A "kellő felkészülési idő" követelménye a jogállamiság elvének egyik biztosítékaként fogható fel. Lényege, hogy a jogszabály címzettjének megfelelő időmennyiség álljon rendelkezésére ahhoz, hogy a jog alkalmazására fel tudjon készülni, magatartását - amennyiben szükséges - ahhoz tudja igazítani.[1] Az Alkotmánybíróság - eddig majdnem töretlennek vélt - gyakorlata alapján a kellő idő számítása a jogszabály kihirdetésének megtörténtétől indult. Hosszú ideig az egyetlen kivétel a 2002-ben meghozott 349/B/2001. AB határozat volt, utána a gyakorlat következetes maradt. A 34/2014. (XI. 14.) AB határozattal azonban az általunk veszélyesnek tűnő felfogás (nevezetesen, hogy adott esetben már a kihirdetés előtti információktól elindultnak tekinti a testület a felkészülési időt) ismét felbukkant. Úgy tűnik tehát, hogy ez az elfeledettnek hitt "megoldás" immár megerősítéssel is rendelkezik.
Írásunkban szeretnénk a két alkotmánybírósági döntés e vonatkozásban tett megállapításait is figyelembe véve a kellő idő számításával kapcsolatos néhány kérdést érinteni.[2]
A jogszabály kihirdetése a jogtudományban nem vitatottan a jogszabály érvényességi kellékeinek egyike. A kihirdetéssel a jogszabály hozzáférhetővé és ezáltal megismerhetővé válik.[3] Alkotmányjogi tankönyvként használt munka megfogalmazásában "a szabályszerű kihirdetettség tehát az alaki értelemben vett jogforrásnak mellőzhetetlen fogalmi eleme, létének, a jogrendszer részévé válásának feltétele. A jogalkotási folyamat a kihirdetéssel ér véget: a jogforrás (a jogszabály) a kihirdetéssel érvényesen létrejön, formálisan érvényessé válik, ettől kezdődően létezik. A jogszabály kihirdetésének garanciális jelentősége van, mivel a polgárok és a jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkezők hivatalosan ez alapján ismerhetik meg az érvényes jogot, és a hatályba léptetés szempontjából is fontos, mivel az időbeli hatály általában a kihirdetés napjához viszonyítva kerül megállapításra. A kihirdetés a jogszabályok esetében alkotmányos biztosíték: e nélkül nem lehet kötelező a jogszabály. A kihirdetéshez kapcsolódik az a jogkövetkezmény is, amely szerint senki nem hivatkozhat eredményesen a szabályszerűen kihirdetett jogszabály nem ismerésére".[4] "A megfelelő módon történő kihirdetés a jogszabálynak a kihirdetésre vonatkozó jogi előírások szerint megvalósuló, és a normaszövegnek - a jogalkotó által megállapított - pontos nyilvánosságra hozását jelenti. Ha a jogszabály kihirdetése nem az előírtaknak megfelelően történik, az - főszabály szerint - alaptörvénysértésnek minősül".[5]
A jogszabály tehát a kihirdetéssel jön létre érvényesen, így a kötelező erő is legkorábban ettől kezdve kapcsolható hozzá, mivel a hiteles szövege[6] ekkortól állapítható meg a potenciális címzettek számára. (Más a helyzet a visszaható hatály esetén, ám akkor a kellő felkészülési idővel értelemszerűen nem kell számolni, amit a visszaható hatállyal kapcsolatos tilalmak is igazolnak és alátámasztanak). A jogszabály kihirdetését megelőző
- 549/550 -
időszakban keletkezett tervezetek, verziók, illetve ehhez kapcsolódó - akár kormányzati - bejelentések, tájékoztatók stb. jogi kötelező erővel nem rendelkeznek (nem rendelkezhetnek), mivel azok nem minősülnek jogszabálynak. Jelezzük, hogy ezek egyébként sem jelenthetnének igazodási pontot, figyelemmel a tartalmuk alakulására, akár politikai érdekek által történő gyors változására.
