Kutatásom az alapjogvédelem átfogó szervezetrendszerét elemzi - a nagy összefüggéseket keresve a jog egészét tekintve. Ennek során kiemelt szerepet tulajdonítok a jogszerűségi és célszerűségi döntéseket hozó szervek közötti különbségtételnek. Ezeket a szakirodalom kissé összemossa, nem szentel elég nagy jelentőséget a distinkciónak.[1] Mi legitimálja a célszerűségi döntéseket alkotó állami szerveket? (E helyütt az alapvető hatalmi ágak közül a parlamentet és a kormányt sorolom e kategóriába, illetőleg egyes kormányformák esetében a klasszikus végrehajtási funkcióval is rendelkező államfőket.) Természetesen a népszuverenitás. A XXI. században ugyanis az egyetlen, mindenki által elfogadható megközelítés szerint a választópolgárok egy ciklus erejéig szuverén hatalmukat ráruházzák egy grémiumra, hogy nevükben és helyettük meghozza a legfontosabb állami döntéseket.
A népszuverenitásnak három rétege van. A legevidensebb a népakaratot megtestesítő parlament, a törvényhozó hatalom megválasztása.
Még fontosabb az alkotmány legitimitása, amelynek szintén szükségszerűen visszavezetőnek kell lennie a népakaratra.
De az emberi társadalom kikristályosodására is utalni kell. A primitív közösségek társadalommá formálódása (és az állam kialakulása) is az emberek akaratából történt. Az, hogy a társadalom irányításának eszköze egy sajátos norma, nevezetesen a jog lesz, ekképp szintén visszavezethető egyfajta "népszuverenitásra". (Csupán az a kérdés, hogy a jog mennyire önállósodhat, mennyire szakadhat el belső logikájára hivatkozva a "hosszú távú jogbiztonság" örve alatt az emberek konkrét akaratától.)[2]
Ezen kontextusban a jogszerűségi döntéseket meghozó szerveken főképp a bíróságokat kell érteni. (És ezen belül egyfajta alkategóriaként alkotmányszerűségi döntések hozatalára jogosultak az alkotmánybíróságok.) Pokol Béla "jurisztokrácia-elmélete" abban csendül ki, hogy a jogszerűségi döntések megalkotására felhatalmazott szervek elkezdenek célszerűségi döntéseket hozni - vagyis jogalkalmazás helyett jogalkotásba csapnak át.[3]
Mely szervek képviselik a választópolgárok érdekeit? A fenti logika szerint elsődlegesen a parlamentek és közvetetten a végrehajtó hatalom leg-
- 81/82 -
főbb intézményei. Azonban a népszuverenitás előbb említett három rétege felől megközelítve kissé árnyaltabb a kép. A népakarat leképeződését jelenti ugyanis az országok alkotmánya is. Ennek szemüvegén szemlélve egyértelmű: a népfelség elvét juttatja érvényre az államok alaptörvényének védelme, ad absurdum a törvényhozás rovására is! Mégpedig úgy, hogy a választópolgárok akaratát megtestesítő első számú társadalmi alapnormának ellentmondó törvényeket megsemmisíti az erre hivatott testület. Szintén ez igaz a végrehajtó hatalom döntéseit jogszerűségi alapon felülbíráló igazságszolgáltató hatalmi ágra is. Ekkor ugyanis a kormányzat (és az alá tartozó szerv) tér el a népakaratot tükröző törvénytől - és ezen diszfunkciót kell kiigazítani.
A közvetetten választópolgári akaratot (alaptörvényt, alkotmányos rendet) érvényesítő, tág értelemben véve jogszerűségi döntést hozó szerveken főképpen az Alkotmánybíróságot és a választási bizottságokat értjük, de számításba vehető témám aspektusából az ombudsman, a Médiatanács és a NAIH is. A rendes bíróságok abban az esetben kerülhetnek szóba a publikáció fő csapásiránya szempontjából, amennyiben magát az Alaptörvényt, illetőleg az alapjogokat alkalmazzák. Az alapjogok a társadalom akaratának legfőbb manifesztációi, melyek korokon és általában kontinenseken átívelve testesítik meg - hosszú idők kvázi összegzett tapasztalata alapján - az egyes országok választópolgárainak akaratát. (Sokkal több választás, népszavazás, médiában kinyilvánított akarat, tüntetés stb. legitimálja azokat, mint a többi állami döntést, akár a törvényeket.) Így az alapjogi bíráskodás, még mintegy a parlament rovására is, nemhogy nem a társadalom akarata ellen való, hanem éppen az emberek hosszú távú akaratának kinyilvánodása. Itt vetődhet fel a kérdés: Mi az alkotmányos alapjogok belső rétege?[4] Természetesen a "helyes" emberi jogi szemlélet szerint, az alapjogok lényeges tartalmának objektív és konszenzusos megközelítésében, nem pedig a "jurisztokrácia" nézőpontja alapján. A jogalkalmazás ugyanis nem csaphat át jogalkotásba. A jogokkal lehet élni - és visszaélni. Utalni lehet itt a kizárólag a bűnelkövetők emberi jogaira fókuszáló, és az áldozatok alapjogait félretoló "alkotmányos büntetőjogi" szemléletre.[5] Ám ha az alapjogokat nem azok rendeltetésével ellentétesen értelmezik, akkor a választópolgárok akaratát teljesítik ki az alapjogvédelem állami szervei. Ez kifejezetten igaz az alkotmánybíróságokra, mert a kérdéses hatáskörrel rendelkező testületek nem csupán az alkotmányellenes törvényeket semmisítik meg, hanem ad absurdum a "contra legem" alapjogértelmezéseket tartalmazó egyedi döntéseket is.
A választási szervek pedig a talán leginkább választópolgári érdekeket megtestesítő grémiumok, mert a választópolgárok választással kapcsolatos alapjogai tekintetében bíráskodnak. Az ombudsman az állampolgárok (személyek) számára akár visszás, nem célszerű döntésekkel szemben is felemelheti szavát.
- 82/83 -
Mikor jelenthető ki egy jogrendszerről, hogy az alapjogok a legteljesebb mértékben érvényesülnek? Akkor, amennyiben a jogszabályok teljesen megfelelnek az alapvető jogoknak, és ezen jogszabályokat a bíróságok (illetőleg átfogóbb megfogalmazásban a jogalkalmazó szervek) pontosan és megfelelően alkalmazzák.[6] A probléma akkor lép fel, ha az említett tényezők valamelyike hiányzik: vagyis akár a jogszabályok alkotmányossága, akár azok megfelelő alkalmazása csorbát szenved.
Az alapjogvédelem esetében az alábbi három elem nevezhető a legfontosabb szempontoknak.
