Az Országgyűlés 2005. június 6-i ülésnapján elfogadott és 2005. július 1-én hatályba lépett, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény[1] (Nksztv.) az utolsó (utáni) órában váltotta fel elődjét; az azonos elnevezésű 1982. évi 27. törvényerejű rendeletet (tvr.).[2] Ha volt jogrendszerünkben "állatorvosi lóhoz" hasonlítható jogszabály, az 1982-es törvényerejű rendelet - néhány máig hatályos élőhalott norma[3] mellett - mindenképen az volt.[4] Miért ez az éles kritika?
Egyrészt a törvényerejű rendelet megalkotása óta a magyar közjogi rendszer és hatalommegosztási struktúra alapjaiban megváltozott, az államszervezeti palettáról intézmények, szervek tűntek el és újak jelentek meg azon. A tvr.-nek a rendszerváltozás előtti államberendezkedést visszatükröző fogalomrendszere - mind az eljáró szervek elnevezése és funkciói, mind a szerződéskötési jogosultság és hatáskörök, vonatkozásában - idejétmúlttá vált, így sok esetben feloldhatatlan nehézségeket okozott a tvr. gyakorlati alkalmazása során.[5]
Másrészt noha az elmúlt két évtizedben nemzetközi szerződéskötési jogunkban is gyökeres változások mentek végbe - nemzetközi jogi, illetve belső, alkotmányjogi értelemben egyaránt -, a tvr. rendelkezései érintetlenül maradtak.[6] A téma szempontjából meghatározó nemzetközi kötelezettségvállalásainkat tekintve Magyarország 1987-ben csatlakozott a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május 23. napján kelt egyezményhez[7] (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény): a szerződések jogának szokásjogi szabályait kodifikáló, illetőleg azt tovább is fejlesztő Bécsi Egyezmény kimerítően szabályozza a nemzetközi síkon tett szerződéskötési cselekményeket és a nemzetközi szerződések hatálybalépésének kérdését.[8] A pacta sunt servanda nemzetközi jogi alapelvéből kifolyólag - amit az egyezmény is megerősített[9] - e szabályokhoz a részes államok belső jogalkotásának, a szerződéskötési eljárásra vonatkozó alkotmányos normáknak is igazodniuk kellett. A belső jogi szférát illetően a magyar alkotmányos rendszer változásának fordulópontját jelentő, tartalmilag új alkotmányként felfogható 1989. évi XXXI. törvény alapvetően átrendezte az egyes alkotmányi szervek (Országgyűlés, köztársasági elnök, Kormány) nemzetközi
- 39/40 -
szerződésekkel kapcsolatos hatásköreit, amely változásokra a magyar jogalkotás - egy-két fogalmi "kozmetikázástól" eltekintve[10] - egyáltalán nem reagált: továbbra sem került sor a szerződéskötési joganyag rekodifikálására, de még a tvr. módosítására sem.
Végül gyakorlati szempontból nem elhanyagolható tényező, hogy a rendszerváltozást követően - visszanyert önállóságunk folyományaként és nemzetközi mozgásterünk kiszélesedésével egyenes arányban - a Magyar Köztársaság nemzetközi kapcsolatai kiterebélyesedtek, s ugrásszerű fejlődésnek indultak, amely igen nagy számú nemzetközi szerződés megkötésében is megmutatkozott. Az új, demokratikus államberendezkedés jogrendjével fokozatosan szembekerülő 1982. évi törvényerejű rendelet egyre növekvő gondokat okozott szerződéskötési eljárásunk mindennapi, tényleges működtetésében.[11] A pozitív jog és a jogalkalmazói praxis elvált egymástól, teret engedve a desuetudo érvényesülésének.
A fenti indokok egyértelművé tették egy új, terminológiájában és hatáskör-telepítésében korszerű, az Alkotmánnyal, illetőleg a nemzetközi szerződések jogával összhangban álló, koherens rendszert teremtő jogszabály megalkotásának a szükségességét. Sajnálatos módon azonban az elmúlt másfél évtized alkotmányjogi jogalkotásában sem a nemzetközi jog és a hazai jog kapcsolódásának a kérdése, sem a nemzetközi szerződéskötési eljárásrendünk reformja nem kapott kellő figyelmet.[12] E jogterület egészen a 2005. évi L. törvény megszületéséig gyakorlatilag változatlan maradt. Az ilyenkor megfogalmazódó kérdésre -"Ebben az időszakban semmiféle kodifikációs előkészületek (koncepciók, tervezetek, törvényjavaslatok) nem történtek?" - a következő rész kíván választ adni.
Bár kézzelfogható eredményt (új törvény megalkotását) valóban nem sikerült elérni, a '90-es évek derekától kezdve mégsem beszélhetünk légüres térről a nemzetközi szerződéskötési eljárás újbóli rendezése kapcsán. Koncepciók, törvénytervezetek készültek, amelyek azonban a törvénnyé válás közjogi folyamata során - a hatályos Nksztv. törvényjavaslatáig - kivétel nélkül elbuktak a jogi, illetve politikai erőtérben.
1. 1989 utáni jogfejlődésünkben a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről szóló 1996-os országgyűlési határozat[13] rögzítette elsőként - az új Alkotmányhoz kapcsolódó közjogi teendők egyikeként - a nemzetközi szerződéskötési joganyag újraszabályozásának követelményét. "A nemzetközi szerződések megkötésének részletes eljárási szabályait törvény tartalmazza" - szólt a határozat, amely lakonikussága ellenére jól mutatja a jogalkotó szándékát a szabályozási szintet illetően: a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alapvető rendező elveit az alaptörvényben, míg a szerződéskötés részletes eljárási szabályait törvényi szinten kívánja kodifikálni.
Ennek megfelelően a Kormány "a nemzetközi szerződések megkötésének rendjéről" címen törvénytervezetet dolgozott ki. Az Alkotmány 7. §-át (nemzetközi jog és belső jog viszonya), valamint a szerződéskötési kompetenciákat telepítő alkotmányi rendelkezéseket is módosító törvénytervezettel összekapcsolt előterjesztés a nemzetközi szerződések államon belüli megjelenítése-alkalmazása kapcsán a monista-adopciós modell mellett tette le voksát, s az egyes hatalmi ágak Alkotmányban megjelenített nemzetközi szerződéskötési hatásköreihez igazodó szabályozást alakított ki. Az átfogó rekodifikációt célzó törvénytervezet azonban nem került benyújtásra az Országgyűléshez.
2. Az 1998-2002 közötti kormányzati ciklus is megpróbálkozott a hőn áhított szabályozást tető alá hozni: 1999 nyarán koncepció készült a nemzetközi szerződések megkötésének rendjére vonatkozó szabályok korszerűsítéséről,[14] amely ugyan a Kormány elé került, további kodifikációs-előkészítő munkálatok azonban nem követték. Az új törvényi szabályozás elvei a szerződéskötési eljárás egyes mozzanati, fázisai tekinteté-
- 40/41 -
ben nem hoztak újítást, a nemzetközi szerződések belső jogba történő beillesztése és érvényesülése kapcsán pedig a monista-adopciós, illetve dualista-transzformációs rendszer alkalmazását egyaránt kivitelezhetőnek tartotta.[15] A transzformációs jogtechnika új eleme a kötelező hatály elismerése (megerősítés, jóváhagyás, csatlakozás stb.) és a kihirdetés egy aktusba, mégpedig jogszabályi formába sűrítése; a kihirdetésközzététel kettősségének a megszüntetése, illetve a nemzetközi szerződéseknek nem minősülő dokumentumok éles lehatárolása a nemzetközi jog uralma alá tartozó megállapodásoktól. A koncepcióban feltűnik az a jogalkotói lelemény, amellyel az új Nksztv. is a belső jogi kihirdetés és a nemzetközi jogi hatálybalépés közötti időbeli aszinkronitást kívánja orvosolni: a belső (magyar) jog részéve tett nemzetközi szerződés nemzetközi jogi hatálybalépésének időpontját a külügyminiszter Magyar Közlönyben közzétett egyedi határozata állapítja meg.
3. A hányatott sorsú nemzetközi szerződéskötési eljárás koherens rendszerbe öntése, illetőleg általában a nemzetközi szerződések és a belső jog viszonyának egyértelmű meghatározása az Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggő ún. közjogi igazodás jogalkotási munkálatai közepette került ismét az érdeklődés homlokterébe. A Kormány 2003. júliusában benyújtotta az Országgyűléshez az ún. közjogi törvénycsomag részét képező, a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásáról szóló T/4489. számú törvényjavaslatot. E javaslat nem sokkal a parlamenti általános vita lezárása után több mint másfél éves "csipkerózsika" álomba zuhant, és nagyon úgy tűnt, hogy nem kerüli el elődei sorsát.[16] 2005 tavasza azonban a T/4489. számú törvényjavaslatnak is meghozta a "kikeletet" az Alkotmánybíróság 7/2005. (III. 31.) AB határozata[17] formájában.
Az alkotmányvédő testület az eléje került, légifuvarozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét megállapító határozatában ex officio az 1982. évi szerződéskötési törvényerejű rendelet alkotmányosságát is megvizsgálta. Az Alkotmánybíróság az ezer sebből vérző tvr. alkotmányellenességét több ponton is kinyilvánította. A tvr.-nek a szerződések kezdeményezésének, létrehozásának, a megkötésükről való döntés stb. jogosultjairól, illetőleg a hatáskör-allokálásról szóló rendelkezései "még abban az esetben sem tekinthetőek az Alkotmánnyal összhangban állónak, ha az Elnöki Tanáccsal kapcsolatos szabályokat a köztársasági elnökre, a Minisztertanácsot említő rendelkezéseket pedig a Kormányra vonatkoztatjuk".[18] A tvr. szóhasználata ezen kívül a Bécsi Egyezménnyel sem volt összhangban: például 'megerősítés' alatt a parlament belső jogi cselekményét értette, holott a Bécsi Egyezmény értelmében a 'megerősítés' az az aktus, amellyel az államok valamely nemzetközi szerződés kötelező hatályát - nemzetközi jogi értelemben - magukra nézve elismerik.[19] A szerződések kihirdetésére vonatkozó tvr.-beli szabályok pedig az Alkotmány több rendelkezésével is ellentétben álltak.[20] Tekintettel arra, hogy a törvényerejű rendeletben foglaltak követése az Alkotmány sérelmével jár(hat), a taláros testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg "annak folytán, hogy az Országgyűlés a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 21. törvényerejű rendeletet nem hozta összhangba az Alkotmánnyal".[21] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alkotmányellenes helyzet felszámolása érdekében a tvr. szabályrendszerének teljes körű felülvizsgálata szükséges, s felhívta a törvényhozást, hogy e jogalkotási feladatának 2005. december 31-ig tegyen eleget.
