hogy az EUB átlépje a hatásköri döntésnél a neki biztosított hatáskört. Kulcskérdés, hogy ez mikor áll be.
Ultra vires jogértelmezéshez, és így jogértelmezési hatáskör túllépéséhez a jogértelmezési hibának kirívóan súlyosnak kell lennie. A vonatkozó alkotmánybírósági határozatok nyomán a kirívóan súlyos jogértelmezési hibáknak négy típusát különböztettük meg. Ezek részletes elemzését e tanulmány keretei nem engedték. Bemutattunk viszont két olyan ügyet, melyekben a meghozott ítéletek erős kétségeket keltenek az EUB jogértelmezését illetően, és megvetik az alapjait egy részletesebb ultra vires vizsgálatnak. ■
- 9/10 -
JEGYZETEK
[1] Dömötör Csaba: "A kormány lopakodó jogalkotástól tart" Jogászvilág 17-02-13; l. http://jogaszvilag.hu/napi/a-kormany-lopakodo-jogalkotastol- tart/.
[2] Pl. Bóka János: "Az Európai Unió varázstalanítása: Gondolatok az Európai Unió jövőjéről szóló konferencia margójára" Európai Tükör 2021/2. 175.
[3] L. pl. a Lengyel Köztársaság Alkotmánybíróságának a nemzeti jog és az EU-s jog viszonyáról hozott döntése kapcsán képviselendő magyar álláspontról szóló 1712/2021. (X. 9.) Korm. határozatot.
[4] EUSZ 1. cikk (2) bekezdése: "ever closer union"; "une union sans cesse plus étroite".
[5] Van azonban, aki elsősorban az uniós jogalkotás összefüggéseiben képzeli el a jelenséget, pl. Sacha Préchal: "Competence Creep and General Principles of Law" Review of European Administrative Law 2010/1. 5.
[6] Éva Erdős - Lilla Nóra Kiss: "Creeping Extension of EU Competences or Textbook Exception that Proves the Rule? Some remarks on C-591/17. Austria v. Germany case" European Integration Studies 2019/1. 96-103. Bár a tanulmány szó szerint hatásköri kiterjesztésről szól, de azt az ügyben egyértelműen jogellenesnek tekinti, tehát tartalmilag hatáskörelvonásról van szó.
[7] C-591/17. Ausztria v. Németország, ECLI:EU: C:2019:504.
[8] Erdős-Kiss (6. lj.) különösen 97. és 103.
[9] Az alapító szerződésekben vannak olyan rendelkezések, melyek általános és pozitív tartalommal kifejezetten fenntartanak tagállami hatásköröket, de kizárólagosságot nem említenek, tehát nem veszik ki teljesen azokat az uniós jog hatálya alól, pl. EUMSZ 168. cikk (7) bekezdés, l. még alább.
[10] Pl. a tőke szabad mozgását, C-315/02. Lenz v Finanzlandesdirektion für Tirol, EU:C:2004: 446.
[11] Ugyanakkor van, aki a hatáskörgyakorlás rendjét alapvetően megváltoztató, a tagállami hatáskörök terhére megvalósuló folytatólagos hatáskör-kiterjesztést eredményező bírói jogfejlesztést jogszerűtlennek tartja, Franz Christian Mayer: Kompetenzüberschreitung und Letztentscheidung. Verlag C. H Beck 2000. 109.
[12] A hatáskörtágítás fogalmát más összefüggésekben is használják, azon politikai folyamatokra, amikor az alapító szerződések módosítása során kerül át valamely hatáskör az Unióhoz. (Pl. Meunier részletesen elemzi, hogy a külföldi közvetlen befektetések szabályozására vonatkozó hatáskör miképpen került át az Unióhoz a Lisszaboni Szerződés előkészítésekor, l. Sophie Meunier: "Integration by Stealth: How the European Union Gained Competence over Foreign Direct Investment" Journal of Common Market Studies 2017/3. 593-610.) Ez azonban a tanulmányunk tárgyát nem érinti.