a) A jogszabály hatályba léptetésével kapcsolatban leginkább elfogadottnak mondható a pro futuro, azaz jövőbeli hatályba lépés: a vacatio legis alatt a címzettnek van lehetősége felkészülni a jogszabály alkalmazására, azaz rendelkezésére áll a "kellő felkészülési idő" arra, hogy magatartását az előírásokhoz igazítsa. Ehhez azonban hiteles és megismerhető normaszöveggel kell rendelkeznie, ami a kihirdetést követően áll rendelkezésére. A kellő felkészülési idő az Alkotmánybíróság gyakorlatában viszonylag korán megjelent, de mind a régi (1987. évi XI. törvény, a továbbiakban régi Jat.), mind az "új" jogalkotási törvény, a 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban Jat. vagy új Jat.) szövegében is fellelhető. Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban a kellő idő tartalmi elemeit is összefoglalta. A döntés egy részét érdemes szó szerint idézni: "[a] demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett - abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jog-szabályi rendelkezéseket,[7] s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből".[8]
Az Alkotmánybíróság a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatban is jelezte:[9] "irányadó gyakorlata értelmében jogállami követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A felkészülési idő 'egy jogszabály megalkotása és kihirdetése, illetve hatálybalépése, azaz normatív hatásának kifejtése között eltelt idő' [165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 498.]". Már itt észrevehető, hogy az Alkotmánybíróság a megalkotást együtt kezeli a kihirdetéssel, ami véleményünk szerint pontatlan - a kihirdetés az a fázis, amikortól a hiteles szöveg mindenki számára ismert lehet.
b) A régi Jat. (és az Alkotmány jogállamiságot rögzítő szabálya) alapján az Alkotmánybíróság az alábbiak szerint foglalta össze a kellő felkészülési idő tartalmi elemeit. Az Alkotmánybíróság szerint az elvárásból "az alábbi részkötelezettségek hárulnak a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon
a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja[10]) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);
b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);
c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológia megváltozásával vagy nagyobb hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz".[11]
Nem véletlenül szögezte le az Alkotmánybíróság: "[t]eljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba."[12] Látható: itt is a kihirdetés a kulcsszó.
- 550/551 -
c) A kellő mértékű felkészülési idő mértéke természetesen jogszabályonként eltérő (lehet): összetettebb, nagyobb terjedelmű, vagy jelentősebb hatást eredményező jogszabály esetén a kellő idő elvárása hosszabb idő biztosításával teljesülhet, mint az ilyen jellemzőket nem hordozó jogszabályé. Az Alkotmánybíróság ezt egyértelműen ki is mondta: törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem is lehet általános érvénnyel meghatározni azt, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges idő, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell.[13]
Nem kívánjuk feleslegesen döntés-idézetekkel terhelni az írás szövegét, de érdemes az Alkotmánybíróság korábbi - a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatban összefoglalt - gyakorlatát felidézni, figyelemmel arra, hogy az Alkotmánybíróság ettől álláspontunk szerint eltért, holott ezekkel a korábbi megállapításokkal teljes mértékben egyetértünk. Az Alkotmánybíróság szerint "annak vizsgálatát, hogy a felkészülési idő megfelelő-e, illetve, hogy sérti-e a jogbiztonság követelményét, a szabályozás tartalmi változásaira figyelemmel kell elvégeznie (összefoglalóan: 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [233]-[236], megerősítette: 20/2014. (VII. 3.) AB határozat, Indokolás [122]). A "jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg (7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; megerősítette:
6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [238]). "A jogbiztonságot súlyosan sérti, ha az új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatálybalépése közötti felkészülési idő elmarad vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem - vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán - tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket" (6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [239]). Az Alkotmánybíróság a döntését ezen általános elvek fényében, de mindig egyedi mérlegelés alapján hozza meg".[14]
Az Alkotmánybíróság a konkrét üggyel kapcsolatban utalt arra, hogy a kihirdetés és a hatályba lépés közötti időket, időszakokat "nem önmagukban kell vizsgálni, annak megítélésekor, hogy elegendő volt-e a jogszabály megismerésére, alkalmazására való felkészülési idő, hanem elsősorban annak van jelentősége, hogy a Tv. rendelkezései pontosan milyen tartalmat hordoznak, és milyen, adott esetben felkészülést igénylő új, illetve többletkötelezettségeket írnak elő a címzettek számára".[15] Ezzel a megállapítással teljes mértékben egyetértünk.
d) A 34/2014. (XI. 14.) AB határozat azonban több vonatkozásban is a fentiektől eltérő értelmezést fogadott el, amelyek közül egyes gondolatokat, álláspontokat részben elfogadhatónak tartunk, néhány másikkal viszont nem tudunk azonosulni.
da) A döntésben a testület azzal érvelt, hogy "[63] Az egyoldalú szerződésmódosítást lehetővé tevő szerződéses rendelkezések tisztességtelenségének vizsgálatakor irányadó elveket az egységes ítélkezési gyakorlat kialakítása céljából a 2/2012. (XII. 10.) PK vélemény határozta meg. Ezeket az elveket vette át a Magyar Közlöny 2014. évi 91. számában 2014. július 3-án közzétett 2/2014. Polgári jogegységi határozat - ez azt jelenti, hogy a bíróságoknak az egyes jogvitákat a konkrét perekben a jogegységi határozatban foglaltak alkalmazásával kell eldönteniük -, majd emelte törvényi szintre a jogalkotó a Tv.-nyel. Az érintett pénzügyi intézmények számára már a PK vélemény (de legkésőbb a PJE határozat) elfogadásától kezdődően nyilvánvalóan ismert volt, hogy a fogyasztók által kezdeményezett jogvita esetében az eljáró bíróságok milyen elvek mentén fogják - illetve kötelesek - megítélni a vitatott szerződési kikötéseket".