E megfellebbezhetetlen alkotmányos kötelezés újra lendületet adott az új szabályozás törvényerőre emelkedésének. Mindenekelőtt a T/4489. számú törvényjavaslatot kellett az alkotmánybírósági határozatban kifejtett követelményekhez igazítani, amelyek egyrészt a Bécsi Egyezmény terminológiájával való összhang megteremtését írták elő, másrészt az Országgyűlés és a köztársasági elnök belső jogi, illetve nemzetközi síkon tett szerződéskötési cselekményeinek értelmezésével és tisztázásával a normaszöveg egyes hatásköri szabályainak is szükségszerűen változniuk kellett. A kapcsolódó módosító javaslatok formájában
- 41/42 -
elvégzett változtatásokkal "újraszabott" törvényjavaslatot a parlament 2005. június 6-án egyszerű többséggel elfogadta.[22] Megszületett a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást újrakodifikáló 2005. évi L. törvény, amely - a nemzetközi szerződések nyilvántartásának elektronikus úton (a Külügyminisztérium honlapján) történő közzétételét előíró rendelkezése kivételével[23] - 2005. július 1-én hatályba lépett.
Az Nksztv. preambuluma elődjéhez képest jórészt pontosításokat tartalmaz; a megváltozott államéletnek megfelelően rögzíti a jogalkotó által e törvény megalkotásával elérni kívánt célokat. E célkitűzések a következők: a) egységes és korszerű szabályozás; b) a nemzetközi szerződésekre vonatkozó kodifikált (az államok közötti nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi, az államok és nemzetközi szervezetek, illetve a nemzetközi szervezetek egymás közötti szerződéseinek jogáról szóló 1986. évi bécsi egyezmények,[24] valamint a szerződésekben való államutódlásról szóló 1978. évi bécsi egyezmény[25]) és szokásjogi eredetű nemzetközi jogi normák, valamint az államok közössége által elismert általános jogelvek figyelembevétele;[26] c) a Magyar Köztársaság külpolitikai érdekeinek és törekvéseinek érvényesítését szolgáló szabályozás; illetőleg d) nemzetközi kötelezettségeinek és a belső jog közötti harmónia biztosítása.
Az Nksztv. szerkezetét tekintve hat fejezetre oszlik, így a normaszöveg kellőképpen áttekinthető és tagolt. A törvény felépítése logikus, a tárgyi hatály tisztázása után a fogalom-meghatározások már a szerződéskötési eljárás dinamikájának megfelelően követik egymást (I. Fejezet). A II. és III. Fejezet a három hazai aktor, az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány a szerződések kötelező hatályának az elismerése előtti belső jogi, illetve a kötelező hatály elismerésére irányuló és azt követő - nemzetközi színtéren történő - eljárásának szabályait tartalmazza. Az érvényes nemzetközi szerződések magyar jogrendszerbe történő beépülését (anyagi, illetőleg alaki jogi normák) és érvényesülését (ideiglenes alkalmazás, hatálybalépés) a IV. Fejezet szabályozza. Az Nksztv. V. Fejezete a szerződések aktív, működő létszakaszával kapcsolatos belső eljárásjogi és hatásköri szabályokról szól, végül a VI. Fejezet hatálybaléptető és dereguláló[27] rendelkezései zárják a sort.
A törvény a nemzetközi jogilag releváns, a szerződéskötéssel összefüggő cselekmények szempontjából határozza meg a tárgyi hatályát (1. §), amely kiterjed a nemzetközi szerződések megszületéséhez vezető folyamat minden elemére.[28] Amellett, hogy az új Nksztv. alkalmazási körére vonatkozó rendelkezések szerkezetileg a törvény legelején kaptak helyet, az 1982. évi tvr.-hez képest nyelvtanilag is pontosabbá vált e felsorolás. A tvr. szerint a szerződés módosítása, hatályának meghosszabbítása, kiterjesztése vagy korlátozása külön nevesítetten szerepeltek mint a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos külön eljárások.[29] Közülük az új szerződéskötési törvény - helyesen - csupán a 'szerződések módosítása' kategóriát tartotta meg, hiszen e gyűjtőfogalom magában foglalja a fentebb említett cselekményeket is. A szerződéskötéssel összefüggő felsoroláson kívül egyéb kérdések is az Nksztv. szabályozási területe alá esnek, úgy, mint a szerződések belső jogi hatálybalépése, nyilvántartása, értelmezése, illetve Magyarország és a nemzetközi jog más alanya közötti vitarendezés - ide értve a harmadik fél (nemzetközi bírói fórum) kötelező döntésének kihirdetését is.[30]
- 42/43 -
1. A "Fogalmak" alcím jelentős változtatásokat hozott a tvr.-ben eddig használt fogalmakhoz képest. A törvény egyik kulcsfogalma, a nemzetközi szerződés definíciója is több ponton eltér a korábbi meghatározástól. A nemzetközi jog tudománya és a nemzetközi jog kodifikált szabályai (bécsi egyezmények) eltérően határozzák meg a nemzetközi szerződés fogalmát. A jogtudományi álláspont az akarategyezségre helyezi a hangsúlyt,[31] függetlenül attól, hogy a megegyezést írásba foglalták-e vagy sem, így dogmatikailag a szóbeli megállapodások is nemzetközi szerződésnek minősülnek. A szóbeli szerződésnek persze az a hátránya, hogy tartalmát utóbb nagyon nehéz megállapítani és bizonyítani, amelyből vita származhat. Ugyan a szóban kötött nemzetközi megállapodások meglehetősen ritkán fordulnak elő, korunk szerződéskötési gyakorlatából sem tűntek el teljesen.[32] Az 1969. és 1986. évi bécsi egyezmények megfogalmazása szerint a szerződés az államok között, államok és nemzetközi szervezetek között, valamint nemzetközi szervezetek egymás között, "írásban kötött és a nemzetközi jog által szabályozott megállapodást jelent, tekintet nélkül arra, hogy egyetlen, kettő vagy több, egymással kapcsolatos okmányba foglalták-e azt és függetlenül a szerződés sajátos rendeltetésétől"[33] (kiemelés - M. T.). Az írásos forma tehát a bécsi egyezmények értelmében kötelező tartalmi elem. Mindez persze nem eredményezi azt, hogy a szóban kötött szerződések érvénytelenek lennének, vagy nem minősülnének nemzetközi joghatással bíró egyezségeknek: csupán azt jelenti, hogy ezek nem tartoznak a bécsi egyezmények hatálya alá,[34] s rájuk továbbra is a nemzetközi szokásjog szabályai az irányadók.[35]
2. Az Nksztv. megfogalmazása átveszi a kodifikált definíció elemeit, de többet is tartalmaz annál. Egyrészt kiegészíti azzal, hogy a szerződések megnevezésének nincs hatása azok jogi természetére ("bármilyen elnevezéssel vagy címmel rendelkező írásbeli megállapodás"), amelyre a szerződések elnevezések nagyfokú diverzitása ad magyarázatot.[36] Másrészt az új törvény a két kodifikációs egyezményénél tágabban határozza meg a szerződések jogalanyainak a körét ("a nemzetközi jog szerződéskötési képességgel bíró egyéb alanya").
Adódik a kérdés: az államokon és a nemzetközi szervezeteken kívül mely entitások tekinthetőek még szerződéskötési joggal felruházott nemzetközi jogalanynak, illetve másik megközelítésben: a nemzetközi jog melyik alanya nem rendelkezik szerződéskötési képességgel? Az utóbbira a válasz az egyén lehet, ugyanis a II. világháború után, az emberi jogok egyetemes, de még inkább regionális védelmének megjelenésével - szűk körben ugyan - a természetes személyek is rendelkeznek korlátozott nemzetközi jogalanyisággal. Ez a korlátozott jogképesség tulajdonképpen nemzetközi szerződésben[37] rögzített alapjogok megsértése esetén nemzetközi (bírói) fórumuk előtti fellépés lehetőségével egyenlő (pl. a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága, vagy a washingtoni Emberi Jogok Amerika-közi Bizottsága előtt), de semmiképpen nem biztosít az egyén számára nemzetközi jogalkotási (szerződéskötési) jogot. A kérdés első felére válaszolva, a fent említett két nagy kategórián kívül eső, szerződéskötési joggal rendelkező szerveződések például a Vatikán,[38] Tajvan, a születő félben lévő (in statu nascendi) államok,[39] a nemzeti felszabadítási mozgalmak,[40] vagy a Máltai Lovagrend.
- 43/44 -
A bécsi egyezmények szerződés-definíciójának fogalmi elemei közül a "nemzetközi jog uralma alatt álló" (governed by international law) feltétel belső jog párja a korábbi tvr. szóhasználatából megtartott, a nemzetközi jogi szakkifejezés tartalmát kibontó "nemzetközi jogi jogokat és kötelezettségeket létesítő, módosító vagy megszüntető" terminológia.
Az Nksztv. nemzetközi szerződés definíciója tartalmi elemeiben leginkább az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottságának a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1962-es "cikktervezeteiben" olvasható meghatározással rokonítható. E dokumentum szintén utal a különféle szerződés-elnevezések nemzetközi jogilag irreleváns voltára, továbbá az államokon kívül a "nemzetközi jog szerződéskötési képességgel rendelkező más alanyait"[41] is a lehetséges szerződő felek körébe vonta.
3. A törvényi definíción kívül eső közjogi jellegű megállapodások sem lebegnek azonban jogi vákuumban: hazánk külpolitikai elveivel való összhang megteremtése érdekében a minisztériumok, illetve országos hatáskörű szervek által kötött megállapodások tervezetét kezdeményezésük előtt, illetve a végleges szöveget az aláírás után be kell mutatni a külügyminiszternek,[42] noha azok természetesen nem keletkeztethetnek nemzetközi jogi kötelezettséget Magyarország számára.
1. A szerződéskötési eljárás első lépése, a nemzetközi szerződések előkészítése[43] magába olvasztja mindazon cselekményeket, amelyeket az 1982-es tvr. a nemzetközi szerződések előkészítésének és kezdeményezésének tekintett.[44] Az újraalkotott fogalom alatt az a stádium értendő, amely a szerződéskötés lehetőségének a felmerülésétől a szerződéstervezet másik félnek történő eljuttatásáig, illetőleg - ha a másik fél időben előbb juttat el szövegtervezetet a magyar partner számára -a másik fél tervezetének a fogadásáig tart. Tipikusan a szerződéssel kapcsolatos magyar álláspont kialakítása, a szerződés koncepciójának, tervezetének kidolgozása és a másik féllel való kapcsolatfelvétel tartozik ebbe a kategóriába. Mindebből egyértelműen kitűnik, hogy a szerződés tartalmának kialakításában meghatározó szerepet játszó tárgyalások már nem minősülnek a szerződés előkészítésének.
2. Ennek az első, még tisztán belső jogi eljárási lépésnek a megtételéhez főszabály szerint nem szükséges a Kormány vagy akár a miniszterelnök döntése: a szerződések előkészítéséről a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszter dönt, amelynek két korlátja van. Az egyik a külügyminiszter egyetértési joga, amelynek következtében ha az érintett miniszter és a külügyminiszter között fel nem oldható nézeteltérés mutatkozik, akkor a Kormány ügyrendjének megfelelő alkalmazásával a Kormány döntését kell kérni.[45] Másrészt a szakminiszternek figyelmemmel kell lenni az Országgyűlés és a Kormány által meghatározott külpolitikai elvekre is.[46] Ez a két rendelkezés szorosan összefügg egymással: a külügyminiszter egyetértési joga biztosítja annak gyakorlati érvényesülését, hogy a szerződés előkészítéséről az ország külpolitikai elveinek figyelembevételével szülessen döntés,[47] teljesítve azt a preambulumban megfogalmazott célkitűzést, miszerint nemzetközi szerződéseinknek - többek között - a Magyar Köztársaság külpolitikai érdekeinek és törekvéseinek az előmozdítását kell szolgálniuk. Ebben a fázisban lehetőség nyílik szélesebb körű konzultációra az érdekképviseletek, a szakmai és társadalmi szervezetek, illetve más intézmények bevonásával.
