Az Igazságügyi Minisztérium internetes honlapján több, közjogi törvénytervezetet is közzétett, amelyek közül kiemelkedő jelentőségűnek mondható az Alkotmány módosításáról szóló törvény, valamint az új alkotmánybírósági, az új jogalkotási törvény szövegtervezete, valamint a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásokról szóló törvénytervezet. Ezután az Országgyűlés honlapján megjelent az Alkotmány módosításáról és az új Abtv.-ről szóló tervezet módosított változata. E tanulmány az új alkotmánybírósági törvény ezidáig nyilvánosságra került két tervezetét (továbbiakban Abtvj1., illetve Abtvj2.[1]) törekszik áttekinteni, de nem hagyhatja figyelmen kívül az Alkotmány módosítását célzó elképzeléseket sem (továbbiakban Alkmód1., illetve Alkmód 2.[2]), ugyanis az Alkotmány tervezett módosítása az Alkotmánybíróságról szóló fejezetet is jelentősen érinti. Megjegyzendő, hogy az Abtvj2. elfogadása esetén a jelenlegi ügyrend több ponton átdolgozásra szorul majd, egyes rendelkezései pedig az Abtvj2. hatályba lépésével - a korábbinál részletesebb törvényi szintű reguláció miatt - okafogyottá válnak.
Az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat az alaptörvény Alkotmánybíróságról szóló 32/ A. §-át teljesen új rendelkezéssel váltaná fel. A módosítás a jogirodalom és az Alkotmánybíróság részéről korábban felvetett változtatási igények közül sokat átvett, ám több helyütt kritizálható elemeket tartalmaz mind tartalmi, mind terminológiai vonatkozásban.
A módosítás egyik legjelentősebb újítása maga a hatásköri lista alaptörvénybe emelése. Ezáltal az Alkotmánybíróság egyrészt védelmet kap a törvényhozóval szemben a tekintetben, hogy az Országgyűlés a számára esetlegesen kedvezőtlen körülményekkel járó alkotmánybírósági hatáskör megszüntetésével nem tudja akadályozni a hatékony alkotmányvédelem ellátását. Fontos azonban az is, hogy a módosítás már nem enged teret az egyszerű törvénnyel történő
- 113/114 -
hatáskörbővítésnek, vagyis kiküszöböli az Alkotmánybíróság hatáskörökkel való elárasztásának lehetőségét.
Az Alkmód1. az Alkotmánybíróság feladatát akként jelölte meg, hogy "az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályok, valamint egyéb állami döntések megsemmisítésével, továbbá az Alkotmány értelmezésével kapcsolatos viták eldöntésével védi az Alkotmányt és az alapvető jogokat. Ennek érdekében az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: ..."[3]. A feladatmeghatározás azonban több szempontból problematikus volt.
aa) Egyrészt az "egyéb állami döntések" kifejezés meglehetősen pontatlannak tekinthető.
ab) Másrészt, az Alkotmánybíróság tevékenysége - jellegéből eredően - nem irányulhat az "Alkotmány értelmezésével kapcsolatos viták" általánosságban történő eldöntésére. Az absztrakt alkotmányértelmezés az Alkotmánybíróság tevékenységének szemszögéből nem konkrét vita eldöntésére szolgál, hanem csakis az Alkotmány tartalmának meghatározására, melynek célja az indítványozásra jogosultak részéről valóban lehet az, hogy jogvita eldöntésének alapjául szolgáljon, ám az Alkotmánybíróság aktivitása csak előfeltétel ahhoz, hogy konkrét, akár jogalkotói, akár jogalkalmazói alkotmányértelmezési nehézségek esetén szabatos támpontok álljanak rendelkezésre e tevékenységhez. Bár az alkotmányértelmezés gyakorlásának az Alkotmánybíróság által meghatározott feltételei közé sorolható, hogy "nem általánosságban, hanem konkrét alkotmányjogi probléma vonatkozásában" kérje az arra jogosult, ez csak a tevékenység parttalanná válásától véd. Az Alkotmánybíróságnak ugyanis nem célja a konkrét esetek, viták eldöntése, így a szűkítő értelmezés esettípusoknak ad hátteret.
ac) Kifogásolható volt a "védi az Alkotmányt és az alapvető jogokat" kitétel is. Alapvető jognak az tekinthető, amit az Alkotmány ilyenként nevesít. Ennek következtében az Alkotmány védelme magában foglalja az alapvető jogok védelmét is, annak külön nevesítése emiatt feleslegesnek mondható. Természetesen nem kizárt, hogy az alaptörvényben nem szereplő, más jogszabályokban vagy nemzetközi egyezményekben viszont megjelenő jogok (alapjogok) is beszámítási pontként jelenjenek meg az alkotmánybírósági eljárásban, azonban ebben az esetben is az Alkotmány védelmét látja el a testület, s az adott jognak az alkotmányossági vizsgálatban való figyelembevétele csak akkor lehetséges, ha az alaptörvény valamely rendelkezése vagy az abból levezethető elv ezt lehetővé teszi.
Az Alkmód2. emiatt - nagyon szerencsésen - csak annyit mond, hogy "az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.".
Az Alkmód2. a jelenleg hatályos Abtv. előzetes normakontroll meghatározását szétbontva külön hatásköri jogosítványként nevesíti az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, valamint a nemzetközi szerződés alkotmányosságának megkötés előtti előzetes vizsgálatát[4]. Az Alkmód2. azonban nem tartalmazza a Házszabály egyes rendelkezései előzetes normakontrolljának lehetőségét. Mivel a jelenlegi szabályozás egyik nagy előnye, hogy az Alkotmány megalkotására, módosítására és törvényalkotásra feljogosított szerv eljárására vonatkozó szabályok előzetes alkotmányossági vizsgálatára lehetőséget nyújt, a hatáskör megszüntetése nem szerencsés. Gyakorlati érvek sem szólnak mellette, ugyanis ritkán került sor a gyakorlására, vagyis az ügyteherrel összefüggésben komoly problémákat nem vet fel. Ez a hiányosság az Alkmód1.-ben is fellelhető volt.
Az Alkmód2. 5. §-a alkotmányi alapot adna egy új jogintézménynek, mégpedig a Kormány által kezdeményezhető előzetes normakontrollnak. Az Alkmód2. az alaptörvény 25. §-át a következő új, (4) bekezdéssel egészítené ki: "A kormány a törvény elfogadását követő három napon belül indítványozhatja az Alkotmánybíróságnál az Országgyűlés által elfogadott törvény alkotmányosságának előzetes vizsgálatát. A Kormány az indítvány benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. Az Országgyűlés elnöke a törvényt akkor küldi meg a köztársasági elnöknek, ha az Alkotmánybíróság a törvény vagy annak rendelkezése alkotmányellenességét nem állapítja meg".
Ez a rendelkezés a kormány számára adná meg az előzetes normakontroll kezdeményezésének lehetőségét, mégpedig a törvénynek az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnöknek még meg nem küldött változatában. Fontos előírás, hogy erre csak az elfogadást követő három napon belül lenne lehetősége. Értelemszerű, hogy az államfő által kezdeményezhető előzetes alkotmányossági vizsgá-
- 114/115 -
lat egyidejű megmaradásával nem lenne lehetőség mindkét megoldás párhuzamos igénybevételére: az Alkotmánybíróság ugyanis a res judicatara hivatkozva a sorrendben második beadványt - vagyis minden esetben a köztársasági elnökét - visszautasítaná. Mivel a kormány és a törvények elfogadásához általában elegendő parlamenti többség között szoros kapcsolat áll fenn, nem túl valószínű, hogy a kormány - amennyiben nem kisebbségi kormányról van szó - gyakran élne az indítványozási jogával. A rendelkezés célja ebből adódóan pozitív és negatív hatású is lehet. Egyrészt a Kormány e lehetőséggel megelőzheti, hogy az ellenzék a köztársasági elnök esetleges segítségével előzetes normakontroll eljárást indítson el, s ennek következtében a törvény hatályba léptetése elhúzódjon. Másrészt viszont az ellenzékkel szembeni jogosítványként is felhasználható: ha valamely, a kormánynak nem tetsző tartalmú kétharmados törvény elfogadását politikai okokból már nem tudják elodázni, a kormány által kérhető előzetes kontroll a többségnek további időnyerést tesz lehetővé. Az intézmény bevezetése a köztársasági elnök által gyakorolható lehetőség léte miatt véleményem szerint nem támogatható.
ca) Az utólagos normakontrollal összefüggésben az Alkmód2. jelentős bővítésként tartalmazza az állami - és a korábbitól eltérően, külön nevesítve az önkormányzati - irányítás egyéb jogi eszközeinek vizsgálati lehetőségét, valamint - komoly előrelépésként - megteremti a jogegységi határozatok alkotmányossági vizsgálat alá vételének alapját is.[5] Ez utóbbival összefüggésben a normakontroll alá vonás indoka többek között az, hogy a jogegységi határozatok a jogszabály tartalmát bontják ki, kötelező értelmezést állapítanak meg a jogszabályi tartalomra néz-ve[6]. Amennyiben az Alkotmánybíróság jogosult a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára - s nyilvánvalóan ekkor is a jogszabály valamiféle értelmét vizsgálja felül -, az alkotmányellenes értelmezések vizsgálatára is jogosultnak kell lennie. Emiatt "nem mellőzhető, hogy a Legfelsőbb Bíróságnak a kétes jogalkalmazói gyakorlatot alkotmányellenes törvényértelmezéssel kiváltó irányelvét vagy elvi döntését az Alkotmánybíróság elbírálja és megsemmisítse..., (mivel) abból, hogy az Alkotmánybíróság elbírálhatja bármely törvény alkotmányosságát, az következik, hogy jogosult elbírálni a törvény hiteles értelmezését is."[7] A jogszabály ugyanis ritkán válik önmagától élő, alkalmazott joggá: ehhez a jogalkalmazói tevékenység a legtöbb esetben szükséges. Sólyom László szerint, "mint a többen a kevesebb, a jogszabály megsemmisítésének jogában az egyes alkotmányellenes alkalmazások kizárása is benne van,"[8] bár meg kell jegyezni, hogy az alkotmányos követelmény eszközének bevezetésére éppen azért került sor, hogy "még felvetni se lehessen: az Alkotmánybíróság a bírói jogértelmezést venné át."[9] Holló András szerint, "ha az Alkotmánybíróság által vizsgált normára egy jogegységi döntés is vonatkozik, akkor azt a jogegységi döntést a normával együtt az Alkotmánybíróságnak alkotmányossági vizsgálati körébe kell vonnia. E tekintetben az Alkotmánybíróság elvi álláspontja.: az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság korábbi és jelenleg kötelező iránymutatásait . normának tekinti."[10] Emellett szóló érv továbbá, hogy mivel a bíróságok a hatalommegosztás rendszerében a harmadik hatalmi ágat alkotják, indokolatlan, hogy a bírósági szervezeten belül kibocsátott, a jogalanyokra - akár közvetlenül, akár közvetetten - normatív hatást hordozó aktusok ne álljanak az Alkotmánybíróság kontrollja alatt, míg a másik két hatalmi ág - törvényhozó és végrehajtó hatalom - normatív aktusaival szemben erre lehetőség van, sőt valójában ez adja az alkotmánybíráskodás lényegét. Sólyom László szerint is, amennyiben "az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési monopóliumának van tételes jogi alapja, ez hathatós segítség lehet a bíróságok közötti viszony tisztázásában. Kifejezett rendelkezés hiányában ez a monopólium az Alkotmánybíróság feladatából vezethető le."[11]
cb) A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata önálló pont alatt jelenne meg az Alkmód2.-ben. A vizsgált normák köre itt is kibővülne az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközével, valamint a jogegységi határozattal.[12]
Az Alkmód2. önálló, új hatáskörként tartalmazza "a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatát".
cc) Mivel az alkotmányjogi panasz valójában az utólagos normakontroll egyik válfaja, itt teszek említést róla, annak ellenére, hogy az Alkmód2. is külön hatáskörként nevesíti. Az Alkmód1. (és az Alkmód2.) megfogalmazása azonos azzal, amit a hatályos Abtv. tartalmaz.
Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése " az Alkotmány rendelkezéseinek egyedi esetekre vonatkozó értelmezése"-ként jelent meg az Alkmódl. tervezetében. A rendelkezés célja nagy valószínűséggel az Alkotmánybíróság által az absztrakt alkotmányértelmezés hatáskörével összefüggésben alkalmazott megszorító feltételek egyikének alaptörvényi szintre történő emelése volt, ám a megfogalmazás pontatlan lett és a hatáskör lényegét tekintve azzal teljesen összeegyeztethetetlen. Az "egyedi eset" kitétel mögött valószínűleg az Alkotmánybíróság által a hatáskör gyakorlásához előfeltételként megjelölt "konkrét alkotmányjogi probléma" léte iránti igény húzódik meg, ám e megfo-
- 115/116 -
galmazásban ezt egyáltalán nem tükrözi, másrészt viszont ebben a formában pontatlan is: az Alkotmánybíróság általi alkotmányértelmezés eredménye nem csak egyedi esetekre vonatkozik, hanem általánosságban, erga omnes kötelező, vagyis nem csak konkrét eseteket érint. A tervezett módosítás, amennyiben tételesjogi szabályként ahhoz igazodnia kellene az alkotmánybíráknak, a hatáskör lényegét üresí-tené ki, s egyben feleslegessé is tenné annak gyakorlását.
Az Alkmód2. annyiban térne el ettől, hogy "az Alkotmány egyes rendelkezéseinek egyedi esetekkel kapcsolatos értelmezéséről" szól. A módosulás némileg pontosabbá tenné a szöveget, de ez korántsem eredményezne megnyugtató megoldást.