Rendelkeznek-e a kérdéses szervek kellően jelentős hatáskörökkel az alapjogsérelem orvoslása tekintetében?[7]
Vannak-e az alapjogvédelem vonatkozásában "légüres terek", mely esetkörökben a személyek nem találhatnak jogi reparációt sérelmeikre? Vagyis fellelhetők-e olyan alapjogi jellegű jogsérelmek, amelyek esetében "senki földjére" keverednek a sértettek, vagyis semminemű hivatalos szervnek sincs jogköre fellépni védelmükben. (Ezen probléma ellentéte, amennyiben konkuráló hatáskörök fejlődnek ki, azaz ha több szerv is jogosult egy ügyben eljárni, vagyis párhuzamos jogértelmezések léphetnek fel kardinális jogbizonytalanságot okozva.)[8]
A harmadik problémakör, ha az alapjog-alkalmazás felszíne alatt egyes politikai csoportok a maguk véleményét akarják állami döntéssé formálni.[9] Tehát jogszerűségi döntések felszíne mögött célszerűségi döntésekkel szembesülhetünk, diszfunkcionálissá formálva az alapjogi bíráskodást. (Ez történhet például akkor, ha egy rendkívül a politika járszalagjára vont, a szakmai függetlenség ismérveivel nem rendelkező szerv kifejezetten erős hatásköröket kap alapjogi absztraktságú kérdésekben, mindazonáltal nem a megfelelő módon elhatárolva a jogalkalmazás tradicionális területétől.)
Lehetséges-e közvetlenül alkalmazni az alapjogokat? E vonatkozásban is különböztetnünk kell az alapjogok közvetlen alkalmazása, illetve az Alaptörvény közvetlen alkalmazása között. Utóbbi valójában magában foglal egyéb alkotmányos elveket és értékeket. Továbbá tételes, egzakt normákat is. Példának okáért említhetjük a köztársasági elnök megválasztásának szabályait, amelyeket csak az Alaptörvény tartalmaz. Az Alaptörvény közvetlen alkalmazhatóságának általános tilalma esetén ad absurdum nem is választhatnánk államfőt[10].
Kijelenthető, hogy a magyar (mint kontinentális) jogrendszerben nem lenne szerencsés megengedni, hogy a bírák[11], hovatovább az állampolgárok félretolhassák a nekik nem tetsző jogszabályt, ha az szerintük sérti az Alaptörvényt, amennyiben van az esetre alkalmazható tételes jogszabály. (Ilyenkor mód nyílik a bírói eljárás felfüggesztésére.) Azonban e mondatban is benne volt egy kiskapu: mi van, ha nem létezik ilyen norma. A textualista, túlzottan szöveghez tapadó jogértelmezést követő bíráknak ugyanis sokszor célszerűbb, ha konkrét esetre való
- 83/84 -
szubszumálhatóságot imitálnak, ahelyett, hogy belátnák: az adott kérdést egész pontosan nem rendezi tételes jogszabály.[12]
Az alapjogok rendkívüli fontosságát senki nem vonhatja kétségbe. Azok nélkül nem képzelhető el alkotmányos jogállam és demokratikus berendezkedés. A probléma a kizárólag alapjogokra fókuszáló szemlélettel van, mert azok túlságosan absztraktak, átmoralizáltak és átpolitizáltak. Rendkívül nagy a nyitottság a megfogalmazásukban, igen szubjektív értelmezési lehetőségekre nyitnak módot. Éppen ezért, mint fentebb említettük, a gyakorlatban gondot okozhat alapjogi síkon félretolni konkrét, tételes jogszabályokat. (Főképp akkor problematikus ez, ha egyéni érdek vagy politikai befolyás vezérli a szubjektivitást.)
Az alapjogok egész jogrendszert érintő érvényesülésének tartozéka továbbá a helyes jogértelmzés is. Vagyis az, hogy a jogszabályi helyek közötti nyitottság, a jogalkalmazói mozgástér kitöltése tekintetében melyik interpretációs megoldást választjuk. Az ún. Bielefeldi-kör nyomán Magyarországon Pokol Béla teljesítette ki az addig oktatott négy helyett a jog értelmezésnek 12 módszerét.[13]
Az alkotmányos alapjogok szerinti értelmezés csak az egyik módszer, de segítségünkre lehet a megfelelő interpretációban. Amennyiben minden metódus ugyanazon eredményre vezet, akkor egyértelmű az eredmény. Ám ha kétség merül fel, akkor ki kell választani adott esetre nézvést a helyes módszert. Álláspontom szerint a 12-ből a jogszabály célja szerinti kategória lehet a perdöntő, amely, ha konklúziója találkozik az alapjogi módszerrel, segíthet felülbírálni a szó szerinti nyelvtani metódust. Ez akkor elfogadható, ha legalább a szövegkontextus lehetővé teszi a kompromisszumos eredményt. (További, mindezidáig egzakt módon megválaszolatlan elméleti kérdés lehet, hogy vajon az alaptörvény-ellenességet jelent-e, ha egy jogszabálynak több különböző helyes értelmezése létezik. Vagy ez már önmagában olyan fokú jogbizonytalanság, hogy sérti az alkotmányosságot és így az alapjogokat?)
Ahogy azt már jeleztem az új Alaptörvény 28. cikke már meghatározott egyfajta kívánt sorrendet az interpretáció módszerei tekintetében. A módosított 28. cikk a következők szerint rendelkezik. A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Látható tehát, hogy a kiindulópont a szöveg, de a jogszabály célja szerinti és az alkotmány fényében való interpretációt emeli ki még az Alaptörvény. (Viszont némileg keveredik a jogszabály célja és a jogalkotó szándéka szerinti módszer, mert a preambulum és az indokolás a konkrét jogalkotó szándékára utal - ellenben a 28. cikk szövegével, amely a "jogszabály célja" kifejezést használja.)
- 84/85 -
Megjelenik a jog mögötti etikai értelmezési szempont is. Érdekes kérdés, hogy a fentiek gyakorlatban való meghonosodása mennyi "felkészülési időt" igényel a jogalkalmazó szervek részéről.[14]
Az alábbiakban láthatóvá válik, hogy az alapjogvédő szervek speciális szakértelemmel és speciális legitimációval rendelkező testületek/tisztségviselők. A téma lehatárolása miatt fontos rögzíteni, hogy az alapjogvédelem elsődleges szerveinek az Alkotmánybíróságot és az alapvető jogok biztosa tekinthető. Utóbbi vonatkozásában nem csak az elnevezése meghatározó, hanem fő hatásköre is: az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásságokat vizsgálja. A magyar Alkotmánybíróság tekintetében is kiemelhető a meghatározó alapjogi relevancia, megemlítve, hogy az egyes alkotmánybíróságok attribútumait, súlypontjait összes hatáskörük szempontjai szerint lehetséges megítélni. Hozzáfűzhető, hogy nem csak az alkotmányjogi panasz és a normakontroll alapjogi vonatkozású, hanem ilyennek tekinthető a nemzetközi szerződések vizsgálata, sőt mi több, a népszavazási és választási ügyek elbírálása is. Az "elsődleges alapjogvédelmi szervnek" való minősítést indokolja az is, hogy a végső szót a testület mondja ki alapjogi kérdésekben, mivel rendelkezik a megsemmisítés jogával. (Ráadásul már nem csupán jogszabályokat, hanem bírói döntéseket is megsemmisíthet.) A Médiatanács és az Nemzeti Választási
Bizottság legtöbb döntésével szemben bírósági jogorvoslat kérhető, de ezek a bírói döntések is megtámadhatók végső fokon, alapjogsértés címén az Alkotmánybíróságon. A megszűnt Független Rendészeti Panasztestület elsődlegesen alapjogvédő szerv volt, de kizárólag a rendőrségi eljárás tekintetében rendelkezett hatáskörökkel, tehát szakosított ombudsmannak tekinthető.[15] A veszélyhelyzet idején az alapjogok a jogalkotás által jobban korlátozhatók, de éppen ezért fokozottan fontos, hogy az alapjogvédő szervek - a törvényes keretek között - mindent megtegyenek hatásköreik hatékony gyakorlása érdekében.[16]
A címben szereplő besorolás szubjektív lehet; arra vonatkozó indokaink az alábbiak. Az alább tárgyalandó szervek többfajta jellegadó hatáskörrel rendelkeznek, de ezek között az alapjogok védelme kiemelendő. Az NMHH önálló szabályozó szervként jogalkotási felhatalmazással (és egyben kötelezettséggel) is bír, továbbá több funkciója végrehajtási jellegű. A választási bizottságok feladata elsődlegesen a választási eredmények megállapítása és egyes közigazgatási jellegű részletszabályok betartatása révén a választási folyamat felügyelete. Azonban a két releváns alapjog, vagyis a véleménynyilvánítás (tömegközlés) szabadsága és a választójog rendkívüli mértékben determinálja a fenti szervek működését, továbbá minden egyes ezeknél felmerülő alanyi jog (jogosultság) levezethető az említett alapvető jogokból. (Szűk a határmezsgye, hogy a jogvitákban felmerülő részletjogosultságok a releváns emberi jogok közvetlen vagy csu-
- 85/86 -
pán közvetett tartalmát alkotják-e adott esetben.) Ezzel kapcsolatban megemlítendő tehát, hogy az itt tárgyalt szervek egy kifejezett alapjog védelmére hivatottak leginkább, egyéb feladataik mellett. Ehhez képest az Alkotmánybíróság és az ombudsman általános alapjogvédő szervek, vagyis kvázi minden alapjog védelme a feladatukba tartozik.