A jogrendszeri koherencia szempontjából garanciális jellegű a nemzetközi szerződések és a belső jog közötti összhang vizsgálatát és ennek biztosítását előíró rendelkezés, amely nem csupán az előkészítés során, hanem az egész szerződéskötési folyamat alatt érvényesülő kötelezettség.[48] Mindez háromféle módon történhet: 1) az előkészítendő szerződés tartalmának megfelelő alakításával, továbbá 2) a belső jogszabályok, valamint 3) a hatályos nemzetközi jogi kötelezettségeink módosításával (megszüntetésével). Jóllehet a felelős szerveket e jogszabályhely konkrétan nem jelöli meg, a logikai értelmezés alapján az előkészítendő szerződés formálása esetén az illetékes miniszter a cselekvő. A törvény másutt pedig a Kormány feladatává teszi a belső jog és a nemzetközi szerződések közötti összhangról történő gondoskodást;[49] ami azonban nem vonatkozik az előkészítés alatt álló és a már hatályos nemzetközi kötelezettségeink illeszkedésének követelményére. Ennek ellenére - lévén, hogy az egész szerződéskötési eljárást végigkísérő és átható alapelvről van szó - az egyes közhatalmi szerveknek nemzetközi szerződéskötési hatásköreik gyakorlása során mindig tekintettel kell lenniük ezen alkotmányos előírás[50]) teljesülésére.
- 44/45 -
Emellett - a jogszabályok előzetes hatásvizsgálatához hasonlóan[51] - még az előkészítés fázisában kiterjedt hatásvizsgálatot kell lefolytatni a szerződés társadalmi, gazdasági, pénzügyi stb. hatásairól.
1. A szerződések előkészítésével szemben a tvr. fogalomrendszere szerinti 'létrehozás' kategóriájáról épp ellenkezőleg döntött a jogalkotó: az Nksztv. leválasztotta a nemzetközi szerződések létrehozásának fázisáról a szerződés szövege végleges megállapításának aktusát, így a 'létrehozás' jóval szűkebb értelemben szerepel az új szerződéskötési törvényben. Ezt az magyarázhatja, hogy a nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapításoz - amennyiben az aláírással történik - nemzetközi jogi joghatások fűződnek. A Bécsi Egyezmény 18. cikke értelmében ugyanis "[a]z állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn [...] megerősítés, elfogadás vagy jóváhagyás fenntartásával írta alá a szerződést [...] mindaddig, amíg nem válik nyilvánvalóvá az a szándéka, hogy a szerződésnek nem válik részesévé."[52]
A szerződés létrehozása lényegében a szerződésről a másik szerződő féllel folytatott tárgyalásokat jelenti, vagyis ez a szakasz az első szövegtervezet átadásától, illetve fogadásától a tárgyalások lezárásáig tart.
2. A nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapítása a Bécsi Egyezmény szerint a szöveg hitelesítésének felel meg.[53] E két kategória kapcsán megfigyelhető az a jogpolitikai döntés, amely a parafálás, illetve az aláírás nemzetközi jogi cselekményeinek a Bécsi Egyezményben megállapított szerződéskötési eljáráshoz képest - élve a rendelkezések adta diszpozitivitással - "egy fázissal előrébb" adott helyet. Az Nksztv. rendszere értelmében a 'parafálás' a tárgyalások lezárását jelzi,[54] míg a Bécsi Egyezmény szerint az a végleges szöveg hitelesítésének egyik eszköze.[55] A szerződés szövegének végleges megállapítása egyik módozataként említett 'aláírásról' pedig - a kötelező hatály elismeréséről szóló rendelkezések[56] fényében - megállapítható: a minden esetben a megerősítés, az elfogadás vagy a jóváhagyás fenntartásával történő aláírás szerepe csupán a hitelesítés; pusztán aláírás útján a magyar állam nem tud érvényesen nemzetközi jogi kötelezettséget vállalni A Bécsi Egyezményben ugyanakkor az aláírás a kötelező hatály elismerésének egyik módja is egyben, noha ez esetben sincs szó eltérést nem engedő szabályról. A Bécsi Egyezményben szabályozott módozatok közül egyáltalán nem szerepel a törvényben a szerződés "ad referendum" aláírásának[57] a lehetősége, amely nagy valószínűséggel az ezt nélkülöző magyar szerződéskötési gyakorlat kodifikálásának tudható be.[58]
3. A nemzetközi szerződéskötés nagy volumene által megkövetelt rugalmasság és praktikus megfontolások indokolják, hogy a szerződés létrehozására, más szóval a tárgyalások lefolytatására nem a Kormány, hanem a miniszterelnök ad felhatalmazást - a külügyminiszter és a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszter együttes előterjesztése alapján. A miniszterelnöki határozat e tény rögzítése mellett tartalmazza a tárgyalásokkal megbízott személy vagy küldöttség megnevezését, illetve feladataikat is.[59] Egy nemzetközi szerződés tartalmáról folyó tárgyalásokba bocsátkozás tehát az első hazai lépés, amely megtételére "saját hatáskörben" már nem jogosult az érintett szakminiszter, a létrehozásról szóló döntés immár hivatalos és nyilvános formát ölt.
A nemzetközi szerződés szövegének végleges megállapítására - azaz gyakorlatilag a nemzetközi jogi kötelezettséget még nem teremtő aláírásra - a Kormány, kivételes esetben pedig a miniszterelnök felhatalmazásával kerülhet sor. A kormányfő ezen, gyakorlatias szempontok indokolta hatáskörét csupán két kormányülés között felmerült, kivételesen indokolt esetekben gyakorolhatja. E formális határozat alakját öltő felhatalmazás jelöli ki az aláíró személy(eke)t, valamint amennyiben a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez belső jogalkotási lépések is szükségesek, az ezekkel kapcsolatos feladatokat is. Az Nksztv. a szerződés aláírásáról való döntési hatáskör Kormányhoz telepítésével az Országgyűlés túlfoglalkoztatását kívánja elkerülni, s egyben kodifikálta azt a fennálló szokásjogi gyakorlatot,[60] amely alapján a Kormány az egyébként országgyűlési hatáskörbe tartozó szerződések esetében - az Országgyűlés általi
- 45/46 -
megerősítés (csatlakozásról való döntés) fenntartásával - egészen a szerződés aláírásáig külön felhatalmazás nélkül "elment".[61] A külpolitikailag kiemelkedően fontos nemzetközi szerződések esetében azonban a parlament gyakran maga adta meg a felhatalmazást az aláírásra, ahogy tette ezt például az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló, illetőleg az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló nemzetközi szerződés aláírását megelőzően is.[62] Az új szabály szerint nincs különbség a tekintetben, hogy külpolitikailag milyen jelentőségű nemzetközi szerződésről van szó: az aláírásra történő felhatalmazást minden esetben a Kormány (miniszterelnök) adja, az Országgyűlés - egy kivétellel - nem jelenik meg cselekvőként ezen a szinten. Az egy kivétel: ha a szóban forgó nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú - azaz a kötelező hatály elismerésére történő felhatalmazást a parlament adja majd meg -, ez esetben a szerződés aláírására felhatalmazó határozatot meg kell küldeni az Országgyűlés illetékes bizottságának.[63]
4. A tárgyalások tényleges lefolytatásához és a szerződés aláírásához mint nemzetközi színtéren megtett lépésekhez az állam nevében eljáró tisztségviselőknek (küldöttségnek) meghatalmazásra van szüksége. A meghatalmazási okiratot a külügyminiszter állítja ki. Az általános nemzetközi szokásjog értelmében azonban - amit a Bécsi Egyezmény 7. cikk 2. bekezdés a) pontja is kodifikált - a köztársasági elnöknek, a kormányfőnek és a külügyminiszternek ("Big Three") nincs szüksége meghatalmazási okiratra: ők a szerződéskötés valamennyi fázisában meghatalmazási okirat nélkül képviselhetik Magyarországot. A "Nagy Hármason" kívül ez a kivétel - bizonyos megszorításokkal - a fogadó országhoz (nemzetközi szervezethez) akkreditált diplomáciai képviseletvezetőkre is kiterjed.[64] Egyrészt funkcionális korlátról van szó, ugyanis az említett diplomáciai képviselet-vezetők meghatalmazási okirat nélkül a fogadó állammal (a nemzetközi szervezet keretében) köthetnek nemzetközi szerződést. Másrészt a "Nagy Hármastól" eltérően hatáskörük e szerződések aláírásáig terjed, a szerződés kötelező hatályának elismerésével (megerősítés, jóváhagyás stb.) összefüggő cselekményekre már nem vonatkozik.[65] E nemzetközi síkon élvezett előjognak azonban nincs kihatása arra, hogy a szerződéskötési kompetenciával bíró szervek (személyek) eljárása is csak az arra felhatalmazó belső jogi aktus (pl. aláírásra felhatalmazó kormányhatározat) megléte estén alkotmányos.[66] Az aláírás legalitását ez esetben is mindkét normarendszer (a magyar jog és a nemzetközi jog) előírásainak fényében kell vizsgálni.
1. A 'nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése' nemzetközi jogi eredetű gyűjtőfogalom: a Bécsi Egyezmény vezette be ezt a fogalmat[67] azon nemzetközi jogi aktusoknak az elnevezésére, amellyel valamely állam nemzetközi színtéren kifejezi, hogy egy nemzetközi szerződés rá nézve kötelező erővel bír. A magyar jogban - a Bécsi Egyezményt mint nemzetközi jogi eredetű normát kihirdető 1987. évi 12. törvényerejű rendeletet leszámítva - korábban nem létezett ez a szakkifejezés. E kategória az 1982. évi tvr. szerinti 'megerősítésnek', jóváhagyásnak', 'elfogadásnak', illetve 'csatlakozásnak' felel meg. A korábbi konfúzus jogi helyzetet az okozta, hogy a tvr. fogalomrendszere a nemzetközi jogi tartalmú jogfogalmakat a belső jogi szerződéskötési eljárás megfelelő fázisaira tükröztette, összemosva azokat az államon belüli szférában megtett lépésekkel, amelyek így tulajdonképpen elvesztették nemzetközi jogi jelentésüket.