Az Alkotmány tartalmazná a hatásköri ütközésre vonatkozó előírásokat is. Az Alkmód1. szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott volna "törvényben meghatározott esetek kivételével az Alkotmányban felsorolt szervek közötti hatásköri összeütközések megszüntetése". Változás lett volna a jelenlegi megoldáshoz képest, hogy csak az Alkotmányban nevesített szervek közötti hatásköri összeütközés jöhetett volna szóba, másrészt viszont törvény még ezek közül is állapíthatott volna meg kivételt. Úgy vélem, szerencsésebb lett volna e kivételeket az Alkotmányban nevesíteni, mivel az elképzelés megvalósulása esetén törvénnyel alkotmányos módon lehetne kiüresíteni ezt az előírást. Abban az esetben ugyanis, ha a törvény az Alkotmányban nevesített szervek közül akár csak egyet is e hatáskör alá tartozónak rendelte volna, az Alkotmány sérelme már nehezen, legfeljebb az aránytalanságra, az alkotmányi előírás kiüresedésére hivatkozva lett volna megállapítható. Az alkotmánymódosító hatalom szándéka a törvényi kivételek lehetővé tétele által viszont nagy valószínűséggel jelentősen csorbulna.
Mindezt a veszélyt azonban csökkenti az Alkmód2. elképzelése, mely szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozna "a hatásköri összeütközések megszüntetése, ha valamely érintett fél az Országgyűlés, a köztársasági elnök vagy a kormány". Ez az Alkmód1-hez képest a taxáció alkalmazása miatt jóval pontosabb szabályozást ad, mivel megfordítja annak technikáját, és nem a törvényre bízza a kivételek megadását.
A hatályos szabályozáshoz képest pontosabb lett viszont a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességgel összefüggő előírás. A jelenlegi megoldás a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetéseként aposztrofálja a hatáskört, az új megfogalmazás jobban utal annak lényegére, mégpedig arra, hogy a jogszabály megalkotásának elmulasztásával okozott alkotmányellenesség vizsgálata a testület feladata; a megszüntetés már - az Alkotmánybíróság felhívása alapján - a jogalkotó szerv hatáskörébe tartozik. Fontos változás ezen kívül, hogy már az alaptörvényi szintű hatásköri jegyzékben is egyértelműen szerepelne: csak a jogalkotó szerv jogalkotási tevékenységének elmulasztásából keletkezett alkotmányellenesség vizsgálata tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az Alkmód2. csak árnyalatnyit tér el az első változattól, mégpedig annyiban, hogy a "jogszabály" kifejezés elé határozott névelő kerülne.
Az Alkmód2 8. § szerint az Alkotmány 31. §-a jelentős változáson menne keresztül. A rendelkezés új második bekezdéssel egészülne ki, a jelenlegi (2) bekezdés helyébe pedig új (3) bekezdés lépne.
ga) A tervezett (2) bekezdés a köztársasági elnök megbízatásának megszűnését rendezné. Az Alkmód2. alapján a köztársasági elnök megbízatásának - a feladatkör ellátását lehetetlenné tevő állapota miatti - megszűnését az Országgyűlés kezdeményezésére[13] az Alkotmánybíróság állapítaná meg. Az Országgyűlés határozatának meghozatalát az országgyűlési képviselők egyötöde kezdeményezhetné. Az Országgyűlés a határozatot az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával hozná meg. A szavazás titkos lenne.
gb) A tervezett (3) bekezdés az államfő összeférhetetlenségével összefüggésben hozna létre alkotmánybírósági hatáskört. Eszerint, ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztségének gyakorlása során összeférhetetlenségi ok merülne fel,[14] az Országgyűlés kezdeményezésére[15] az Alkotmánybíróság döntene az összeférhetetlenség kimondásáról. Az összeférhetetlenségi eljárás megindítását az országgyűlési képviselők egyötöde kezdeményezhetné, az eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata lenne szükséges. A szavazás titkos volna.
ha) Alkotmányba kerülne az országos népszavazással és népi kezdeményezéssel összefüggésben benyújtott kifogás elbírálása is. Az Alkmód2.-nek a jelenlegi megoldástól lényegesen eltérő megfogalmazása szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe a "törvényben meghatározottak szerint az országos népszavazással és népi kezdeményezéssel összefüggésben hozott határozat felülvizsgálata" tartozna.
- 116/117 -
hb) Igen jelentős változásnak tekinthető, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozna az Alkotmánnyal ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatása is, vagyis a testület - az eddigi véleményező funkció helyett - a végső döntés jogát is megkapná. Ez a változtatás nem feltétlenül lenne szerencsésnek tekinthető. Helyesebb lenne a feloszlatást országgyűlési hatáskörben hagyni, de az Alkotmánybíróság véleményét jogilag kötelezőnek tekinteni.[16]
hc) Az Alkotmánybíróság hatáskörébe kerülne - értelemszerűen és szerencsés módon - az alkotmánybírákkal kapcsolatos személyi döntések meghozatala is.
a) A módosítás alaptörvényi szintre emelné az Alkotmánybíróságnak a vizsgált aktus tekintetében részben vagy egészben[17] gyakorolható megsemmisítési jogát. Az Alkmód2. a korábbi változathoz képest azonban nem csak az Alkotmányba, hanem a nemzetközi szerződésbe ütköző normák megsemmisítéséről is szól. Jelentősebb ennél, hogy a jogegységi határozat megsemmisítési lehetőségéről már nem esik szó. Ez amiatt van így, mert az Alkmód2. már a Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe utalná az alkotmányellenessé nyilvánított jogegységi határozat visszavonásának kötelezettségét.
Fontos újítás viszont, hogy az alkotmányos követelmények meghatározására kifejezett felhatalmazást kapna a testület, s ez nem csak a jogszabályok, hanem valamennyi, a vizsgálati körbe tartozó aktus vonatkozásában megjelenne. A szándék helyeselhető, ám a módosítás megfogalmazása már kifogásolható. Eszerint ugyanis a testület "alkotmányellenes értelmezés lehetősége esetén megállapíthatja az alkalmazásnál irányadó alkotmányos követelményeket". Az alkotmányos követelmények megfogalmazásának alapjául szolgáló, ún. "alkotmánykonform alkotmányértelmezés" lényege ugyanis nem az, hogy lehetséges a vizsgált aktus alkotmányellenes értelmezése, hanem az, hogy a több értelmezési lehetőség között olyan is van - az alkotmányellenesek mellett -, ami összeegyeztethető az Alkotmánnyal. Alkotmányos követelmény meghatározására tehát akkor van lehetőség, ha alkotmánnyal összeegyeztethető értelmezési lehetőség is van az interpretációs változatok között. Az Alkmód2. tervezetének megoldása azt sugallja, hogy abban az esetben is lehetséges alkotmányos követelmények meghatározása, ha a vizsgált aktusnak kizárólag alkotmányellenes értelmezései léteznek. Ebben az esetben viszont nincs mód az alkotmányos követelmény megfogalmazására, csak a megsemmisítésre: ellenkező esetben az Alkotmánybíróság normaalkotó szerepet kapna. Az "alkotmányellenes értelmezés lehetősége" kifejezést tehát "alkotmányos értelmezés lehetősége" szókapcsolatra kellene változtatni a koherenciazavar kiküszöbölése érdekében, elkerülve azt is, hogy az Alkotmánybíróság kényszerüljön értelmezéssel pontosítani az alaptörvényi előírást. Ez a hibás szóhasználat az Alkmód1.-ben is megjelent.
b) A módosítás igen helyesen alaptörvényi szintre emelné azt a szabályt, miszerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező, s a jelenlegi előírás pontosításaként nem a határozat elleni fellebbezést, hanem a jogorvoslatot zárná ki. Ez mindenképpen helyeselhető változtatási igény, annak ellenére, hogy csak fogalmi pontosításról van szó: eddig is értelemszerű volt ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság határozata ellen nem csak a szoros értelemben vett fellebbezésnek, hanem semmifajta jogorvoslatnak nincs helye.
c) Az Alkmód2. a korábbi tervezethez képest kibővült azzal a rendelkezéssel, mely szerint a "nemzetközi kötelezettséget tartalmazó jogszabályi rendelkezés alkotmányellenessége esetén, illetve ha törvény vagy annak rendelkezése olyan nemzetközi szerződésbe ütközik, amelynek kihirdetése a kormány hatáskörébe tartozik, az Alkotmánybíróság az eljárását felfüggeszti, és megfelelő határidő tűzésével az arra hatáskörrel rendelkező szervet az ellentét megszüntetésére hívja fel."
d) A módosítás alkotmányi szabállyá tenné, hogy az Alkotmánybíróság tizenegy tagból - köztük elnökből és helyettes elnökből - álló testület, valamint azt, hogy az elnököt és a helyettes elnököt az alkotmánybírák választják maguk közül, ami a korábbi tervezetek egy részéhez képest - ahol egyes variációkban az Országgyűlés jelent meg, mint az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására jogosultnak óhajtott szerv - kifejezetten előrelépés. Nem szerepel azonban, hogy hány évre történik e tisztségekre történő megválasztás: bár lehet róla törvényi szinten rendelkezni, a szabály Alkotmányba történő beemelése aligha feszítené szét az alaptörvény kereteit.
e) Az alkotmánybírák megválasztásával összefüggésben helyeselhető, hogy a módosítás kizárná az újraválaszthatóságot - e tilalom az Alkmód2. 16. § (5) bekezdése alapján csak a 2004. május 1-jét követően megválasztott alkotmánybíróra vonatkozna -, ám nem igazán találni kényszerítő indokot a megbízatás tizenkét évre emelése mellett. E változtatás valójában szükségtelennek - és emiatt értelmetlennek is - tekinthető, ugyanis e vonatkozásban valójában teljesen mindegy, hogy az alkotmánybíró kilenc, vagy tizenkét évig marad hivatalban. A tizenkét évre történő emelés indokaként[18] gyakran hallani, hogy ez az "alkotmánybírói képességek kibontakoz-
- 117/118 -
tatásához" szükséges. Ez az érvelés nem tűnik igazán meggyőzőnek. A kilenc év az alkotmánybírói képességek "kibontakoztatására" bőven elegendőnek látszik, amint ezt az első Alkotmánybíróság bizonyította is. Ott már az első, de legkésőbb a második évben karakteresen kirajzolódtak a bírói felfogások, láthatóvá vált, hogy a megválasztott személyek alkalmasak a tisztség betöltésére. Ezért a "kibontakozásra" - tehát ahhoz, hogy az alkotmánybíró a testület munkájában tevékenyen részt véve, alkotmányossági felfogását tervezeteiben és a szavazások alkalmával kifejezésre juttathassa - kilenc év bőségesen elegendő.[19] Aki ugyanis a kilenc év alatt nem tudja képességeit az Alkotmánybíróság szolgálatába állítani, annak semmi szükség további három évet biztosítani ehhez a kísérletezéshez. Mindent egybevetve az érvelésem nem a tizenkét évre emelés ellen, hanem az emelés ellen szól. Ha nincs érv a változtatás mellett, csak a változtatás kedvéért nem érdemes módosítani. Az emelés ugyanis csak akkor volna indokolt, ha a jelenlegi megbízatási idő túlságosan rövid - két, három év - lenne. A kilencéves periódus nem fogható fel ilyenként. A változtatásnak garanciális indoka nincs, előnyt nem eredményez a jelenlegi megoldáshoz lépest, hátrányként esetleg az "ítélkezés" egysíkúbbá válása emelhető ki, ám ez sem feltétlenül bekövetkező veszély. Fontos azonban, hogy a rotáció elve is akkor érvényesülhet megfelelően, ha elmarad az időtartam hosszának növelése.
f) Nagyon fontos és hasznos az alkotmánybíró függetlenségének alaptörvényi rögzítése. Eszerint az alkotmánybíró független, döntéseit kizárólag az Alkotmány és a jogszabályok alapján hozza meg, továbbá az alkotmánybíró pártnak nem lehet tagja, párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat. A garanciák beépítése a függetlenséget növeli és a befolyásmentes munkavégzést kívánja biztosítani. Egyetlen elem kifogásolható a megfogalmazásban: nem túl szerencsés a "döntéseit" kifejezés használata, az alkotmánybíró ugyanis egyszemélyben érdemi döntést nem hoz.[20] Helyesebb volna azt a fordulatot alkalmazni, hogy "a testület határozatának meghozatala és kidolgozása során véleményét és álláspontját kizárólag az Alkotmány és a jogszabályok alapján alakítja ki".
g) Az Alkmód2. alaptörvényi szintre emelné az alkotmánybírói megbízatás megszűnési eseteit. A tervezett felsorolás azonos a jelenlegivel, azzal a különbséggel, hogy az alkotmánybíró választójogának elvesztése is megszűnési esetté válna. Szerencsés lenne azonban, ha az Alkmód2. arra nézve is adna biztosítékot, ha valamely bíró megbízatásának megszűnésekor az Országgyűlés nem választja meg a bíró utódját. Korábban több alkalommal a minimális létszám közelében volt a betöltött alkotmánybírói státusok száma, s félő volt, hogy a parlament mulasztása - az alkotmánybíró-választás elmaradása vagy sikertelensége - miatt működésképtelenné válik a testület. Ennek elkerülése érdekében rögzíteni lehetne, hogy az az alkotmánybíró, akinek megbízatása a hetvenedik életév betöltésével vagy a megbízatási idő lejárta - vagyis az egyébként is tipikusnak mondható megszűnési esetek - miatt szűnt meg, az új bíró megválasztásáig - de maximált időtartamban, például egy évig - még maradjon hivatalban. Ezzel kiküszöbölhető lehet a működésképtelenné válás (pontosabban csak csökkenne a veszélye, mivel a lehetőség értelemszerűen csak a megszűnési esetek egy részére vonatkozhatna), másrészt az időkorlát beépítésével elkerülhető lenne az is, hogy a parlamenti többség azért ne válasszon új bírót, mert a lejárt megbízatású személy valamilyen (általában nem szakmai) oknál fogva szimpatikusabb neki, mint a szóba jöhető jelöltek bármelyike. Természetesen a politikai törekvések megjelenése ellen ez a megoldás sem nyújtana teljes körű védelmet.
h) Végezetül, az Alkmód2. nevesítené a felhatalmazást a részletes szabályokat tartalmazó, a jelenlegi képviselők kétharmadának szavazatával elfogadandó törvény megalkotására.[21]
Az Abtvj1. és az Abtvj2. szerkezetét tekintve is több vonatkozásban eltér a hatályos szabályozástól. A tervezetek preambulumai közötti különbség csupán annyi, hogy az Abtvj2. - helyesen - a "hatalmi ágak kölcsönös egyensúlyának elősegítése" kifejezés helyett a "hatalommegosztás elvének érvényre juttatása" kitételt tartalmazza.