Az Alkotmánybíróság álláspontjából egyetértünk azzal, hogy a bírói gyakorlat ismeretét a bankoktól, pénzügyi intézményektől elvárhatjuk, mivel ilyen jellegű szervezetek a tevékenységükre irányadó gyakorlat ismeretével - főleg, mivel vagy jogi osztállyal, és/vagy jelentős külsős jogászi háttérrel, ezek segítségével (ügyvédi iroda/irodák) elvárhatóan rendelkeznek. Azt azonban, hogy a PK vélemény, majd a jogegységi határozat tartalma emelkedik törvényi szintre, még a bankoknak sem kell előre látniuk. Megjegyezzük ugyanakkor: ha a törvény nem tér el a korábbi gyakorlattól, akkor a korábbi helyzet ismeretének elvárhatósága, mint a felkészülési időt a kihirdetéstől számítva az egyéb-
- 551/552 -
ként elvárhatóhoz képest rövidebben meghatározó körülmény, részünkről is elfogadható. Kiemeljük azonban, hogy ekkor korábbi, szövegszerűen ismert jogi elvárások kerülnek jogszabályi szintre, azaz a jogi helyzet tartalmában ekkor nem változik (feltételezve a korábbi és a kihirdetést követő jogi elvárások azonosságát).
db) Jelentősen eltér azonban a helyzet ettől, ha a kihirdetést megelőzően ugyan voltak jelei szabályozási elképzeléseknek, irányoknak, azok azonban csupán jogi kötőerővel nem rendelkező nyilatkozatokból, kijelentésekből, tervezetekből stb. voltak (ha egyáltalán voltak) megismerhetők. Sajnos az Alkotmánybíróság - amint erre utaltunk - két esetben is elfogadott ilyen jellegű érveket, és elismerte a kellő idő számításának kezdő időpontját a kihirdetés előtti helyzet alapján. A 349/B/2001. AB határozat szerint "Az új törvény megalkotására kinyilvánított jogalkotói szándék nyilvánosságra kerülését követően kellő idő állt az érintettek rendelkezésére a jogerős építési engedély megszerzéséhez, ha építéshez való jogukkal a korábbi jogszabályi feltételek mellett kívántak élni".[16] A későbbiekben leírt érveink alapján ezzel a felfogással nem értünk egyet, és szerencsére hosszú ideig nem is bukkant fel ez a nézet, aztán az Alkotmánybíróság kihirdette 34/2014. (XI. 14.) AB határozatot, melynek szövegében az alábbiak szerepeltek: "A pénzintézeteknek valójában nem csupán harminc napjuk volt arra, hogy a fenti kérdéseket eldöntsék. Bár az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idővel összefüggésben fent kifejtett eddigi gyakorlatában a felkészülési időt a jogszabály kihirdetésétől számítja, jelen esetben egyéb szempontokat (nevezetesen azt, hogy a társadalom nagy részét érintő és kiemelkedő súlyú nemzetgazdasági és szociális problémáról van szó) is mérlegelni kellett. A pénzintézetek számára legkésőbb a törvény kihirdetésekor nyilvánvalóvá vált, hogy milyen határidővel kell megindítaniuk a kikötések tisztességtelenségének megdöntésére irányuló pert". Alapvetően érdekes, ahogy egy bekezdésben utal rá a testület, hogy jelen esetben "más szempontokat is figyelembe kellett venni" a kihirdetéstől, mint viszonyítási ponttól való eltéréskor, utána pedig kimondja, hogy a határidő "legkésőbb" a törvény kihirdetésekor nyilvánvalóvá vált. Magunk részéről - a "legkésőbb" kitétel elhagyásával - az utóbbi mondattal egyetértenénk, jelen megfogalmazásban azonban azzal azonosulni nem tudunk. A jogszabály hiteles szövege nem legkésőbb, hanem éppen, hogy legkorábban a kihirdetéssel ismerhető meg. (Más kérdés, hogy ez lehet akár egyben a "legkésőbbi" időpont is, de nem abban az értelemben, hogy azt már korábban is ismernie kellett volna a címzettnek, és számítania arra.)