2. Az új terminus technicus átvételének indokait az Országgyűlés és a köztársasági elnök közötti szerződéskötési hatáskörmegosztást is vizsgáló 7/2005. (III. 31.) AB határozatban találjuk, amely "rendet vágott" a magyar szerződéskötési jogban uralkodó terminológiai káoszban. Az egyes belső jogi és nemzetközi jogi szerződéskötési lépések egyértelmű elhatárolása során végzett fogalomelemzése eredményeként az Alkotmánybíróság megállapította: az Országgyűlés szerződéskötési hatáskörére az Alkotmányban használt három kifejezés - az Alkotmány 2/A. § (2) bekezdése szerinti 'megerősítés', a 19. § (3) bekezdés f) pontja szerinti 'megkötés' és a 30/A. § (1) bekezdés b) pontja szerinti 'hozzájárulás' - ugyanazt a cselekményt jelöli, amellyel a parlament belső jogi aktussal kinyilvánítja egyetértését azzal, hogy az adott nemzetközi szerződésben foglalt kö-
- 46/47 -
telezettségek a Magyar Köztársaságra nézve kötelezőek legyenek.[68] A Bécsi Egyezmény 2. cikk 1. bekezdés b) pontja szerint ugyanakkor a nemzetközi jogi kötelezettséget az állam képviselője által nemzetközi síkon megtett cselekmény keletkezteti. Követezésképpen az Országgyűlés - amely nemzetközi szinten nem jár el a Magyar Köztársaság képviselőjeként - ezzel az aktusával nem valósítja meg a Bécsi Egyezmény szerinti 'kötelező hatály elismerését'. Hogyan kapcsolódik össze mégis a belső jogi és a nemzetközi jogi szféra? "Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pontját és 30/A. § (1) bekezdés b) pontját egymásra vonatkoztatva megállapítható, hogy az Országgyűlés felhatalmazást ad a köztársasági elnöknek nemzetközi szerződés kötelező hatályának az elismerésére"- válaszolta meg e kérdést az alkotmányvédő testület. A Bécsi Egyezmény fent idézett rendelkezése szerinti nemzetközi jogi cselekményt (a 'kötelező hatály elismerését') tehát az államfő teszi meg, ugyanis "(A(z Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pontja által a köztársasági elnöki cselekményre alkalmazott megköt ige azt az aktust jelöli, amellyel az elnök a (...(a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi jogi kötelezettséget vállal."[69]
E határozatban kifejtett általános érvényű megállapítások a Kormány hatáskör-gyakorlására is megfelelően alkalmazandóak. A Kormány szerződéskötési hatáskörét az Alkotmány 35. § (1) bekezdés j) pontja szabályozza: "[A] Kormány [...] a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt." Minthogy a Bécsi Egyezmény definíciója szerinti nemzetközi szerződéseket államok (és nem kormányok) kötnek, az idézett alkotmányi norma arra hatalmazza fel a Kormányt, hogy képviselje a Magyar Köztársaságot a szerződéskötési eljárás során. Az államfő ilyetén hatáskörétől eltérően alaptörvényünk nem köti a Kormány nemzetközi síkon történő eljárását más szerv előzetes hozzájárulásához, ezért a Kormány a szerződéskötéssel összefüggő belső jogi és nemzetközi jogi cselekmények elvégzésére egyaránt jogosult.[70]
A fentieknek megfelelően az Országgyűlés és a Kormány belső jogi aktusát a felhatalmazás nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére' megjelöléssel illeti az új törvény, amellyel e két szerv - a szerződés szövegének ismeretében - hozzájárul ahhoz, hogy a magyar államot nemzetközi színtéren képviselő köztársasági elnök, illetőleg a Kormány (miniszterelnök) nevében eljáró külügyminiszter nemzetközi szerződéses kötelezettséget vállaljon a Magyar Köztársaság számára.[71]
Az új jogintézmény egy ponton bírálható: a felhatalmazás megadásának előfeltétele tisztázást igényelne. Nem világos ugyanis, hogy a szerződés szövegének ismerete pontosan mit takar. A hiteles magyar nyelvű szöveg szükséges, vagy pl. egy multilaterális szerződésnél elegendő az egyik hivatalos nyelven készült szöveg ismerete is? Továbbá milyen úton jut hozzá az Országgyűlés ehhez a szerződésszöveghez? Kézhez kapják a képviselők vagy ez a követelmény már a nyilvános hozzáférés lehetőségével is megvalósul (pl. Internet)?
3. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazás - eltérően a tvr. rendszerétől - nem határozati, hanem jogszabályi formában történik. Az Nksztv. által bevezetett ún. egyszerűsített dualista-transzformációs modellel egyszerre történik a kötelező hatály elismerésére adott felhatalmazás és a belső jogban történő kihirdetés, vagyis az eddigi 'megerősítésről', jóváhagyásról', 'elfogadásról vagy 'csatlakozásról' szóló - országgyűlési vagy Kormány - határozat egy aktusba, a kihirdető jogszabályba olvad össze.[72] Amennyiben e felhatalmazás megadása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kihirdető törvény, a Kormány döntését igénylő esetekben pedig a kihirdető kormányrendelet tartalmazza a kötelező hatály elismeréséhez adott hozzájárulást. Ez a megoldás kiküszöböli a dualista-transzformációs praxis sokat emelgetett kritikáját, a jogalkotói tevékenység "megkettőződését", azaz a továbbiakban egy nemzetközi szerződésnek nem kell kétszer megjárnia a parlamentet/Kormányt ahhoz, hogy a magyar jogrendszerben érvényesülhessen.[73] Mivel a kötelező hatály elismerésére adott felhatalmazás és a belső jogi kihirdetés egy aktussal történik, a szerződés kihirdetése és közzététele között különböztető szabályozás okafogyottá vált. Minden nemzetközi szerződés jogszabályi formában épül be a magyar corpus iuris-ba, így az Nksztv. - összhangban az Alkotmány 2. § (1) és 7. § (1) bekezdésével - megszüntette a közzététel alkotmányjogilag aggályos intézményét, s ezáltal az ún. "sorszámozott" nemzetközi szerződések kategóriáját.[74]
A kihirdető jogszabály tartalmazza mindazon információkat, amelyek a szerződésben foglalt kötelezettségek teljesítéséhez és a magánszemélyek jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő szabályok követéséhez szükségesek.[75] A belső jog és a nemzetközi jog közötti összhang alkotmányos követelményének teljesülése ér-
- 47/48 -
dekében amennyiben a szerződés belső jogi illeszkedéséhez a kihirdető normával azonos szintű jogszabályok módosítása szükséges, e módosításokat a kihirdető jogszabálynak a szerződést promulgáló rendelkezéseit követően kell elhelyezni. Ekképpen biztosítható, hogy a két jogrend közötti összhang már a szerződés hatálybalépésének időpontjára megteremthető legyen.[76] Jogszabályszerkesztési-gyakorlati szempontból azonban csak reménykedhetünk abban, hogy nem kerül sor még egyszer a csatlakozási szerződésünkhöz hasonló jelentőségű és az egész jogrendszert "felforgató" nemzetközi szerződés kihirdetésére. Ez utóbbi miatt szükségesség váló törvénymódosításokat egy igen terjedelmes és bonyolult külön törvény tartalmazta,[77] márpedig az új szabályoknak megfelelően e módosításokat a kihirdető jogszabály inkorporálja, így egy ehhez hasonló eset átláthatatlan "jogszabály-monstrumot" eredményezne.
4. A törvénynek a szerződések kihirdetésre vonatkozó rendelkezései kapcsán ellentmondás fedezhető fel az Nksztv. 7. § (2) bekezdése és 9. §-a, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 16. § (1) bekezdése között. Az utóbbi jogszabályhely szerint az általánosan kötelező magatartási szabályt tartalmának megfelelő szintű jogszabálya foglalva kell kihirdetni, amely jogszabályok köre - lévén, hogy az önkormányzatok nem rendelkeznek nemzetközi szerződéskötési jogosultsággal - a törvényt, kormányrendeletet, illetőleg miniszteri rendeletet öleli fel. Az Nksztv. hivatkozott szakaszai ugyanakkor világosan rögzítik: a kihirdetésnek törvényi vagy kormányrendeleti formát kell öltenie. A jogforrásoknak e két törvényben szabályozott köre tehát nem esik egybe.
Az Nksztv idézett szakaszaival a Jat.-nak a közzétételt lehetővé tevő 16. § (2) bekezdése is ütközik. Sőt, a Jat. 16. § (2) bekezdésében foglalt kivétel - a köztársasági elnök vagy a Kormány dönthet a jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződések közzétételének mellőzéséről - még súlyosabb ellentétben áll az Nksztv.-vel és egyben az Alkotmánnyal, amennyiben a Jat. alapján olyan, hazánkra nézve nemzetközi jogi kötelezettségeket megállapító szerződések is létez(hetné)nek, amelyek még közzétételre sem kerültek, azaz meg sem ismerhetőek. E dogmatikai inkonzisztenciák azonban a jogalkalmazás során kiküszöbölhetők: az Nksztv. mint lex posterior lerontja a Jat. hatályát, s ez utóbbival szemben alkalmazási elsőbbsége van.
5. Speciális a kötelező hatály elismerésére történő felhatalmazás azon többoldalú nemzetközi megállapodásoknál, amelyek módosítására nemzetközi szervezet (konferencia) keretében a "hallgatás, belegyezés" elv alkalmazásával kerül sor: a részes államoknak egy meghatározott időpontig kell értesíteniük a letéteményest, ha nem fogadják el a szerződés módosítását, ellenkező esetben rájuk nézve kötelezővé válik (elfogadás).[78] Ilyen eljárás irányadó például az 1996. évi ENSZ Átfogó Atomcsendegyezményhez csatolt Kiegészítő Jegyzőkönyv és annak mellékletei megváltoztatására.[79] Az Nksztv. 7. § (4) bekezdése ezt a technikát úgy illesztette a törvény rendszerébe, hogy a fordított kötelezettségvállalást az általános szabályok szerint a transzformáló törvény vagy kormányrendelet tartalmazza, kinyilvánítva a kötelezettséget elhárító nyilatkozat mellőzését ("kimondja a hallgatást").