A tervezetek I. fejezetei az alkotmánybírák jogállásának kérdéseit rendezik.
a) Az Abtvj1. alapján a megválasztás általános előfeltételei megegyeztek volna a hatályos szabályozással, azzal a kivétellel, hogy a magyar állampolgárság - Magyarországnak az Európai Unióhoz történő, várható csatlakozása következtében - előfeltétellé vált volna. Szintén finomodtak volna a szakmai kritériumok, melyek azonban a gyakorlati jogászok tekintetében hosszú távon még mindig nem biztosítanak megfelelő garanciát az Alkotmánybíróság függetlenségére és kiemelkedő színvonalú határozathozatalára nézve. (Az Alkotmánybíróság ugyanis nem ténybíró-
- 118/119 -
ság, hanem jogbíróság, vagyis nem tényeket vet össze jogszabállyal, hanem jogi normákat jogi normákkal, speciális, többnyire és főképpen alkotmányjogi szempontok alapján.) Eszerint az Országgyűlés az alkotmánybírákat azok közül a kiemelkedő tudású jogászok közül választotta volna, akik
- egyetemi tanárok, illetőleg (ez az "illetőleg" kifejezés az Abtvj2.-ben már nem szerepelne)
- az állam- és jogtudomány doktorai, a Magyar Tudományos Akadémia Doktorai, vagy
- legalább húszévi, jogi munkakörben eltöltött szakmai gyakorlattal és jogi szakvizsgával rendelkeznek.
Az Abtvj2. már eltérően fogalmaz. Eszerint az Országgyűlés az alkotmánybírákat azok közül a kiemelkedő tudású jogászok közül választaná, akik jogi szakvizsgával és
- vagy legalább húszévi, egyetemi jogi végzettséghez kötött munkakörben,
- vagy a közigazgatásban eltöltött szakmai gyakorlattal rendelkeznek.
E második lehetőség új elemként bukkan fel, mindkét változat esetében feltételként jelenne meg viszont a szakvizsga.
b) A jogi szakvizsga előírása a jelenlegi helyzethez képest formailag valóban előrelépés, lényegileg azonban aligha. A szakvizsga esetleges hiánya ugyanis eddig sem a húszéves gyakorlattal rendelkező jogászok körében, hanem az elméleti juristák oldaláról merülhetett fel. Ennek következtében nehezen található olyan jogász, aki húszéves szakmai gyakorlattal rendelkezik, s ezzel párhuzamosan nem teljesítette a szakvizsga-követelményeket. A gyakorlati jogászok körében mindez szinte kizártnak mondható. Emiatt továbbra is fennáll az a probléma, hogy a gyakorlati jogászok a megfelelő alkotmányjogi felkészültség hiányában töltenek be alkotmánybírói tisztséget: meglehet, hogy a maguk jogágában - civil vagy büntetőjogban - kiváló szakemberek, ám alkotmányjogi tudásuk potenciálisan - főként mivel még az elmúlt rendszerben tanultak alkotmányjogot - nem megfelelő. Véleményem szerint nem szabad eretnek gondolatnak tekinteni a leírtakat: a rendszerváltozást követő időszakban az alkotmányjog olyan erős térhódítása és tartalmi kiteljesedése indult meg, ami nem egykönnyen pótolható az átlagos jogászi műveltségből adódó ismeretekkel, hanem gyakorlatilag teljes újratanulást, sőt alkotmánybíró esetében - lévén, hogy ismételten kihangsúlyozva, alkotmánybíróról van szó - jóval alaposabb és elmélyültebb ismereteket feltételezne. Párhuzamba állítva: senki nem kifogásolja, hogy alkotmányjogi ismereteket nélkülöző előélettel valaki alkotmánybíróvá válik, ám jogászi berkekben valószínűleg felháborodást váltana ki, ha bármely alkotmányjogi tanszék munkatársa egyik napról a másikra - az egyetemi záróvizsgán és a szakvizsgán elvárt, azóta már igencsak megkopott büntető- vagy polgári jogi ismeretek birtokában - a Legfelsőbb Bíróság büntetőjogi vagy polgári jogi tanácsába, horribile dictu annak élére kerülne ítélkező bíróként, netán kollégiumvezető lehetne. Úgy vélem, a példa egyáltalán nem sarkított. Éppen emiatt indokolt lenne előírni bizonyos közjogi elméleti tudást tükröző képesítést is az alkotmánybíróvá választáshoz: így például a PhD-fokozat létét vagy igen jelentős szakirodalmi munkásságot az adott közjogi jogterületen. Az esetleges ellenérvek egyikének elébe menve: nem tartom megfelelő cáfolatnak azt, hogy számos jogállami alkotmánybíróság esetében alacsonyabbak az alkotmánybíróvá válás szakmai feltételei. A magas szakmai színvonal további biztosítása iránti igény aligha nevezhető eltúlzottnak, az alkotmányvédelem eddigi szintjének megtartása és további biztosítása iránti szükséglet viszont csak nehézségek árán vethető össze egyes potenciális jelöltek szakmai érzékenységével.
a) Az alkotmánybíró megválasztásával összefüggésben a jelölés szabályai a hatályos előírásokhoz képest annyiban változnának, hogy a bírák jelölésére vonatkozó előírások egy része alkotmányi szintre kerülne. Az alaptörvény tervezett módosítása szerint az alkotmánybíró személyére az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából - tehát nem az általuk jelölt képviselőkből, mint a hatályos előírások szerint - álló jelölőbizottság tenne javaslatot.[22] Az Abtvj2. szól a hatáskörrel rendelkező országgyűlési bizottság általi meghallgatásról, valamint a meg nem választás esetén bekövetkező új jelölésről. Ez utóbbi szerint, ha az Országgyűlés a jelöltet nem választja meg, az Alkotmányban meghatározott jelölőbizottság legkésőbb harminc napon belül (az Abtvjl. még tizenöt napos határidő tartalmazott) új javaslatot tesz. (A jelenlegi megoldáshoz képest újdonság, hogy kimaradna a "még azon az ülésszakon...belül" kitétel.) Az új bíró megválasztására adott törvényi határidő azonos lenne a jelenlegivel, azaz az Alkotmánybíróság új tagját továbbra is az elődje megbízási idejének lejártát megelőző három hónapon belül kell megválasztani, az Abtvj2. tehát periódust határoz meg, ellentétben az Abtvj1. elképzelésével, amely határidőt alkalmazott. Eszerint "az új alkotmánybírót az elődje megbízatási idejének lejárta előtt három hónappal" kellett volna megválasztani, vagyis az alkotmánybíró megbízatásának lejárta előtt három hónappal az utódnak jogilag már megválasztottnak kellett volna lennie. A jelenleg alkalmazott előírás szerinti megfogalmazás, miszerint ha az Országgyűlést előzőleg feloszlatták, a választást az újonnan megválasztott Országgyűlés alakuló
- 119/120 -
ülését követő két hónapon belül kell megtartani, annyiban bővül, hogy az Országgyűlés feloszlása, tehát önkéntes megbízatás-megszűnés esetén is alkalmazni rendeli e szabályt. Az Abtvj1. a választásra még csak egy hónapot hagyott volna.
Nem lenne viszont felesleges az időkorlát meghatározásakor azt is behatárolni, hogy az alkotmánybíró megbízatásának lejárta előtt mennyi legyen az az idő, ami előtt még nem lenne lehetséges utódjának a megválasztása. Ennek célja annak kiküszöbölése lenne, hogy az esetlegesen kétharmados többséggel rendelkező erők ne tudják a választások közeledtével a testületet előzetesen "feltölteni" akként, hogy például az olyan alkotmánybíró utódját is megválasztják, akinek megbízatásából történetesen még egy vagy két év is visszavan. A politikai törekvések hasonló vadhajtásait indokolt lenne még időben - törvényi szabályozással - lemetszeni, még akkor is, ha ésszerűen gondolkodva elképzelhetetlennek tűnik az ilyen jellegű visszaélés.
b) Továbbra sincs tervben azonban az alkotmánybíró megválasztásának elmaradása esetén az Alkotmánybíróság működőképességét biztosító garanciák megteremtése. Korábban huzamosabb ideig a működőképesség alsó létszámhatárán látta el feladatát az Alkotmánybíróság, emiatt indokolt lenne az A) III. g) pontban már javasolt megoldás alkalmazása.
c) A jelenlegi megoldás szerint az Alkotmánybíróság tagja a hivatalba lépése alkalmával az Országgyűlés előtt esküt tesz az Alkotmány feltétlen megtartására és kötelességei lelkiismeretes teljesítésére.[23] Az új elképzelés már nem határozza meg törvényi szinten az eskü tárgyát, viszont a megválasztott alkotmánybíró vonatkozásában a hivatalba lépés előtti eskütételt teszi kötelezővé, ami pontosabb szóhasználatnak tekinthető.
a) Az alkotmánybíróval szemben fennálló összeférhetetlenségi szabályokat jelenleg az Abtv. 9. és 10. §-ai rendezik. Ezek alapján az Alkotmánybíróság tagja nem lehet országgyűlési képviselő, tanácstag,[24] más állami szervnél nem tölthet be tisztséget, érdekképviseleti szervnél vezető tisztséget és nem lehet párt tagja. Ez arra változna, hogy "az alkotmánybírói megbízatással összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi, politikai vagy gazdasági tisztség, illetve megbízatás" (5. § (1) bekezdés 1. mondat). A tervezett szabály tehát jóval tágabb körben, de egyben bizonytalanabb módon fogalmazná meg az összeférhetetlenségi szabályokat, azaz nem konkrét tisztségek vonatkozásában adna tiltó rendelkezést, hanem általában vett kizárási klauzulákat alkalmazna.
b) Az Abtvj2. - nem túl szerencsésen - elhagyná a jelenlegi Abtv. által alkalmazott fordulatot, mely szerint "az Alkotmánybíróság tagja az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet".[25] Ezt a kitételt a pártatlanság követelménye miatt a törvényben kellene hagyni, esetleg azzal a módosítással, hogy kikerülne belőle "az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül" kitétel, amely egyrészt értelmezhetetlen, másrészt előírása teljesen feleslegesnek mondható.
c) Az Abtv. 9. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tagja tudományos, oktató, irodalmi és művészeti tevékenység kivételével más kereső foglalkozást nem folytathat. A tervezett változtatás ezt annyiban érintené, hogy az "irodalmi" kitétel kikerülne a törvényből, ellenben nevesítve lenne a szerzői jogi védelemben részesülő, valamint a lektori és a szerkesztői tevékenység is a kivételek között. Mivel a tudomány, a művészet és az irodalom minden alkotása szerzői jogi védelem alá tartozik,[26] a pontosabb és összeszedettebb megfogalmazás alkalmazása nem lenne előnytelen az új törvény megalkotásakor. Az Abtvj2. és az Abtvj1. egyaránt tartalmazza e pontatlanságot, csak nyelvtani változás fedezhető fel az új tervezetben.
d) A jelenlegi törvény 5. § (3) bekezdésében foglalt szabály, mely szerint az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a választást megelőző négy évben a kormány tagja vagy valamely párt alkalmazottja volt, valamint az sem, aki vezető államigazgatási tisztséget töltött be, az összeférhetetlenségi okok között lenne szabályozva. A rendelkezés annyiban változna, hogy az Abtvj2. nem a bíró választását, hanem a jelölését megelőző négy évről rendelkezne, s kimondaná, hogy nem lehet alkotmánybíró, aki a jelölését megelőző négy évben köztársasági elnök, országgyűlési képviselő, a kormány tagja, politikai államtitkár, illetve valamely párt tisztségviselője vagy alkalmazottja volt. A kizárt személyek köre tehát bővülne és a jelenlegi megfogalmazások is változnának. Mivel az Alkotmánybíróság pártatlansága kiemelkedően fontos követelmény, az összeférhetetlenség eseteinek bővítése nem kifogásolható. Az azonban már annál inkább az volt, hogy az Abtvj1. az összeférhetetlenségi esetek között kívánta rögzíteni azokat a szabályokat, amelyek valójában a megválasztás negatív előfeltételeiként aposztrofálhatók. Ezt a hibát még az új Abtv. elfogadása előtt korrigálni kellett, melyet az Abtvj2. meg is tett.
e) Látszólag változna az a szabály is, mely szerint, ha az Alkotmánybíróság tagjává megválasztott személlyel kapcsolatban a törvényben felsorolt összeférhetetlenségi ok áll fenn, azt a megválasztását követő tíz napon belül meg kell szüntetnie, és ennek megtörténtéig az Alkotmánybíróság tagjává megválasz-
- 120/121 -
tott személy a tisztségéből eredő jogkörét nem gyakorolhatja.[27] Az Abtvj2. 6. § (1) bekezdése ugyanis csak a megszüntetési kötelezettségről szól, határidő megjelölése nélkül, továbbá az összeférhetetlenségi ok és annak megszüntetése - alkotmánybíró általi, elnök felé haladéktalan, írásban történő - jelzési kötelezettségéről szól. Míg az Abtvj1. 6. §-a a tisztségéből eredő "feladatait" kifejezést alkalmazta, az Abtvj2.-ben a "hatásköreit és feladatait" kifejezés jelenik meg. Másrészt, míg az Abtvj1. az "alkotmánybíró személyével" kapcsolatos összeférhetetlenségi okok megszüntetéséről szólt, az Abtvj2. "az alkotmánybíróval" kapcsolatos okokról beszél. Kérdéses, hogy a törvény szerkesztőinek volt-e valamilyen céljuk a változtatással, vagy az csupán pontosítási kísérletnek tekinthető.
