Magyarországon a gondnokság alá helyezett személyek a választójog gyakorlásából 2012. január 1. napjáig automatikusan és általánosan ki voltak zárva. Azon a napon lépett hatályba az Alaptörvény, valamint a választási eljárásról szóló törvénynek - az Emberi Jogok Európai Bírósága által a Kiss Alajos-ügyben hozott ítélet hatására történt - módosítása, melyek szerint a bíróságnak egyéni mérlegelés alapján külön döntenie kell arról, hogy a gondnokság alá helyezett személyt a választójog megilleti-e. Ez a szabályozás sem felel meg azonban a nemzetközi követelményeknek: a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogainak Bizottsága a Bujdosó-ügyben megfogalmazott véleményében a magyar rendelkezéseket nem találta összeegyeztethetőnek az ENSZ Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményével, és felhívta Magyarországot az Alaptörvény, illetve a vonatkozó jogszabályok módosítására, az értelmi vagy pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyek választójogának teljes körű biztosítására.
A 2011. december 31. napjáig hatályos Alkotmány 70. § (5) bekezdése úgy rendelkezett, hogy nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság [...] hatálya alatt áll. E rendelkezés szerint a gondnokság alá helyezéssel az érintett személy a választójogát automatikusan, minden esetben elveszítette, a választójog gyakorlásához szükséges belátási képesség bírói vizsgálata nélkül. Ezt a szabályozást sérelmezte a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezett Kiss Alajos, amikor az Emberi Jogok Európai Bíróságához (a továbbiakban: Bíróság) fordult.[1]
A Bíróság korábban még nem döntött a választójogból a belátási képesség hiányossága, illetőleg a gondnokság alá helyezés folytán történő kizárhatóság kérdésében, annak ellenére, hogy a választójog korlátozásával kapcsolatban számos más tárgykörben - így különösen a bűncselekmény miatt elítéltek választójogának megvonását illetően[2] - kiterjedt gyakorlata alakult már ki, illetőleg, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének és a választójogról rendelkező Első kiegészítő jegyzőkönyvnek a részes államai közül számos országban kerül korlátozásra valamilyen formában a gondnokság alá helyezett személyek választójoga.
A Bíróság a választójog korlátozását az Emberi Jogok Európai Egyezménye Első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke alapján vizsgálja, amely szerint "a Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését". A Bíróság e rendelkezés értelmezése során korábban már úgy foglalt állást[3], hogy a cikkben foglalt jogok nem abszolút jellegűek, az államok az aktív és passzív választójog gyakorlása feltételeinek meghatározása során széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amelynek korlátja, hogy a feltételek nem csorbíthatják e jogokat olyan mértékben, amely már azok lényegét veszélyezteti és megfosztja őket a hatékonyságuktól, továbbá, hogy a szabályozásnak törvényes célt kell szolgálnia és az alkalmazott eszközök nem lehetnek aránytalanok.
A magyar kormány az eljárásban a választójog gyakorlásának a Bíróság által is elismert korlátozhatóságára, és arra hivatkozott, hogy jelen esetben a korlátozás legitim célt szolgál: annak biztosítását, hogy csak azok a választópolgárok vehessenek részt a közügyek intézésében, akik döntéseik következményeit képesek mérlegelni, és tudatos, megfontolt döntést hozni. A kormány álláspontja szerint továbbá a korlátozás nem minősül aránytalannak sem, mert ha a kérelmező gondnokság alá helyezését a bíróság - az állapotában bekövetkezett változás folytán - megszünteti, úgy választójoga is helyreáll. A kérelmező maga is elismerte, hogy a korlátozásnak törvényes célja van, azt azonban vitatta, hogy a gondnokság alatt álló személyek általában képtelenek lennének a választásokon való részvételhez szükséges felelős választás megtételére. A kérelmező továbbá azzal érvelt, hogy a gondnokság alá helyezést eredményező bírósági határozatot nem előzte meg - és az Alkotmányban foglalt abszolút szabályból következően nem is előzhette meg - semmilyen, a mentális betegsége és a választásra való képessége közötti kapcsolat feltárására irányuló vizsgálat, márpedig megítélése szerint depressziós betegsége semmilyen módon nem csökkentette a politikai kérdésekben való eligazodásra való képességét. Álláspontja szerint mindemellett a kifogásolt korlátozás helyettesíthető lenne egy kevésbé korlátozó alternatívával, olyannal, amely lehetővé tenné a bíróság számára, hogy a gondnokság alá helyezési eljárás során vagy külön eljárásban megvizsgálja a gondnokság alá helyezett személyek választásra való alkalmasságát. Hangsúlyozta továbbá, hogy a vitatott szabályozás a szavazókorú magyar lakosság 0,75%-át érinti, amely jelentős csoportnak minősül. Az eljárásba beavatkozott a Harvard Law School Project on Disability, amely kifej-
- 327/328 -
tette, hogy a magyar szabályozás ellentétes az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R(2006)5 számú ajánlásával, és a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény 12. és 29. cikkeivel.
A Bíróság döntésének meghozatala során a korábban kifejtett elveknek megfelelően azt vizsgálta, hogy a magyar rendelkezések törvényes célt szolgálnak-e és arányosnak minősülnek-e. A törvényes célt illetően leszögezte, hogy az Első kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikke nem határozza meg és nem szűkíti azokat a célokat, amelyeket a korlátozásnak szolgálnia kell, így számos cél összeegyeztethető lehet a 3. cikkben írtakkal. A Bíróság ezért a magyar kormány érveit elfogadva megállapította, hogy az intézkedés törvényes célt szolgál. Az arányosság vizsgálata során a Bíróság egyrészt hangsúlyozta, hogy a korlátozás nem tesz különbséget a cselekvőképességet kizáró, illetve korlátozó gondnokság alá helyezett személyek között, illetőleg, hogy a választójogtól a gondnokság alá helyezés miatti, megkülönböztető jellegű megfosztás a lakosság jelentős részét érinti, így a tiltás hatása nem elhanyagolható. A Bíróság ismételten elismerte, hogy a választójog szabályozása során az államok számára széles mérlegelési jogkört kell biztosítani annak eldöntésére, hogy a választójog korlátozásai igazolhatóak-e, és ha igen, hogyan lehet a megfelelő egyensúlyt megtalálni, valamint a nemzeti jogalkotóra tartozik annak meghatározása is, hogy milyen eljárást kell kialakítani a mentális fogyatékossággal élők szavazásra való alkalmasságának megítélésére. A Bíróság ugyanakkor észrevételezte, hogy nem volt bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a magyar jogalkotó valaha is törekedett volna a versengő érdekek súlyozására, vagy a korlátozás arányos voltának mérlegelésére. A Bíróság nem fogadta el, hogy a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alatt álló személyeknek a választásoktól való abszolút, a tényleges belátási képességüktől független eltiltása a mérlegelési jogkör még elfogadható terjedelmébe tartozik, azért sem, mert ha az alapvető jogok valamely korlátozása a társadalom olyan, különösen sérülékeny csoportját érinti, amely - mint a mentális fogyatékkal élők - a múltban jelentős megkülönböztetést szenvedett el, akkor az állam mérlegelési jogköre lényegesen szűkebb, s nagyon súlyos indokoknak kell fennállniuk a korlátozás alátámasztására. A Bíróság ezenfelül úgy vélte, hogy az intellektuális vagy mentális fogyatékossággal élők egységes osztályként kezelése megkérdőjelezhető klasszifikáció, s az ilyen személyek jogai csak alapos vizsgálat alapján csorbíthatók. Mindezek alapján a Bíróság döntése szerint a választójog különbségtétel és egyéniesített bírói értékelés nélküli, pusztán olyan mentális fogyatékosság miatti megvonása, amely cselekvőképességet korlátozó gondnokság elrendelését teszi szükségessé, nem tekinthető összeegyeztethetőnek a választójog korlátozásának törvényes alapjaival.