[13] Sacha Garben: "From sneaking to striding: Combatting competence creep and consolidating the EU legislative process" European Law Journal (2020) 429-447.; hasonlóan Sacha Garben: "Competence Creep Revisited" Journal of Common Market Studies 2019/2. 205-222. Préchal szerint a hatáskörtágítást nem lehet elkerülni, ez sokszor csak mellékhatása a jogértelmezésnek, mellyel az unió egy konkrét problémára kielégítő megoldást akar nyújtani, l. Préchal ( lj.) 21.
[14] C-376/98. Németország v. Parlament és Tanács, ECLI:EU:C:2000:544, par. 98.[ ]
[15] 2/15. (vélemény) EU- szingapúri szabadkereskedelmi egyezmény (Sharpston főtanácsnok véleménye), ECLI:EU:C:2016:992, par. 110.
[16] Vö. Préchal (5. lj.) 21.
[17] Kristin Reuter: Competence creep via the duty of loyalty? Article 4 (3) TEU and its changing role in EU external relations. European University Institute (2013) 19.; https://core.ac.uk/download/pdf/45683349.pdf
[18] Garben (13. lj.) 447.
[19] Az "intézkedés" itt jelenthet jogalkotást, bírósági határozatot, egyéb igazgatási aktust, sőt akár naturális magatartást is.
[20] Pracht szerint az Európai Bíróság ítélete nem tekinthető ultra viresnek, ha a Bíróság által vizsgált uniós jogi aktus jogszerű. l. Robert Pracht: "Residualkompetenzen des Bundesverfassungsgerichts" Verfassungsentwicklung in Europa 19. Mohr Siebeck, 2022. 141.
[21] Hanns Ullrich: "BVerfG contra EuGH: Der PSPP-Konflikt" Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht, Heft 06. (2020) 113., 114.
[22] Ullrich (21. lj.) 310., 319.
[23] A lengyel alkotmánybíróságnak (mint ahogy bármely, ultra vires kontrollt gyakorolni hajlandó alkotmánybíróságnak) azzal a nehézséggel kellett szembenéznie, hogy nincs kontroll az EUB uniós hatásköröket megállapító döntése felett, l. P 7/20. sz. határozat, par. 140.; Dziennik Ustaw, Poz. 1309 (2021/07/16) 1.; ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=2&dokument=22621&sprawa=24085
[24] A P 7/20. sz. határozat (23. lj.) a C-791/19. R. Bizottság v Lengyelország (EU:C:2020:277) ügyben hozott ideiglenes intézkedésre utalt. A K 3/21. sz. határozatra l. Dziennik Ustaw, Poz. 1852. (2021/10/12) 1-3. ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?sprawa=22772&dokument= 20819.
[25] Pl. P 7/20. sz. határozat (23. lj.) par. 202.
[26] K 3/21. sz. határozat (24. lj.) par. 380.; P 7/20. sz. határozat (23. lj.) paras. 142., 145., 218-219.
[27] P 7/20. sz. határozat (23. lj.) paras. 218-219.
[28] A vonatkozó lengyel döntésekről l. részletesebben Blutman László: "Az uniós jog elsőbbsége: alkotmánybíróságok lázadása" Közjogi Szemle 2022/2. különösen 1-4.
[29] Pl. ÚS 5/12, 2012. január 31.; különösen IX. pont, 17. www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/ustavni_soud_www/Decisions/pdf/Pl%20US%205-12.pdf
[30] L. a Tanácsnak a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1971. június 14-i 1408/71/EGK rendeletét.
[31] C-83/19. (egyesített) Asociatia "Forumul Judecătorilor Din România", ECLI:EU:C:2021:393.
[32] L. www.ccr.ro/wp-content/uploads/2021/07/Decizie_390_2021_EN.pdf.