Az Abtvj2. a megszüntetés határidejét a 9. §-ában szabályozná, a megbízatás megszűnési esetei között. A tíz napos időtartamot azonban ésszerűbb lenne az összeférhetetlenségi okkal együtt szabályozni, nem pedig a szövegben jóval később, a megszűnési esetek körében nevesíteni.
f) Ugyancsak ésszerűtlen az összeférhetetlenségi szabályok közül annak a kivétele, miszerint, ha az alkotmánybíró az összeférhetetlenséget a megadott határidőn belül nem szünteti meg, az Alkotmánybíróság határozatban állapítja meg a tisztség megszűnését. A jelenlegi megoldás ezt együtt rendezi az összeférhetetlenségi esetekkel, míg az Abtvj2. a megszűnési okok között nevesítené, az összeférhetetlenségi részben ezzel összefüggésben csak a hivatalba lépésnek, a tisztség gyakorlásának, illetve az illetményben és juttatásokban való részesedésnek a tilalmáról szólna. Célszerűbb lenne a megszűnési esetek köréből ezt a tervezett előírást az összeférhetetlenséggel együtt szabályozni.
g) Nem tekintem viszont feltétlenül praktikusnak azt az expressis verbis történő előírást, mely szerint a megválasztott alkotmánybíró a vele kapcsolatban fennálló összeférhetetlenségi okot köteles megszüntetni. Egyrészt ez a megszűnésből egyértelműen következik, emiatt elmaradása nem rejt magában különösebb veszélyt. Másrészt, bár ritka esetnek tekinthető, mégis előfordulhat, hogy az illető nem tud valamely összeférhetetlenségi okról vagy nem figyel rá kellőképpen. Mivel a törvény amúgy is előírja, hogy az Alkotmánybíróság a tíz nap elteltével kimondja a tisztség megszűnését, az illető nézetem szerint választhat, hogy alkotmánybíró kíván-e lenni, vagy az összeférhetetlen tisztséget óhajtja gyakorolni. Ez utóbbi esetben ugyanis nyilván nem kell megszüntetnie azt. A szabály emiatt voltaképpen csak deklaratív jellegű, előírása a mondottak miatt felesleges is. Az is észrevehető azonban, hogy az ilyen esetek - az alkotmánybírói pozíció magas presztízsére és a választáshoz megtett előkészületekre is tekintettel - nem tekinthetők túlzottan életszerűnek.
Új elemként jelenik meg a tervezett szabályozásban az alkotmánybíró vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége.[28] Eszerint az alkotmánybíró a megválasztását követő harminc napon belül, majd ezt követően háromévente, illetőleg, ha megbízatása megbízási időtartamának lejárta előtt megszűnik, az azt követő harminc napon belül vagyonnyilatkozatot tesz a köztisztviselőkre megállapított adattartalommal és adatkezelési szabályokkal. Az Abtvj2. rögzíti továbbá, hogy a vagyonnyilatkozatot az Alkotmánybíróság Hivatala tartja nyilván, illetve, hogy a vagyonnyilatkozat tartalmát az Alkotmánybíróság teljes ülése ellenőrzi. Garanciajelleggel jelenik meg az az előírás, miszerint az alkotmánybíró vagyonnyilatkozata - eltekintve az azonosító adatoktól - nyilvános. Fontos garanciatartalmat hordoz az a tervezett rendelkezés, mely szerint ha az alkotmánybíró a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének nem tesz eleget, annak teljesítéséig a tisztségéből eredő feladatait és hatásköreit[29] nem gyakorolhatná, és illetményben, juttatásokban nem részesülhetne. Az Abtvj2. ezzel összefüggésben is kifejezetten hangsúlyozza azonban, hogy a kötelezettségnek való megfelelésnek a korábban megállapított határidőn belül kell megtörténnie.
a) Az alkotmánybíró mentelmi jogával kapcsolatban az Abtvj2. az Abtvj1.-gyel ellentétben már nem mondaná ki, hogy az az országgyűlési képviselőkével azonos, hanem - a jelenlegi megoldásnak megfelelően - annyit írna elő, hogy az alkotmánybíró nem vonható felelősségre a hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és leadott szavazata miatt. A mentelmi jog másik oldalával összefüggésben tervezett változtatási igény abban összegezhető, hogy az alkotmánybírót az Alkotmánybíróság előzetes hozzájárulása nélkül - a tettenérés esetét kivéve - nem lehetne őrizetbe venni, ellene büntetőeljárást, valamint szabálysértési eljárást indítani, továbbá kényszerintézkedést[30] alkalmazni. Kikerülne tehát a felsorolásból a jelenleg szereplő letartóztatás, új elem lenne viszont a szabálysértési eljárás nevesítése.
b) Az Abtvj1.-ben új elemként jelent volna meg, hogy a tárgyalt mentelmi jog nem jelentené akadályát az alkotmánybíró felelősségre vonásának a nemzetközi szerződéssel létrehozott nemzetközi bíróság előtt, az annak joghatósága alá tartozó büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt.[31] Az Abtvj2. ezt akként fogalmazza meg, hogy "az (1) és (2) bekezdésben meghatározott mentelmi jog nem jeleni akadályát
- 121/122 -
az alkotmánybíró felelősségre vonásának a Magyar Köztársaság által elismert joghatósággal rendelkező nemzetközi bíróság előtt, az annak joghatósága alá tartozó büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt." A rendelkezés - amennyiben hatályba lép - valószínűleg a holt szabályok sorát erősíti: aligha valószínű, hogy alkalmazására valaha is sor kerülne.
c) Az az előírás, hogy ha az alkotmánybíró mentelmi jogát az Alkotmánybíróság felfüggeszti, a bíró e tisztségből eredő feladatait nem gyakorolhatja, az Abtvj1. szerint - szabálysértési eljárás kivételével - megmaradt volna. Kikerült volna azonban a regulációból az az elem, hogy e felfüggesztésre akkor is sor kerülhet, ha az Alkotmánybíróság tagja ellen tettenérés alapján indult büntetőeljárás. Az Abtvj1. azt sem nevesítette ehelyütt expressis verbis, hogy az Alkotmánybíróság teljes ülése jár el ezekben az ügyekben. Az Abtvj2. azonban számomra érthetetlen módon e rendelkezéseket nem tartalmazza. A jogalkotó tehát vagy egyértelműnek tartja ezt az elvárást, vagy nem látja problematikusnak a garancia hiányát. Jómagam szerencsésebbnek tartanám, ha az új Abtv. tartalmazna ilyen jellegű elvárást.
d) Mivel a szabálysértési eljárás új szabályozási megoldásként megjelenne a törvényben, a jogalkotó lehetőséget adna az alkotmánybírónak arra, hogy mentelmi jogáról szabálysértési ügyben lemondhasson.
Az alkotmánybírói tisztség megszűnésének esetei a jelenlegi megoldásokhoz viszonyítva több tekintetben is eltéréseket mutatnak fel. Mivel az Alkotmány az elképzelés szerint taxatíve felsorolná a megszűnési eseteket, az Abtvj1. nem tartalmazta volna a részletes szabályozást nem igénylő két esetet: az alkotmánybíró halálát és a megbízatási időtartam leteltét. Ez azonban nem lenne felesleges; az Abtvj2. kifejezetten rögzíti is, hogy az alkotmánybíró megbízatása "az Alkotmányban meghatározott megbízatási időtartam elteltével" megszűnik.
a) Nem változna meg - illetve csak megfogalmazásában - a hetvenedik életév betöltésével történő megszűnési ok, azonban az új rendelkezések már nem szólnának arról, hogy a hetvenedik életév betöltése egyben kötelező nyugállományba vonulási ok-e. (Úgy vélem, ez egyébként értelemszerű).
b) Az összeférhetetlenséggel kapcsolatban már jeleztem, hogy ennek szabályozása az összeférhetetlenség című részben kellene, hogy megtörténjen, s a megszűnési esetek között csak minimális szabályozásra lenne szükség. Az összeférhetetlenség megállapítása tekintetében nem történne érdemi szabálymódosítás: az összeférhetetlenségi ok Alkotmánybíróság általi megállapításától számítva (a jelenlegi szabály megfogalmazása szerint ez az összeférhetetlenséget megállapító alkotmánybírósági ülés időpontjától számít, ami tartalmi eltérést nem eredményez) tíz nap állna az alkotmánybíró rendelkezésére az összeférhetetlenség megszüntetésére.
c) Az Abtvj2. a jelenlegi megoldás lényegét átvenné a lemondás lehetőségével kapcsolatban. Eszerint az alkotmánybíró bármikor, indokolás nélkül lemondhatna megbízatásáról. E lemondást a jelenlegi megoldással egyezően az Alkotmánybíróság elnökével kellene közölni, aki azt köteles lenne elfogadni. Új elemnek csak az írásbeliség expressis verbis történő előírása tekinthető.
d) Az Abtvj2. szerint a felmentéssel kapcsolatban maradna a jelenlegi szabályból az az elem, miszerint felmentéssel akkor szűnhet meg a megbízatás, ha az Alkotmánybíróság tagja neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízatásából eredő feladatainak, de az Abtvj2. erre százhúsz napos határidőt állapítana meg.[32] Ugyancsak új elem, hogy fel kellene menteni azt a bírót, aki megbízatásából eredő feladatainak egy éven túl nem képes eleget tenni. Az egyéves határidő megfelelőnek mondható, és kifejezetten szerencsés is, hogy a jelenlegi, csak a kizárásra alkalmazott szabályt a jogalkotó differenciálná. A korábbi, Abtvj1. által tervezett kilencven napos határidőt viszont szűknek éreztem, azzal együtt, hogy ekkor a felmentés még nem kötelező, hanem csak lehetőség lett volna.
e) A kizárással összefüggésben az Abtvj2. a jelenlegi megoldásból merítve, de - helyeselhetően - már nem lehetőségként, hanem kötelező kizárási okokként tartalmazná, hogy kizárással akkor szűnik meg a megbízatás, ha
ea) az alkotmánybíró neki felróható okból százhúsz napig[33] nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak;
eb) jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el, és ezért szabadságvesztésre ítélik.
Jelentős változás az Abtvj2.-ben, hogy e változat már nem tartalmazná az Abtvj1.-ben mellesleg nevesített, alábbi két esetet:
Egyrészt azt, ha az alkotmánybíró a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét annak keletkezésétől számított egy éven belül szándékosan nem teljesíti; illetve, ha vagyonnyilatkozatában szándékosan lényeges adatot, tényt valótlanul közöl.
Ennek az elmaradásnak az indoka számomra viszonylag nehezen érthető.
Új megoldás lenne tehát a százhúsz napos határidő alkalmazása, továbbá a bűntett megállapításának vonatkozásában a szabadságvesztésre ítélés feltételként való megjelölése. Ez utóbbival kapcsolatban úgy vélem, a közélet tisztaságának követelménye nem indokolja e feltétel szabását, így jómagam a továbbiakban sem tenném törvényi előírássá.
- 122/123 -
A feladatok ellátásának százhúsz napon túli, a bírónak felróható okból történő elmaradása helyesen von maga után kötelező kizárást, ugyanis a jelenlegi egy év igencsak eltúlzott határidőnek tekinthető.
Az Abtvj2.-ből általam hiányolt, az Abtvjl.-ben szereplő megoldással összefüggésben annyit jegyeznék meg, hogy a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség elmaradásához fűzött - egyébként a hatályos szabályozás által is alkalmazott - egyéves határidőt túlzottnak érzem: kilencven nap alatt ez probléma nélkül megoldható lehet, a közélet tisztasága érdekében pedig e szigorúbb előírás aligha lenne elutasítható. Másrészt - véleményem szerint - a szándékosság előírása is felesleges lett volna, ugyanis aligha igazolható ilyen súlyos mulasztás akár gondatlansággal, akár a bírón kívüli ok miatti késedelemmel.
Eltűnne viszont a kizárási lehetőségek közül a "más módon a tisztségére méltatlanná vált" kitétel. Ez az elképzelés helyeselhető, ugyanis határozatlan fogalmat küszöbölne ki a törvény rendszeréből. Erre hivatkozással ugyanis - adott esetben - akár mondvacsinált okkal is el lehet távolítani a többségnek "kevésbé szimpatikus" alkotmánybírót.
f) A választójog elvesztése mint kizárási ok értelemszerűen adódik az Alkmód2. korábbi rendelkezéseiből. Az Abtvj2. előírná, hogy a választójog megszűnését az Alkotmánybíróság elnöke a választójoggal nem rendelkezők nyilvántartását vezető szervtől kapott értesítés alapján állapítaná meg. Kérdéses, hogy ez az előírás kihez telepítené a kezdeményezés kötelezettségét: az Alkotmánybíróság elnökének kellene e szervet megkeresnie, vagy a szerv automatikusan köteles lenne ilyen esetben az Alkotmánybíróság elnökének jelzést tenni. A jóhiszeműség elvéből, az állami szervek együttműködési kötelezettségéből, valamint a tisztességes eljárás követelményéből az következne, hogy mindkét szerv önmagától lenne köteles cselekedni ilyen eset előfordulásakor.
g) Az Abtvj2. rendezné, hogy mely esetekben van szükség a teljes ülés általi eljárásra, s mikor elég az Alkotmánybíróság elnökének megállapítása a megbízatás megszűnésével összefüggésben. Mivel ezek a kérdések nem vetnek fel problémát, emiatt tárgyalásukat ehelyütt mellőzöm.
h) Az Abtvj2. a korábbi tervezethez képest - a már tárgyaltakon kívül - egyetlen új szabályt tartalmazna. Eszerint "Ha az alkotmánybírói megbízatás megszűnéséről az Alkotmánybíróság határoz, a megbízatás megszűnésének időpontja a határozat meghozatalának napja, egyéb esetekben a megbízatás megszűnésének alapjául szolgáló ok bekövetkezésének napja".
a) Az Abtvj2. a jelenlegi előírással azonosan utalná az Alkotmánybíróság elnökének illetményére és juttatásaira vonatkozó szabályozási igényt külön törvénybe.
b) Mivel az Abtv. szerint valamennyi alkotmánybíró (köztük a helyettes elnök) díjazása megegyezik a miniszterek díjazásával azzal az eltéréssel, hogy a vezetői illetménypótléka a miniszteri illetménypótlék másfélszerese, visszalépés lett volna az az Abtvj1.-ben szereplő javaslat, mely szerint csak a helyettes elnök kapna a miniszterénél magasabb vezetői illetménypótlékot, nevezetesen az alapilletmény 80 %-át. Az Abtvj2. már nem is tartalmazza e rendelkezést.
c) Új elem lenne viszont, hogy az alkotmánybíró megbízatásának időtartama közszolgálati jogviszonyban eltöltött időnek, illetőleg nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít, valamint, hogy az alkotmánybírót minden naptári évben negyven munkanap szabadság illeti meg. Ezek kifejezett rögzítése mindenképpen üdvözölendő.