Pedig az Alkotmánybíróság döntése éppen erre utal az indokolás közvetlen folytatásában: "Ugyanakkor - tekintettel arra, hogy a törvényjavaslatok szövegei az Országgyűlés honlapján elektronikus formában hozzáférhetők -, legkésőbb a törvényjavaslat megszavazásakor, 2014. július 4-én (tehát mintegy másfél hónappal a perek megindítására nyitva álló határidő lejárta előtt) nyilvánvalóvá vált a pénzintézetek számára, hogy a polgári peres eljárás főkérdése mi lesz".
dc) Érdemes kiemelni az Alkotmánybíróság érvelésének egyes elemeit. Egyrészt: a későbbi címzettnek "legkésőbb a törvényjavaslat megszavazásakor" "nyilvánvalóvá vált" a későbbi eljárás "fő kérdése". A "megszavazás" a kihirdetés előtti cselekmény, a megszavazáskori verzió még nem hiteles szöveg. Azt követően ugyanis az Országgyűlés elnöke aláírja, majd a köztársasági elnöknek van hatásköre: rendelkezik a kihirdetésről, de megfontolásra visszaküldheti a törvényt az Országgyűlésnek vagy alkotmányossági vizsgálatra küldheti az Alkotmánybírósághoz. A kihirdetésre így néha jóval a megszavazást követően kerül sor. Ebből adódóan már az is megkérdőjelezhető, hogy a megszavazást követően valami "nyilvánvalóvá vált"; nyilvánvalóvá a köztársasági elnök aktusai után válik a törvény tartalma. Jelezzük: annyiban elfogadható az Alkotmánybíróság érvelése, hogy nem a jogszabály tartalmát, hanem a "későbbi eljárás fő kérdését" mondta "nyilvánvalónak".
dd) Az indokolás folytatása azonban számunkra már aggályos. Az ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság érvként fogadja el azt: "az Országgyűlés e tárgyú jogalkotási szándéka nem volt előzmény nélküli", már aggodalmakra ad okot, mivel azt vélelmezhetjük, hogy az Alkotmánybíróság a kihirdetés előtti - hangsúlyozottan nem jogi aktusokban megjelenő - előzményeket is beszámítási pontként kíván elfogadni a kellő idő számításához. Az aggodalmakat igazolandó, az indokolás így folytatódik:
"[u]gyanis nemcsak a deviza alapú kölcsönnel rendelkezők és a korábban ilyen típusú szerződést kötő pénzügyi intézmények számára volt nyilvánvaló, hogy viszonylag rövid időn belül jogszabály születik ebben a kérdésben, hanem a teljes társadalom, sőt a nemzetközi szakmai közvélemény is számos alkalommal értesülhetett az írott és elektronikus médián keresztül a kormány ezirányú törekvéseiről. A pénzügyi intézmények tehát - figyelemmel az ellenük jelentős számban, folyamatosan induló konkrét perekre is - alapos okkal számíthattak általános törvényi rendezésre, az ilyen jellegű kormányzati lépésekre".
Az Alkotmánybíróság indokolása alapján véleményünk szerint az alábbi kérdések vethetők fel:
- Azonos-e a jogszabály várható megszületésének híre a jogszabály hiteles szövegének ismeretével?
- Milyen elvi alapon jelenthető ki a jogszabály születésének "nyilvánvaló volta" a jogalkotási folyamat lezárulta előtt, lényegében a folyamat közepén, és eredményezi-
- 552/553 -
e ez automatikusan és szükségszerűen a jogszabály megszületését?
- A médián keresztüli értesülési lehetőség azonos-e a hiteles szöveggel?
- A "kormány ezirányú törekvései" azonosak-e a jogszabály kihirdetett szövegével? Különösen, hogy az elfogadott jogszabály ez esetben törvény, amit az Országgyűlés fogad el és nem a Kormány alkot meg (értve és tudva, hogy ez jelen esetben de facto irreleváns).
- Beszámítási pont lehet-e a kellő idő számítása kezdetének meghatározásakor az, hogy a várható címzettek "alapos okkal számíthattak általános törvényi rendezésre, az ilyen jellegű kormányzati lépésekre"? Főként, hogy a törvényi rendezésnek legfeljebb a főbb irányait ismerhetik (sejthetik) előre, nem a hiteles normaszöveget.
Válaszunk mindegyik felvetésre: nem.