[33] Később ehhez hozzájött az alkotmánybíróság egy sajtóközleménye, mely megerősítette, hogy a testület döntései véglegesek és kötelezőek, azok is, melyek alkalmazását az Európai Unió Bírósága az uniós joggal való ellentéte miatt, annak elsőbbsége alapján kizárta, l. www.ccr.ro/en/press-release-23-december-2021/
[34] PSPP, BVerfG 2 BvR 859/15 (Urteil vom 5. Mai 2020); l. www.bundesverfassungsgericht.de/e/rs20200505_2bvr085915.html.
[35] C-493/17. Weiss, EU:C:2018:1000.
[36] Nemcsak az EUB idézett határozata, hanem PSPP egésze is ultra vires jogi aktusnak minősült eljárási értelemben, mert az EKB nem tudta bizonyítani és alátámasztani, hogy a program összhangban van az arányosság elvével (par. 116.), és nem tudta "érthetően és megalapozottan" bizonyítani, hogy monetáris politikájának céljai nem aránytalanok a programból fakadó gazdaságpolitikai hatásokhoz képest (par. 235.).
[37] A német alkotmányos jogirodalomban több esetben is kritikával illették a német alkotmánybíróság szóhasználatát. Álláspontjuk szerint az európai joggyakorlat mércéi szerint az EUB döntése mind módszertanilag, mind nyomon követhetőségét tekintve megfelel az objektív elvárásoknak, l. pl. Franz Christian Mayer: "Auf dem Weg zum Richterfaustrecht? Zum PSPP-Urteil des BVerfG" www. verfassungsblog.de/auf-dem-weg-zum-richterfaustrecht/ 14.
[38] A határozatról l. részletesebben Blutman László: "Red Signal from Karlsruhe: Towards a New Equilibrium or New Level of Conflict?" Central European Journal of Comparative Law 2020/2. 33-48. vagy Chronowski Nóra: "Fordulópont az európai bírói párbeszédben: a Német Szövetségi Alkotmánybíróság PSPP-döntése" Közjogi Szemle 2020/2. 74-79.
[39] Az általános jogelvek használata az Európai Bíróság számára elősegíti az uniós hatáskörtágítást, mert lehetővé teszi az értelmezett jogi rendelkezés szövegétől az elszakadást, vö. Préchal (5. lj.) 22.
[40] Norbert F. Tofall: "Verfassungsgerichtsurteil mit weitreichenden Folgen" Flossbach von Storch Research Institute 2020., www.flossbachvonstorch-researchinstitute.com/de/kommentare/verfassungsgerichtsurteil-mit-weitreichenden-folgen/ 2.
[41] Például a német alkotmánybírósági gyakorlat szerint önkényesség ebben az összefüggésben csak akkor merül fel, ha az uniós bíróság egy nyilvánvalóan alkalmazandó normát nem vesz figyelembe, vagy a norma tartalmát teljességgel félreérti. Zakariás Kinga: "A bírói döntések alkotmánybírósági felülvizsgálata terjedelmének dogmatikai keretei - a jogalkalmazás közvetlen és közvetett alapjogsértésének kontrollja a német és magyar gyakorlat tükrében" Állam- és Jogtudomány 2021/4. 119.
[42] Nem tudjuk követni a német Szövetségi Alkotmánybíróságot olyan feltételek felállításában, hogy például a hatáskörsértésnek nyilvánvalónak, strukturálisan jelentősnek kell lennie, melynek következménye egyfajta hatáskör-eltolódás (Kompetenzverschiebung) a tagállam terhére. Ez lehet egy alkotmánybírósági felülvizsgálat küszöbe, de az EUB által letett értelmezés e nélkül is lehet jogszerűtlen.
[43] L. erre PSPP-határozat, paras. 110-113., illetve Tofall (40. lj.) 2.
[44] PSPP-határozat, par. 141.