6. A két cselekvő, az Országgyűlés és a Kormány hatáskörének elhatárolása a szerződés tárgya szerint történik.[80] Ezzel az új törvény szakított a tvr. tisztán formalista és semmitmondó distinkciójával, miszerint a szerződéskötésben érintett szervek hatásköreinek elhatárolását az határozta meg, hogy a szerződésben szerződő félként a "Magyar Köztársaság" vagy a "Magyar Köztársaság Kormánya" szerepelt.[81] Így önmagában az a tény, hogy a szerződés szövegében szerződő félként a Magyar Köztársaság szerepel, nem zárja ki, hogy a Kormány járjon el a szerződéskötési eljárás során. A hatáskör-megosztás rendező elve: "a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződések esetében" az Országgyűlés jár el. Az Nksztv.-ben részletezetteknek megfelelően ez azt a kört öleli fel, amikor a szerződésben foglaltakat törvényként vagy egyedi aktusként az Országgyűlés fogadhatná el, illetve ha a szerződés self-executing (önvégrehajtó) jellegű.[82] Minden egyéb szerződés a Kormány hatáskörébe tartozik. Ez azonban nem egy szigorúan zárt rendszer, hanem az Országgyűlés irányába nyitott: mivel a parlament bármilyen, kormányrendeletben szabályozott kérdésben alkothat később törvényt, az egyébként kormányhatáskörbe tartozó szerződések esetében is van mód arra, hogy - amennyiben ezt például politikai okok szükségessé teszik - a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adja meg a felhatalmazást.[83]
- 48/49 -
1. Az előző részben láttuk, hogy az egyes szerződéskötési kompetenciákkal felruházott szervek nemzetközi színtéren történő fellépésének előfeltétele az Országgyűlés vagy a Kormány erre adott felhatalmazása. A 'nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése' - a korábbi, nem teljesen szerencsés terminológia szerinti 'megkötés'[84] - azt a nemzetközi síkon megtett aktust jelöli, amely útján egy nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaságra nézve nemzetközi jogilag kötelezővé válik. A nemzetközi kötelezettségvállalást tehát nem az Országgyűlés vagy a Kormány belső jogi aktusa, hanem az állam képviselőjének nemzetközi színtéren véghezvitt cselekménye keletkezteti. Ez a szerződéskötési mozzanat már "kilép" a belső jog terrénumából és tisztán nemzetközi síkon zajlik. A Bécsi Egyezmény e téren kimerítően szabályoz, a jogalkotási feladatot főként a magyar állam nevében eljáró személyek meghatározása és a belső szerződéskötési lépéseket foganatosító szervekkel való kapcsolódásuk eljárásrendjének rögzítése jelentette.
Ki(k) képviselheti(k) a Magyar Köztársaságot a nemzetközi kapcsolatokban? Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezése szerint az államfő, valamint a Kormány.[85] A belső jog és a nemzetközi jog szférájában gyakorolható hatáskörök tiszta és egyértelmű elválasztását szolgálja az Nksztv 3. §-a is: "a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárások során nemzetközi síkon a Magyar Köztársaságot [...] a köztársasági elnök vagy a Kormány képviseli".
2. A Bécsi Egyezmény és az új szerződéskötési törvény rendelkezéseit egybevetve megállapítható, hogy a Bécsi Egyezmény az Nksztv.-ben nevesítetteknél több módozatát szabályozza a kötelező hatály elismerésének: az előbbi 11. cikke a törvényben felsoroltakon kívül az aláírást, illetve a szerződést létrehozó okiratok cseréjét is szerepelteti. A két norma egymáshoz való viszonyából (lex specialis derogat legi generali) az következik, hogy ez utóbbi két módon a Magyar Köztársaság nem tud érvényesen nemzetközi szerződéses kötelezettséget vállalni. E mögött az a jogpolitikai megfontolás húzódik, hogy az állam nevében eljáró személy puszta aláírása ne keletkeztethessen azonnal nemzetközi kötelezettséget Magyarország számára.
3. Teljesen új rendszert alkotnak a kötelező hatály elismerésével összefüggő belső, eljárásjogi szabályok. A törvény lényegében három különböző eljárást határoz meg attól függően, hogy nemzetközi síkon ki a cselekvő.
A köztársasági elnök két esetben végzi egy szerződés kötelező hatályának elismerését, amely gyakorlatilag a ratifikáció, illetve a csatlakozás aktusának formáját öltheti: 1) ha a felhatalmazást az Országgyűlés adta; 2) illetőleg ha a szerződésből következően megerősítés útján kell kifejezni az adott megállapodás kötelező hatályát, ugyanis a megerősítés hagyományosan államfői hatáskör. Ebből az következik, hogy az államfő nem csupán törvényben kihirdetett, hanem kormányrendeletbe foglalt szerződések esetén is ratifikálhat. Ezeken az eseteken kívül - ide tartozik a többi, kormányrendeleti "köntösben" transzformált nemzetközi szerződés - a Kormány (kivételesen a miniszterelnök) a külügyminiszter útján ismeri el valamely nemzetközi szerződés kötelező hatályát. Ennek "kézzelfogható nyoma" mindkét esetben egy, az arra jogosult személy által kiállított okirat - kormányhatáskörbe tartozó szerződéseknél tipikusan diplomáciai jegyzék -, amelyek diplomáciai úton történő kicserélésével vagy letétbe helyezésével válik perfektté a nemzetközi jogi kötelezettségvállalás. Az új szabályozás egyértelműen megerősítette a köztársasági elnök pozícióját, amely - első látásra - az államfői okirat "postásaként" eljáró Külügyminisztériumra is nagyobb munkaterhet ró. Az elmúlt időszak szerződéskötési gyakorlatát vizsgálva azonban megfigyelhető, hogy egyrészt nincs igazán sok parlamenti hatáskörbe tartozó nemzetközi szerződés, másrészt az Országgyűlés megerősítő (pontosabban erre felhatalmazást adó) határozatai túlnyomó többsége eddig is a köztársasági elnököt kérte fel a megerősítő okirat kiállítására, amelynek kicserélése/letétbe helyezése egyúttal a Külügyminisztériumon keresztül bonyolódott.[86]
Az eljárási határidőket illetően nem mentes minden ellentmondástól a törvény. A köztársasági elnök megerősítő stb. okiratának kiállítására a kormányrendeletbe foglalt szerződések vonatkozásában meghatározott tizenöt napos határidő illeszkedik az államfőt egyéb közjogi eljárásokban kötelező határidőkhöz, s a törvényben kihirdetett szerződéseknél is ugyanezt célozza az a szabály, miszerint a törvény aláírásával egyidejűleg, azaz annak elfogadását követő szintén tizenöt -
- 49/50 -
az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt - napon kell kiállítani a ratifikációs okmányt.[87] Kivételes eljárást az előzetes alkotmányossági vizsgálat eredményezhet: "negatív leletű" alkotmányossági kontrollt követően a kormányrendeletben kihirdetett szerződés kötelező hatályának elismeréséről szóló okiratot öt napon belül, míg ha ugyanez törvényben kihirdetett szerződést érint, a törvény aláírásával egyidejűleg állítja ki az államfő. Ezzel szemben a kormány- (miniszterelnöki) hatáskörbe tartózó szerződések körében az okirat (többnyire diplomáciai jegyzék) kiállítására nem szerepel határidő, így elméletileg előfordulhat, hogy egy kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződés hazánk vonatkozásában a Kormány mulasztása miatt soha nem lép hatályba.
4. A törvény változatlanul hagyta is a nemzetközi szerződésben részes többi (másik) államnak a kötelező hatály elismerését kifejező okiratai, értesítései fogadásának hagyományos külügyi funkcióját, továbbá szintén a külügyminiszter látja el a letéteményesre háruló feladatokat, ha egy multilaterális szerződés a Magyar Köztársaságot jelöli ki letéteményesnek.[88]
1. Egy nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésével még koránt sincs vége a szerződéssel összefüggő procedúrának. Jóllehet a megerősítést, jóváhagyást stb. követően a szerződés sorsa "önjáróvá" válik - már csak azt kell kiszámolni, nemzetközi jogilag mikor lép hatályba - a dualista-transzformációs jogtechnikából kifolyólag a magyar jogban még vannak teendők a szerződés belső jogi hatálybalépését illetően. Tekintettel arra, hogy a nemzetközi szerződések magyar jogba történő beemelése jogszabályi formában történik, a kihirdető norma megalkotása során tekintettel kell lenni az Alkotmánybíróságnak a 7/2005. (III. 31.) AB határozatában is megerősített következetes gyakorlatára, amely szerint "jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".[89] Az alkotmánybírósági gyakorlatban továbbá visszaható hatálynak minősül, ha a jogszabály hatályba léptetése "nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell".[90] Másik oldalról viszont szem előtt kell tartani a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magában foglaló jogállamiság alapelvét, továbbá a nemzetközi jog és a belső jog összhangját előíró alkotmányi parancsot is.[91] E rendelkezésekből következően a jogalkotónak kötelessége biztosítani, hogy - a visszaható hatályú jogalkotást kiküszöbölendő - a nemzetközi szerződéseknek Magyarország vonatkozásában történő, nemzetközi jogi hatálybalépése és a belső jogi hatálybalépése egybeessen.
2. Figyelemmel arra, hogy e két követelménynek egyidejűleg kell teljesülnie, a kihirdető norma belső jogi hatálybalépésének kell igazodnia a szerződés nemzetközi jogi síkon történő hatályosulásához.[92] Ennek egyik előfeltétele a már említett ún. egyszerűsített dualista-transzformációs modell, amely a szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazás és a belső jogi transzformáció egy aktussá tételével garantálja, hogy a kihirdető törvény vagy kormányrendelet megalkotása minden esetben megelőzi a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépését, hiszen e felhatalmazás nélkül a szerződés nemzetközi jogilag nem is léphet hatályba. E konstrukció bevezetésével régi adósságát törlesztette a magyar közjogi jogalkotás: az 1982-es tvr. ugyanis homlokegyenest ellenkezően - jogállaminak semmiféleképpen sem mondhatóan - rendezte e jogi helyzetet. A már jogtörténeti emlékké szelídült tvr. 13. § (4) bekezdése értelmében a nemzetközi szerződések kihirdetésére a nemzetközi jogi hatálybalépéssel egyidejűleg vagy azt követően kerülhet sor, és csak kivételes esetben ismerte el a tvr. a hatálybalépés előtti kihirdetés lehetőségét. Mivel az egyidejű hatálybalépést egyéb mechanizmus híján lehetetlen volt megoldani, a gyakorlatban ez a megoldás visszaható hatállyal alkalmazott szerződések tömkelegét eredményezte, nem egyszer úgy, hogy évek teltek le a nemzetközi jogi és a magyar jogban történő hatálybalépés között.[93] Az új szabályozás következtében az a probléma merül fel, hogy a kihirdető jogszabálynak a szerződés szövegét tartalmazó rendelkezése hatálybalépésének
- 50/51 -
időpontja sokszor nem ismert előre. Ezt a következőképpen oldotta meg az Nksztv.: a kihirdető jogszabály egyrészt utal a szerződés hatálybalépésének feltételeire, másrészt a szerződés hatálybalépésének naptári napját a külügyminiszter annak ismertté válását követően a Magyar Közlönyben haladéktalanul közzétett egyedi határozatával állapítja meg.[94]
E megoldás elkerülhetetlen gyengesége, hogy a jogbiztonság egyik lényegi eleme, egy norma hatálya egy külső tényező döntésétől függ: a koncepció működésének kulcsa a külügyminiszter kezében van. A törvény jobb híján kompromisszumot teremt a jog megismerhetősége és a visszamenőleges hatály elkerülése érdekében, feladva azt az alapelvet, hogy a hazai jogszabályok hatálybalépésének konkrét időpontja a jogalkotó döntéséhez kötődjön, s ezáltal a mindenkor hatályos jogszabályok összességéből kiderüljön, melyek az érvényben lévő jogi normák. Továbbá legitimációs szempontból helyesebb megoldás volna, ha ezt a jogalkotástani szempontból rendkívül lényeges szabályozás a jogalkotási törvényben (is) helyet kapna. Noha ez a hatálybaléptető technika sok olyan érvényes jogszabályt szül, amely bizonytalan ideig nem hatályosul, az elvitathatatlan, hogy sokkal inkább megfelel a jogállamiság követelményének, mint a tvr. szabályozása.[95]
3. A hatálybalépéssel összefüggő cselekmények nemzetközi jogi joghatással járó záróakkordja a nemzetközi szerződésnek az ENSZ Titkárságánál történő nyilvántartásba vétele. Az ENSZ Közgyűlésének 1946. évi 97 (I.) sz. határozata szerint ennek haladéktalanul a szerződés hatálybalépése után kell megtörténnie, amelyet bármely szerződő fél megtehet.[96] E regisztráció azért bír különös jelentőséggel, mert az ENSZ Alapokmányának 102. cikke értelmében "[o]lyan nemzetközi szerződésre vagy megállapodásra, amelyeket [ ...] nem iktattak be, a [...] részes felek az Egyesült Nemzetek egyetlen szerve előtt sem hivatkozhatnak." Ennek megfelelően a nyilvántartásba vétel elmulasztása esetén a hágai Nemzetközi Bíróság előtt sem lehet az adott szerződésre hivatkozni.