A választási bizottságokról kifejezetten kimondják a vonatkozó jogszabályok, hogy azok a választópolgárok(!) független szervei[17]. A választójog alkotmányos elvárásainak tartalmát (általános, egyenlő, közvetlen, titkos) a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) alapelvei[18] és tételes rendelkezései garantálják. A jogszabály lehetővé teszi a csupán alapelvre hivatkozó jogorvoslati kérelmet is. A törvény alapelvei szinte ugyanolyan elvont, absztrakt, szubjektív fogalmakat jelentenek, mint az alkotmányos alapjogok. Ekképp kimondható, hogy az NVB (jogelődje az OVB) szinte alapjogi bíráskodásra kapott hatáskört. Kiemelendő, hogy az NVB felhatalmazást nyert jelentősebb szankciók kiszabására, így a bírságolási lehetőségre.[19]
Külön sajátos kategóriát képez a népszavazási jog is. A referendum megengedhetőségéről az Alaptörvényben felsorolt kizárt tárgykörök (továbbá persze az egyértelműségi kritériumok) alapján dönt az NVB. Ez pedig lényegében az Alaptörvény közvetlen alkalmazásának kötelezettsége, nem is pusztán lehetősége. (Megjegyzendő, mivel az új Alaptörvény óta a választási bizottság népszavazási hitelesítésről szóló határozatát már nem az Alkotmánybíróságnál, hanem a Kúriánál lehet megtámadni, a legfelső bírói szerv is alapjogi bíráskodásra kapott hatáskört.[20])
Magyarország Alaptörvényének 8. cikke értelmében legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.[21]
Országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet[22].
Nem lehet országos népszavazást tartani[23]
a) az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről;
b) a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról;
c) az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról;
- 86/87 -
d) nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről;
e) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről;
f) az Országgyűlés feloszlásáról;
g) képviselő-testület feloszlatásáról;
h) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, valamint megelőző védelmi helyzet kihirdetéséről és meghosszabbításáról;
i) katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatos kérdésről;
j) közkegyelem gyakorlásáról.
Az országos népszavazás érvényes, ha az összes választópolgár több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.[24]
Paradoxonnak tekinthető, hogy az NVB, jóllehet alapjogvédő szerv, a népszavazási jog (mint a választójog része) tekintetében mégis igen összetett szempontrendszer szerint dönt. Ugyanis, mint láttuk, nem engedélyezhet népszavazást az Alaptörvény tartalmáról, sem nemzetközi szerződésről, így mintegy az összes alapjogi téma kizárt a népszavazás alól. (Az alkotmánybírósági határozatok pedig azért nem alkothatják a tárgyat, mert nem a parlament hatáskörébe tartoznak.) Így álláspontom szerint az alapjogvédelem abban áll, hogy a fenti kizárt tárgyköröket megszorítólag értelmezze az NVB, és minden más esetben hitelesítse a népszavazási kezdeményezést. Ennek kapcsán alkottuk meg korábban az "in dubio pro plebe"-lemmát. Eszerint, amennyiben a jogértelmezés során kétség merül fel, úgy feltétlenül a "nép javára" kell ítélni, amennyiben alkotmányosan nem egyértelmű a tilalom, akkor engedélyezni kell a népszavazási kezdeményezést. A választójog mint alapjog tekintetében viszont megállapíthatjuk, hogy szinte minden választási részjogosultság (alanyi jog) közvetetten az alapvető jog tartalmát alkotja, így azok betartásának felügyelete és kikényszerítése közvetetten mindenképpen alapjogvédő tevékenység.
A fentiek miatt - lásd a bevezetésben a diszfunkcionális alapjogi bíráskodásról írtakat - különösen fontos az NVB függetlensége, összetétele.[25]
A jogelőd OVB 5 tagját a parlament egyszerű többséggel választotta meg egyetlen választási ciklusra, a belügyminiszter jelölése alapján. Ez már magában is csökkentette a szerv súlyát közjogi összevetésben, például az ombudsmanhoz képest. Az NVB 7 tagját az államfő indítványára 9 éves ciklusra választják, a jelenlévő képviselők kétharmadának voksával.[26] Választási időszakban az országos listát állított pártok, a parlamenti ciklus folyamán a frakcióval rendelkező pártok delegálnak még 1-1 megbízott tagot a testületbe. A korábbiakkal szemben a szakmaiságot növeli, hogy az NVB választott tagjainak jogász végzettséggel kell rendelkezniük. (Ebből következően, az alsóbb fokú választási bizottsági tagoknak és a megbízott tagoknak nem. Ez közvetetten mindenképpen az átpolitizált és nem jogszerűségi alapon született döntések valószínűségét növeli.) Mindazonáltal ez nem tartható túl szigorú kritériumnak, mert az NMHH-
- 87/88 -
val összevetve (ld. alább) az lenne az analóg meghatározás, ha a jelölteknek legalább 5 éve a választási jogot kellene kutatniuk, oktatniuk vagy a gyakorlatban alkalmazniuk. Természetesen a bölcs döntéshozó kifejezett törvényi előírás nélkül is ilyen személyeket jelöl a testületbe.
Korábban Cservák Csaba is publikált az OVB tarthatatlan helyzetéről, függetlenségének csorbulásáról, gyakorlatilag a nullával egyenlő infrastruktúrájáról.[27] Remélhetőleg az új Ve. helyes értelmezése és várható végrehajtási rendelkezései megteremtik a kellő működés alapját.