A Bíróság ítéletével kapcsolatban kiemelendő, hogy az konkrétan csak a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezett személyek választójogára vonatkozott ugyan, a Bíróság érveléséből azonban az tűnik ki, hogy a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett személyek vonatkozásában is ugyanezek a szempontok érvényesültek volna.[4] Emellett meg kell említeni, hogy a Bíróság ugyan felhívta az Emberi Jogok Európai Egyezményén kívüli, releváns nemzetközi dokumentumokat, így a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezményt, az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának ajánlásait és a Velencei Bizottság véleményét is, azokra azonban lényegében csak utalt, azok részletesebb elemzése nélkül.
A Bíróság döntése azt a követelményt támasztotta tehát, hogy a gondnokság alá helyezett személyek választójogból történő kizárására csak a választási képesség egyéni, bírói vizsgálata alapján kerülhessen sor.
Ennek az elvárásnak megfelelően került sor a 2012. január 1. napján hatályba lépett Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdésének megfogalmazására: eszerint nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Ugyanezen időbeli hatállyal módosításra került a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény is, amelybe beiktatták "a választójogból való kizárás a belátási képesség korlátozottsága miatt" című III/A. fejezetet és annak 11/A. §-át. A szabályozás szerint a választójogból való kizárás kérdéséről a bíróság a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alá helyezést kimondó, valamint a gondnokság alá helyezés felülvizsgálatára irányuló eljárás alapján hozott ítéletében dönt, és ennek során azt a nagykorú személyt zárja ki a választójogból, akinek a választójog gyakorlásához szükséges belátási képessége pszichés állapota, szellemi fogyatkozása vagy szenvedélybetegsége miatt tartósan vagy időszakonként visszatérően nagymértékben csökkent, vagy pszichés állapota vagy szellemi fogyatkozása miatt tartósan teljes mértékben hiányzik. A törvényt felváltó 2013. évi XXXVI. törvény - amellett, hogy alapelvként emeli ki a fogyatékossággal élő választópolgárok joggyakorlásának elősegítését[5] - a 13/A. §-ában az előző rendelkezéseket lényegében változatlan tartalommal tartotta fenn, azzal, hogy egyértelművé tette, a bíróságnak a gondnokság alá helyezést kimondó ítéletében kötelező rendelkeznie a választójogból való kizárás kérdéséről, ugyanakkor a törvényalkotó az új Polgári Törvénykönyvben foglalt szabályozás folytán indokolt szövegezésbeli módosításokat nem végezte el.[6]
- 328/329 -
Magyarország Európában elsőként, a világon másodikként ratifikálta az Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény), és elsőként az ahhoz fűzött Fakultatív Jegyzőkönyvet, amelyek kihirdetésére a 2007. évi XCII. törvénnyel került sor.
Az Egyezmény egyik jelentősége a fogyatékossággal élő személyek fogalmának új meghatározása: eszerint fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.[7] Ez a meghatározás meghaladja a régi, ún. orvosi modellt, amely úgy tekintett a fogyatékos emberekre, mint akikről gondoskodni kell, és a fogyatékosság okát a fogyatékos emberben kereste, és ehelyett az ún. társadalmi vagy emberi jogi modellt teszi irányadóvá, amely a fogyatékossággal élő személyeket önálló életvitelre képesnek tekinti, a fogyatékosság okát pedig a fogyatékos embert körülvevő környezetben keresi.[8]
Az Egyezmény alapelvnek tekinti - többek között - a hátrányos megkülönböztetéstől való mentességet, a teljes és hatékony társadalmi részvételt és befogadást, az esélyegyenlőséget és a hozzáférhetőséget, a részes államok pedig kötelezettséget vállaltak arra, hogy biztosítják és elősegítik valamennyi alapvető emberi jog és szabadság teljes megvalósulását minden fogyatékossággal élő személy számára, a fogyatékosság alapján történő bármiféle hátrányos megkülönböztetés nélkül.
A cselekvőképesség és a gondnokság alá helyezés szempontjából az Egyezmény 12. cikke bír kiemelt jelentőséggel. Eszerint a részes államok elismerik, hogy a fogyatékossággal élő személyeket az élet minden területén másokkal azonos alapon megilleti a jog-, illetőleg cselekvőképesség[9], és meghozzák a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének gyakorlásához esetlegesen szükséges segítség hozzáférhetővé váljon, illetőleg biztosítják, hogy a cselekvőképesség gyakorlására vonatkozó intézkedések megfelelő és hatékony biztosítékokat tartalmaznak a visszaélések megelőzésére.
A fogyatékossággal élő személyek politikai életben és közéletben való részvételével, így választójogával is az Egyezmény 29. cikke foglalkozik. Ebben a cikkben a részes államok rögzítik, hogy másokkal azonos alapon garantálják a fogyatékossággal élő személyek számára politikai jogaik élvezetét, és biztosítják, hogy a fogyatékossággal élő személyek másokkal azonos alapon, hatékonyan és teljeskörűen vehessenek részt a politikai életben és a közéletben, közvetlenül vagy szabadon választott képviselőkön keresztül, beleértve a fogyatékossággal élő személyek jogát és lehetőségét a szavazásra és a választhatóságra. Ennek eszközeként az Egyezmény megjelöli a szavazási eljárások, létesítmények és anyagok megfelelőségét, hozzáférhetőségét és könnyű érthetőségét. Előírja emellett a fogyatékossággal élő személyek azon jogának védelmét, hogy a választásokon, népszavazásokon megfélemlítés nélkül, titkosan szavazhassanak és szabadon választhatóak legyenek, tisztséget viselhessenek és ennek érdekében szükség esetén segítő és új technológiákat vehessenek igénybe. Ezenfelül rögzíti, hogy az államok garantálják a fogyatékossággal élő személyek, mint választók szabad akaratnyilvánítását, továbbá e célból szükség esetén, kérésükre lehetővé teszik, hogy a szavazás során egy általuk választott személy legyen a segítségükre.
A választójog körében az Egyezmény fenti rendelkezése feltételt és korlátozást nem tűr és nem enged: semmilyen körülmények mellett nem ad lehetőséget a részes államoknak arra, hogy a fogyatékossággal összefüggésben az érintett személyek választójogának bármely aspektusát korlátozzák. Miután az Egyezmény a fogyatékossággal élő személyeket gyakorlatilag egységes csoportként kezeli, a választójogra vonatkozó rendelkezések tekintetében sem tesz különbséget a testi és az értelmi vagy pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyek között. A nemzetközi jogfejlődést jól mutatja a szintén az ENSZ keretében 1966-ban elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában[10] és az Egyezményben foglalt szabályozás, illetve az ahhoz fűződő értelmezés különbsége. Az Egyezségokmány 25. cikke azt rögzíti, hogy az állampolgároknak megkülönböztetés és ésszerűtlen korlátozások nélkül van lehetősége a választójog gyakorlására, az Emberi Jogi Bizottság pedig a cikkhez fűzött általános magyarázatban[11] még úgy foglalt állást, hogy a megállapított értelmi fogyatékosság alapul szolgálhat arra, hogy az érintett személytől megtagadják a szavazati és köztisztség viselésére vonatkozó jogosultságot. Az Egyezmény ugyanakkor ilyen különbségtételt és korlátozást már egyáltalán nem tesz lehetővé, ezzel szemben lényegében a társadalom alkalmazkodását írja elő ahhoz, hogy a fogyatékossággal élő személyek is gyakorolhassák a közéletben való részvételhez való jogaikat. Ennek keretében írja elő a szavazási eljárások, létesítmények és anyagok megfelelőségét, hozzáférhetőségét és
- 329/330 -
könnyű érthetőségét, illetőleg a választások alkalmával segítő személy jelenlétének biztosítását. Ezek a rendelkezések tehát nemcsak azt várják el, hogy a szavazóhelyiségek akadálymentesek legyenek, vagy elérhető legyen a mozgóurnás szavazás, illetőleg a választási anyagok Braille-írással is rendelkezésre álljanak[12], hanem az egyéb típusú fogyatékosságok esetére is megfelelő alkalmazkodást és támogatást követelnek meg az állam részéről, például könnyen érthető anyagok[13] és segítő személy közreműködésének a biztosítása által.