1. Napjaink szerződéskötési gyakorlatában a nemzetközi jogi hatályba lépést megelőzően egyre nagyobb számban választják az államok egy nemzetközi szerződés ideiglenes alkalmazását.[97] Ezt a jogintézményt az 1982-es tvr. nem ismerte, viszont - a jogforrási hierarchiának némileg ellentmondóan - a tvr.-t végrehajtó minisztertanácsi határozatban szerepeltek ezzel kapcsolatos rendelkezések.[98]Az új szerződéskötési törvény - összhangban a Bécsi Egyezmény 25. cikkével - lehetővé teszi a szerződések ideiglenes alkalmazását, s meghatározza ennek részletes szabályait. Valamely szerződés - vagy annak meghatározott részének - ideiglenes alkalmazásra a kötelező hatály elismerésére történő felhatalmazást tartalmazó törvény/kormányrendelet kihirdetése és a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépése közötti időben van lehetőség.[99]
Az ideiglenes alkalmazás belső jogi eljárási szabályainak megalkotásánál az időbeli hatály végének megállapítása jelentette a kodifikációs kihívást. A nemzetközi szerződések belső jogi hatálybalépéséhez hasonlóan a külügyminiszternek itt is kulcsszerepe van:[100] a Magyar Közlönyben közzétett egyedi határozatával állapítja meg az ideiglenes alkalmazás megszűnését. A külügyminiszter teendői attól függenek, hogy az ideiglenes alkalmazás a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépése vagy éppen ennek meghiúsulása miatt szűnik meg. A legegyszerűbb - és leggyakoribb - forgatókönyv szerint a szerződés Magyar Köztársaság vonatkozásában történő hatálybalépése teszi szükségessé az ideiglenes alkalmazásról szóló jogszabályi rendelkezéseket hatályon kívül helyező külügyminiszteri határozatot.[101] Előfordulhat azonban, hogy egy bilaterális szerződésben a másik szerződő fel, multilaterális szerződés esetében pedig valamely állam közli hazánkkal, hogy nem kíván részes féllé válni, így a szerződés - a Magyar Köztársaság és az adott állam viszonyában - nem lép hatályba,[102] és az ideiglenes alkalmazásra sincs többé mód.[103] A miniszteri határozat az ideiglenes alkalmazás megszüntetésének
- 51/52 -
ténye mellett mindkét esetben tartalmazza az annak indokait is.
2. Az új törvény kijavította elődjének a nemzetközi szerződések módosításával kapcsolatos pontatlan terminológiáját is. Az új szabályok szerint nemzetközi szerződés módosításának csak a már (nemzetközi jogi értelemben) hatályba lépett szerződés tartalmának, hatályának megváltoztatása minősül. Ennek megfelelően a kötelező hatály elismerésével egy időben tett fenntartások nem minősülnek a szerződés módosításának.[104] Gyakorlati nehézségek az egyes törvényben kihirdetett nemzetközi szerződések nagyszámú és javarészt technikai jellegű ún. "adjustment"-jeivel kapcsolatban merülhetnek fel,[105] hiszen ezeket a módosításokat is törvényi szinten kell majd kihirdetni.
3. A nemzetközi szerződések nyilvántartásának alapvetői szabályai és az abban szereplő információk köre lényegében nem változott a 1982. évi tvr.-hez képest. A szerződések megőrzéséért és a nyilvántartásuk vezetésért továbbra is a külügyminiszter a felelős, aki az elektronikus információszabadság jegyben köteles a nyilvántartást a Külügyminisztérium honlapján is közzétenni. Az elektronikus formában jövő július 1-től olvasható regiszter kapcsán azonban nem világos, hogy az valamennyi hatályos nemzetközi szerződésre vonatkozik-e, vagy csupán az Nksztv. hatálybalépése után, a már az új eljárási rezsim szerint megkötöttekre. További kérdésként felmerül, hogy a jogszabályban kihirdetett nemzetközi bírósági határozatok miért nem képezik-e a nyilvántartásnak?
4. Figyelemreméltó újításokat hoznak a törvény vitarendezésről szóló szabályai. Az általános nemzetközi jog szabályai által elírt békés vitarendezési módok közül a legrugalmasabb és legkézenfekvőbb közvetlen tárgyalások állnak az első helyen. A tvr.-től eltérően a tárgy szerint hatáskörrel rendelkező miniszternek - hazánk külpolitikai elveinek érvényesítése érdekében - csak a külügyminiszter véleményét kell kikérnie, az igazságügy miniszterét és a vita tárgya szerint érintett szervek vezetőjét már nem.[106] Ha a vita ezúton ésszerű időn belül nem rendezhető, a Kormány vagy az Országgyűlés dönt arról, "hogyan tovább". Az Nksztv. példálózó felsorolást tartalmaz a szükség esetén igénybe vehető, harmadik fél közreműködésével történő vitarendezési mechanizmusokról (békéltető bizottság, választott bíróság, a hágai Nemzetközi Bíróság). Mindez természetesen nem zárja ki az ENSZ Alapokmányának 33. cikkében foglalt egyéb békés elintézési módokhoz (közvetítés, vizsgálóbizottság) való folyamodást.
A szabályozás legfőbb nóvuma, hogy a Magyar Köztársaság és a nemzetközi jog egyéb, szerződéskötési joggal rendelkező alanya között felmerült jogvitában hozott nemzetközi bírósági határozatot jogszabályba foglalva ki kell hirdetni a Magyar Közlönyben. Mely nemzetközi bírói (jellegű) fórumok kötelező döntései jöhetnek szóba? Mindenekelőtt a hágai Nemzetközi Bíróság, az Állandó Választottbíróság, az EBESZ Békéltető és Választottbíróságának vagy más ad hoc nemzetközi választottbíróság ítéletei, a WTO Vitarendezési Testületének döntései, vagy akár az ICAO[107] Tanácsának határozatai. Mivel az egyének és Magyarország közötti nemzetközi közjogi jogvitából származó döntések nem tartoznak ebbe a körbe, a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának magyar állampolgár kérelmezővel szemben hazánkat elmarasztaló ítéleteire nem vonatkozik az Nksztv.-ban foglalt kötelezettség. Az egységes nyilvántartás igénye és ezen ítéletek hivatalos hozzáférhetősége mindazonáltal indokolttá tenné az strasbourgi bíróság ítéleteinek Magyar Közlönyben való közreadását is.[108] A nemzetközi vitarendező szerv döntését kihirdető jogforrás szintjét - a kihirdetésre vonatkozó általános szabályok mutatis mutandis alkalmazásával - a vitában alapul fekvő szerződést kihirdető jogszabály határozza meg.
A nemzetközi szerződésekkel összefüggő eljárásokat újraszabályozó törvény a "régi szereplőkkel" egy modern és a nemzetközi kötelezettségvállalásainkhoz messzemenően illeszkedő eljárási mechanizmust alkotott meg. Bár elődjéhez képest e rendszer a magyar jog és a nemzetközi jog kölcsönhatásának jóval szélesebb hatókörét fedi le, természetesen nem szabályozhatta a teljesség igényével még a szerződések jogának terrénumát sem. Olyan további kérdésekre gondolok,
- 52/53 -
mint a fenntartások és kifogások tételének részletes eljárási rezsimje, az Európai Unió III. pillérében, a rendőrségi ügyekben folytatott bel- és igazságügyi együttműködés keretében a Tanácsban megszülető egyezmények jogi státusza vagy az Európai Közösségek és a tagállamok, valamint harmadik államok közötti ún. vegyes megállapodások (mixed agreements) megkötésének eljárási problémái, továbbá az egyéb nemzetközi kötelezettségvállalások (pl. kollektív NATO döntések, a NATO keretében formálódó, operatív együttműködést lehetővé tevő dokumentumok stb.) helye a magyar jogrendben, nem beszélve az ENSZ Biztonsági Tanácsának az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján meghozott, kényszerrendszabályokat tartalmazó (ún. szankciós) határozatainak a magyar jogba történő beépüléséről.[109] E kérdések tudományos igényű megválaszolása azonban már újabb tanulmány(okra) tartozik. ■
JEGYZETEK
[1] Megjelent a Magyar Közlöny 2005/80. szám I. kötetében (2005. június 16.), 3825-3829.
[2] Megjelent a Magyar Közlöny 1982/71. számában (1982. november 26.), illetve a végrehajtására kiadott 2032/1982. (XI. 26.) MT határozattal és a miniszteri indokolással egységes szerkezetben közreadva a Határozatok Tára 1982/20. számában (1982. december 24.).
[3] Lásd pl. a belkereskedelemről szóló 1978. évi IV. törvényt.
[4] Az 1982. évi 27. törvényerejű rendelet kritikáját a szakirodalomban lásd: Bodnár László: A nemzetközi szerződések és az állam. Budapest, KJK, 1987, 137, 138.; Valki László: A nemzetközi jog társadalmi természete. Budapest, KJK, 1989, 110-111, 112.; Kovács Péter: Alkotmányosság és nemzetközi jog. In: Iustum, Aequum, Salutare. Emlékkönyv Zlinszky János tiszteletére, Budapest, 1998, 190. skk; Szénási György: A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos döntéshozatalra és eljárásra vonatkozó hatályos magyar jogi szabályozás és a napi valóság, ahogy azt a hivatásos jogalkalmazó látja és tapasztalja. Magyar Jog 2002/7.; Bodnár László: Constitution, International Treaties and Contracts. Acta Juridica Hungarica 43 (2002), No. 3-4., 280.; Borók György: A szuverenitás gyakorlásának a hazai és a nemzetközi jog viszonyában felmerülő néhány aktuális kérdése. Acta Facultatis Politico-iuridicae Universitatis Budapestinensis XL (2003), 288.
[5] Vö. Szénási György: i. m. 397, 399, 402.
[6] Vö.: Nksztv. Általános indokolás, 1. pont.
[7] Kihirdette: 1987. évi 12. törvényerejű rendelet.
[8] Bécsi Egyezmény II. Rész (6-25. cikkek).
[9] Bécsi Egyezmény Preambulum 3. bekezdés; illetve 26. cikk.