Sajátos megítélés alá esik az NVB jogértelmezésének jogi jellege. A régi törvényben az ennek megfelelő állásfoglalás kötelező erejéről megoszlottak a vélemények.[28] Az új Ve. egyértelműsítette (igaz, negatív előjellel) a helyzetet: az iránymutatás elnevezésű jogértelmezés nem kötelező. Ezzel kimondottan az ombudsmani jellegű ajánlásokhoz hasonló lett az NVB jogértelmezése. (Viszont az említett bírságolás hatósági jelleget mutat.)
A választási bizottságok a bíróságok szinteződéséhez hasonlóan hierarchizáltan működnek; szintén azzal a hasonlósággal, hogy a felsőbb szintű bizottság nem utasíthatja az alsóbb szintűt, "csupán" a határozatát változtathatja meg. A területi választási bizottság három tagját és legalább két póttagot a fővárosi, megyei közgyűlés a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának évében, április 1. és május 31. között választja meg; személyükre a területi választási iroda vezetője tesz indítványt.
Az országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság három tagját és legalább két póttagot az országgyűlési egyéni választókerület székhelye szerinti település képviselő-testülete az országgyűlési képviselők általános választásának kitűzését követően, legkésőbb a szavazás napja előtti negyvenkettedik napon választja meg; személyükre az országgyűlési egyéni választókerületi választási iroda vezetője tesz indítványt.
A helyi választási bizottság három - az egy szavazókörrel rendelkező településen öt - tagját és legalább két póttagot a települési önkormányzat képviselő-testülete a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának évében, április 1. és május 31. között választja meg; személyükre a helyi választási iroda vezetője tesz indítványt.[29]
Az 1996. évi I. törvény (korábbi médiatörvény) kifejezetten alapjogvédő feladatokat telepített az Országos Rádió és Televízió Testülethez[30] (a továbbiakban: ORTT).
Az előbbi jogszabály alapelvei között prioráltan szerepelt, hogy a műsorszolgáltatás nem sértheti meg az emberi jogokat(!), és nem lehet alkalmas a "személyek, nemek, népek, nemzetek, a nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház
- 88/89 -
vagy vallási csoport" elleni gyűlölet felkeltésére [3.§ (2) bekezdés].[31]
A "gyűlöletkeltés" puhább mérce, mint a "gyűlöletre uszítás", ekképp az elektronikus sajtóban tehát szigorúbb szabályozás érvényesül. [32] Ezt állapította meg konkrét ügyben, elvi jelleggel a Legfelsőbb Bíróság is BH 2006.270. számon közzétett határozatában.
Az ORTT elnökének személyére az államfő és a kormányfő együttesen tehetett javaslatot, és a parlament választotta "50% +1"-es többséggel. Továbbá a frakciók 1-1 tagot jelölhettek, akikről a parlament szavazott.[33]
A "nagy" testület által választott "kis" panaszbizottság járt el a kiegyensúlyozottság megsértésének ellenőrzése feladatkörében. A tájékoztatás kiegyensúlyozottságának súlyosabb vagy ismételt sérelme esetén a Panaszbizottság kezdeményezhette, hogy az ORTT bírságot szabjon ki.[34]
A 2010. évi CLXXXV. törvény (a médiáról szóló új törvény) kissé áttételesebben fogalmaz. Magyarországon a médiaszolgáltatások szabadon nyújthatók, a sajtótermékek szabadon közzétehetők, az információk és a vélemények a tömegkommunikációs eszközök útján szabadon továbbíthatók.[35] A médiaszolgáltatások sokszínűsége kiemelten fontos érték. A sokszínűség védelme kiterjed a tulajdoni monopólium kialakulásának, valamint a piaci verseny indokolatlan korlátozásának megakadályozására is. Az említett törvényben foglalt rendelkezéseket a sokszínűség védelmének szempontját figyelembe véve kell értelmezni.
A Magyarország területén élőknek, illetve a magyar nemzet tagjainak tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz fűződő joga, illetve ezzel összefüggésben a demokratikus társadalmi nyilvánosság kialakulása és megerősödése kiemelkedő alkotmányos érdek. Az említett törvényben foglaltakat a demokratikus közvélemény érdekének figyelembevételével kell értelmezni.[36] (Az új törvény tehát nem általános jelleggel az emberi jogok/alapjogok védelmét teszi a szerv feladatává.)
A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) önálló szabályozó szerv, amely kizárólag a törvénynek van alárendelve.[37] Az elnököt nem lehet utasítani eljárása és döntése tekintetében. Az elnök - egyedi hatósági döntések vonatkozásában -a Hivatalnak utasítást nem adhat.
Az elnököt[38] a miniszterelnök javaslatára 9 évre az államfő nevezi ki kilenc évre.
Elnöknek az nevezhető ki, aki parlamenti képviselők választásán választójoggal rendelkezik, büntetlen előéletű, nem áll foglalkozástól eltiltás hatálya alatt, valamint felsőfokú jogi, közgazdasági vagy társadalomtudományi végzettséggel rendelkezik és bír
a) legalább ötéves, a médiaszolgáltatások vagy a sajtótermékek hatósági felügyeletével vagy a hírközlési hatósági felügyelettel összefüggő gyakorlattal, vagy
b) e tudományágak területén a médiára vagy a hírközlésre vonatkozó tárgyban
- Magyarországon elismert tudományos fokozattal, vagy
- legalább tízéves oktatói gyakorlattal felsőoktatási intézményben.
- 89/90 -
Az elnök nem nevezhető ki újabb ciklusra. Az elnök miniszteri, az elnökhelyettes államtitkári illetményre és juttatásokra jogosult.
A Médiatanács az NMHH-n belül is függetlenséggel rendelkező testület, mely nem utasítható. A törvény nevesíti kifejezetten, hogy a Médiatanács az Országos Rádió és Televízió Testület jogutódja. Az elnököt és a négy tagot a parlament - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával - kilenc évre választja egyidejű, listás szavazással[39]. (Tehát az "időközi választás" esetében is egyszerre szűnik meg mandátumuk.)
A végzettségi kritériumok egy tekintet alá esnek az elnökével. Az országgyűlési képviselőcsoportok egy-egy tagjából álló jelölőbizottság egyhangúlagos szavazással tesz javaslatot a jelöltekre.
A jelölőbizottság tagjai minden szavazás során az őket jelölő országgyűlési képviselőcsoport létszámának megfelelő mértékű szavazattal rendelkeznek. Ha a jelölőbizottság meghatározott határidőn belül egyetértéssel képtelen négy személyt jelölni, a jelölőbizottság a második körben a szavazati mérték legalább kétharmadával javasolhat új tagot.[40] (A Hatóság köztársasági elnök által kinevezett elnöke a kinevezés tényével és időpontjában a Médiatanács elnökjelöltjévé válik.) A Médiatanács elnöke és tagja nem választható újra.