Az Abtvj2. e tekintetben részletesebb szabályokat tartalmaz az elnökre vonatkozóan. A 12. §-a részletesen meghatározza az elnökválasztás folyamatát, némi változtatással átvéve a jelenlegi Ügyrendben foglalt regulációt, kiegészítve azt a hatályos Abtv. egyes elemeinek módosított változatával. Eszerint az Alkotmánybíróság elnökét - az alkotmánybírák közül - a teljes ülés választaná meg három évre.[34] Az Abtvj2. (6) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság elnöke újraválasztható lenne e tisztségre. Az elképzelés szerint, ha a megválasztott elnök megbízatásából három évnél kevesebb lenne hátra, az elnökké választás a megbízatás hátralevő idejére szólna. Ez a szabály a jelenlegi megoldás másképpen történő megfogalmazása, vagyis, hogy az elnök újraválasztása nem érinti az Alkotmánybíróság tagjának megbízatási idejét. Az Abtvj1. tárgyalt rendelkezésének (7) bekezdése azonban kimondta volna, hogy nem választható az Alkotmánybíróság elnökévé az az alkotmánybíró, akinek a megbízatási idejéből egy év vagy annál kevesebb van vissza.[35] Az előírás akár ésszerű érvekkel is alátámasztható lett volna, így azzal kapcsolatban részemről különösebb ellenvetés nem is volt támasztható. Az Alkotmánybíróság zavartalan működésének biztosítása és az ahhoz szükséges összehangolási tevékenység valóban indokol-
- 123/124 -
hatja, hogy az elnöki tisztség perszonális vonatkozásban viszonylag stabil legyen, vagyis az azt betöltő alkotmánybíró személye ne cserélődjön gyakran. Ez azonban csakis erre vonatkozó tételesjogi szabályozási alappal támasztható alá, vagyis a mai előírások alapján - még észérvek esetleges, de nem feltétlen megléte esetén - nem képviselhető az ilyen irányú elképzelés. Ellenvetésként fogalmazható meg azonban, hogy a szabályozás szerint miért lett volna alkotmánybíróvá választható az, akinek a hetvenedik életéve betöltéséhez már csak egy év hiányzik, ugyanakkor miért nem lehetett volna elnök ugyanaz a személy. Ez legalábbis némi logikátlanságot jelent, ám figyelembe veendő az is, hogy a két esetben eltérő a megválasztásra jogosult szerv, továbbá a választást megelőző procedúra bonyolultsága és időigényessége, ebből eredően pedig az ilyen esetek előfordulási valószínűsége is. Az Abtvj2. azonban e szabályt már nem foglalná magában.
Az Abtvj2. annyiban módosítaná az elnök megválasztásának szabályait, hogy az első forduló eredménytelensége esetén már nem a három, hanem csak a két legtöbb szavazatot kapott bíró indulhatna a második fordulóban. Pontosabbá válna az a jelenlegi, Ügyrendben foglalt kitétel is, amely arra az eshetőségre vonatkozik, ha szavazategyenlőség miatt a három legtöbb szavazatot kapott alkotmánybíró személye nem állapítható meg. A jelenleg hatályos megoldás szerint ekkor "a szavazásban jelöltként az a három alkotmánybíró vesz részt, akiknek alkotmánybírósági tagsága a leghosszabb ideje áll fenn, egyenlő idejű tagság esetén pedig azok, akik korban a legidősebbek". Vagyis kizárólag nyelvtani értelmezéssel arra a következtetésre lehetne jutni, hogy a második forduló jelöltjei nem az azonos szavazatot kapott, hanem valamennyi alkotmánybíró köréből kerülnek ki. Ezt a félreértést - vagy az esetleges későbbi szándékos félreértelmezési kísérletet - jó érzékkel előzné meg az Abtvj2., mely szerint "ha szavazategyenlőség miatt a két legtöbb szavazatot kapott alkotmánybíró személye nem állapítható meg, a második választási fordulóban jelöltként az egyenlő szavazatot kapott alkotmánybírákközül az az (sic!) alkotmánybíró vesz részt, akinek alkotmánybírói megbízatása hosszabb ideje áll fenn, egyenlő idejű megbízatás esetén pedig az, aki életkorban az idősebb". Az "egyenlő szavazatot kapott alkotmánybírák közül" megfogalmazás a jelenlegihez képest egyértelműen pontosítást eredményezne, azonban az "az az alkotmánybíró" kitétel helyett szerencsésebb lenne az "az a két alkotmánybíró" szövegezés alkalmazása, mivel ez tükrözné a valós törvényi elvárást és állapotot.
Az új szabályozás a helyettesítés tekintetében némileg eltér a hatályos megoldástól. Az Abtvj2. 11. § (2) bekezdése a jelenlegi regulációval azonos: az Alkotmánybíróság elnökét akadályoztatása esetén a helyettes elnök helyettesíti, mégpedig teljes jogkörben. A (3) bekezdés az elnöki jogkör gyakorlásáról azokra az esetekre nézve tartalmaz előírásokat, amikor az Alkotmánybíróság elnökének alkotmánybírói vagy elnöki megbízatása megszűnt. Ekkor jogkörét a helyettes elnök gyakorolná, ennek hiányában pedig az az alkotmánybíró, akinek alkotmánybírói megbízatása a leghosszabb ideje áll fenn, egyenlő idejű megbízatás esetén pedig az, aki életkorban idősebb. Észrevehető, hogy az Alkotmánybíróság elnöke bizonyos esetekben akkor is elláthatná az elnöki tisztségből eredő feladatokat, amennyiben elnöki - de nem alkotmánybírói - megbízása megszűnne. Akkor ugyanis, ha alkotmánybíró marad, de elnöki megbízatása megszűnik, és a helyettes elnöki tisztség sincs betöltve, elláthatná az elnöki feladatokat, ha megbízatása neki állna fenn leghosszabb ideje, illetve más körülmények esetén, ha életkorát tekintve ő lenne a legidősebb alkotmánybíró. Ez azonban különösebb problémákat nem vetne fel a testület működésében.
a) Az Abtvj2. a jelenlegi szabályozást az a), b), és c) pontok tekintetében változatlanul hagyná.[36] Törvényi szinten új elnöki feladatként jelentkezne, hogy az elnök gyakorolja a munkáltatói jogokat az Alkotmánybíróság alkalmazottai felett,[37] más tekintetben is új megfogalmazás azonban, hogy előkészíti az Alkotmánybíróság ügyrendjét és annak módosítását. Értelemszerű azonban, hogy e feladatába a gyakorlatban valószínűleg más alkotmánybírákat is bevonna: nem biztos ugyanis, hogy az esetlegesen civiljogász vagy büntetőjogász elnök az Ügyrend megalkotásának előkészítését - vagyis a szövegtervezet, vagy problematika kidolgozását - ne adná át közjogász, esetleg kodifikációs múlttal rendelkező bírótársának, illetve bírótársainak. Az "előkészítés" kitételből azonban mindez probléma nélkül levezethetőnek tűnik.
b) Módosulna a jelenlegi d) pont szövegezése is: eszerint az elnök ellátná azokat a feladatokat, melyeket jogszabály, az Ügyrend, illetve az Alkotmánybíróság teljes ülése a feladatkörébe utal. A korábbi megfogalmazás véleményem szerint szerencsésebb volt: nem vet fel ugyanis problémát, ha az elnök hatáskörébe törvény, vagy az Alkotmánybíróság teljes ülése utal feladatot. (Az Ügyrend, illetve a teljes ülés közötti megkülönböztetés jelen esetben a teljes ülés által Ügyrendbe foglalt, illetve eseti jelleggel adott
- 124/125 -
feladatok között különböztet, a tennivaló tehát mindenképpen a teljes üléstől ered.) Az a tény viszont, hogy az elképzelések szerint jogszabály is az Alkotmánybíróság elnökének feladatot adhat, már több kérdést is involvál. Elsőként, nehezen képzelhető el, hogy törvény alatti szinten elhelyezkedő jogszabály az Alkotmánybíróság elnökének, mint a független alkotmányvédő testület első emberének az elnöki minőségével összefüggő és a testület alkotmányvédő feladatával kapcsolatos feladatokat állapítson meg.[38] Másrészt viszont látható, hogy a szerencsétlen megfogalmazás értelemszerűen a törvény kitételt takarja, az Országgyűlésen kívüli más jogalkotó szervek ugyanis feladatkörüket tekintve sem kerülnek olyan helyzetbe, hogy az Alkotmánybíróság elnökének kompetenciájával bármilyen módon érintkezzenek. A félrevezetőnek mondható megfogalmazást így szerencsés lenne még a törvény elfogadása előtt módosítani.
c) Az Abtvj1. 13. § (3) bekezdése szerint az elnök javaslatára történt volna a főtitkár megválasztása is. Az Abtvj2. azonban ettől eltérő megoldást alkalmaz. Eszerint a főtitkárválasztás helyett az Alkotmánybíróság elnöke általi kinevezéssel nyerné el tisztségét. Az ezzel kapcsolatban bevezetni tervezett feltételek azonban több ponton kifogásolhatók. Az Abtvj2. szerint ugyanis "a főtitkár személyére - a jogi szakvizsgát tett, büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgárok közül - az Alkotmánybíróság elnöke tesz javaslatot a teljes ülés részére. A teljes ülés egyetértése esetén a főtitkárt az Alkotmánybíróság elnöke határozatlan időre nevezi ki".
ca) Egyrészt szerencsésebb lenne szólni a főtitkár felmentéséről is.
cb) Másrészt számomra nehezen érthető, hogy a főtitkári tisztség betöltéséhez miért előfeltétel a jogi szakvizsga megléte. Nem kevésbé rátermett főtitkárok származhatnak a tudományos életből is, esetleg szakvizsga nélkül.
cc) Végül a tervezett megfogalmazás némileg úgy érthető, hogy nem a főtitkárnak kell az ott meghatározott körből kikerülnie, hanem az Alkotmánybíróság elnökének, vagyis, hogy a főtitkárt az e kritériumoknak megfelelő állampolgárok közül nem akárki, hanem az Alkotmánybíróság elnöke javasolja. Bár ez a felvetés némileg erőltetett, a félreérthetőség (félreértelmezhetőség) miatt indokolt lenne változtatni a megfogalmazáson.
Visszatérve azonban a tervezetekre, az elnöknek láthatóan komoly beleszólása van a főtitkárnak javasolt személy kiválasztásába, ez azonban korántsem parttalan lehetőség: aligha képzelhető el ugyanis, hogy a főtitkárválasztás előtt ne lenne a testületen belül is egyfajta konszenzus vagy legalábbis egyeztetés a főtitkárnak javasolt személyről. Ezen túlmenően a végső döntés a teljes ülés kezében van.
d) Az elnök javaslatára történne a háromtagú tanácsok összetételének meghatározása is. A főtitkár megválasztása vonatkozásban mondottak itt is irányadók: a végső döntés a teljes ülésé, másrészt az elnöki jogkört - éppen emiatt - valószínűleg behatárolja valamiféle előzetes egyeztetés a teljes ülésen belül. Emiatt az elnöki aktus - hasonlóan, mint a főtitkár megválasztása vonatkozásában - szimbolikusnak mondható.
e) A jelenlegi megoldáson nem módosítva elnöki hatáskörben hagyná az Abtvj2. az előadó alkotmánybíró kijelölésének jogát is.[39]
f) Fontos és helyeselhető változás lenne, hogy a nyilvánvalóan alaptalanságra hivatkozva történő, egyszemélyi elnöki elutasítás lehetősége az új szabályozásban már nem jelenne meg. A nyilvánvalóan alaptalanságra hivatkozással egyszemélyi elutasítást lehetővé tevő rendelkezés ugyanis ellentétben áll a jogbiztonság követelményével, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvének szerves részeként él az alkotmánybírósági gyakorlatban is. Ennek indoka, hogy a "nyilvánvalóan alaptalan" kitétel nem felel meg az egyértelműség elvárásának. Harmathy Attila alkotmánybíró is megjegyzi, hogy "a nyilvánvaló alaptalanság fogalmát az Abtv. nem határozza meg, és nem ad támpontot az értelmezéshez az Abtv. tervezetének miniszteri indokolása sem".[40]
Az Abtvj1. 14. §-a rögzítette, hogy az Alkotmánybíróság az arra jogosult írásbeli indítványa alapján jár el, továbbá, hogy az Alkotmánybíróság előtti eljárás költség- és illetékmentes. Az Abtvj2. 14. §-a azonban nem tartalmazná azt a kitételt, mely szerint az Alkotmánybíróság eljárása "költségmentes". A megfogalmazást tekintve ez helyeselhető, ugyanis értelemszerűen nem költségmentes az eljárás, csak a költségeket nem kell az indítványozónak állnia. Ebben az értelemben viszont nem helyeselhető, hogy az új tervezet nem tartalmazza az előírást.
Indokolt lenne ezen túlmenően az új törvényben rögzíteni a beadványok elektronikus úton történő benyújtásának lehetőségét és annak szabályait. Jelenleg az Alkotmánybíróság e-mailben nem fogad el beadványt.[41] Ennek lehetőségét véleményem szerint hosszú távon nem lehet kizárni, a közigazgatási hatósági eljárás koncepciója például kifejezetten lehetővé tenné. Az Alkotmánybíróság eljárásában - a személyes jelleg hiánya miatt - ennek még kevesebb elvi vagy gyakorlati akadálya lenne.
- 125/126 -
A jelenlegi megoldáshoz hasonló tartalommal foglalja magában az Abtvj2. a jogi képviseletre vonatkozó előírásokat, azzal a különbséggel, hogy nem utal a törvény és az Ügyrend általi eltérés lehetőségére.