Az Egyezményhez az Európai Unió is csatlakozott [14], és az az Unió szempontjából ún. vegyes szerződésnek minősül, mert annak az Unió mellett valamennyi tagállam is részese. Az Egyezmény által fedett területek egy része ugyanis az Unió, más része a tagállamok, harmadik része pedig az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik.[15] Az Unió egyébként az emberi jogok biztosítását és a megkülönböztetés, ezen belül kifejezetten a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetés tilalmát mind az Európai Unióról szóló Szerződésben[16] és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződésben[17], mind az Alapjogi Chartában[18] hangsúlyozza. A választójogot érintően az uniós dokumentumok csak az európai parlamenti és a helyhatósági választások tekintetében tartalmaznak rendelkezéseket, rögzítve, hogy az uniós polgárok ezeken ugyanolyan feltételekkel jogosultak az aktív és passzív választójog gyakorlására, mint az adott állam állampolgárai.[19]
Az Európa Tanács alapvető emberi jogi dokumentuma az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és annak kiegészítő jegyzőkönyvei.[20] Az Egyezmény 14. cikke szól az Egyezményben biztosított jogok terén a megkülönböztetés tilalmáról, a megkülönböztetés tilalmazott alapjainak példálózó felsorolásában azonban a fogyatékosságot nem említi. Az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke biztosítja a szabad választásokhoz való jogot, és ez a cikk szolgált a már ismertetett Kiss Alajos-ügyben hozott döntés alapjául.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, valamint Parlamenti Közgyűlése keretében ugyanakkor több dokumentum is született, amely a fogyatékossággal élő személyek helyzetét és ebben a körben választójogát érinti.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1999-ben ajánlást adott ki a cselekvőképtelen személyek jogi védelmének alapelveiről[21], amelyben hangsúlyozta a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének megőrzését és csak a saját védelmük érdekében történő korlátozását, kimondva, hogy a korlátozásnak nem szabad automatikusan - többek között - a választójogtól való megfosztással járnia.[22] A Miniszteri Bizottság 2006-ban akciótervet[23] fogadott el a fogyatékossággal élő személyek jogainak és teljes társadalmi részvételének biztosítása érdekében, és abban az első számú célterületként a politikai és közösségi életben való részvételt jelölte meg, kiemelve: fontos, hogy a fogyatékossággal élő személyek gyakorolhassák a választójogukat. Az akcióterv kapcsán az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 2009-ben elfogadott egy határozatot[24], amelyben felhívta a tagállamokat, hogy az ENSZ Egyezményben foglaltaknak megfelelően tegyenek lépéseket annak érdekében, hogy a gondnokság alá helyezett személyeket ne fosszák meg az alapvető jogaiktól, különösen többek között a választójoguktól.[25] A Miniszteri Bizottság 2011-ben hozta meg a következő, a fogyatékossággal élő személyek politikai és társadalmi részvételét érintő ajánlását[26], melyben javasolta a korábbi akcióterv első pontjában megfogalmazott célok elérése iránti további lépések megtételét, a függelékben pedig hangsúlyozta, hogy a cél a fogyatékossággal élő személyek teljes egyenlőségének elérése, a választásokon
- 330/331 -
való részvételük, valamint a döntéshozó testületekben a társadalom valamennyi tagjának képviselete. A függelék leszögezi, hogy valamennyi fogyatékossággal élő személynek joga van ahhoz, hogy a politikai és közösségi életben másokkal azonos alapokon vehessen részt, ezért lehetővé kell tenni számukra egyebek mellett azt, hogy szabadon és megkülönböztetéstől mentesen szavazhassanak és jelöltethessék magukat minden szintű választásokon. Ennek eszközeiként a függelék megjelöli a cselekvőképesség korlátozásának eltörlését, a választási tesztek megszüntetését, valamint megfelelő jogi előírások, segítségnyújtási formák bevezetését, a hozzáférhetőség körében pedig a fizikai akadályok megszüntetésén túl előírja a könnyen olvasható és érthető formátumú tájékoztatók és anyagok biztosítását. A függelék a cselekvőképesség terén való megkülönböztetés tilalma című fejezetben előírja a tagállamok számára, hogy jogrendszerük ne tartalmazzon olyan előírásokat, amelyek megfosztják a fogyatékossággal élő személyeket az aktív vagy passzív választójoguktól, és rögzíti, hogy valamennyi fogyatékossággal élő személy, akár fizikai, akár érzékszervi, akár szellemi fogyatékosságtól vagy mentális betegségtől szenved, a többi polgárral azonos alapokon aktív és passzív választójoggal rendelkezik, és ettől a jogától nem fosztható meg semmilyen, a cselekvőképességét korlátozó jogi előírással, bírói vagy más testületi döntéssel vagy egyéb intézkedéssel, amely a fogyatékosságán, szellemi működésén vagy cselekvőképességének megítélésén alapul. Ennek érdekében a függelék előírja, hogy a részes államok biztosítsák a választójog gyakorlásához szükséges segítséget a fogyatékossággal élő személyek számára, és ennek keretében azt is, hogy a szavazás során egy általuk választott személy lehessen a segítségükre.
Az Európa Tanács kereteiben működő Emberi Jogok Európai Bírósága a korábban már ismertetett gyakorlata szerint a választójogot nem tekinti korlátozhatatlan alapjognak, és elismeri ezen a téren a tagállamok széles körű mérlegelési lehetőségét, feltéve, hogy a korlátozás törvényes cél érdekében történik, arányos és nem korlátozza a véleménynyilvánítás szabadságát.[27]
Az Európa Tanács hozta létre tanácsadó testületként az ún. Velencei Bizottságot[28], amely a fogyatékossággal élő személyek választójogával kapcsolatos értelmező nyilatkozatokat is kiadott, ezek tartalmának változása pedig igen jellemzően mutatja a nemzetközi fejlődés irányát. A Velencei Bizottság a 2003-ban elfogadott, a választási eljárással kapcsolatos jó gyakorlatról szóló iránymutatásában[29] úgy foglalt állást, hogy az egyébként általános és mindenkit megillető választójog - a koron, állampolgárságon, lakóhelyen és bűncselekmény elkövetésén alapuló korlátozásokon felül - törvény által és az arányosság szem előtt tartása mellett értelmi fogyatékosság esetén is korlátozható.[30] A Bizottság 2010-ben fogadta el a fogyatékossággal élő személyek választási részvételével kapcsolatos jó gyakorlatokra vonatkozó értelmező nyilatkozatát[31], melyben még szintén azt rögzítette, hogy a fogyatékossággal élő személyek nem zárhatók ki az aktív és passzív választójog gyakorlásából a fizikai vagy értelmi fogyatékosságuk alapján, kivéve, ha a jogtól való megfosztás a bizonyított értelmi fogyatékosságukon alapuló, egyedi bírói döntéssel történik. A Bizottság ezt az értelmezést ugyanakkor igen hamar, már 2011-ben felülvizsgálta[32], és a felülvizsgálat során a nyilatkozat fenti pontját akként módosította, hogy az általános választójog az európai választójogi örökség alapvető elve, és a fogyatékossággal élő személyekkel szemben e téren nem alkalmazható megkülönböztetés, összhangban az ENSZ Egyezmény 29. cikkével és az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatával.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az ENSZ Egyezményen felül már az Európa Tanács keretében elfogadott nemzetközi dokumentumok is a mentális fogyatékossággal élő személyek választójogának biztosítását követelik meg, és tiltják annak e fogyatékosságon alapuló megvonását. Ez alól jelenleg az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata jelent kivételt, de valószínűsíthető, hogy egy esetleges újabb ügyben a nemzetközi jogfejlődés eredményeire figyelemmel a választójog korlátozásának már semmilyen lehetőségét nem ismerné el.