A Médiatanács - alapjogi aspektusból - különösképpen ellenőrzi és biztosítja a sajtószabadság érvényesülését[41], valamint kezdeményezi a fogyasztóvédelemmel és a tisztességtelen piaci magatartás tilalmával kapcsolatos eljárásokat.[42]
Az NMHH egységeként Média- és Hírközlési biztos működik. E tisztségviselő főleg az elektronikus hírközlési szolgáltatást, illetve médiaszolgáltatást igénybe vevő felhasználókat, előfizetőket, nézőket, hallgatókat, fogyasztókat, illetve a sajtótermékek olvasóit megillető, elektronikus hírközléssel és a médiaszolgáltatásokkal, sajtótermékekkel kapcsolatos méltánylást érdemlő érdekek érvényesülésének elősegítésében működik közre.[43]
E "kisombudsmant" az elnök nevezi ki és menti fel, valamint gyakorolja felette a munkáltatói jogokat.[44] Főosztályvezetői besorolású köztisztviselő, feladatkörében nem utasítható. A biztos eljárása nem hatósági eljárás, hatósági hatáskört nem gyakorolhat.[45]
Az NMHH tehát összetett struktúrában, különös tekintettel a Médiatanács és a médiabiztos révén látja el komplex feladatkörén belül kiemelten fontos alapjogvédelmi funkcióját.[46]
A rendszerváltozást követően pár év elteltével a jogalkotó a nemzetközi tendenciáknak megfelelően megoldatta az adatvédelem felügyeletét.[47] Napjainkban a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) egész tevékenységét az adatvédelem szövi át, amelynek alapjogi relevanciája vitathatatlan. Ez a szerv az adatvédelmi biztos jogutódja. Az adatvédelmet tekintve az Alaptörvény lényeges változása a régi Alkotmányhoz képest, hogy míg a korábbi Alkotmány a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot a véleménynyilvánítás szabadsága keretében tartalmazta, ad-
- 90/91 -
dig az új Alaptörvény a személyes adatok védelméhez való jog mellett rögzíti a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot. A személyes adatok védelme a magánélet védelmét jelenti, a magánélet védelme pedig az emberi méltósághoz való jog "kötőanyaga". Az Alaptörvény ezen jogot rögtön a magánszférához való jogot követően nyilatkoztatja ki. Az adatvédelem besorolható az önazonosságot és az egyéni cselekvési szabadságot védő jogok közé.[48]
Az adatvédelmi biztos már korábban is sajátos helyet kapott az ombudsmanok között. Bár jogértelmezése nem volt kötelező, de hatósági határozathozatali jogkörrel is rendelkezett. Emellett ki kell emelni hatósági jellegére tekintettel, hogy jellemzően alapjog alatti szintű tételes normákat alkalmazott, nem csupán a közigazgatás tág rendszerére kiterjedő hatókörrel.[49]
A kodifikáció során szóba került, hogy esetleg NAIH is önálló szabályozó szerv lesz, azonban normaalkotási jogot végül nem kapott, így autonóm államigazgatási szervnek minősülhet.[50] Elnökét (az adatvédelmi ellenőrzésben legalább 5 éves gyakorlattal rendelkező szakemberek közül) a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki 9 évre.[51] Most már tehát neve - és legtöbb hatásköre - alapján is hatóság, azonban megmaradt ombudsmani jellegű jogszabály-értelmezési[52] feladata.[53]
Témám szempontjából nem kerülhető meg a kérdés: vajon a rendes bíróságok tekinthetők-e az alapjogvédelem szerveinek? Amennyiben a bevezető részben taglaltakra is visszanézünk, láthatjuk: joghézag esetében felvetődhet, hogy - nagyon ritka esetben - az Alaptörvényt, illetőleg az alapjogokat alkalmazzák. Továbbá minden jog visszavezethető akár kettő vagy három közvetettséggel egy alapjogra, és ekként minden jogsértés is áttételesen egy alapjogsértésre. Eszerint a rendes bíróságok az alapjogvédelem másodlagos szerveinek minősíthetőek. Viszont az előbbiektől eltérően semmiképpen sem egyetlen alapjogra fókuszálnak, hanem általános (de másodlagos) alapjogvédelmi funkcióval rendelkeznek. (A decentralizált alkotmánybíráskodási modellekben persze egyértelmű, hogy a hagyományos bíróságok is alapjogvédelmi szervek.) Pokol Béla jurisztokrácia-kritikájára visszatérve[54] arra is rámutatható, hogy egy diszfunkcionálisan politikai jellegű tevékenységet folytató bírósági szervezet könnyen bújik az alapjogok álarca mögé, mert az absztraktabb (és sokszor népszerűbb) döntésekre való felhatalmazottsággal szubjektív szándékait hatékonyabban eléri. Ezen aspektusból az is kardinális jelentőségű, hogy milyen a bíróságok (ön)igazgatása. (Hozzá kell tenni, hogy az önkormányzatisággal rendelkező bíróságok, bár látszatra függetlenek, adott esetben ad absurdum politikai ellensúlyt is képezhetnek a kormányzat-
- 91/92 -
tal szemben, amennyiben egységesen csoportosulnak céljaik elérésére.)
A bírói függetlenségnek két összetevője van: egyrészt az az egyes ítélőbírák függetlensége, másrészt maga a szervezeti függetlenség.[55] Nemzetközi összevetésben a bírák egyéni függetlensége "szentebb és sérthetetlenebb" alapelv - és ez a fontosabb is. Kimutathatóak olyan számottevő jogállamok[56], ahol a bíróságok adminisztratív igazgatása az igazságügyi miniszter hatásköre. (Magyarországon a rendszerváltoztatást követően[57] 1997-ig tartozott a minisztériumhoz a hatáskör, amikor létrejött az Országos Igazságszolgáltatási Tanács[58], majd az új Alaptörvény hatályba lépését[59] követően az Országos Bírósági Hivatal.[60]) Az ítélkező bíró személyi függetlensége az alábbiakra épül: a) a bírói megbízatás keletkezésének és megszűnésének garanciális szabályai, b) a mentelmi jog és c) az összeférhetetlenség intézménye.[61] Fontos hangsúlyozni, hogy a bírói függetlenség eszményének kritériumai, követelményei irányadók lehetnek az egyéb, jogszerűségi döntéseket hozó hatalommegosztási tényezők függetlensége tekintetében is; így az alapjogvédő szervek aspektusában különösképpen. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. Cservák Csaba: The Theory for Adequate Fundamental Rights Protection, In: Cservák, Csaba; Horváth, Attila (szerk.) Az adekvát alapjogvédelem, Budapest, Magyarország: Porta Historica (2017) 278 p. 9-12. o.
[2] Uo.
[3] Ld. leginkább Pokol Béla: A jurisztokratikus állam, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2017.,
[4] Ld. erről részletesen Ld. Cservák Csaba: Az ombudsmantól az alkotmánybíróságig - az alapvető jogok védelmének rendszere, Licium-Art, 2013. Debrecen, 13-29.
[5] Gondolhatunk a spanyol Alkotmánybíróság döntésére is, amely a "házasságot férfiak és nők köthetnek" normából diszfunkcionálisan azt vezette, hogy igen, köthetnek, azonos neműek és különböző neműek, egymással és a másik "halmaz" tagjaival akár.
[6] Ld. Cservák 2013., 13-15. o.
[7] Uo.
[8] Uo.
[9] Ld. erről különösen Pokol Béla: A jurisztokrácia és a demokrácia határvonalán, Jogelméleti szemle, 2015/4. sz., 4-11. o.; még kritikusabban Pokol Béla: A jurisztokratikus kormányforma és szerkezeti kérdései,. Jogelméleti Szemle 2016/1. sz., 81-94. o
[10] Ld. erről még Cservák Csaba: Az alapjogok (és az Alaptörvény) érvényesüléséről, alkalmazhatóságáról, Jogelméleti szemle, 2017/3. sz., 15-25. o.