de) Kérdést kell feltennünk az Alkotmánybíróság érvelésének következő részével kapcsolatban is: "[h]angsúlyozandó továbbá, hogy a pénzintézeteknek nem olyan érveket, tényeket és körülményeket kellett a keresetlevélbe foglalniuk, melyek számukra a Tv. megjelenése előtt teljesen ismeretlenek lettek volna, hanem akadálytalanul felhasználhatták a korábban indított perekben a keresetlevelek tartalmát, az érdemi ellenkérelmeket, a már befejeződött eljárások eredményét és az azokból leszűrt tapasztalatokat. Különös tekintettel igaz ez azokra a kérdésekre, melyeket a tisztességtelenséggel kapcsolatban a PJE határozat tartalmazott".[17]
Valóban igaz, hogy a megszületendő jogszabály esetén gyakorta felhasználhatók a korábbi jogi eljárásokban már igénybe vett dokumentumok, kérelmek, iratok. A probléma csak az, hogy mindez akkor igaz, ha a jogszabály hiteles szövege már ismert (azaz kihirdették). Ekkor valóban előállhat az a - címzettnek kedvező helyzet -, hogy a korábbi jogi folyamatok dokumentumai, érvei az új környezetben is alkalmazhatók lesznek, ami segít a jogszabály alkalmazására való felkészülésben. A kérdés csak az: önmagában, hogy a címzettet az a "szerencse" éri, hogy az előbbi helyzet éppen bekövetkezik, kielégíti-e a jogbiztonság követelményét? Tekintettel arra is, hogy a kihirdetés előtt erre a szerencsés körülményre reálisan nem számíthattak, legfeljebb a "médiahírek" alapján abban reménykedhettek. Szerencsésnek tartjuk, ha az állam a jogbiztonság egyik elemének érvényesülését nem ilyen, szerencsefaktort is tartalmazó helyzetek esetleges bekövetkezésére alapozza.
df) Sajátos helyzetet eredményez az is, amikor az Alkotmánybíróság a különböző szempontok vizsgálatát követően megállapítja, hogy bár a felkészülési idő szűkre szabott, az egyrészt jelentős társadalmi probléma orvoslása miatt történt ekként, másrészt rövid, de teljesíthető volt. A 34/2014. (XI. 14.) AB határozat indokolása szerint például "[a] deviza alapú szerződések esetében a 8. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott 30 napos időtartam pedig ugyan általánosságban rövidnek minősül, mindazonáltal - tekintettel a fent kifejtett szempontokra - a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztetőnek nem tekinthető, a jogalkotó nem tette eleve lehetetlenné a jogszabályi rendelkezésekhez való alkalmazkodást.
[67] A vizsgált jogszabály továbbá egy jelentős - adott esetben nagy számú pert indukáló - társadalmi probléma gyors megoldásának igényével született. Ez a tény - a szerződési kikötések érvényességével kapcsolatos, évek óta fennálló bizonytalan jogi helyzet - is okkal indíthatta a jogalkotót arra, hogy a felkészülési folyamatot a lehető legrövidebb, de még teljesíthető időre szűkítse".
A kérdés pusztán az, hogy amennyiben a Jat. alapján a jogalkotótól elvárható az előzetes hatásvizsgálatok elvégzése, akkor az Alkotmánybíróság mennyiben végezte el a fenti kitételek következményeinek vizsgálatát, és milyen módszerek alkalmazásával jutott a következtetésekre. Ezek hiányában az Alkotmánybíróság megállapításainak alátámasztására ("lehető legrövidebb, de még teljesíthető idő") esetenként a döntést olvasó igényelne részletes hatásvizsgálatot és a kitétel tényekkel, adatokkal való alátámasztását (annak ismeretében is, hogy az Alkotmánybíróság nem ténybíróság).
dg) Végezetül utalnánk arra is: értelemszerűen a vacatio legis idején is változhat a jogszabály tartalma, tehát felvetődhet: ekkor vajon miként állapítható meg a kellő felkészülési idő a címzettek számára (ugyanis a kihirdetéstől számítva már eltelt bizonyos időmennyiség)? Ez a felvetés azonban félrevezető lenne: ebben az esetben ugyanis a módosított rendelkezésre vonatkozóan a módosító (pontosabban, a Jat. 9. § alapján az adott részt "más szöveggel hatályba léptető") jogszabály kihirdetésétől számít a kellő idő.
Amennyiben a "más szöveggel történő hatályba léptetés" az egész jogszabályra (vagy jelentős részére) való felkészülést is megnehezíti, akkor e rendelkezés kihirdetésétől számítva indokolt az egész jogszabály vonatkozásában a kellő időt számítani.
Abban az esetben, ha a megfelelő felkészülési idő számítását nem a kihirdetéshez, hanem az azelőtti bejelentésekhez, sajtóhírekhez, politikusi megnyilvánulásokhoz kötjük, felmerül néhány, kezelhetetlennek tűnő probléma.