[10] Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (2) bekezdése szerint ahol jogszabály Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét említi, ezen - eltérő rendelkezés híján - a köztársasági elnököt kell érteni, továbbá az ezt követő alkotmánymódosító törvények értelmében ahol az Alkotmány vagy egyéb jogszabály a Minisztertanácsot (a Minisztertanács elnökét) említi, azon a Kormányt (a miniszterelnököt) kell érteni [1990. évi XXIX. törvény 4. § (2) bekezdés; 1990. évi XL. törvény 51. § (2) bekezdés].
[11] Szénási György: i. m. 399.
[12] Vö.: Szénási György: i. m. 397. Ha az 1982. évi 27. tvr. előtti időkre tekintünk vissza, a nemzetközi szerződések megkötésének és államon belüli érvényesülésének problémáját még kevésbé rendezte a tételes jog. A II. világháborút követően "írott jog" évtizedekig nem szabályozta e terrénumot, majd - a KGST keretében megszületett ágazati megállapodások megkötésének rendjéről szóló titkos kormányhatározatokat nem számítva - 1973-ban született először e tárgyú általános szabályozás, az is titkos minisztertanácsi határozat - tehát nem jogszabály - formájában [a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2046/1973. (XII. 24.) MT határozat]. A szerződéskötési praxis számára útmutatóul inkább a jogforrásnak nem minősülő, "a Külügyminisztérium és az Igazságügyi Minisztérium tájékoztatója a nemzetközi szerződések megkötéséhez" elnevezésű 1977. évi KÜM-IM tájékoztató szolgált (Határozatok Tára, 1977. február 16-i 3. szám). E tájékoztatót aztán - az iratminták kivételével - az 1982-es tvr. miniszteri indokolása (!) helyezte "hatályon kívül". E kérdésről bővebben lásd: Bodnár László (1987): i. m. 129-130.; uő: A nemzetközi jog és az államon belüli jog viszonya az új alkotmányban. In: Bragyova András (szerk.): Nemzetközi jog az új alkotmányban. Budapest, KJK és MTA ÁJI, 1997, 41; Molnár Tamás: Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése a monista - dualista koncepciók szemszögéből de lege lata, illetve de lege ferenda. Magyar Jog 2004/11. 649.
[13] 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat, Melléklet, III. rész III. fejezet (A nemzetközi és a belső jog viszonya) 2. pont (4) bekezdés
[14] 38. 151/1999. IM, 1999. június.
[15] A nemzetközi jognak az állam egyoldalúan alkotott (belső) jogával szemben prioritást biztosító jogrendszerekben a nemzetközi jog -belső jog viszonya nem jogelméleti, hanem sokkal inkább jogtechnikai probléma: adopcióval (az érvényes szerződések Magyar Közlönyben történő puszta közzétételével), vagy transzformációval (belső jogszabályi "köntösbe bújtatással") adjunk-e érvényt az államon belüli szférában a szerződéses formában vállalt nemzetközi kötelezettségeinknek. Vö.: Bragyova András: Az új Alkotmány egy koncepciója. Budapest, KJK és MTA ÁJI, 1995, 96. A primátus - prioritás kérdése kapcsán hasonlóan vélekedik Valki László (Valki László: i. m. 112-114, 120.).
[16] A főként politikai okok elemzése nem képezi e dolgozat tárgyát.
[17] 7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABK 2005. március, 112.
[18] ABK 2005. március, 118.
[19] Bécsi Egyezmény 14. cikk 1. bekezdés.
[20] A tvr. 13. § (2) bekezdése nem volt tekintettel az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt parancsra, amely alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, sem az Alkotmánynak a kizárólagos törvényhozási tárgykörökről szóló szakaszaira, amelyekben általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Országgyűlés alkothat. A tvr. 13. § (4) bekezdése pedig a nemzetközi jog és a belső jog összhangját garantáló Alkotmány 7. § (1) bekezdésének nem felelt meg azáltal, hogy a nemzetközi szerződés belső jogi kihirdetését csupán a nemzetközi jogi hatálybalépéshez szükséges cselekmények megtétele (pl. okiratcsere, ratifikációs okirat letétbe lehelyezése) után tette lehetővé (ABK. 2005. március, 118-119.).
[21] ABK 2005. március 113.
[22] A törvényt 200 "igen" és 151 "nem" szavazattal, tartózkodás nélkül szavazta meg a képviselőház.
[23] Nksztv. 14. § (2) bekezdés; hatálya lép: 2006. július 1-én.
[24] Az 1986. évi bécsi egyezmény - kellő számú ratifikáció hiányában - mind a mai napig nem lépett még hatályba, mindazonáltal hazánk aláíró fél, s megerősítő okiratunk letétbe helyezése 1988. augusztus 17-én megtörtént. Az egyezmény elemzését lásd: Nagy Boldizsár - Dunay Pál: A nemzetközi szerződések jogának újabb kodifikációja, Bécs, 1986. Acta Facultatis Politico-iuridicae Universitatis Budapestinensis XXX (1988), 77-89.
[25] Az egyezmény 1996. november 6-án lépett hatályba, Magyarország nem részes fél (alá sem írtuk).
[26] A preambulum "a nemzetközi jog általános elismert elveinek és szabályainak" fordulata majdnem teljesen megegyezik az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében található megfogalmazással. Ez alatt - amely nem nemzetközi jogi, hanem inkább belső jogi terminus technicus - az univerzális nemzetközi szokásjog, illetőleg a civilizált nemzetek - ma: az államok közössége - által elismert általános jogelvek érthetőek. A nemzetközi jog - pontosabban a Nemzetközi Bíróság Alapszabályainak 38. cikk 1. bekezdése - szerint ez a két kategória tartozik az egész nemzetközi közösség által elfogadott nemzetközi jogforrások közé. Vö.: Sonnevend Pál: Nemzetközi jog és belső jog a magyar jogrendben: a magyar Alkotmánybíróság gyakorlata. In: Kende Tamás (szerk.): Nemzetközi jogi szemelvények és dokumentumok I. Budapest, Osiris, 2000, 252.; Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről. Budapest, Unió, 2003, 121.; Molnár Tamás: i. m. 650.
[27] Az Nksztv. hatálybalépésével egyidejűleg az 1982. évi 27. tvr. hatályát vesztette [15. § (3) bekezdés],
[28] Nksztv. Részletes indokolás; az 1. §-hoz.
[29] Tvr. 2. §.
[30] Nksztv. 10. § (3)-(5) bekezdések; 13. § és 14. §.
[31] Lásd például Reuter, Paul: Introduction au droit des traités. Paris, Press Universitaires de Paris, 1995, 26-27.; Klabbers, Jan: The Concept of Treaty in International Law. The Hague - London - Boston, Kluwer Law International, 1996, 36-39.; illetve a magyar szakirodalomban Nagy Károly: Nemzetközi jog. Budapest, Püski, 1999, 344.
[32] Ilyen szóbeli megállapodást létesített 1992-ben a dán és a finn miniszterelnök telefonbeszélgetése, amelyben a felek megállapodtak a Great Belt-en átívelő dán híd építésével kapcsolatos államközi vita rendezéséről [idézi: Aust, Anthony: Modern Treaty Law and Practice. Cambridge, Cambridge University Press, 2000, 7.]. A szóbeli megállapodások gyakorlati létezését támasztja alá az USA szerződéskötési törvényének (Case-Zablocki Act) az a rendelkezése is, miszerint a szóbeli megállapodásokat utólag írásba kell foglalni és meg kell küldeni a Kongresszusnak [1 U. S. C. § 112 (b)]. Idézi: Dalton, Robert E.: National Treaty Law and Practice: United States. In: Leigh, Monroe - Blakeslee, Merritt R.. - Ederington, L. Benjamin (eds.): National Treaty Law and Practice. Austria, Chile, Colombia, Japan, The Netherlands, United States. 30 Studies in Transnational Legal Policy (1999), 191.
[33] 1969. évi és 1986. évi bécsi egyezmények 2. cikk 1. bekezdés a) pont. Az 1969. évi bécsi egyezmény szerződés-definíciójának elemzéséről lásd pl.: Klabbers, Jan: i. m. 37-64.
[34] 1969. évi bécsi egyezmény 3. cikk; 1986. évi bécsi egyezmény 3. cikk iii) pont.
[35] A kérdésről bővebben lásd: Poirat, Florence: Le traité, acte juridique international. Leiden - Boston, Martinus Nijhoff Publisers, 2004, 59 skk.
[36] A leggyakrabban használt elnevezések: szerződés, egyezmény, egyezségokmány, megállapodás, paktum, jegyzőkönyv, alapokmány, akta, nyilatkozat, jegyzékváltás, kompromisszum, konkordátum stb. D. P. Myers 5000 két-és többoldalú szerződése elemzése során összesen 39 elnevezést számolt össze. Idézi: Nagy Károly: i. m. 345. A szerződések elnevezéséről bővebben lásd pl.: Aust, Anthony: i. m. 22-23; Nagy Károly: i. m. 345-347; Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog. Budapest, Aula, 2003, 53-55.
[37] A legismertebbek: az Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950), az Európai Közösséget létrehozó szerződés (1957), a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányához kapcsolt fakultatív jegyzőkönyv (1966), az Emberi Jogok Amerika-közi Egyezménye (1969) stb.
[38] Több nemzetközi jogi szaktekintély tagadja a Vatikán államiságát, abban azonban egyetértés mutatkozik, hogy a Vatikán (a Szentszék) ettől függetlenül a nemzetközi jog szerződéskötési joggal rendelkező alanya. A kérdésről részletesebben lásd pl.: Fitzmaurice, John, In: Yearbook of the International Law Commission (1956), ii. 107,118. Jennings, Robert - Watts, Arthur (eds.): Oppenheim's International Law, vol. I., 1992, 325.; Brownlie, Ian: Principles of Public International Law. Oxford, Oxford University Press, 2003, 63-64.
[39] Ilyennek tekinthető napjainkban Nyugat-Szahara (illetve, ahogy 1976-ban "független államként" kikiáltották: Szaharai Arab Demokratikus Köztársaság), amelynek nemzetközi jogi státusza [államisága] mind a mai napig nem tisztázott.
[40] Ilyen például a Palesztin Felszabadítási Szervezet (PFSZ).
[41] Yearbook of the International Law Commission (1962), ii. 161. Az eredeti megfogalmazásban: "[...] concluded between [...] other subjects of international law and governed by international law" (kiemelés - M. T.).
[42] Nksztv. 4. § (2) bekezdés.
[43] Nksztv. 2. § b) pont.
[44] Tvr. 1. § b) és d) pont.
[45] A Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 17. pontja. Vö.: Nksztv., Részletes indokolás, a 4. §-hoz
[46] Nksztv. 4. § (1) bekezdés.
[47] Nksztv., Részletes indokolás, a 4. §-hoz.
[48] Nksztv. 4. § (3) bekezdés.
[49] Nksztv. 5. § (2) bekezdés.
[50] Alkotmány 7. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság jogrendszere [...] biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
[51] A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (1) bekezdés.
[52] Ezt a jóhiszeműség elvéből fakadó kötelezettséget a nemzetközi bírósági joggyakorlat alakította ki (Felső-Szilézia-ügy, PCIJ, Ser. A, no. 7.; Ambatielos-ügy. Pergátló kifogások, ICJ Reports 1952, 43.)