Az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA) 2010-ben kiadott egy tanulmányt a mentálhigiénés problémákkal küzdő és az értelmi fogyatékossággal élő személyek politikai részvételhez való jogáról, amelyben elemezte az akkor 27 tagállamnak a gondnokság alá helyezésre és a választójog korlátozására vonatkozó - a tanulmány készítésekor hatályos - szabályozását.[33]
- 331/332 -
A vizsgálat alapján a tagállamokat három nagy csoportra osztotta: az érintett személyeket a politikai életben való részvételből teljesen kizáró, az eseti elbíráláson alapuló kizárást alkalmazó és a teljes körű részvételt biztosító országok körére, azzal, hogy bizonyos országok több csoportba is besorolhatóak.
Megállapítást nyert, hogy a tagállamok többsége a politikai részvételhez való jogot a cselekvőképességhez köti, és megfosztja a választójog gyakorlásától a cselekvőképességet teljesen vagy részlegesen korlátozó gondnokság alatt álló személyeket, nem vizsgálva egyéni képességeiket. Ezen országok közé tartozott a felmérés elvégzésekor Németország, Belgium, Luxemburg, Írország, Portugália, Görögország, Lengyelország, Románia, Bulgária, Lettország, Litvánia, valamint részben Szlovákia, Észtország, Dánia és Málta. A tanulmány készítésekor még Csehországot és Magyarországot is ebbe a csoportba sorolták, időközben azonban ezekben az országokban a szabályozás megváltozott.
A korlátozott politikai részvételt biztosító országok közé tartozott Franciaország, Spanyolország, Finnország, Ciprus, valamint részben Málta, Dánia, Észtország, Csehország, Szlovákia és Szlovénia. Ezen országok jellemzője, hogy felmérik az érintett személy választási képességét, és vagy egyéni értékelésen alapuló kizárási politikát alkalmaznak (pl. Észtország és Málta), vagy a teljes részvétel politikáját a választási képességre vonatkozó konkrét döntéssel egészítik ki (pl. Spanyolország, ahol a gondnokság alá helyezéssel az érintett választójoga nem szűnik meg automatikusan, hanem a bíróság egy külön eljárás keretében dönt a gondnokolt személy választási névjegyzékből való törléséről[34]). Csehországban egyébként 2009-ig a gondnokság alá helyezett személyek automatikusan elveszítették a választójogukat, akkor azonban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ez csak cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezés esetén elfogadható, a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezett személyek esetében azonban a választójogból való kizárás szükségességét egyedileg meg kell vizsgálni (ezt a szabályozást alkalmazza egyébként Észtország is). Ezt követte a cseh Alkotmánybíróság 2010-es döntése, amely - figyelemmel az Emberi Jogok Európai Bírósága által a Kiss Alajos-ügyben hozott ítéletre is - úgy rendelkezett, hogy cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezés esetén is csak az érintett személy egyéni képességeinek vizsgálata alapján kerülhet sor a választójog korlátozására.[35] Ciprus különleges szabályozást alkalmaz: egyrészt a választójogtól megfosztás jogszabály által biztosított lehetőségét a gyakorlatban nem alkalmazzák, másrészt viszont a pszichiátriai intézményben elhelyezett személyek esetében a pszichiáter szakorvosok döntenek arról, hogy az érintett képes-e a választójog gyakorlására.
A harmadik csoportba azok az országok tartoznak, amelyek nem alkalmaznak korlátozást a gondnokság alá helyezett személyek politikai részvétele tekintetében. A tanulmány szerint is ezek az országok vannak kisebbségben, ide csak Ausztria, Finnország, Svédország, Hollandia, Olaszország, az Egyesült Királyság és (a fent írtak szerint) részben Spanyolország tartozik. Ausztria és Hollandia is 2008-ban módosította az Alkotmányát oly módon, hogy az a választójog korlátozását mentálhigiénés problémák, illetve értelmi fogyatékosság alapján nem teszi lehetővé, Olaszország 1978-ban törölte el a választójogi törvényből a korlátozás lehetőségét, az Egyesült Királyságban pedig 2006-ban került eltörlésre a cselekvőképességgel nem rendelkező személyeket a választójogból kizáró common law szabály.
A fenti körképből megállapítható, hogy az Egyezmény és az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága, illetve a Velencei Bizottság által támasztott követelménynek, melyek szerint az értelmi, illetve pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyek a választójogból ezen az alapon nem zárhatóak ki, csak az európai országok kisebb része felel meg. Az országok többsége valamilyen módon lehetővé teszi a gondnokság alá helyezett személyek választójogból történő kizárását, jobb esetben nem automatikusan, hanem az egyéni képességek vizsgálata és egyedi döntés alapján.
Az Egyezmény gyakorlati megvalósulását a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogainak Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) segíti elő és ellenőrzi. A részes államok rendszeresen, illetve a Bizottság kérelmére jelentést nyújtanak be a vállalt kötelezettségek teljesítése érdekében tett intézkedéseikről, a Bizottság pedig az abban foglaltak alapján javaslatokat és általános ajánlásokat fogalmaz meg. Az Egyezményhez fűzött Fakultatív Jegyzőkönyvben ezenfelül a részes államok elismerték, hogy a Bizottság hivatalból is vizsgálatot folytathat le, valamint hatáskörrel rendelkezik arra is, hogy a joghatósága alá tartozó olyan személyektől származó beadványokat vegyen át és vizsgáljon meg, akik állításuk szerint az Egyezmény rendelkezéseinek az adott részes állam által történt megsértésének sértettjei. A Bizottság a kérelem megvizsgálását követően javaslatokat és ajánlásokat fogalmaz meg, amelyeket továbbít az érintett állam és a kérelmező részére. A Bizottság javaslatai, ajánlásai ugyanakkor jogilag kötelező erővel nem bírnak, azok kikényszerítésére, az Egyezményben foglaltak részes államok általi végrehajtásának elérésére csak politikai eszközök állnak rendelkezésére.
- 332/333 -
A Bizottság eddig négy általános értelmezést fogadott el. Ezek egyike az Egyezmény törvény előtti egyenlőségről szóló 12. cikkéhez kapcsolódik[36], és a cikk részletes elemzése mellett kitér a vizsgált rendelkezésnek az Egyezmény 29. cikkével való kapcsolatára is, hangsúlyozva: annak érdekében, hogy a cselekvőképesség egyenlő elismerése az élet minden területén megvalósulhasson, fontos a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének biztosítása a közéletben és a politikai életben, ez pedig azt jelenti, hogy a döntéshozatali képesség nem szolgálhat alapul arra, hogy a fogyatékossággal élő személyeket kizárják a politikai jogok, így az aktív és passzív választójog élvezetéből. A részes államok kötelesek megvédeni és elősegíteni a fogyatékossággal élő személyek jogait ahhoz, hogy a titkos szavazás során az általuk választott segítség elérhető legyen számukra, és valamennyi választáson és népszavazáson megkülönböztetés nélkül részt vehessenek.[37]
A Bizottság ezeket az elveket következetesen hangsúlyozza valamennyi, a fogyatékossággal élő személyek választójogát érintő dokumentumban, így az országjelentések véleményezése során is. Amint az európai körkép mutatta, az értelmi vagy pszicho-szociális fogyatékossággal élő, illetőleg gondnokság alatt álló személyek választójoga számos országban kerül valamilyen formában korlátozásra, így a Bizottság az ezzel kapcsolatos kérdéskört több országjelentés, például Spanyolország[38], Tunézia[39], Argentína[40] és Kína[41] esetében is érintette. Aligha meglepő módon Magyarország 2012-ben leadott jelentésével kapcsolatban is kifogások merültek fel a fogyatékossággal élő személyek választójogát illetően. A Bizottságot nagy aggodalommal töltötte el az Alaptörvény és a választási eljárásról szóló törvény azon rendelkezése, amely lehetővé teszi, hogy a bíróság a belátási képesség korlátozottsága miatt megfosszon - értelmi vagy pszicho-szociális fogyatékossággal élő - személyeket a választójogtól, amennyiben korlátozottan cselekvőképessé vagy cselekvőképtelenné nyilvánítják őket. A Bizottság ezért azt javasolta Magyarországnak, hogy vizsgálja felül a jogszabályait annak érdekében, hogy valamennyi fogyatékossággal élő személy, a fogyatékossága jellegétől, a jogállásától, illetve a tartózkodási helyétől függetlenül, másokkal azonos módon rendelkezzen választójoggal és a politikai és közéletben való részvétel jogával, és felhívta Magyarországot, hogy egy éven belül adjon tájékoztatást a megtett intézkedésekről.[42]
Magyarország tekintetében azonban az országjelentéssel kapcsolatos záró következtetéseken és ajánlásokon túlmutatott végül a Bizottság tevékenysége: egyedi ügyben is döntést hozott a választójog korlátozhatóságát illetően.