[11] Sári János éles különbséget lát úgy általában a bírák és a (korábbi nevén) Legfelsőbb Bíróság alapjogi bíráskodás között, különösen a jogegységi határozatok lehetősége miatt. Példát is említ, amikor az LB a tételes jogi kizáró rendelkezések félretolásával jogorvoslati lehetőséget nyitott meg egyes államigazgatási ügyekben. Ld.: Sári János: A rendes bíróságok alapjogi bíráskodása, Jogtudományi közlöny, 2006/1. sz., 7. o.
[12] Cservák (2018), 17. o.
[13] Pokol Béla: Jogelmélet, Budapest, Századvég Kiadó 2005., 172-183.
1. Jogértelmezés a normában használt kifejezések hétköznapi jelentése alapján. Tehát a szavak, szintagmák átlagos állampolgár számára valószínűleg irányadó jelentéséből indul ki ezen metódus.
2. Interpretáció a jogi szövegben használt kifejezések esetleges speciális-technikai jelentése szerint. Ez egy adott szakma gyakorlásával összefüggésben felmerülő jelentése alapján értelmezi a nyelvi elemeket, amit egy témában érintett szakember számára jelenthetnek.
3. A kontextuális nyelvtani típus a szövegösszefüggés egésze (az adott jogszabály) alapján értelmezi a nyelvi elemeket. (Vagy az összességében irányadó jogszabályok egészébe illesztve értelmez, de ez már átvezet bennünket a következő kategóriába.)
4. A doktrinális-jogdogmatikai, jogirodalmi értelmezés. Ez a metódus a jogtudomány eredményeiből, a jog ellentmondás-mentes rendszeréből indul ki, ahol elvileg minden kifejezés pontos helye megvan, az adott jogterületre különösen jellemző belső összefüggések alapján. (Tehát ez a módszer a kontextuális interpretációt bővíti, ugyanis nem az adott szövegben elfoglalt rendeltetésből, hanem mintegy az összes jogi szövegből, a jog egészének rendszeréből indul ki.)
- 92/93 -
5. A joglogikai maximák, jogelvek mentén történő értelmezés. Ezen típus a formállogika elvei alapján von le következtetéseket.
6. A (bírói) precedenseken alapuló értelmezés. A módszer a (szokásjogilag vagy írott jogi értelemben) kötelező bírói gyakorlat eredményeiből indul ki. Az angolszász igazságszolgáltatás jogalkotó precedensei helyett a kontinentális rendszer jogértelmező precedenseket használ.
7. Az analógia révén történő értelmezés. Amennyiben egy kérdés rendezésére - deklaráltan - nincs irányadó jogi norma, akkor egy hasonló történeti tényállásra vonatkozó törvényi tényállást kell alapul venni. (Ez a büntetőjog tekintetében tilalmazott.)
8. A jogági alapelvek mentén való jogértelmezés. A megoldást az adott jogág saját, belső összefüggés-rendszerét tükröző jogelvei alapján vezeti le az értelmező. (Ide tartozhat az általános jogelvek szerinti értelemzés is, de az már álláspontom szerint némileg átvezet a jogdogmatikai típusba.)
9. A (meghatározható) jogalkotó vélelmezhető akarata szerinti interpretáció. A konkrét jogszabályt megalkotó intézmény (pl. a magyar Országgyűlés 2002-ben) által valóban elérni kívánt célt, egy adott társadalmi probléma megoldására adott válaszát alapul véve vezeti le a lehetséges értelmet..
10. A jogszabály elvont célja szerinti értelmezés. Ez nem az adott jogalkotó akaratából indul ki, hanem abból, hogy vajon egy ilyen jogszabállyal egy ideális jogrendszerben mit akarhattak helyes esetben elérni.
11. Az alkotmány (és az alapjogok) fényében való értelmezés. Témánk aspektusából a legfontosabb módszer. Abból indul ki, hogy az adott jogszabálynak milyen értelmezése teljesítené ki legjobban az alapjogok érvényesülését és garantálását.
12. A jog mögötti etikai elvek alapján való interpretáció. Az adott társadalomban általánosan elterjedt morális szabályokat, az irányadó közerkölcs szerinti felfogást alapul véve értelmezi a kérdéses normát.
[14] A fogalmat eddig sokkal inkább a jogalkotás és az állampolgárok relációjában használták. Vö. Tilk Péter-Kovács Ildikó: Gondolatok a kellő felkészülési idő számításának kezdőpontjáról, Jogtudományi Közlöny 2015/11. 549-555.
[15] Ld. Lukácsi Dániel Csaba: A Független Rendészeti Panasztestület, mint szakosított ombudsmani típusú intézmény, In: Farkas, György Tamás; Rimaszécsi, János (szerk.) Alapjogok - Alkotmány - Alaptörvény, Budapest, Doktoranduszok Országos Szövetsége, Jogtudományi Osztály (2019) 130 p. pp. 3-6. , 5
[16] Vö. Simicskó István: Veszélyhelyzet van, KREDIT, 2020/1. sz., ill. Arató, Balázs: A szociális távolságtartás gazdasági jogi vetületei, In: Lajos, Edina (szerk.) Alkotmányosság a pandémia korszakában, Debrecen, Lícium-Art Könyvkiadó, 2021. 89-98.
[17] Ld. 2013. évi XXXVI. törvény 14. § (1): A választási bizottságok a választópolgárok független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervei, amelyeknek elsődleges feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása, a pártatlanság érvényesítése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállítása.
(2) Választási bizottságok:
a) Nemzeti Választási Bizottság,
b) területi választási bizottság,
c) országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság,
d) helyi választási bizottság,
e) szavazatszámláló bizottság.
[18] Ve. 2. § (1) A választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a következő alapelveket:
a) a választás tisztaságának megóvása,
b) önkéntes részvétel a választási eljárásban,
c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között,
d) a fogyatékossággal élő választópolgárok joggyakorlásának elősegítése,
e) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás,
f) a választási eljárás nyilvánossága.
[19] Ld. Cservák Csaba: Az alapjogvédelem komplex intézményrendszere Magyarországon, Pro publico bono, 2015/3. sz., 24-25. o.
[20] Figyelemre méltó Alkotmánybíróság érvelése egy Kúria által is elbírált népszavazási kezdeményezés ügyében. A 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban az AB megsemmisítette a Kúria Knk.IV.37.467/2015/2. számú végzését. A bíróság az ügy tárgyát képező végzésével megváltoztatta az NVB 83/2015. számú határozatát. Utóbbi tilalmazottnak ítélte a népszavazást a férfiak nőkkel való azonos nyugdíjjogosultságáról. ("Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a nyugdíjjogszabályok megfelelő módosításával a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-től a férfiak számára is tegye lehetővé Magyarországon a nők számára biztosított kedvezményekkel történő nyugdíjba vonulás lehetőségét?") Az Alkotmánybíróság - a Kúriával ellentétben - a Nemzeti Választási Bizottságnak adott igazat. Megemlítendő, hogy az indokolásban megjelent a női esélyegyenlőség és pozitív diszkrimináció követelménye. Érdekesség, hogy az indítványozók kifogásolták azt is, hogy a Kúria hitelesítő döntése alapjogi érvelést nem tartalmaz, ebből következően a Kúria nem ismerte fel az előtte fekvő ügy alapjogi összefüggéseit.