- 553/554 -
A kellő felkészülési idő számításához szükséges a stabil viszonyítási pont, nevezetesen annak meghatározása, hogy "mire" való felkészülésre készüljön a címzett. A nem végleges normaszöveg hiányában sem viszonyítási pontról, sem stabilitásról nem beszélhetünk. Az Alkotmánybíróság eddig összesen két - ilyen érvet tartalmazó - döntése (a már említett 2002-es és a 2014-es) is arra építi érvelését, hogy a kihirdetett normaszöveg előtt is ismert volt a jogalkotói szándék, a címzettek tehát úgymond elkezdhettek volna felkészülni a várható jogi szabályozásokra, változásokra. Mi lehet ezzel a probléma? Ha a "címzettnek" a magatartását nem jogszabályhoz, hanem az előtti képlékeny állapothoz kell igazítania, felmerül a kérdés, hogy a) ezek az elvárások honnan ismerhetők meg; b) e "megismerési források" mennyiben hivatalos források; c) ezek az elvárások mikortól (mely fázisukban) kaphatnak igazodási pontként szerepet; d) az egyes korábbi hírek, tervezetek esetleg egymásnak is ellentmondó verziói közül melyiket kell igazodási pontnak tekinteni; e) vajon igénybe vehető-e a jogalkotás garanciális szabályainak megsértéséhez kötött védelem ezekkel szemben is (nevezetesen alkotmánybírósági kontroll, "jogalkotási" jogkörben okozott kár stb.).
a) Honnan ismerhetők meg pontosan, egzaktan az Alkotmánybíróság által viszonyítási pontként két esetben is elfogadott médiahírek, az írott és elektronikus médián keresztül értesülésként megszerezhető ezirányú kormányzati törekvések? Mind az írott, mind az elektronikus médiának számos verziója, megjelenési formája, "felülete" van, melyek egymástól értelemszerűen eltérő megvilágításban, eltérő kommentárral ellátva, eltérő felfogásban stb. tálalják a híreket, "kormányzati törekvéseket". Az sem kizárt, hogy az egyes fórumok különböző időtávban maguk is változtatnak az - akár változatlan szövegezésű vagy meg nem változtatott tartalommal kommunikált - kormányzati törekvések értékelésén, "tálalásán", akár később megismert szakértői vélemények alapján. Melyik lehet egzakt forrás, melyikhez kellene igazodnia a "címzetteknek"?
b) Hivatalos források-e ezek a nyomtatott vagy elektronikus médiahírek? Az Alaptörvény - általunk ismert korábbi és jelenlegi szövegváltozata - központi jogszabály esetén a kihirdetés megfelelő formájaként a hivatalos lapot ismeri el, anélkül, hogy azt kifejezetten nevesítené. Az S) cikk (3) bekezdése két helyen is említi a hivatalos lapot, számunkra ebből a második mondat érdekes: "A köztársasági elnök a megküldött Alaptörvényt vagy az Alaptörvény megküldött módosítását a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését".
Ezen túlmenően a T) cikk (1) bekezdését érdemes idézni, amely szerint "Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait". A hivatalos lap szerepét az Alkotmánybíróság is kiemelte: "országos érvényű jogszabályok kihirdetése a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben történik. A (...) Magyar Közlönyben közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni".[18] "A kihirdetés - amelynek eszköze a hivatalos lapban történő közzététel - szabályszerűsége a jogszabály érvényességének feltétele. A hivatalos lapban való megjelenés joghatása kettős: egyrészt a jogszabály érvényességének feltétele, másrészt mindenki számára hozzáférhetővé teszi a jogszabály közhiteles szövegét. A Magyar Közlönyben való közzététel tehát a jogszabály kihirdetésének része, illetve eszköze".[19] A jogszabály közzététele a hivatalos lapban "a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A hivatalos lapban való közzététel célja a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele...".[20]
Tehát "általánosan kötelező magatartási szabályt" nem médiahírek, kormányzati elképzelések, állapíthatnak meg, hanem hivatalos lapban kihirdetett jogszabály. Mivel nem szeretnénk abba a csapdába esni, hogy elkerüli figyelmünket: valamely törvény a hivatalos lapok közé sorolja be az Alkotmánybíróság által elfogadott "írott és elektronikus médiát", érdemes megvizsgálni a Jat. rendelkezéseit. A Jat. 25. § (1) bekezdésének első mondata szerint "Magyarország hivatalos lapja a Magyar Közlöny". Tehát nem az írott és elektronikus média, nem az ezekben megjelenő (akár több kormányzati szereplő által eltérően kinyilatkoztatott) kormányzati elképzelések, hanem a Magyar Közlöny. Mivel az írott és elektronikus médiában megjelenő kormányzati elképzelések a vonatkozó jogszabály kihirdetése előtt nem jelennek meg a Magyar Közlönyben, kénytelenek vagyunk arra a következtetésre jutni, hogy az Alaptörvény T) cikkének (1) bekezdés első mondata alapján azok nem minősülnek "általánosan kötelező magatartási szabálynak"; ebben az esetben viszont miért is kellene igazodnia hozzá bárki-
- 554/555 -
nek, különösen a címzettnek? És még el sem jutottunk addig, hogy a képlékeny helyzetben ki is a címzett? Erre a következő (2.) pontban keressük a választ.