A Bujdosó-ügyben[43] Bujdosó Zsolt és öt társa azért fordult a Bizottsághoz 2011-ben, mert a cselekvőképességet korlátozó, illetve kizáró gondnokság alá helyezésükkel az Alkotmány 70. § (5) bekezdése folytán automatikusan elveszítették a választójogukat, ezért a 2010-es parlamenti és önkormányzati választásokon nem tudtak részt venni. A hivatkozott alkotmányos rendelkezést, mint az már ismertetésre került, az Emberi Jogok Európai Bírósága sem találta összeegyeztethetőnek a - választójog korlátozhatósága körében az Egyezménynél megengedőbb - Emberi Jogok Európai Egyezményével. A Bizottság elé került ügy jelentőségét a Kiss Alajos-ügyben hozott ítélethez képest az adja, hogy a Bizottság eljárása alatt lépett hatályba az Alaptörvény, illetve a választási eljárásról szóló törvény módosítása, és a Bizottság már az új szabályokról is állást foglalt.
A Bizottság 2013. szeptember 9. napján kiadott véleménye részletesen tartalmazza a felek és az eljárásba beavatkozó Harvard Law School Project on Disability érveit, amelyek rávilágítanak a kérdéskör megítélésének különböző szempontjaira.
A panaszosok az eljárást megindító beadványukban arra hivatkoztak, hogy a - még a korábbi szabályozás hatálya alatt történt - gondnokság alá helyezésük során a választójog gyakorlására vonatkozó képességüket nem vizsgálták, automatikusan és diszkriminatív módon veszítették el a választójogukat az alkotmányos rendelkezés alapján, függetlenül fogyatékosságuk jellegétől, egyéni képességeiktől és a gondnokság alá helyezés hatókörétől, annak ellenére, hogy képesek megérteni a politikát és részt venni a választásokon. Előadták, hogy a választójogukat csak a gondnokság alá helyezés megszüntetésével nyerhetnék vissza, amelyet - ismerve értelmi fogyatékosságukat és támogatásra szorulásukat, valamint figyelembe véve azt a tényt, hogy a magyar jog ezt a támogatást csak a gondnokság alá helyezés formájában biztosítja - sem lehetségesnek, sem kívánatosnak nem tartottak, a bíróságnak ugyanakkor nincs lehetősége a választójog tárgyában külön döntéshozatalra. Mindez álláspontjuk szerint sérti az Egyezmény törvény előtti egyenlőséget kimondó 12. cikkét és a politikai és közéletben való részvételt biztosító 29. cikkét.
A Magyar Állam azzal védekezett, hogy időközben hatályba lépett az Alaptörvény, amely az Alkotmány ki-
- 333/334 -
fogásolható szabályát már nem tartalmazza, és módosult a választási eljárási törvény is, az új rendelkezések szerint pedig a bíróságnak az ügy egyéni körülményeinek mérlegelésével kell döntést hoznia a választójog tárgyában, tehát a jogrendszer a fogyatékossággal élő személyeket már nem kezeli egységes csoportként. Az új szabályozás szerint a választójog tárgyában való döntés a gondnokság alá helyezés iránti eljárás részét képezi, de önmagában a gondnokság alá helyezés a választójogból való kizárásra nem ad alapot, arról minden érintett esetében elmeorvosi szakvéleményre alapított döntést kell hozni. A későbbiekben pedig bármely személy, aki a gondnokság alá helyezés iránti per indítására jogosult, kérheti a választójogból történt kizárás megszüntetését, ha a választójogból kizárt személy a választójog gyakorlására képes, és anélkül, hogy ezzel együtt az érintett személy számára biztonságot nyújtó gondnokság alá helyezés is megszűnne. Hivatkozott az állam arra is, hogy az új szabályozás megfelel az Emberi Jogok Európai Bíróság által a Kiss Alajos-ügyben hozott ítéletben támasztott követelményeknek, illetőleg, hogy az Európai Unió számos tagállama alkalmaz hasonló korlátozó szabályokat a választójogot illetően.
A panaszosok a Magyar Állam védekezése, illetve az eljárás során bekövetkezett törvénymódosítás és az Alaptörvényben foglalt új szabályozás fényében azzal érveltek, hogy a változások ellenére a választójogtól való megfosztásról a bíróságok továbbra is csak a gondnokság alá helyezés iránti perben dönthetnek, nincs erre a célra külön eljárás, a gondnokság alá helyezéssel érintett személyek ugyanakkor valamennyien fogyatékossággal élő személyek, és a választójogból való kizárásuk kifejezetten az értelmi fogyatékosságukon alapul, ezért diszkriminatív jellegű. Megítélésük szerint a magyar jog, amely az egyéni megítélést alkalmazza, de csak a fogyatékossággal élő személyeket célozza meg, nem összeegyeztethető az Egyezménynek az általános választójog biztosítása alól kivételt nem tűrő 29. cikkével. A kormány azon érvére, hogy a bíróságok elmeszakértői vélemény alapján hozzák meg döntésüket, úgy nyilatkoztak, hogy a szakértők képesítése mentális betegségek diagnosztizálására és kezelésére terjed ki, nem végeznek azonban vizsgálatokat a szociális képességek felmérésére, illetve nem mérik fel más módon sem az értelmi fogyatékossággal rendelkező személyek egyéni képességeit, mindemellett pedig nem is létezik elmeorvosi protokoll a választási képesség megítélésére. Erre figyelemmel az elmeorvosi vizsgálat csak önkényes lehet, amely a gondnokság alá helyezési eljárás gyakorlatát ismétli meg, ahol a vizsgálat és a bíróság döntésének egyetlen szempontja a fogyatékosság fennállása. Utaltak arra is, hogy Bizottság szigorúbb mércét alkalmaz, mint az Emberi Jogok Európai Bírósága, így az a körülmény, hogy a módosítások folytán a magyar jog az Emberi Jogok Európai Egyezménye által támasztott követelményeknek már megfelel, nem bír döntő jelentőséggel a jelen ügy elbírása során.
Az ügyben beavatkozó Harvard Law School Project on Disability hangsúlyozta, hogy az Egyezmény 29. cikke a fogyatékossággal élő személyek választójogának biztosítását feltételek és kivételek nélkül írja elő, a fogyatékosság nem szolgálhat az általános választójog korlátozásának alapjául. Ennek megfelelően sem a fogyatékossággal élő személyek széles csoportjait érintő általános, sem a fogyatékosság jellegéből és a választási képesség ezzel összefüggésben feltételezett hiányosságából eredő, sem pedig bizonyos, fogyatékossággal élő személyek választási képességének egyedi vizsgálatán alapuló korlátozás nem megengedett. A beavatkozó is elismerte, hogy ezt a követelményt a világ országainak nagy része nem teljesíti: egy 2001-ben végzett felmérés szerint a vizsgált 60 országból 56 ország alkalmazott valamilyen választójogi korlátozást a fogyatékossággal összefüggésben, a FRA tanulmánya pedig megállapította, hogy az Európai Unió 27 tagállamából csak 7 tagállam biztosítja teljes mértékben a választójogot a fogyatékossággal élő személyek részére.