(Jóllehet kardinális elem volt a "költségvetési kérdésbe való ütközés", ám fűzzük hozzá, hogy itt - megfogalmazásunk szerint - "három szintű alkotmánybíráskodásról" van szó. A kúriai jogorvoslatot követően csak egészen speciális esetben, szigorúan - a klasszikus alkotmányjogi panaszhoz híven - alapjogsértésre hivatkozva lehet alkotmányjogi panasszal élni. Ezzel az aktivista döntéssel szemben különösen érdekes, hogy a testület részben elutasította, részben visszautasította a szórakozóhely alkotmányjogi panaszát, mely a vállalkozók nőket érintő pozitív diszkriminációjáért szállt síkra.)
Ld. Cservák Csaba: Maradtak-e az alapjogvédelemben légüres terek a be nem fogadott alkotmányjogi panaszok fényében szemlélve?, In: Anon (szerk.) Az Alaptörvény érvényesülése a bírói gyakorlatban II. : Alkotmánybírósági panasz - hatáskörrel kapcsolatos kérdések, Budapest, Magyarország: HVG-ORAC (2019) 578-588. o.,
- 93/94 -
[21] Alaptörvény 8. cikk, (1) bekezdés
[22] Alaptörvény 8. cikk, (2) bekezdés
[23] Alaptörvény 8. cikk, (3) bekezdés
[24] Alaptörvény 8. cikk, (4) bekezdés
[25] Cservák (2015), 24-25. o.
[26] Eredménytelen szavazás esetén elegendő a második körben a feles többség. (Magam e módosítást nem tartom jónak, t.i. az eredeti törvényjavaslatban ez a könnyítés nem szerepelt.)
[27] Cservák Csaba: A közjogi rendszerünk mostohagyermekei - a választási bizottságok, Jogelméleti szemle, 2009/2. sz.
[28] Kiemelendő, amennyiben egy norma kifejezetten nevesít egy jogértelmezési kategóriát egy szervnél, sőt kimondja, hogy az ellen nincs helye jogorvoslatnak, akkor (a contrario) azt a döntési formát mindenképpen kötelezőnek kell tekintenünk. Legalábbis azt mondhatjuk, hogy a választási szervekre szokásjogilag kötelezőként funkcionált. Az aggály akként merült fel, hogy lehet-e a bíróságokra kötelező egy "külső szerv" döntési formája. Kompromisszumos megoldást jelenthetett volna, ha e jogértelmezési formával szemben Alaptörvény-ellenesség címén az Alkotmánybírósághoz nyitottunk volna meg jogorvoslati utat. Ld. Cservák (2015), 25. o.
[30] Ld. Cservák (2018) 280-283. o.
[31] Ld. Cservák (2015) 21. o.
[32] Gálik Mihály - Polyák Gábor: Médiaszabályozás, Kjk-Kerszöv, Budapest, 2005, 146-148.
[33] Tehát - a közhiedelemmel ellentétben - nem volt minden frakciónak alanyi joga a "delegáltra", hiszen róluk még a parlamentnek kellett döntenie. Kikényszerítő rendelkezés volt, hogy a testület akkor alakul meg, ha valamennyi tagját megválasztották.
[34] Cservák (2015), 22.
[35] Ld. Uo.
[36] Ld. Uo. Tehát nem általában az emberi jogok védelméről van ehelyütt szó (3-5. §). Ezen elvek a véleménynyilvánítás és a tömegközlés szabadságának jogát bontják ki.
[37] Magyarország szervezeti szempontból (is) az ún. konvergens modellt vezette be. Az egységes NMHH-ban központosul a telekommunikációs szabályozás és a médiafelügyelet, a brit Ofcom-hoz hasonlóan. Ld. Matthias Cornils: Az erős szabályozás iránti igény, Evangelischer Pressedienst, 2011/44. sz., 2.
[38] Az új szervnél tehát kiemelten erős az elnöki hatáskör; arra is tekintettel, hogy az intézmény részben a korábbi hírközlési közigazgatási hatáskörök letéteményese is lett.
[39] Kivéve, ha valamelyikük megbízatása idő előtt szűnt meg. (113.§, 129. § az új médiatörvényben.)
[40] Ha így sem, akkor mandátuma megszűnik és új bizottságot kell alakítani.
[41] Kiindulópont, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának igen kevés más alapjoggal vagy alapelvvel szemben szabad csak "meghajolnia" Tekintettel arra, hogy - jóllehet a sajtószabadság és a véleményszabadság mércéje különböző lehet - a sajtószabadság korlátozása természetszerűleg a véleményszabadság korlátozásával is jár, a médiahatóságnak is megszorító értelmezést kell adnia a médiaszabályozásban előírt normáknak. Ez is egyfajta sajátos alapjogvédelmi kötelezettség. Ld. Koltay András-Lapsánszky András: Az új magyar médiaszabályozás alkotmányossági kérdései, Iustum Aequum Salutare, 2011/2., 42.
[42] Ld. Cservák (2015), 22-24. o.
[43] A közeli jövő nagy kérdése lesz, hogy az ún. "újmédia" tekintetében még milyen jogvédelmi feladatok merülhetnek fel. Vö. Koltay András: Az új média és a szólásszabadság. A nyilvánosság alkotmányos alapjainak újragondolása, Budapest, Wolters Kluwer 1019., 315., ill. Simicskó István: A világjárvány és a hibrid hadviselés egyes összefüggései az álhíresztelések terjedésének tükrében, Acta Humana: Hungarian Centre For Human Rights Publications 8: 1,.1010., 3141.
[44] Szóba kell még hozni az ombudsmanhoz hasonló feladatokkal is megbízott "kisbiztosokat", így különösen az oktatási jogok biztosát. Az ilyen jellegű szerv ismérve, hogy nem független a kormányzattól, hanem a közigazgatás hagyományos rendszerében, egyik minisztériumhoz sorolva működik. Nyilvánvalóan a jelölt pártatlan szakmaisága révén - jogállása dacára - "tiszteletbeli ombudsmanná" válhat. (Aáry-Tamás Lajos 2011-től, a kezdetektől tölti be a tisztséget, minden miniszter meghagyta pozíciójában. Önmagát egy konferencián a hagyományos ombudsman súlyával összemérve kis "ombudsmanónak" nevezte.) Az ilyen jellegű szerveket Varga Zs. András ombudsman-típusú vagy "ombudsmanszerű" intézményeknek nevezi. Álláspontom szerint az utóbbi a szerencsésebb, mert bizonyos értelemben éppen típusa (függetlensége, státusza) tér el a hagyományos országgyűlési biztosokétól. Feladatai hasonlóak, ezért el tudnám fogadni általánosan az "ombudsman-típusú" szervek elnevezést is. Varga Zs. András: A magyar ombudsmani intézményrendszer továbbfejlesztéséről In Chronowski Nóra-Petrétei József (szerk.): Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára, Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata, Pécs, 2010., különösen 434. o.
- 94/95 -
[45] Ld. (ld. új médiatörvény 141. §)
[46] Az új szabályozás szigorúbb lett, központosította, átláthatóvá tette a szabályozással kapcsolatos hatósági eljárásokat, átalakította, célirányosabbá tette a szankciók rendszerét. "Szigorúbb lett, mert kibővítette az ellenőrzés hatókörét, növelte a felügyelet erejét..." Ld. Kitta Gergely Az új médiaszabályozás, Nemzeti Érdek, 2011/17. sz., 55.