Kérdésként merül fel a rendelkezéssel összefüggésben az, hogy vajon melyik eljárástípus igénybevételéhez szükséges, pontosabban melyiknél merülhet fel egyáltalán a képviselő általi eljárás. Az Abtvj2. ezzel valószínűleg az egyéni jogsérelem elbírálásával kapcsolatba hozható alkotmánybírósági eljárásokra utal, pontosabban azokra, melyeknél személyes képviseletre van szükség. Ez a megállapítás azzal is alátámasztható, hogy azoknál az eljárásoknál, melyeknél megjelenik a popularis actio, értelemszerűen felesleges lenne az a megkötés, miszerint ügyvédjelölt az Alkotmánybíróság előtt nem járhat el: ha bárki (tehát laikus is) minden további nélkül indítványozhat, a szakmailag képzettebb személyek kizárása nem lenne indokolható. A képviselet tehát e logika alapján a bárki által indítható eljárásokra nem vonatkoztatható. Ez még akkor is igaz, ha ilyen eljárástípusban vesz igénybe valaki képviseletet, vagyis ügyvédi segítséget: ekkor ugyanis az ügyvéd(jelölt) által elkészített beadvány problémamentesen beadható saját néven. Valójában tehát megállapítható, hogy a képviselet léte vagy az arra való meghatalmazásra vonatkozó szabályok betartása - mivel az csak az indítvány elkészítéséhez szükséges, ám a benyújtás már történhet saját néven akként, hogy az ügyvédi közreműködés ki sem derül - az alkotmánybírósági eljárás megindítása tekintetében teljességgel irreleváns. Ez a megállapítás pedig már nem csak a popularis actio jellegű, hanem valamennyi eljárásra vonatkozik. Ebből következően a jogi képviseletre és a meghatalmazásra való jogosultság vizsgálata csak akkor jöhet szóba, ha az eljárás megindítására jogosult szerv vagy személy jogi képviselőt vesz igénybe az indítvány elkészítéséhez és/vagy beterjesztéséhez (vagyis meghatalmazással jár el az ügyvéd), vagy akkor, ha az Alkotmánybíróság előtti személyes képviselet szükséges. Az első esetben az előírás elviekben még indokolható, nevezetesen azzal, hogy senki ne terjeszthessen be indítványt más nevében, annak akarata nélkül. Ennek gyakorlati valószínűsége azonban ügyvédek részéről, ha nem is teljességgel kizárható, de valószínűsíthetően módfelett csekély. A személyes képviselet azonban - az Abtvj2.-t áttekintve - egyetlen eljárástípusnál sem jelenik meg sem kötelező esetként, sem lehetőségként. Mindezeket figyelembe véve, az előírás indokoltsága, de legalábbis alkalmazásának szükségessége és várható gyakorisága kétségeket hagy maga után. (Az Alkotmánybíróság eddigi működésével kapcsolatban sem jellemző a jogi képviselet, vagyis az, hogy valakit személyesen kellett (lehetett) volna képviselni a testület előtt. Az olyan esetek tekintetében viszont, amikor jogi képviselő valamely személy meghatalmazásából nyújt be indítványt, a szabály irrelevánsnak tekinthető.) Más képviseleti formákkal összefüggésben sem támogatható például a képviselet igazolása, mivel a képviseltnek nem fűződhet érdeke ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság ne küszöböljön ki a jogrendszerből alkotmányellenes szabályt.
Az Abtvj2. 16. §-a felsorolja az indítvány kötelező tartalmi elemeit. A megoldás részben a jelenlegi Ügyrendben foglalt szabályokat veszi át (ám korántsem azonosan vagy pontosan), és néhány tekintetben az Abtvj2. - formai vagy tartalmi okokból - pontosításra szorulna. Elöljáróban indokolt felhívni a figyelmet arra, hogy a tervezett szabályozás csak az utólagos absztrakt normakontrollra irányuló indítvány tartalmi elemeit foglalja magában, a más - eltérő sajátosságú indítványt igénylő - eljárásokról e tekintetben nem esik szó, vagyis az azokra irányuló beadvány előterjesztésekor legfeljebb csak következtethet az indítványozó, hogy mit vár el tőle az Abtvj2., vagy éppen az Alkotmánybíróság Főtitkársága.
a) Az Abtvj2. szerint az indítványnak tartalmaznia kellene az indítványozó nevét és lakóhelyét (székhelyét), vagy értesítési címét. E rendelkezéssel kapcsolatban csak fogalmi pontosításra vonatkozó igény vethető fel, értelemszerű ugyanis, hogy nem a lakóhelyét vagy székhelyét, hanem annak a címét, a cím megjelölését kell tartalmaznia az indítványnak.
b) Kötelező tartalmi elem lenne továbbá a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése. Ezzel összefüggésben azonban nem egészen érthető, hogy valójában a jogalkotó (pontosabban a kodifikátor) mit értett konkrétan ez alatt. A felsorolás d) pontja ugyanis kötelező indítványkellékké teszi "az Alkotmány azon rendelkezéseinek megjelölését, amelyen a jogszabályi rendelkezés, az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközének rendelkezése, a nemzetközi szerződés rendelkezése vagy a jogegységi határozat alkotmányellenessége alapul", tehát értelemszerűen nem a vélelmezett alkotmányellenesség alkotmányi alapját takarja a "kérelem alapjául szolgáló ok" kitétel. Más értelmet viszont nehéz találni: alkotmányossági szempontból csak annak lehet relevanciája, hogy az indítványozó az alaptörvény valamely rendelkezésével ellentétesnek tartja a támadott normát, az eljárásindítás hátterében meghúzódó egyéb, személyes jellegű ok viszont ebből - az indítvány alkotmányossági vizsgálatát figyelembe vevő - szempontból teljességgel irreleváns.
Ezt támasztja alá a 27. § d) pontjában foglalt meg-
- 126/127 -
szüntetési ok is, mely szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha az indítványozó azonos tartalommal olyan indítványt nyújtott be, amelyben érdemben az Alkotmánybíróság már döntést hozott anélkül, hogy az indítvány alapjául szolgáló ok jelentős mértékben megváltozott volna.[42] Ez utóbbi rendelkezésénél az "indítvány alapjául szolgáló ok" csakis az Alkotmány szabályára vagy elvére való hivatkozást takarhatja.
c) A már ismertetett d) ponttal és a c) pontban foglalt előírással összefüggésben - mely szerint az alkotmányossági szempontból aggályosnak tartott jogszabályi rendelkezés stb. megjelölési kötelezettsége is kötelező tartalmi elem - értelmezési problémák nem merülnek fel.
d) Az az előírás, mely szerint az indítványnak határozott kérelmet is kell tartalmaznia, némiképpen feleslegesnek tűnik. Aligha valószínű ugyanis, hogy az alkotmányellenesség kiküszöbölésére irányuló eljárás megindítására vonatkozó határozott kérelem megfogalmazása nélkül, ám a minden más tekintetben megfelelő beadványt annak szerzője ne azért terjessze be, hogy az eljárást az Alkotmánybíróság lefolytassa. Úgy vélem emiatt, hogy az egyébként megfelelő tartalmat hordozó indítvány (tehát amelyben mind a támadott norma, mind a vélelmezetten sérülő alkotmányi előírás nevesítve van) határozott kérelem nélkül is kétségtelenül az Alkotmánybíróság eljárásának megindítását célozza. Az előírás azonban nem okoz értelmezési gondokat és nem is túlzottan szemet szúró jelenség, így amennyiben - az érthetetlenség veszélyének csökkentésével - csak részben is hozzájárul az indítványok tartalmának egyértelműbbé tételéhez és ezáltal a testület eljárásának könnyítéséhez, már helyet kaphat az új törvény szövegében. Mindenképpen megjegyzendő, hogy a hatályos szabályozásnak is része e megoldás. Az Abtvj2. alapján a határozott kérelemnek "a döntés tartalmára" kellene vonatkoznia.
e) Az Abtvj2. megfogalmazását tekintve pontosít a korábbi változaton, mivel nem a támadott normát, hanem annak pontos megjelölését rendeli kötelező tartalmi elemnek. Csupán formális változás, hogy a tervezett megfogalmazásban a nemzetközi szerződés rendelkezése és a jogegységi határozat kitételek sorrendben helyet cseréltek. Ugyancsak a kötelező tartalmi elemeknél jelenik meg újdonságként, hogy az Abtvj2. az "Alkotmány" kifejezésen kívül a "vagy más jogszabály" kitételt is szerepeltetné azzal kapcsolatban, hogy a támadott norma mibe ütközik (ütközhet). E változás lényegi jelentőségét - tekintettel az Alkotmányban foglalt, hierarchiára vonatkozó előírásokra - nem igazán lehet felfedezni.
a) A 16. § (3) bekezdésében foglalt szabály nagy valószínűséggel kritika tárgya lesz a jogirodalomban, holott csakis a jelenlegi alkotmánybírósági gyakorlat "szentesítéséről" van szó, vagyis az "alkotmánybírósági élő jog" törvényi formába öntéséről. A rendelkezés - feltételekhez kötötten ugyan, de - megadná az Alkotmánybíróság számára az indítványon való túlterjeszkedés jogát, "szoros tartalmi összefüggésre" való tekintettel.
b) A tervezett előírás szerint az Alkotmánybíróság az indítványban foglaltakon nem terjeszkedhet túl, kivéve, ha az indítványban megjelölt, vizsgálat alá vonható normákon (vagy ezek rendelkezésein) túl "a szoros tartalmi összefüggésre való tekintettel" más jogszabály stb. alkotmányosságának megvizsgálása is szükséges, továbbá akkor, ha az indítványban megjelölt jogszabálynak stb. alkotmányellenessége az indítványban megjelölt alkotmányi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben álló más alkotmányi rendelkezés alapján állapítható meg. Az Abtvj2. tehát a szoros tartalmi összefüggés okán alkalmazott, az indítványon történő túlterjeszkedés két formáját határozza meg: egyrészt, ha a támadott norma alkotmányossági vizsgálatához rajta kívüli nem támadott szabály alkotmányossági vizsgálata is szükséges. Másrészt, ha más, az alapul felhozott alkotmányi rendelkezéssel szoros tartalmi összhangban levő alaptörvényi kitétel alapján állapítható meg az alkotmányellenesség. A tervezett előírással kapcsolatban azonban több kérdés is felmerül.
ba) Az első ezek közül az lehet, hogy miért csak a tartalmi összefüggésre tekintettel lehetséges más aktust vizsgálat alá vonni. Az Alkotmánybíróság eljárásában ugyanis több alkalommal megjelent olyan eset, amikor ugyan a támadott norma formailag valóban alkotmányellenes volt, ám az alaptörvénnyel csak amiatt volt kollízióban, mivel valamely rendelkezése a hierarchia szerint nála magasabb szintű jogszabállyal volt ellentétes, ám ez a magasabb szintű norma egy nála is magasabb szintűvel ütközött, mellyel viszont a támadott rendelkezés tökéletes összhangban volt. Kérdéses az Abtvj2. megfogalmazására tekintettel, hogy a szoros tartalmi összefüggés alapján megengedett kiterjesztési lehetőségbe az ilyen, az előadó alkotmánybíró - vagy bármely bírótársa - által alkotmányellenesnek látszó és alkotmányellenességet indukáló, közbeékelődő jogszabály vizsgálati lehetősége is beleértendő-e (beleérthető-e).
bb) A törvényi felhatalmazás ellenére vélelmezhető, hogy a megoldás igénybevétele az eddigi alkalmazáshoz viszonyítva nem lesz gyakoribb, mivel ezentúl is az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében marad, hogy kiterjeszti-e a vizsgálatot szoros összefüggésre hivatkozva, vagy sem. (Az Alkotmánybíróság e tekintetben meglévő mér-
- 127/128 -
legelési jogának szükségszerűsége aligha vitatható). A törvényi felhatalmazásnak emiatt csak azért van jelentősége, mert a testület ilyen jellegű tevékenységének értékelése vagy bírálata ezen túl nem az aktivizmus példájaként, hanem a törvénynek megfelelő eljárási elemként jelenik meg a jogirodalomban. Az Alkotmánybíróság (vagy az egyes tagok) e gyakorlathoz való hozzáállását viszont - a testület ügyterhére is tekintettel - nem egykönnyen változtatja meg a törvényi szintre történő emelés.
bc) Némileg átgondolatlannak vélem azt a lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság törvényi felhatalmazást kapjon más alkotmányi rendelkezés vizsgálatba történő bevonására, abban az esetben, ha a támadott norma alkotmányellenessége csak ekként állapítható meg. Ez az eddigi gyakorlathoz képest is új irányt nyitna meg a más alkotmányi rendelkezés bevonási lehetőségének megteremtésével, s korlátozott formában az Alkotmánybíróság önindítási lehetőségét adná meg a normakontroll tekintetében. Ez a testületnek expressis verbis törvényi rögzítéssel adna olyan lehetőséget, hogy a bírák többségének felfogását követve a testület bármely indítvány tekintetében akkor is eljárhasson, ha a hivatkozott alaptörvényi kitétel nem alkalmas az alkotmányellenesség kimondására, de a vele szoros kapcsolatban levő igen. Az ilyen esetekben megjelenő, eddigi visszautasítási gyakorlat érdemi elbírálási lehetőségbe fordulna át, ám csak eseti jelleggel: a túlterjeszkedés ekkor is csak lehetőség maradna, tehát nem kötelezően alkalmazandó szabály lenne, másrészt korlát az Alkotmánybíróság által figyelembe vett alaptörvényi szabály szoros összefüggésben léte a beadványozó által megjelölt rendelkezéssel, elvvel. A megoldás pozitív és negatív vonásokat is hordoz. A pozitívak közül az Alkotmánybíróság eljárásának az objektív alkotmányvédelem felé történő elmozdítása jelölhető meg, vagyis az indítványozó sérelme kiküszöbölésének nagyobb eséllyel történő lehetőségét teremti meg: a testület, ha indokolhatónak és méltányolhatónak látja, kiterjesztheti vizsgálódását más alkotmányi szabály vonatkozásában is. Negatív kísérőjelenség lehet azonban az, hogy a testület ilyen jellegű gyakorlata potenciálisan kiszámíthatatlanná válhat: esetenként ugyanis körülményes lehet indokolni, hogy miért terjesztette ki a testület a vizsgálatot más alkotmányi rendelkezés vonatkozásában az egyik ügy(csoport) tekintetében, és miért nem a másikkal összefüggésben. Az ugyanis, hogy a "szoros összefüggés" fennáll-e, felülbírálhatatlan alkotmánybírósági hatáskör (lenne).
c) Az is megjegyzendő azonban, hogy a jelenlegi összetételű testületben a kiterjesztő értelmezés mozgástere (pontosabban az arra való hajlandóság) szűkebbnek látszik, mint a korábbi felállású Alkotmánybíróság vonatkozásában. A szabály azonban - törvénnyé válása esetén - valószínűleg a jelenlegi összetételű testületet "túléli", így nem lehet az alkalmazását az adott Alkotmánybírósági felfogáshoz mérni és viszonyítani.
d) Az Abtvj2. 16. § (4) bekezdésével kapcsolatban elöljáróban meg kell jegyezni, hogy az az alkotmányellenes jogalkotói mulasztás hivatalból történő megállapításának egyetlen "talpon maradt" esete; mint később látható lesz, az Alkotmánybíróság egyébként csak indítványhoz kötötten, szűk körben indíthat ex officio mulasztás megállapítására irányuló eljárást.
da) A 16. § (4) bekezdése, bár az indítványon való túlterjeszkedés egyik esetét tartalmazza, egyben az egyik hatáskör gyakorlásának módját is lényegesen szűkíti. Eszerint az Alkotmánybíróság hivatalból is megállapíthatja a jogalkotói kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenességet, valamint a nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói kötelezettség elmulasztását, amennyiben az szoros összefüggésben van az indítvánnyal. (Az Abtvj2. kibővíti a kört azzal, hogy a testület "megállapítja a jogszabály, az állami vagy az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze, vagy a jogegységi határozat nemzetközi szerződésbe ütközését".