[45] Bakó Beáta: "Bárcsak a magyar AB lenne ilyen 'szűklátókörű'! A Bundesverfassungsgericht EU elleni 'lázadása' és az alkotmányos párbeszéd" Állam- és Jogtudomány 2021/2. 18.
[46] Hanns Ullrich: "BVerfG contra EuGH: Der PSPP-Konflikt" Europäisches Wirtschafts-und Steuerrecht Heft 06. (2020) 307.
[47] Ullrich (46. lj.) 301.
[48] PSPP-határozat, paras. 123., 133., 138. és 154.; l. még Tofall (40. lj.) 5.
[49] Johann Remé: "EuGH und EZB ultra vires", 2021, http://www.examensgerecht.de/eugh-und-ezb-ultra-vires/ III.2.
[50] PSPP-határozat, paras 139-143.
[51] L. erre Marcel Peters: "Die Überprüfung Europäischer Rechtsakte durch das Bverfg - ein neues Kapitel im Kooperationsverhältnis zwischen Karlsruhe und Luxemburg durch die PSPP-Entscheidung? www.infopoint-europa.de/de/articles/die-ueberpruefung-europaeischer-rechtsakte-durch-das-bverfg-ein-neues-kapitel-im-kooperationsverhaeltnis-zwischen-karlsruhe-und-luxemburg-durch-die-pspp-entscheidung, 3.
[52] Mindez folyamatában "a tagállami hatáskörök folytatólagos eróziójához vezet", BVerfGE 154, 17, 17 (Ls. 4). L. még Alexander Brade: "PSPP mit »PEPP«: Der währungspolitische Kontrollmaßstab des BVerfG als "Ultra-vires-Akt?" https://verfassungsblog.de/pspp-mit-pepp/ 2-3., valamint Remé (49. lj.)301.
- 10/11 -
[53] C-370/12. Pringle v Government of Ireland, ECLI:EU:C:2012:756. Az ügyben vizsgált intézkedés tagállami intézkedés volt, mely az ún. ESM-mechanizmus bevezetésére vonatkozó tagállamok közötti szerződés megkötésében nyilvánult meg.
[54] Ugyanakkor a román alkotmánybíróság vonatkozó megállapításai nem egy EUB által végzett hatásköri felülvizsgálatra vonatkoztak, hanem egyszerűen az EUB előzetes döntéshozatali eljárásban hozott döntésének megalapozottságára, 390/2021. sz. határozat, par. 71.
[55] A PSPP-határozat azt hozza fel a Weiss-ítélet ellen, hogy az eltért a monetáris politikára vonatkozó és a gazdaságpolitikai hatáskörök elhatárolásánál a Pringle-ítéletben lefektetett módszertől, paras. 121-122.
[56] C-570/07. (egyesített) Blanco Pérez, ECLI:EU: C:2010:300.
[57] EUMSZ 168. cikk (7) bekezdés: "Az Unió tevékenységének tiszteletben kell tartania a tagállamoknak az egészségügyi politikájuk meghatározására, valamint az egészségügyi szolgáltatások és az orvosi ellátás megszervezésére és biztosítására vonatkozó hatáskörét. A tagállamok hatásköre kiterjed az egészségügyi szolgáltatások és az orvosi ellátás működtetésére, és a hozzájuk rendelt erőforrások elosztására..."
[58] C-284/05. Bizottság v. Finnország, ECLI:EU:C: 2009:778.
[59] A vonatkozó kérdésben a Bizottsággal a huzavona éveken keresztül tartott, végül a Tanács elfogadott egy rendeletet, mely alapján - az abban foglalt feltételek mellett - a tagállam de facto kivonhatta a vámeljárás alól a kizárólagosan hadicélokat szolgáló, harmadik államból jövő importot, l. a Tanács 150/2003/EK rendelete.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem.
[2] A szerző joghallgató, Szegedi Tudományegyetem.
[3] A szerző adjunktus, Szegedi Tudományegyetem.
Visszaugrás