[53] Bécsi Egyezmény 10. cikk.
[54] Nksztv. 2. § c) pont.
[55] Bécsi Egyezmény 10. cikk b) pont.
[56] Az Nksztv. 2. § f) pontja alapján ezek a Bécsi Egyezményben a megerősítésként, elfogadásként, jóváhagyásként és csatlakozásként meghatározott, nemzetközi síkon tett cselekmények.
[57] Az "ad referendum" aláírásról bővebben lásd: Holloway, Kate: Modern Trends in Treaty Law. London, Stevens & Sons, 1967, 35-39.; Aust, Anthony: i. m. 77.
[58] Az Európa Tanács égisze alatt megszületett majd' kétszáz nemzetközi szerződés csupán elenyésző hányadánál alkalmazták az egyes államok az "ad referendum" aláírást. Forrás: https://conventions.coe.int.
[59] Nksztv. 5. § (1) bekezdés.
[60] E gyakorlat "jogalapjául" az Országgyűlés Házbizottságának egy 1991. május 18-i állásfoglalása szolgált.
[61] Szénási György: i. m. 401.
[62] 37/2003. (IV. 15) OGY határozat, illetve 105/2004. (X. 20.) OGY határozat.
[63] Nksztv. 5. § (3) bekezdés, illetve 7. § (1) bekezdés a) pont.
[64] Bécsi Egyezmény 7. cikk 2. bekezdés b)-c) pontok.
[65] Az Nksztv. Részletes indokolása ezen a ponton nincs összhangban a hatályos normaszöveggel. A diplomáciai képviselet-vezetők meghatalmazási okirat nélküli eljárási jogának korlátozása (amely nem terjedt ki a szerződés végleges szövegének megállapítására) még a T/4489. számú törvényjavaslat alapváltozatában szerepelt. E megszorítás azonban a T/4489/24. számú módosító javaslat elfogadásával kikerült a törvény végleges szövegéből.
[66] Vö.: Nksztv. 6. § (3) bekezdés.
[67] Bécsi Egyezmény 2. cikk 1. bekezdés b) pont, illetve 11. cikk.
[68] ABK 2005. március, 117-118.
[69] ABK 2005. március, 118.
[70] Vö.: Nksztv., Általános indokolás, 2. pont.
[71] Vö.: Nksztv., Általános indokolás.
[72] Vö.: Nksztv. Részletes indokolás, a 7. §-hoz.
[73] Vö.: Molnár Tamás: i. m. 654.
[74] Sajnálatos módon ennek ellenére is találhatunk olyan, a törvény hatálybalépése után elfogadott nemzetközi szerződéseket, amelyek figyelmen kívül hagyták az Nksztv.-nek a közzétételt "kigyomláló" szabályait. Lásd pl. a 6/2005. sorszámú, a Magyar Köztársaság Kormánya és az Indiai Köztársaság Kormánya közötti Gazdasági Együttműködési megállapodást a Magyar Közlöny 2005. július 7-i 2005/94. számában vagy a 8/2005. sorszámú, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Vietnámi Szocialista Köztársaság Kormánya közötti Gazdasági Együttműködési Megállapodást a Magyar Közlöny 2005. augusztus 5-i 2005/108. számában.
[75] Nksztv. 10. § (1) bekezdés a)-g) pontok.
[76] Vö.: Nksztv. Részletes indokolás, a 9. §-hoz.
[77] Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2004. évi XXIX. törvény.
[78] A kötelező hatály elismerésének e módját a Bécsi Egyezmény is ismeri [Bécsi Egyezmény 2. cikk 1. bekezdés b) pont; 11. cikk; 14 cikk 2. bekezdés].
[79] VII. cikk 8. bekezdés d) pont.
[80] Nksztv. 7. § (1) bekezdés a) pont; 7. § (3) bekezdés.
[81] Tvr. 7. §.
[82] Nksztv. 7. § (3) bekezdés.
[83] Vö.: Nksztv. Részletes indokolás, a 7. §-hoz.
[84] Tvr. 1. § f) pont: "'nemzetközi szerződés megkötése': az a cselekmény, amely által a nemzetközi szerződés a magyar államra nézve kötelezővé válik". A Bécsi Egyezmény maga is 23 helyen használja a 'megköt' igét anélkül, hogy tartalmát tisztázná, ugyanakkor több rendelkezése is a szerződés 'megkötéseséhez' rendel bizonyos joghatásokat [pl. 4. cikk (Az egyezmény visszaható hatályának kizárása); 30. cikk (Azonos tárgyú, egymást követő szerződések alkalmazása) vagy az 59. cikk (A szerződés megszűnése vagy alkalmazásának felfüggesztése későbbi szerződés megkötése folytán)]. Bővebben lásd: Vierdag, E. W.: The Time of the Conclusion of a Multilateral Treaty. British Yearbook of International Law (1988), 75-111.; Aust, Anthony: i. m. 74.
[85] Az Alkotmány vonatkozó szakaszai: 30/A. § (1) bekezdés b) pont; 35. § (1) bekezdés j) pont.
[86] 2004-ban az Országgyűlés összesen 33 nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást, amelyet 20 esetben államfői megerősítés követett. A maradék, diplomáciai úton megerősített 13 szerződés nagy része kisebb jelentőségű kétoldalú megállapodás volt [pl. a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a katasztrófák esetén történő együttműködésről és kölcsönös segítségnyújtásról szóló, Budapesten, 2003. április 9. napján aláírt Egyezmény megerősítéséről szóló 12/2004. (III. 10.) OGY határozat esetében].
[87] Alkotmány 26. § (1) bekezdés.
[88] Nksztv. 8. § (5), illetve (7) bekezdés.
[89] 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991. 170, 172.
[90] 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316, 324. A nemzetközi szerződéseket kihirdető jogszabályokban leggyakrabban ezzel a "trükkel" találkozhatunk.
[91] Alkotmány 2. § (1) bekezdés és 7. § (1) bekezdés.
[92] Vö.: Nksztv. 10. § (3) bekezdés.
[93] Néhány példa: 1.) az Európai Hagyományos Fegyveres Erőkről szóló Szerződés és kiegészítő dokumentumainak együttes kihirdetéséről szóló 1999. évi VI. törvény - a Szerződés 1992. június 17-én lépett hatályba és 1999. március 12-én hirdettük ki; 2.) a Magyar Köztársaság és a Kazah Köztársaság között Almatiban, 1995. március 9-én aláírt Konzuli Egyezmény kihirdetéséről szóló 2000 évi VI. törvény - az Egyezmény 1996. november 28-án lépett hatályba és 2000. február 18-án hirdettük ki. A kérdésről lásd még: Kondorosi Ferenc: Az euroatlanti integráció hatása a közjogra. Magyar Közigazgatás 2003. január, 2.; Bragyova András: A magyar jogrendszer és a nemzetközi jog kapcsolatának alkotmányos rendezése - elméleti kérdések. In: uő (szerk.): Nemzetközi jog az új alkotmányban, Budapest, KJK es MTA ÁJI, 1997, 23.; Molnár Tamás: i. m. 655.
[94] Nksztv. 10. § (4) bekezdés. A közlemúltban elfogadott, a Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető 2005. évi CVII. törvény is már ezt a megoldást alkalmazta [3. § (2)-(3) bekezdés].
[95] Gáli Csaba: A jogalkotás minőségi követelményei. Budapest, 2004, 43. [kézirat].
[96] Resolution 97 (I.) on the Registration and Publication of Treaties and International Agreements: Regulations to Give Effect to Article 102 of the Charter of the United Nations, 1. cikk (1)-(3) bekezdések.
[97] Az egyik legismertebb példa erre az 1947. évi Általános Vámtarifa és Kereskedelmi Egyezmény (GATT), amely évtizedekig az ideiglenes alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv alapján "működött". További példaként említhetők Magyarországnak az Európai Közösségekkel és azok tagállamaival kötött 1991. évi Társulási Megállapodása - pontosabban annak egy része -, az EBESZ égisze alatt megkötött 1992. évi Nyitott Égbolt Szerződés vagy az ENSZ tengerjogi egyezménye (1982) XI. fejezetének végrehajtásáról kötött 1994. évi megállapodás.
[98] 2032/1982. (XI. 26.) MT határozat, 15. pont.
[99] Aust monográfiájában külön hangsúlyozza, hogy ez esetben nem a szerződés "előrehozott hatálybalépéséről" van szó, így nem szerencsés e kategóriában gondolkodni, mivel az félreértésekhez vezethet, azt a látszatot keltve, hogy a szerződés nemzetközi jogilag már hatályba lépett (Aust,Anthony: i. m. 139-40.).
[100] E technikára szintén érvényesek a nemzetközi szerződések belső jogban történő hatálybalépéséhez írt kritikai megjegyzések.
[101] Nksztv. 10. § (3) bekezdés a) pont.
[102] Nksztv. 10. § (3) bekezdés b) pont és 10. § (4) bekezdés.
[103] Vö.: Bécsi Egyezmény 25. cikk 2. bekezdés.
[104] Nksztv. Részletes indokolás, a 2. §-hoz.
[105] Nagy Boldizsár: Előadás a szerződések jogáról, 2005. ősz - melléklet. Forrás: www.nagyboldizsar.hu. Ilyen pl.: a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló 1979. évi genfi egyezményhez kapcsolódó, a kénkibocsátások további csökkentéséről szóló 1994. évi oslói jegyzőkönyv (kihirdette: 2004. évi CVIII. törvény).
[106] Nksztv. 13. § (2) bekezdés; tvr. 15. §.
[107] Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet, a nemzetközi polgári repülésről szóló 1944. évi chicagói egyezmény hozta létre.
[108] Az Európai Emberi Jogi Bíróság magyar vonatkozású ítéletei rendszeres, ámde nem hivatalos és nem teljes körű publikálásra kerülnek az Acta Humana c. emberi jogi szakfolyóiratban, amely - az Európa Tanács ajánlásaival összhangban felállított - Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány periodikája.
[109] Erről a kérdésről lásd: Kovács Péter: i. m. 198-201.; uő: Nemzetközi szervezetek szankciós típusú határozatai magyarországi érvényesíthetőségének alkotmányjogi gyakorlata és problémái. In: Bodnár László (szerk.): EU-csatlakozás és alkotmányozás, Szeged, 2001. Az igazsághoz hozzátartozik, hogy az Nksztv. rendezte volna a Biztonsági Tanács szankciós határozatai körül fennálló bizonytalanságot: az ENSZ Alapokmányának kihirdetéséről szóló 1956. évi I. törvény módosításával megteremtette volna e kötelező határozatok Magyar Közlönyben történő közzétételének kötelezettségét. Az újítás "alkotmányos lábaként" is szolgáló alkotmánymódosító javaslatot (T/4486. törvényjavaslat, 1. §) azonban az új szerződéskötési törvény megszületéséig nem fogadta el az Országgyűlés, így ez a rendelkezés kikerült az Nksztv. végleges szövegéből.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, Budapesti Corvinus Egyetem (Budapest).
Visszaugrás