A szoros összefüggés előírásával kapcsolatban látható, hogy az Abtvj2. itt már nem szűkíti a vizsgálati kört a "tartalmi" összefüggésekre, vagyis elegendő a formai összefüggés léte is a mulasztás megállapításához. Komolyabb gondot jelent viszont, hogy megszűnik az Alkotmánybíróság lehetősége a hivatalból történő mulasztásmegállapításra, s arra csak akkor kerülhet sor, ha kifejezett indítvány van a testület előtt, és az abban foglaltakkal a testület által felfedezett jogalkotói mulasztás szoros összefüggésben van. Erre a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyalásakor térek ki részletesebben.
db) A két mulasztástípus közötti elnevezésbeli különbséggel kapcsolatban indokolt megjegyezni, hogy az csak a két eljárás megkülönböztetésére szolgál, s nem azt jelzi, hogy a nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói kötelezettség elmulasztása nem eredményezne alkotmánysértést.
a) Az Abtvj2. külön szakaszban tartalmazná a főtitkár által foganatosítható intézkedéseket. A 17. § (1) bekezdése szerint a főtitkár a beadványt annak beérkezésétől[43] számított hatvan napon belül megvizsgálja, hogy az alkalmas-e az alkotmánybírósági eljárás megindítására. Az időhatár előírása kifejezetten szerencsésnek mondható. Nyilvánvaló továbbá az is - és ez csak mellékes megjegyzés a szabályértelmezéséhez -, hogy valójában nem magának a főtitkárnak kell valamennyi beadványt megvizsgál-
- 128/129 -
nia, mivel igénybe veheti munkatársai segítségét. A kialakult gyakorlat szerint ezt a tevékenységet az ún. indítványelemzők végzik, akik az Alkotmánybíróság alkalmazottai közül kb. 4-5 főt jelentenek.
b) Az Abtvj2. szerint ezen túlmenően a főtitkár haladéktalanul az elnök elé terjeszti az eljárás megindítására alkalmas indítványt (itt helyesebb lenne a beadvány szó használata, az indítványnak ugyanis már fogalmi eleme az eljárásra való alkalmasság, tehát nincs az eljárás megindítására alkalmatlan indítvány), továbbá egyéb intézkedéseket is tehet. Ez utóbbiak akkor jönnek szóba, ha a beadványról kétségkívül megállapítható, hogy az nem az Alkotmánybíróság eljárásának megindítására irányul, vagy arra nyilvánvalóan alaptalan. Az első ilyen lehetőséggel kapcsolatban nem merül fel probléma: a főtitkár tájékoztatja a beadványozót, hogy beadványa alapján alkotmánybírósági eljárás megindítására nincs lehetőség[44].
c) A követező intézkedésekkel kapcsolatban azonban több komplikáció is megjelenik. Az Abtvj2. 17. § (5) bekezdés b) pontja szerint a főtitkár "a beadványt a hatáskörrel rendelkező más közigazgatási[45] szervnek küldi meg, ha annak tartalmából a beadvány elbírálására hatáskörrel és illetékességgel[46] rendelkező szerv megállapítható", és erről a beadványozót tájékoztatja. Úgy vélem, ilyen esetekben is indokoltabb lenne az a) pontban alkalmazott megoldás igénybe vétele azzal, hogy a beadványozó a más szervhez fordulás lehetőségéről és annak pontos feltételeiről is tájékoztatást kapna. Kérdéses persze az is, hogy szükség van-e az állam részéről ilyen jellegű és mértékű ki-tanítási kötelezettségre: ezzel összefüggésben pro és kontra is felsorakoztathatók érvek. A beadványozó tájékoztatásával egyidejű áttétel azonban azt eredményezheti, hogy az adott személy olyan eljárást indított meg tudtán kívül, melynek igénybevételét esetleg semmiképpen nem kívánta. Párhuzamot vonva e lehetőség és a korábban fennálló, korlátlan ügyészi keresetindítási jog között (amely értelemszerűen jóval tágabban és korlátozásmentesebben volt igénybe vehető, mint ez az alkotmánybírósági lehetőség lenne) azt lehet mondani, hogy a beadványozó önrendelkezési joga e tekintetben részben csorbul, ugyanis csak utólag van arra lehetősége, hogy a más szerv általi eljárást, melyet esetleg nem kívánt volna eredetileg sem igénybe venni, leállítsa. Nem biztos ugyanis, hogy a beadványozó más szerv - esetleg illeték lerovásához kötött és egyéb kiadásokkal járó - eljárását is igénybe kívánja venni a problémája megoldásához a költség- és illetékmentes alkotmánybírósági út mellett, vagy ahelyett.
d) Problematikus lehet némileg az Abtvj2. 17. § (5) bekezdés c) pontja is. Eszerint "ha a beadvány tartalmából nyilvánvaló, hogy az abban foglalt kérdésben az Alkotmánybíróság már határozott, erről a beadványozót - a határozat kiadmányának megküldésével egyidejűleg - tájékoztatja". A jelenlegi megoldás szerint[47] az Alkotmánybíróság csak akkor küldi meg - és ekkor sem kötelező a megküldés - a határozat kiadmányát a beadványozónak, ha a döntés a Magyar Közlönyben nem lett közzétéve, egyébként megjelöli annak hozzáférhetőségét. A tervezett megoldás ezzel szemben valamennyi beadványozónak megküldetné a testülettel a kiadmányt. Ezzel kapcsolatban csak az a - szigorúan elméleti jellegű és nem feltétlenül életszerű - veszély merülhet fel, hogy élelmesebb személyek áttekintve valamely év teljes határozatanyagát, az azokban fogalt normákat ismételten megtámadják, így díjmentesen hozzájuthatnak az Alkotmánybíróság olcsónak nem mondható határozatgyűjteményéhez, ha nem is kötött vagy fűzött formában. Ha fehér holló jelleggel is, de előfordulhat, hogy egyes jogászoknak vagy laikusoknak megérné ezt megtenni, előbbieknek akár gyakornokaik igénybevételével, mivel valamennyi indítvány akár egyetlen levélbe foglalva beadható.
e) Végezetül, az Abtvj2. 17. § (6) - az Abtvj1. szerinti (5) - bekezdése - amelyről meg kell jegyezni, hogy a (3) bekezdést követte volna, a (4) egyszerűen kimaradt - akként rendelkezne, hogy ha a beadványozó a főtitkártól kapott tájékoztatás után a beadványt változatlan formában újból benyújtja, a beadvány érdemi elbírálásra való alkalmasságáról háromtagú tanács harminc napon belül határoz. Ez a jelenlegi megoldáshoz képest annyiban jelentene változást, hogy a harminc napos határidő megjelenése mellett a háromtagú tanács az érdemi elbírálásra való alkalmasságról határozna. Jelenleg az Abü. 23. § (2) bekezdése szerint a főtitkár ilyen esetekben az indítványt szignálás végett az elnöknek bemutatja, s az elnök - az Abü. 24. § (1) bekezdése szerint, a bemutatott indítvány tartalma alapján dönt az egyszemélyben történő elutasításról vagy az előadó alkotmánybíró kijelöléséről. Az Abtvj2. ennél fogva az elnöktől háromtagú tanácshoz telepítené az érdemi elbírálásról való döntést (ez az elnöki elutasítás megszűnése miatt szükséges lépés), s az esetleges pozitív eredményt követően kerülhetne sor a szignálásra.
f) Az Abtvj2. a korábbi tervezethez képest két új rendelkezéssel bővül. Egyrészt kimondaná, hogy amennyiben "a beadvány nem felel meg e törvény rendelkezéseinek, illetőleg másokból kiegészítésre vagy kijavításra szorul, a főtitkár harmincnapos határidő tűzésével, a hiányok megjelölése mellett a beadvány előterjesztőjét hiánypótlásra hívja fel" (új (3) bekezdés). Másrészt, "ha a beadvány előterjesztője a beadvány hiányosságait a kitűzött határidő alatt pótolta, a beadványt úgy kell tekinte-
- 129/130 -
ni, mintha már eredetileg is helyesen adta volna be" (új (4) bekezdés).
Bár a határidő előírása az Alkotmánybíróság eljárásának folyamatossága miatt szükségesnek mondható, elmulasztásának következménye voltaképpen nem komoly az eljárások túlnyomó többségét jelentő utólagos normakontroll vonatkozásában. Az indítvány ugyanis bármikor újból beadható, ami az eljárás újraindulását jelenti - természetesen némi időveszteséggel.
a) Az Abtvj2. - a korábbi tervezettől sok tekintetben eltérően - szabályozza a soron kívüli eljárásra vonatkozó előírásokat. Eszerint az Alkotmánybíróság elnöke soron kívüli eljárást rendel el - tehát az elnök nem mérlegelhet - a 18. § által megjelölt alkotmányi szakaszokban foglalt esetekben, valamint a bíró által kezdeményezett eljárásokban. Ezek közé az esetek közé tartozik a kormány és a köztársasági elnök által benyújtandó előzetes normakontroll, a köztársasági elnökkel szembeni alkotmánybírósági eljárások, a nemzetközi szerződés előzetes alkotmányossági vizsgálata, a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata, a népszavazással és a népi kezdeményezéssel összefüggésben hozott határozat felülvizsgálata, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület feloszlatása[48].
A bíró által kezdeményezett eljárások kitétellel kapcsolatban indokolt az alábbiak megjegyzése. Ez utóbbi eljárástípus vonatkozásában a soron kívüliség követelménye törvényi szinten az új szabályozással jelenne meg elsőként, jelenleg ugyanis az Alkotmánybíróság az egyik belső állásfoglalása alapján törvényi kötelezettség hiányában is soron kívül bírálja el a bíró által kezdeményezett konkrét normakontrollt. Ezzel szemben az Abtvj2. által alkalmazott, "bíró által kezdeményezett eljárásokban" kifejezés alkalmazása azonban igencsak pontatlan, ugyanis arra utal, hogy valamennyi, bíró által kezdeményezett eljárásban az Alkotmánybíróságnak soron kívül kell eljárnia. A jelenlegi gyakorlat viszont csak az Abtv. 38. §-ában foglalt, konkrét utólagos normakontroll iránti bírói kérelem esetén jár el soron kívül. Indokolt lenne tehát pontosítani az Abtvj2.-ben szereplő megfogalmazást, mert ennek hiányában az Alkotmánybíróság vagy valamennyi, bíró által kezdeményezett eljárásban soron kívül lesz köteles az ügyet elbírálni, vagy ezt elkerülni szándékozva, kénytelen lesz értelmezéssel szűkíteni az - egyébként is diszkriminációgyanús - törvényi fogalomtartalmat, ami viszont legalábbis aggályos lenne.
b) Mérlegelési lehetősége van az Alkotmánybíróság elnökének az elrendelés tekintetében akkor, ha az Országgyűlés, a köztársasági elnök vagy a kormány jogszabály stb. nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát vagy alkotmányosságának utólagos vizsgálatát, továbbá az Alkotmány egyes rendelkezéseinek egyedi esetekre vonatkozó értelmezését célzó indítványt nyújtana be az Alkotmánybírósághoz, és annak elbírálása az indítványozó álláspontja szerint a Magyar Köztársaság nemzetközi kapcsolatai szempontjából vagy más fontos okból kiemelkedő jelentőségű, illetve, ha az Alkotmánybíróság döntése a központi költségvetést jelentősen érintheti.[49]
c) Az előírással kapcsolatos probléma az, hogy az Abtvj2. is szabályozatlanul hagyja a soron kívüli eljárás elrendelését és lefolytatását. Ebből adódóan nem világos a törvényi szintű jogforrásból, hogy ki jogosult ennek kezdeményezésére, ezután pedig elrendelésére. Az elrendelés vonatkozásában csak az Alkotmánybíróság elnökét nevesíti az Abtvj2., és őt is csak meghatározott esetekben jogosítja fel a soron kívüli eljárás elrendelésére, ebből pedig a contrario vagy az következik, hogy más esetekben az elnök nem jogosult soron kívüliséget meghatározni valamely ügy vonatkozásában, vagy az, hogy ezekben az esetekben köteles, más esetekben jogosult a soron kívüli eljárás lefolytatását elrendelni. Szerencsésebb lenne tehát, ha az Abtvj2. tartalmazná a soron kívüli eljárás alapvető szabályait, vagy pedig - és véleményem szerint ez lenne helyesebb - az Ügyrendben megkötés nélkül szabályozandó kérdésnek kellene tekintenie e problémakört. Az Alkotmánybíróság eddig is eljárt soron kívül olyan ügytípusok tekintetében, ahol erre törvényi kötelezettsége nem volt, ám az Alkotmánybíróság elnöke ilyen jogosítványnyal kifejezetten nem rendelkezett. Kérdéses, hogy szerencsés lenne-e ilyen módon megadni részére e lehetőséget, melynek alkalmazása amúgysem főleg konkrét ügyekben, hanem inkább ügytípusokban lenne célszerű és indokolható. Véleményem szerint az elnök jogosultsága jelenleg is fennáll a tekintetben, hogy nem kötelező esetekben is elrendelje adott ügyben a soron kívüli eljárást.