A beavatkozó rámutatott, hogy a választójog fogyatékosságon alapuló korlátozása közvetlen diszkriminációnak minősül, miután azon az elfogadhatatlan és tapasztalati úton nem bizonyított előítéleten alapul, hogy a fogyatékossággal élő személyek nem rendelkeznek belátási képességgel. Megítélése szerint ezért az is sérti az Egyezmény 29. cikkét, ha a fogyatékossággal élő személyeket a választási képességük egyéni vizsgálatának vetik alá, miután ez is megkülönböztető jellegű.
Álláspontja szerint a választójog olyan alapvető emberi jog, amelynek korlátozása nem lehet arányossági és igazolhatósági vizsgálat tárgya, mert a választójogtól megfosztás sohasem lehet arányos beavatkozás. Ennek oka egyrészt, hogy a választási képesség vizsgálata a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetést jelent, másrészt, hogy elkerülhetetlenül arra vezet, hogy belátási képességgel rendelkező személyeket is megfosztanak a joguktól, harmadrészt pedig azért, mert a gyakorlatban fogyatékossággal élő személyek nagy csoportjainak jogtól való megfosztását eredményezi. A választási képesség vizsgálata kapcsán kifejtette, hogy az azon a feltevésen alapul, hogy megengedett a politikai rendszer egységének védelme azon személyektől, akik nem képesek értékelhető politikai véleményt formálni. Megítélése szerint viszont már e cél létjogosultsága is megkérdőjelezhető, mert az állam nem döntheti el, hogy mi számít érvényes politikai véleménynek. Elismerve, hogy vannak olyan fogyatékossággal élő személyek, akik nem képesek racionális politikai véleményt formálni, hangsúlyozta, hogy a kompetens vagy racionális szavazat leadására való képtelenség egyáltalán nem a fogyatékossággal élő személyekhez köthető jellemző. Ebből következően, ha mind a fogyatékossággal élő, mind a nem fogyatékossággal élő személyek között vannak olyanok, akik nem képesek kompetens szavazat leadására, akkor nem igazolható, hogy csak a fogyatékossággal élő személyeket vessék alá a választási képesség vizsgálatának. Csak a fogyatékossággal élő személyekkel szembeni, hosszú ideje fennálló előítélet igazolja a jelenlegi gyakorlatot. Mindemellett a választási képesség vizsgálata azon a feltételezésen alapul, hogy
- 334/335 -
objektíve lehetséges elkülöníteni a választásra nem képes szavazókat a többiektől, szakértők szerint viszont ez a feltevés nem megalapozott.[44] Nincs ugyanis tudományosan bizonyított választóvonal a választásra képes és képtelen személyek között, így pedig a képesség vizsgálata mindig arra fog vezetni, hogy legalább néhány, fogyatékossággal élő, de szavazási képességgel rendelkező személyt megfosztanak a választójogától. Az állam célja, hogy a választási rendszer integritását megóvja, nem kötelező erejű, hiszen az csak a fogyatékossággal élő személynek minősített és esetlegesen inkompetens választók kis csoportját célozza meg, és nem is jogszerű, miután diszkriminatív jellegű. Ami a vizsgálatokat illeti, a beavatkozó szerint több ország gyakorlata azt mutatja, hogy amennyiben a választási képesség vizsgálata a fogyatékosság alapján megengedett, úgy az számos fogyatékossággal élő személy jogtól való megfosztását eredményezi, kizárólag fogyatékosságuk alapján. Ezt alátámasztandó, utalt arra, hogy Magyarországon 2011. január 1-jén 71 862 személy (a lakosság 0,9%-a) volt kizárva a választójog gyakorlásából, ugyanakkor mindössze 1394 személyt tartottak nyilván súlyos vagy alapvető értelmi fogyatékossággal élőként, akik a jogból való kizárásnak és a kizárás igazolásának az elsődleges célzottjai lehetnének. Ennek tükrében nagy az eltérés azok száma között, akiknek a választási képessége esetleg kétségbe vonható és azon személyek száma között, akiket a választójogból kizártak, utóbbiak száma ráadásul egyre növekszik. Ebből következően a választójog gyakorlásából kizárt személyek száma mindig jelentősen magasabb lesz, mint azoké, akikről tudományosan elfogadható vizsgálat alapján észszerűen feltehető, hogy nem képesek a választójog gyakorlására. Megítélése szerint azzal a régi előítélettel szemben, hogy a fogyatékossággal élő személyek nem képesek az ügyeik intézésére, az eljárásokban részt vevő szakemberek, így a bírók, elmeorvosok, pszichológusok, szociális munkások sem védettek, így a vizsgálaton alapuló kivételt megengedő rendszer mindig a fogyatékossággal élő személyek választójogból való kizárásának aránytanul nagy számára fog vezetni.
A Magyar Állam az érveléssel kapcsolatban rámutatott, hogy a beavatkozó által felhozott számadatok még a régi szabályozás eredményén alapultak, amikor a gondnokság alá helyezés automatikusan a választójog elveszítését eredményezte, ezért azok nem relevánsak.
Mindezeket értékelve a Bizottság az alábbi szempontok mentén hozta meg a döntését. Abból indult ki, hogy az Egyezmény 29. cikke nem enged semmilyen (észszerű) korlátozást vagy bármilyen kivételt a fogyatékossággal élő személyek egyetlen csoportja tekintetében sem. Ebből következően a választójogból való kizárás, amelynek alapja vélt vagy valós pszicho-szociális vagy értelmi fogyatékosság, beleértve azt az esetet is, ha a kizárás egyéni vizsgálaton alapul, a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetésnek minősül. Ennek megfelelően az Alaptörvény XXIII. cikkének (6) bekezdése, amely lehetővé teszi, hogy a bíróság az értelmi fogyatékossággal élő személyeket megfossza a választójoguktól, sérti az Egyezmény 29. cikkét. Mindemellett az Egyezmény 12. cikkének (2) bekezdése szerint a részes államok vállalták, hogy elismerik és fenntartják a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességét, másokkal egyenlően, az élet minden területén, így a politikai életben is, ami magában foglalja a szavazati jogot. A Bizottság ezért úgy ítélte meg, hogy a panaszosoknak a választójogtól való, vélt vagy valós értelmi fogyatékosságon alapuló megfosztásával Magyarország elmulasztotta teljesíteni az Egyezmény 29. cikkében önállóan, illetőleg a 12. cikkel együtt olvasva előírt kötelezettségeit. A Bizottság a választási képesség egyéni vizsgálatát is diszkriminatív jellegűnek találta, így ez a szabályozás sem tekinthető jogszerűnek, és nem is arányos a célhoz, az állam politikai rendszere egységének megvédéséhez mérten. Az Egyezmény 29. cikke azt követeli meg az államoktól, hogy választási eljárásaikat a fogyatékossággal élő személyek igényeihez igazítsák, biztosítva a megfelelő, hozzáférhető, könnyen érthető eljárást, és szükség esetén, az érintett kérelmére lehetővé téve segítség igénybevételét a szavazás során.
A Bizottság a fentiek alapján ajánlásokat fogalmazott meg Magyarország felé. Egyrészt javasolta, hogy a panaszosok a választójogból való kizárás folytán elszenvedett nem vagyoni károkért megfelelő kártérítésben részesüljenek. Másrészt, általánosságban leszögezte, hogy Magyarország köteles intézkedéseket tenni a hasonló jogsértések megelőzése érdekében, és ennek keretében meg kell fontolnia az Alaptörvény vonatkozó rendelkezésének módosítását, illetve olyan jogszabályokat kell alkotnia, amelyek a választási képesség vizsgálata nélkül, másokkal egyenlő módon biztosítják a választójogot minden fogyatékossággal élő személy részére. Ennek keretében lehetővé kell tennie a szükséges támogatás igénybevételét számukra, biztosítva, hogy a választási eljárás, annak fizikai környezete, illetőleg az azzal kapcsolatos anyagok megfelelőek, elérhetőek, könnyen érthetőek és használhatóak legyenek, és ha szükséges, az érintett igénybe vehesse a választása szerinti személy segítségét.