[47] Vö. Szőke Gergely László: Az adatvédelem szabályozásának történeti áttekintése, Infokommunikáció és jog, 2013/3., különösen 109. Számos országban jöttek létre az ombudsmani jellegű vagy hatósági jogkörökkel (is) rendelkező adatvédelmi szervek. Az adatvédelmi biztos, bár rendelkezett "testidegen hatáskörökkel", ombudsmani típusú szerv volt. A többfejű rendszerben az egyik fejnek számított a három (később négy) közül, és sajátos módon egy közös hivatal dolgozott a biztosok alatt.
[48] Vö. Balogh Zsolt-Hajas Barnabás-Schanda Balázs: Alapjogok és alapvető kötelezettségek fogalma, értelmezése, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Vezető-és Továbbképzési Intézet, Budapest 2014., 18.
[49] "Az, hogy az adatvédelmi biztos hatásköre a közigazgatás mellett a magánszférára is kiterjed, végső soron szintén azzal járt, hogy az adatvédelmi biztosnak szigorúbban a pozitív jogon belül kell mozognia, mintsem az alkotmányos elvekre támaszkodnia. Az igazgatás körében tevékenykedő általános biztos a visszásságok orvoslása érdekében sajátos dialógust folytat a jogsértő felügyeleti szervével, s mielőtt végső eszközéhez, a nyilvánossághoz vagy az országgyűlési vitához nyúlna, mégis van lehetősége arra, hogy álláspontját rövid úton valamely hatósági intézkedéssel szankcionálhassa." Ld. Sólyom László: Az ombudsman "alapjog értelmezése" és "normakontrollja", Fundamentum, 2001/2. szám, 15.
[50] A 2011. évi CXII. törvény (Infotv.)
[51] Besorolása a miniszterével esik egy tekintet alá.
[52] Infotv. 38. § (4) c) pont: általános jelleggel vagy meghatározott adatkezelő részére ajánlást bocsát ki.
[53] A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) önálló jogi személyiséggel rendelkező autonóm államigazgatási szerv, melynek feladata a személyes adatok védelméhez, valamint a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jog érvényesülésének ellenőrzése és elősegítése. Tevékenysége ellátása során a Hatóság önállóan gyakorolja az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben (a továbbiakban: Infotv.) megállapított hatáskörét. A Hatóság független, kizárólag a törvényeknek alárendelten működik, számára feladatot csak törvény állapíthat meg. Feladatkörében nem utasítható, a feladatát más szervektől elkülönülten, befolyásolástól mentesen látja el. A Hatóság illetékessége Magyarország területére terjed ki. Ez azonban nem akadálya annak, hogy a Hatóság saját hatáskörében vagy európai, illetve nemzetközi együttműködés keretében más államhoz kötődő tevékenységeket vizsgáljon, annak kapcsán eljárást folytasson. Feladatellátásának feltételeit a Hatóság Elnöke biztosítja. Az Elnök irányítja a Hatóságot, az Infotv. alapján meghatározza annak feladatait, szabályozza a kiadmányozás rendjét és a munkarendet. Gazdálkodását tekintve a Hatóság önállóan működő és gazdálkodó, közhatalmi költségvetési szerv. A Hatóság alapadatai a következők: megnevezése: Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, rövidítése: NAIH.
A Hatóság feladatkörében az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényben (a továbbiakban: Infotv.) meghatározottak szerint a) bejelentés alapján vagy hivatalból vizsgálatot folytat; b) kérelemre vagy hivatalból adatvédelmi hatósági eljárást folytat; c) hivatalból titokfelügyeleti hatósági eljárást folytat; d) a közérdekű adatokkal és a közérdekből nyilvános adatokkal kapcsolatos jogsértéssel összefüggésben bírósághoz fordulhat; e) a más által indított perbe beavatkozhat; g) kérelemre adatvédelmi engedélyezési eljárást folytat le, h) adatvédelmi hatásvizsgálati előzetes konzultációt folytat. A Hatóság ellátja a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2016. április 27-i (EU) 2016/679 európai parlamenti és a tanácsi rendeletben (a továbbiakban: általános adatvédelmi rendelet) a tagállami felügyeleti hatóság számára meghatározott feladatokat az ott meghatározottak szerint. A Hatóság az az előbbi feladatkörében javaslatot tehet a személyes adatok kezelését, valamint a közérdekű adatok és a közérdekből nyilvános adatok megismerését érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi a feladatkörét érintő jogszabályok tervezetét; a) tevékenységéről minden évben március 31-éig beszámolót hoz nyilvánosságra és a beszámolót benyújtja az Országgyűlésnek; b) általános jelleggel vagy meghatározott adatkezelő részére ajánlást, illetve jelentést bocsát ki; c) véleményezi a közfeladatot ellátó szerv tevékenységével kapcsolatosan az e törvény szerint közzéteendő adatokra vonatkozó különös, illetve egyedi közzétételi listákat; d) törvényben meghatározott szervekkel vagy személyekkel együttműködve képviseli Magyarországot az Európai Unió közös adatvédelmi felügyelő testületeiben.
- 95/96 -
[54] Ld. Pokol 2015., 4-11. o. és Pokol 2016., 81-94. o.
[55] Ld. Cservák Csaba: A bírói függetlenség, kézirat.
[56] Meg kell ennek kapcsán említeni azon tudományos megközelítést, miszerint egyesek a jogállam fogalmát eltorzítva diszfunkcionálisan beleértenek olyan tartalmakat, melyek eredetileg nem foglaltattak benne. Varga Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája, Budapest, Századvég, Budapest, 2015., különösen 11-25. o.
[57] Ld. ehhez Révész Béla: Az igazságszolgáltatás átalakításának vitái a rendszerváltás időszakában, Forum: Acta Juridica Et Politica 8. (2018), 323-367. o.
[58] Ld. ehhez Fleck Zoltán: A bírói hatalom alakulása az elmúlt két évtizedben, In: Sándor Péter-Stumpf Anna; Vass László (szerk.) Magyarország politikai évkönyve - Kormányzati rendszer a parlamenti demokráciában 1988-2008 , Budapest, Magyarország : Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány (DKMKKA), (2009) p.
[59] Vö. Erdei Árpád: Az új alkotmánytervezetnek a büntető igazságszolgáltatásra vonatkozó rendelkezései pp. 73-80. Paper: EA/2011, In: Kubovicsné Borbély Anett-Téglási András-Virányi András (szerk.) Az új Alaptörvényről elfogadás előtt: tanulmánykötet az Országgyűlés Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottsága által 2011. április 8-án azonos címmel megrendezett tudományos konferencián elhangzott előadások alapján, Budapest, Magyarország: Magyar Országgyűlés, (2011) p. 263
[60] Varga Zs. András: Az igazságszolgáltatás átalakítása, In: Fejes Zsuzsanna-Kovács Endre Miklós-Paczolay Péter;-Tóth J Zoltán (szerk.) Állam és jog: kodifikációs kihívások napjainkban, Budapest, Szeged, Magyarország Gondolat, Magyar Jog- és Államtudományi Társaság, 2013, 21.
[61] Petrétei József-Tilk Péter: Magyarország alkotmányjogának alapjai. Kodifikátor Alapítvány, Pécs, 2014., A bíróságok, 3. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