c) Feltéve, de el nem fogadva, hogy a médiahírek, médiainformációk megfelelő kiindulópontok a kellő felkészülési idő meghatározásában, kérdés, hogy ki és miként határozza meg ezek "megjelenési idejét", azaz azt az időpontot, amikor ezekből már sejthetné a leendő címzett, hogy ő címzett lesz, illetve, hogy ehhez igazodnia illene. A sajtófigyelő szolgálatok szerepe ebben a felfogásban igencsak felértékelődne, sőt mondhatni perdöntővé is válna, mivel adott esetben egy alkotmánybírósági indítványban igazolni kellene (illetve az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia), hogy a felkészülésre okkal alapot adó információ melyik hír és mikori megjelenésétől tarthat igényt beszámítási pontként a kellő idő kezdetének meghatározásához. Ki sem térünk arra, hogy egy ilyen vizsgálat esetén van-e szerepe az adott média jelentőségének, olvasottságának.
d) Kérdéses az alkotmánybírósági álláspont elfogadása esetén az is, hogy mit tegyen a címzett, ha a médiában ellentmondásos hírek jelennek meg a bevezetendő jogi változásokkal kapcsolatban? Mihez, melyikhez igazodjon (mivel egyik média sem hivatalos lap)?
e) Az előbbi ponthoz kapcsolódva felmerül: vajon hivatkozhat-e a címzett a tényleges jogszabály hatályba lépését követően arra, hogy a médiahírek esetleges ellentmondásossága a jogbiztonság alaptörvényi elvét sértve neki jogsérelmet okozott, és ebből eredően a kellő idő hiánya miatt eredményesen alapíthat-e vajon alkotmánybírósági eljárást a médiahírek összevisszaságából, változásából, nem egybecsengő és esetenként hétről hétre változó tartalmából eredő jogbiztonság-sérelemre? Elfogadja az Alkotmánybíróság ezt az érvelést? A médiahíreket a kellő idő számításához kezdőpontként ugyanis két esetben is elfogadta. Felmerülhet-e a jogalkotási jogkörben okozott kár? Így visszájára fordulhat az Alkotmánybíróság érvelése, mivel médiahírek alapján történt felkészülésnél esetleg felvethető, hogy a jogalkotó nem tartotta magát a korábbi, írott és elektronikus médiában megjelent kormányzati nyilatkozatokhoz, a címzett pedig már készült arra, és emiatt esetleg kár érte. Ez a felvetés legalább annyira abszurdnak tűnik, mint a kellő idő számítását a kihirdetés előtti állapottól indítani.
Amennyiben elfogadjuk, hogy már a jogszabály-tervezet, sőt az azzal kapcsolatos médiahírek is kiindulópontjai lehetnek a "kellő idő" számításának, kérdésként merül fel, miből derül ki bárki - esetleg a későbbi érintett - számára a címzettek pontos köre, azaz, hogy ő maga címzett lesz-e vagy sem. Amennyiben címzett lesz, számára is rendelkezésre állt - a két alkotmánybírósági döntés szerint - a kellő felkészülési idő, amennyiben nem válik címzetté, a kérdés irreleváns számára. Sok esetben - értelemszerűen - lehet sejteni, hogy körülbelül milyen címzetti körre készül a jogszabály tervezete. Ezzel kapcsolatban azonban két probléma is felmerül: egyrészt, hogy ez nem minden esetben igaz, másrészt csak nagy vonalakban sejthető a végleges szöveg előtt a címzettek körének kiterjedése. Igaz ez azért is, mert akár az "írott vagy elektronikus média" híreinek köre és tartalma, akár maga a szövegtervezet is változik az elfogadás előtti fázisokban, így előfordulhat, hogy aki a hírek szerint címzett, az a tervezet szerint nem lesz az, vagy fordítva. "Valódi" jogbiztonságot jelent tehát ebben a rendszerben a saját magunk elhelyezésére irányuló kísérlet, akár többször is átgondolni a helyzetünket és átpozícionálni magunkat címzetté, illetve nem-címzetté.
Nem kívánjuk ezt tovább taglalni; úgy véljük, a kihirdetés előtti állapotot alapul venni a kellő idő számításához talán ennyi példa, felvetés segítségével is bizonyítottan abszurd.