Magyarország a Bizottság felhívására írásbeli választ terjesztett elő, az abban foglaltakat azonban a Bizottság nem találta megnyugtatónak, így az ügyben a nyomon-követési eljárás jelenleg is tart. Ennek során Magyarország a 2014-es válaszleveleiben azzal érvelt, hogy az Alaptörvény tiltja a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetést, illetőleg, hogy az Alaptörvény és az új Polgári Törvénykönyv szerint a választójogtól való megfosztásra csak az érintett személy egyéni vizsgálatán alapuló bírósági döntés útján kerülhet sor, a választási eljárásra vonatkozó új törvény pedig pontosan meghatározza, hogy a bíróság mely esetekben korlátozhatja az érintett személy választójogát. Előadta, hogy az új Nemzeti Fogyatékosügyi Program keretében hosszú távú minisztériumközi és
- 335/336 -
szakmai együttműködést kíván létrehozni, hangsúlyt fektetve a bírók és szakértők képzésére, az akadálymentes választási eljárásra és az azt segítő intézkedések megtételére, valamint a fogyatékossággal élő személyek választójoga gyakorlásának elősegítésére. Hivatkozott továbbá arra is, hogy a választási eljárásban többféle módon is lehetőség van segítséget igényelni, így például a 2014-es választások során 1578 szavazó kért könnyen érthető tájékoztató anyagot.[45] A 2015. évi, harmadik válaszlevélben Magyarország hivatkozott az új Polgári Törvénykönyv hatályba lépésére és annak a gondnokság alá helyezéssel kapcsolatos megújult szabályaira, így különösen a támogatott döntéshozatal intézményének bevezetésére, valamint arra, hogy az Országos Bírósági Hivatal 2014-ben felmérést készített a bíróságok választójogból történő kizárással kapcsolatos gyakorlatáról, és ennek alapján megállapítható, hogy a bíróságok nagy hangsúlyt fektetnek a választási képesség vizsgálatára, széles körű bizonyítást folytatnak le ebben a körben, és az ügyben releváns körülményeket is alaposan megvizsgálják. A 2016 augusztusában írt, negyedik válaszlevélben végül Magyarország nyíltan leszögezte, hogy jelenleg nem tervezi az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek módosítását vagy hatályon kívül helyezését, hozzátéve, hogy mindemellett felállításra került egy munkacsoport a támogatott döntéshozatal és a fogyatékossággal élő személyek választójogával kapcsolatos kérdések vizsgálatára. A Bizottság a válaszban foglaltak értékelése során sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy Magyarország nem kívánja módosítani az Alaptörvényben foglalt szabályozást, és felhívta az országot, hogy nyújtson tájékoztatást az azt célzó intézkedéseiről, hogy a támogatott döntéshozatalra és a választójogra vonatkozó jogi szabályozása megfeleljen az Egyezményben és a Bizottság Bujdosó-ügyben megfogalmazott véleményében foglaltaknak.[46]
Megállapítható tehát, hogy Magyarország mindeddig nem tett eleget a Bizottság által a Bujdosó-ügyben tett felhívásoknak, sőt, a válaszlevelekből kitűnően azokat nem is szándékozik teljesíteni.
A fennálló jogi helyzet kérdései
Magyarország eleget tett az Emberi Jogok Európai Bírósága által támasztott követelményeknek, jogrendszerét az abban foglalt elvárásoknak megfelelően kiigazította. Az európai körkép alapján megállapítható, hogy a gondnokság alatt álló személyek a választójog gyakorlása szempontjából hazánkban jelenleg nincsenek hátrányosabb helyzetben, mint a velünk azonos nemzetközi egyezmények hatálya alá tartozó uniós országok többségében, és ez feltehetően igaz a világ többi - Egyezményben részes - országa tekintetében is. Ez azonban nem ad felmentést az alól, hogy az Egyezményben foglalt, szigorúbb követelményeket is köteles (lenne) az ország teljesíteni. Magyarország részese az államok közötti szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezménynek[47], amelynek 26. cikke szerint minden hatályos szerződés kötelezi a részes feleket és azt jóhiszeműen kell végrehajtaniuk, a 27. cikk pedig rögzíti, hogy egyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni. Ezenfelül az Alaptörvény Q) cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy Magyarország a nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága által megfogalmazott követelmény teljesítése, a választójogból való kizárásnak az egyéni képességektől való függővé tétele különösebb ellenérzést vagy problémát nem vetett fel. Az Egyezmény és a Bizottság ugyanakkor azt várja a részes államoktól, hogy a cselekvőképességgel nem rendelkező, illetőleg gondnokság alatt álló személyek teljes körű választójoggal rendelkezzenek, ami egyrészt ellentmond az elmúlt évtizedek jogi szabályozásának, gyakorlatának, és a kérdéssel kapcsolatban kialakult felfogásnak, másrészt pedig a politikai és választási rendszer integritásával kapcsolatos aggályokat is felvet. Abban, hogy esetlegesen nem teljes belátási képességgel rendelkező személyek jelöltetik magukat a választásokon, a politikai rendszer működőképességére nézve különösebb veszély nem rejlik, hiszen jelölésük eredményessége a szavazók véleményétől függ. A probléma inkább az aktív választójog gyakorlásával összefüggésben merül fel: miként garantálható, hogy a belátási képességgel nem vagy csak részben rendelkező személyek nem kerülnek tisztességtelen befolyásolás hatása alá, illetőleg, hogy segítő személy igénybevétele esetén - aki az érintettel együtt tartózkodhat a szavazófülkében - a szavazat valóban a választópolgártól származik. Összességében az ilyen szavazatok száma nyilvánvalóban elenyésző lenne, de ezek az aggályok mindenképpen felvetik a választási eljárás tisztaságának a problémáját. Kérdés azonban, hogy ez a - politikai rendszer integritására nézve arányánál fogva nagy veszélyt feltehetően nem jelentő - kockázat indokolhatja-e a gondnokság alatt álló személyek választójogtól való megfosztását.
Különösen elgondolkodtató ez az új Polgári Törvénykönyv gondnokság alá helyezéssel kapcsolatos szabályozásának tükrében, amely a belátási képesség megállapított csökkenése vagy hiánya esetén is csak abban az esetben teszi lehetővé a gondnokság alá helyezést, ha az "az érintett személy egyéni körülményeire, valamint családi és társadalmi kapcsolataira tekintettel" indokolt[48], tehát az érintett védelme más módon, pl. családi segítséggel nem biztosítható. Ez egyben azt is jelenti, hogy nagy számban élhetnek olyan személyek a társadalomban, akik ugyan
- 336/337 -
- megfelelő egyéni körülményeik, családi és társadalmi kapcsolataik folytán - nem állnak gondnokság alatt, belátási képességük azonban nem különbözik az - egyéni, családi és társadalmi viszonyaik kedvezőtlen volta miatt - gondnokság alá helyezett személyek belátási képességétől. A belátási képességgel bizonyítottan nem vagy csak korlátozottan rendelkező személyek tehát két csoportra oszthatóak: azokra, akik kedvező egyéni-társadalmi körülményeik folytán nem kerülnek gondnokság alá helyezésre, valamint azokra, akiket hátrányos körülményeikre tekintettel a bíróság gondnokság alá helyezett. Az előbbi csoportba tartozó személyek esetében a választójogból való kizárás - gondnokság alá helyezés hiányában - fel sem merülhet, erre csak a második csoportba tartozó, gondnokság alá helyezett személyek esetén kerülhet sor, akiknek a belátási, választási képessége adott esetben semmiben nem különbözik az első csoportba sorolt személyek képességeitől. A választójogtól való megfosztásra tehát valójában nem kizárólagosan a belátási képesség függvényében, hanem az érintett személy egyéni, családi és társadalmi körülményei folytán kerülhet sor, ami végképp nem tekinthető elfogadhatónak. ■
JEGYZETEK
[1] A kérelem száma: 38832/06.
[2] Lásd pl. Hirst (No. 2) v. the United Kingdom, no. 74025/01; Frodl v. Austria, no. 20201/04; Söyler v. Turkey, no. 29411/07; Anchugov and Gladkov v. Russia, no. 11157/04 és 15162/05; Kulinski and Sabev v. Bulgaria, no. 63849/09
[3] Lásd Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, no. 9267/81, 52. bekezdés
[4] Lásd Fiala János: A fogyatékossággal élő személyek választójogának kérdései a Kiss Alajos kontra Magyarország döntés tükrében, in: Fundamentum 2010/3. szám, p. 113.
[5] A 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (1) bekezdés d) pontja.
[6] Az új Polgári Törvénykönyv szerint a gondnokság alá helyezés formái a cselekvőképességet teljesen, illetőleg részlegesen korlátozó gondnokság alá helyezés, a gondnokság alá helyezés szükségessége körében pedig a bíróság azt vizsgálja, hogy az érintett személynek az ügyeik viteléhez szükséges belátási képessége mentális zavara következtében csökkent vagy hiányzik-e.
[7] Az Egyezmény 1. cikke.
[8] Gurbai Sándor: Autonómia, akarat, választás. A cselekvőképesség szabályozása az Új Polgári Törvénykönyv tervezetében. In: Jogtudományi Közlöny 2012. június, p. 250.
[9] E fogalmak használatával és értelmezésével kapcsolatban lásd: Pánczél Tímea Piroska: "Legal capacity", "mental capacity": a paternalista szemlélet kritikája és az érem másik oldala, in: Magyar Jog 2015/5. p. 285-286.
[10] Magyarországon kihirdette az 1976. évi 8. tvr.
[11] General Comment adopted by the Human Rights Committee under Article 40, paragraph 4, of the International Covenant on Civil and Political Rights, Addendum, General Comment No. 25 (57), Annex V., Point 4., CCPR/C/21/Rev.1/Add.7., 27 August 1996.
[12] Magyarország ezeket az eszközöket a 2013. évi XXXVI. törvény 88. §-a szerint elérhetővé teszi.
[13] Ezt a 2013. évi XXXVI. törvény 88. § b) pontja szerint a magyar állam is biztosítja.
[14] A Tanács 2010/48/EK számú határozata (2009. november 26.) a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek az Európai Közösség által történő megkötéséről, HL L23/35, 2010.01.27.
[15] A Tanács határozatának II. melléklete rögzíti az Egyezmény hatálya alá tartozó kérdések tekintetében az Unió hatáskörét, a Függelék pedig felsorolja azon közösségi jogi aktusokat, amelyek az Unió - kizárólagos vagy megosztott - hatásköreinek mértékét tükrözik.
[16] L. az Európai Unióról szóló Szerződés 2., 3. és 6. cikkében foglaltakat. A 10. cikk (3) bekezdése azt is rögzíti, hogy minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demok-ratikus életében.
[17] L. az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 10. cikkét. A 19. cikk (1) bekezdése emellett kimondja, hogy - a Szerződések egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és a Szerződések által az Unióra átruházott hatáskörök keretén belül - a Tanács intézkedéseket tehet a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére.
[18] L. az Alapjogi Charta 1., 21. és 52. cikkét. A Charta hatályával kapcsolatban ki kell emelni, hogy annak címzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.
[19] Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 20. és 22. cikke, illetve az Alapjogi Charta 39. és 40. cikke.
[20] Magyarországon kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény.
[21] Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation No. R(99)4 on principles concerning the legal protection of incapable adults
[22] A 3. alapelv 1. és 2. pontjai.
[23] Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec(2006)5 on the Council of Europe Action Plan to promote the rights and full participation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006-2015
[24] Council of Europe Parliamentary Assembly Resolution 1642(2009)
[25] A határozat 7.2. pontja.
[26] Council of Europe Committee of Ministers Recommendation CM/Rec(2011)14 on the participation of persons with disabilities in political and public life
[27] A Bíróság az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkében foglalt szabad választásokhoz való joggal kapcsolatban 2016-ban egy útmutatót is kiadott, amely a fenti elveket fejti ki: Guide on Article 3 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights, Right to free elections, 2016. május 31.
[28] Hivatalos neve: Európai Bizottság a demokrácia érvényesítésére a jog eszközeivel (European Commission for Democracy through Law)
[29] Code of Good Practice in Electoral Matters, Guidelines and Explanatory Report, Opinion no. 190/2002, CDL-AD(2002)23 rev, Strasbourg, 2003. május 23.
[30] Az iránymutatás 1.1 pont d) alpontja.
[31] Interpretative Declaration to the Code of Good Practice in Electoral Matters on the Participation of People with Disabilites in Elections, Study no. 584/2010, CDL-AD(2010)036, Strasbourg, 2010. október 21.
[32] Revised Interpretative Declaration to the Code of Good Practice in Electoral Matters on the Participation of People with Disabilities in Election, Study no. 584/2010, CDL-AD(2011)045, Strasbourg, 2011. december 19.
[33] European Union Agency for Fundamental Rights (FRA): A mentálhigiénés problémákkal küzdő és az értelmi fogyatékos-sággal élő személyek politikai részvételhez való joga, 2010. október, elérhető: http://fra.europa.eu/en/publication/2010/right-political-participation-persons-mental-health-problems-and-persons
[34] Fiala János: A fogyatékossággal élő személyek választójogának kérdései a Kiss Alajos kontra Magyarország döntés tükrében, in: Fundamentum 2010/3. szám, p. 115.
[35] Fiala János: A fogyatékossággal élő személyek választójogának kérdései a Kiss Alajos kontra Magyarország döntés tükrében, in: Fundamentum 2010/3. szám, p. 115.
[36] Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General comment No. 1 (2014), Article 12: Equal recognition before the law, 2014. április 11.
[37] Az általános értelmezés 48. és 49. bekezdése.
[38] Concluding observations of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Spain, CRPD/C/ESP/CO/1, 2011. szeptember, 47. és 48. bekezdés
[39] Concluding observations of the Committe on the Rights of Persons with Disabilities, Tunisia, CRPD/C/TUN/CO/1, 2011. április, 35. bekezdés.
[40] Concluding observations on the initial report of Argentina, CRPD/C/ARG/CO/1, 2012. október 8., 47. bekezdés
[41] Concluding observations on the initial report of China, CRPD/C/CHN/CO/1, 2012. október 15., 45. és 46. bekezdés
[42] A Fogyatékossággal Élő Személyek Jogainak Bizottsága által elfogadott záró következtetések, Magyarország, CRPD/C/HUN/CO/1, 2012. szeptember, 45., 46. és 56. bekezdés
[43] CRPD/C/10/D/4/2011., Communication 4/2011, Zsolt Bujdosó and five others, 2013. szeptember 9.
[44] A belátási képesség mérésének problémáiról, lehetséges módszereiről l. Jakab Nóra: A cselekvőképesség elméleti hátteréről és a szellemi egészség jogáról, in: Miskolci Jogi Szemle 2010/1. szám, p. 89-112.
[45] Interim follow-up report, CRPD/C/12/3, 2014. október 29.
[46] Follow-up progress report on individual communications, CRPD/C/16/3, 2016. október 19.
[47] A szerződések jogáról szóló, Bécsben, 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés, kihirdette az 1987. évi 12. tvr.
[48] A 2013. évi V. törvény (új Ptk.) 2:19. § (2) bekezdése, illetve 2:21. § (2) bekezdése.
Lábjegyzetek:
[1] Gothárdi Enikő, bíró, Székesfehérvári Törvényszék
Visszaugrás