Véleményünk szerint a kellő felkészülési idő számításához a kihirdetést megelőző állapotot alapul venni jogbizonytalanságot eredményez mind a címzetti kör, mind az igazodási pont, mind annak fellelési helye, kezdő időpontja, egzakt tartalma tekintetében. A kihirdetés előtti médiahírek vagy jogszabálytervezetek létéhez és (konkrétan nem meghatározható) tartalmához való igazodás elvárása az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában foglaltakat is semlegesíti: nincs megfelelő időmennyiség a jog megismerésére. Az Alkotmánybíróság által immár két esetben is elfogadott felfogás relativizálja a hivatalos lap szerepét is, mivel abban meg nem jelent, korábbi, bizonytalan tartalmú kívánalmakat tartalmazó médiaforrások, nyilatkozatok válnak a követendő, igazodási pontot jelentő elvárások hordozóivá. Különösen veszélyes, ha a jogbiztonság alaptörvényi szabályának ezt az elemét más alaptörvényi rendelkezés biztosításának, érvényesítésének köntösébe bújtatva relativizálja az Alkotmánybíróság, kellő indok esetén eltekintve annak szigorú érvényesítésétől. Bár az Alaptörvény rendelkezései között nehéz rangsort felállítani, abban bizonyosak vagyunk, hogy egyes alapértékek (köztük a jogbiztonság, vagy a tisztességes eljárás követelménye) nem tehetők félre és nem relativizálhatók más alaptörvényi szabályok érvényesítésére hivatkozással. Ez utóbbiak védelme és érvényre juttatása is csak jogállami eszközökkel érhető el: jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani.[21] ■
JEGYZETEK
[1] A kellő felkészülési idő követelményét az alkotmányjogi tankönyvek sem tárgyalják túlzott részletességgel, viszont abban nincs eltérés, hogy kezdetét a jogszabály kihirdetésének időpontjára teszik. Vö.Drinóczi Tímea-Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2004. 133.; Győrfi Tamás-Jakab András: Alkotmányos alapelvek, ellenállási jog. In. Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I. Budapest, Századvég, 2009. 180.; Kiss Barnabás: Jogforrási rendszer. In. Trócsányi László-Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, SZTE AJK - PPKE JAK, 2010. 129.; Kiss Barnabás: Jogforrási rendszer. In. Trócsányi László-Schanda Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. Budapest, HVG-Orac, 2012,136-137.; Papp Imre-Sári János: A jogszabályok hatálya. In. Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Budapest, Osiris, 2007. 114-115.; Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapvetés, alkotmányos intézmények. Pécs, Kodifikátor Alapítvány, 2013. 124. A kellő idővel kapcsolatban részletes elemzést találunk Papp Imre: A jogbiztonság formai eleme: a kellő felkészülési idő követelménye c. tanulmányában (Kodifikáció, 2013/1.; www.kodifikator.hu) illetve Papp Imre: Egy pillantás a jogszabályok kihirdetésére c. írásában (Kodifikáció, 2012/2.; www.kodifikator.hu)
[2] A tanulmányban alkalmazott kiemelések a szerzőktől származnak.
[3] Petrétei: i. m. 119.
[4] Petrétei: i. m. 120.
[5] Petrétei: i. m. 120.
[6] Nem véletlen, hogy a kihirdetést követően jogalkotási aktus nélkül csak nem érdemi, hanem csupán korrekciós jellegű változtatások végezhetők el a normaszövegen az ún. helyesbítés keretében (például kézirathibára hivatkozással), másrészt a jogbiztonság kívánalma miatt erre is csak rövid ideig kerülhet sor. A jogalkotási törvény lehetővé teszi, hogy ha a kihirdetett jogszabály hibás, azt orvosolni lehessen. Az erre szolgáló intézmény a jogszabály helyesbítése. Az Alkotmánybíróság szerint a megfelelő orvoslási szint meghatározásához különbséget kell tenni a hibák között, azok súlyosságára, a jogszabály tartalmához képest érdemi vagy nem érdemi mivoltukra tekintettel. 33/2008. (III. 20.) AB határozat, ABH 2008, 361, 368.
[7] Látható: az Alkotmánybíróság egyértelműen a jog, a jogszabályi rendelkezések megismerhetőségéről szól, nem a tervezetek és a médiahírek olyan szerepéről, hogy azokhoz magatartást kelljen igazítani.
[8] ABH, 1992, 155,156-157
[9] [57] margószám.
[10] Megjegyzendő, hogy a hiteles elektronikus közlöny korszakában ez a feltétel mára már túlhaladottá vált.
[11] 28/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992, 155,157. Az érvelést a 34/2014. (XI. 14.) AB határozat is megerősítette (az [58] margószám alatt) - aztán a gyakorlatot tovább "csiszolta".
[12] 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.
[13] Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli. 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.
[14] [59] margószám.
[15] [61] margószám.
[16] ABH 2002, 1241, 1250-1251.
[17] 34/2014. AB határozat, [156] margószám
[18] 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH, 1992, 131,132.
[19] 121/2009. (XII. 17.) AB határozat. ABH 2009, 1013, 1043.
[20] 121/2009. (XII. 17.) AB határozat. ABH 2009, 1013, 1043-1044.
[21] 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 82.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
[2] A szerző joghallgató, demonstrátor, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