Mindenesetre az is megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság függetlensége tekintetében a fenti előírás nem okozna gondokat, ugyanis az Abtvj2. e rendelkezése alapján történő, soron kívüli eljárásra vonatkozó kérelemnek - néhány kivétellel - az elnök nem lenne köteles eleget tenni, hanem mérlegelhetne a soron kívüli elintézés tekintetében. Éppen emiatt nem okozna nehézségeket a gyakorlatban - ám elméleti problémaként azért felhozható - a "más fontos okból" kitétel, ami határozatlan fogalomként gyakorlatilag valamennyi indítvány tekintetében lehetővé tenné a soron kívüli eljárás kezdeményezése iránti igény megtételét a nevesített szervek részéről, ugyanis szinte valamennyi olyan ügy, mellyel kapcsolatban e szervek
- 130/131 -
eljárást kezdeményeznek, fontos okkal alátámasztható. Az sem tisztázott ezen túlmenően, hogy a "fontosság" vonatkozásában az Alkotmánybíróság elnöke köteles lenne-e igazodni az indítványozók általi kijelentésekhez és nyilatkozatokhoz, vagy vizsgálhatná "fontos ok" létét. Mivel azonban a kérésnek az elnök nem lenne köteles eleget tenni, az elméletben felmerülő probléma a gyakorlatban semmilyen fennakadást nem jelentene.
c) Az Abtvj2.-vel kapcsolatos hiányosságként emelhető ki, hogy a soron kívüli eljárás kötelezettségét nem írja elő minden olyan esetben, ahol az méltányolható okokkal, érvekkel indokolható lenne. Ebbe a körbe azokat az eseteket sorolom, melyeknél az alkotmánybírósági eljárás, illetve annak végeredménye valamely más szerv előtt folyamatban levő eljárás folytatásának vagy eldöntésének előfeltétele vagy előkérdése. A bíró által kezdeményezett konkrét normakontroll beemelése e körbe hasznos megoldás, ám hasonlóképpen kellene szabályozni az alkotmányjogi panasz indítványokat is.
d) Érdemes viszont azon is elgondolkodni, hogy nem lenne-e szerencsésebb egyes eljárások tekintetében a soron kívüliség helyett vagy mellett határidőhöz kötött eljárást előírni az Alkotmánybíróság számára. Ez annál is inkább indokolható, mivel a főtitkári eljárás vonatkozásában az Abtvj2. tervezi az eljárási hatásidő bevezetését. Az indítvány beérkezésétől számított, meghatározott, ésszerű időmennyiség - így például a főtitkári ügyintézés maximális időtartamát is figyelembe véve százhúsz nap - előírása korántsem tűnik indokolatlannak. Ez természetesen oldható lenne azzal, hogy kivételesen az Alkotmánybíróság elnöke egy alkalommal ezt bizonyos idővel - például hatvan nappal - meghosszabbíthatná. Az így rendelkezésre álló idő (példám szerint fél év) valószínűleg még a komolyabb, nagyobb horderejű ügyek elbírálásához is elegendő lenne. Ismételten hangsúlyozandó azonban, hogy a határidőhöz kötött eljárás nem minden ügyre, csak azokra vonatkozna, melyek hátterében konkrét eset eldöntésének kötelezettsége húzódik meg. Ezen túlmenően csak néhány más ügytípusra, többek között a költségvetési jogszabályok alkotmányossági vizsgálata tekintetében lenne indokolt az alkalmazása.
Az Abtvj2. 19. §-a rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörében a teljes ülés, a háromtagú tanács vagy az előadó alkotmánybíró jár el. Ebből a rendelkezésből is szembetűnő - de az Abtvj2.-ben egyébként sem jelenik meg -, hogy az Alkotmánybíróság elnöke önállóan eljárásra jogosult szerv lenne. A nyilvánvalóan alaptalanságra hivatkozva gyakorolható egyszemélyi elutasítási jog tehát - igen helyeselhetően - kikerül az Alkotmánybíróság eszköztárából.
A teljes ülés hatáskörébe tartozó ügyek skálája a hatályos szabályozáshoz képest kibővülne (az Abtvj2. általi felsorolás az a) ponttól az r) pontig terjed, tehát tizennyolc különböző eljárástípust ölel fel), ám az új elemek valószínűsíthetően ritka megjelenése folytán komolyabb ügytehernövekedést nem okoznak. Új elemnek tekinthető a törvényi szabályozás elmulasztásából eredő alkotmányellenesség vizsgálata (ami feltétlenül üdvözölendő), továbbá jogszabály, állami és önkormányzati igazgatás egyéb jogi eszköze alkalmazásának felfüggesztése, a helyi képviselő-testület feloszlatása, a köztársasági elnök személyével kapcsolatos, az Alkotmányban meghatározott eljárások le-folytatása,[50] a hatásköri összeütközések megszüntetése, értelemszerűen az Alkotmánybíróság elnökének (helyettes elnökének) megválasztása, a háromtagú tanácsok tagjainak és az Alkotmánybíróság főtitkárának megválasztása, valamint az Ügyrend jóváhagyása. Fontos azonban, hogy a jogegységi határozat felfüggesztéséről a tervezet ehelyütt már nem beszél. Ezenkívül az alkotmánybíróval kapcsolatos összeférhetetlenségi eljárástípusok sem lennének külön nevesítve - mint az Abtvj1.-ben -, hanem "az alkotmánybíró személyével kapcsolatos összeférhetetlenségi eljárás lefolytatása" kifejezéssel operálna a jogalkotó. Nem szerepel az Abtvj2.-ben a főtitkár megválasztása, ami a tisztség elnyerésének módja megváltozása miatt következett be. Végül, az alkotmánybíró összeférhetetlenségi, felmentési és kizárási eljárásaiban kétharmados szavazattöbbségre lenne szükség.
ca) Az Abtvj1. 21. §-a deklarálta, hogy a teljes ülés az összes alkotmánybíróból áll, s akkor határozatképes, ha azon legalább nyolc alkotmánybíró, köztük az elnök jelen van. Szavazategyenlőség esetén továbbra is az elnök szavazata dönt. A szabállyal kapcsolatban szerencsésebb lenne a "köztük az elnök" kitételt a jelenleg alkalmazott, "akadályoztatása esetén a helyettes elnök" mondatrésszel megtoldani. Mindez akkor sem lenne felesleges, ha a törvény amúgy is tartalmazza, hogy az elnököt a helyettes elnök helyettesíti. Mivel a helyettesítés teljes jogkörben történik, a helyettes elnök, amennyiben elnöki teendőket lát el a teljes ülésen, szavazategyenlőség esetén a dön-
- 131/132 -
tési jogot is gyakorolhatja.
Az Abtvj2. azonban a teljes ülés határozatképességéhez már nem teszi szükségessé az elnök jelenlétét. Ez az új helyettesítési szabályok miatt indokolható lehet.
cb) Az Abtvj2. 22. §-a szól a háromtagú tanácsok összetételéről, melyet az Alkotmánybíróság elnökének javaslatára, határozott időtartamra a teljes ülés határozna meg. A megoldás ésszerű, azonban indokolt lenne a határozott időtartamot tételesen is megfogalmazni, így az eddigi hároméves ciklust foglalni a törvénybe.
cc) A háromtagú tanácsok vonatkozásában az Abtvj2. - a korábbi szabályozásra visszatérve - kimondaná, hogy annak elnöke az előadó alkotmánybíró. A jelenlegi Ügyrend szerint a háromtagú tanács esetenként dönt az elnöklés tárgyában.[51] Az Abtvj2. ennél célszerűbb és működőképesebbnek is tűnik, többek között azért is, mivel továbbra is az előadó alkotmánybíró rendelkezik a meghívás jogával. Jelenleg emiatt az egyes eljárási cselekmények tekintetében "párhuzamos elnökség" alakulhat ki. Ennek kiküszöbölése és a kiszámítható működés érdekében is célszerű, hogy az előadó alkotmánybíró legyen az ülés elnöke, mivel egyébként is ő ismeri legjobban az általa készített tervezeteket, így az esetlegesen szükséges eljárási cselekmények tekintetében is ő tűnik a legmegfelelőbbnek az elnöklés - egyébként formálisnak mondható - feladatainak ellátására.
cd) Egyebekben a háromtagú tanácsokra vonatkozó szabályok nem változnának.
aa) Az Abtvj2. 23. §-a alapján az Alkotmánybíróság elnöke a főtitkár előterjesztését követő harminc - soron kívüli eljárás esetén öt[52] - napon belül kijelöli az előadó alkotmánybírót. A főtitkári vizsgálat maximális időtartamát - hatvan napot - is tekintetbe véve látható, hogy az indítvány beérkezésétől számított maximum kilencven napon belül meg kell történnie az előadó alkotmánybíró kijelölésének. Míg azonban a főtitkári vizsgálatra - a jelentős mennyiségű, eljárás indítására alkalmatlan beadvánnyal kapcsolatos "szűrő" szerep gyakorlása miatt - indokolt a hatvan napos határidő szabása, addig az elnöki kijelölésre a harminc nap indokolatlanul soknak tűnik. Bár az ügyteher jelenlegi nagysága miatt ez utóbbi határidőnek túl nagy gyakorlati jelentősége nincsen, mégis - az elnöki intézkedés jellege és időigényességének csekély volta miatt - elegendő lenne a tizenöt napos időkorlát szabása. Ismételten hozzá kell azonban tenni, hogy ennek csak elvi jelentősége lenne, a gyakorlatban aligha eredményezne látható különbségeket, legfeljebb abban jelenne meg, hogy nem a főtitkárságon vagy az elnöknél szignálásra várva, hanem az előadó alkotmánybírónál állnának az elbírálásra váró akták.
ab) Az előadó alkotmánybíró ezzel szemben - konkrét időhatárhoz kötöttség nélkül - haladéktalanul megvizsgálja, nincs-e helye hiánypótlás elrendelésének, indítványegyesítésnek, illetve az indítvány egyes részei elkülönítésének, és szükség esetén dönt ezek alkalmazásáról.[53] Az érdemi elbírálás tekintetében az Abtvj2. nem szab konkrét határidőt sem az előadó alkotmánybírónak a határozattervezet kidolgozására, sem az Alkotmánybíróságnak a határozat meghozatalára nézve. Az Abtvj2. beemeli azt a jelenleg az Ügyrendben[54] hangsúlyozottan csak részben megtalálható szabályt, mely szerint az előadó alkotmánybíró - amennyiben szükségesnek véli - javaslatot tehet az indítvány visszautasítására, az eljárás felfüggesztésére vagy szüneteltetésére, és e célból az ügyet az eljáró testület elé terjeszti.
ac) A hiánypótlással összefüggésben kiemelést érdemel, hogy az előadó alkotmánybíró harminc napos határidő tűzésével küldheti vissza az indítványt hiánypótlásra, ami további időbeli csúszást eredményezhet az ügy elbírálásával összefüggésben. Az Abtv'2. megoldása a főtitkári hiánypótlásra tesz visszautalást, mellyel indokolt esetben az előadó alkotmánybíró is élhet. Az Abtvj2. azonban - a korábbi tervezettel ellentétben - nem tartalmazza azt a kitételt, mely szerint, ha az indítványozó a hiánypótlásra való felhívás ellenére ismételten hiányosan adja be az indítványt, akkor az Alkotmánybíróság azt visszautasítja,[55] illetőleg hiányos tartalma szerint bírálja el. Ez utóbbi megoldás ugyanis igen érdekes lehet az alkotmánybírósági eljárás jellegét tekintve, emiatt érdemes a korábbi elképzeléssel összefüggésben is néhány gondolatot megfogalmazni.
Elsőként azt kell megjegyezni, hogy maga az Abtvj1. sorolta fel az indítvány kötelező tartalmi elemeit, melyek hiányában az Alkotmánybíróság nem jár el. A visszautasítással kapcsolatosan nem is merül fel különösebb probléma, ám kérdéses, miként tudná a testület az indítványt hiányos tartalma szerint érdemben elbírálni. Az indítvány ugyanis elbírálhatatlan, ha a beterjesztője nem jelöli meg az alkotmányellenesnek vélt normát, az Alkotmány vélelmezetten sérülő rendelkezését, illetve az - egyébként is nehezen értelmezhető - "kérelem alapjául szolgáló okot". Mivel az indítványozót az Alkotmánybíróság képes felhívni a hiánypótlásra, értelemszerűen nem a neve vagy a lakcíme (értesítési címe) hiányzik a beadványról. A többi tartalmi elem bármelyikének hiánya ese-
- 132/133 -
tén - kivéve az alapul szolgáló okot, de az valójában beolvad a problematikus szabály (hiányosság) stb. megjelölésének kényszerébe - aligha lehet a hiányos tartalommal való elbírálást egyáltalán szóba hozni. Az pedig, hogy az Alkotmánybíróság szólítson fel az indítvány kiterjesztésére a támadott szabállyal a testület szerint szoros összefüggésben álló norma megtámadására, kizártnak tekinthető, ez ugyanis - a kifejezett jogszabályi felhatalmazás hiányán túlmenően, amelynek következtében ilyen eljárási cselekmény megtételére nincs lehetőség - egyrészt sértené az indítványozó önrendelkezési jogát, másrészt - ahogy erről már szó esett - az Abtvj1. szerint az Alkotmánybíróság amúgy is megkapná az ezt lehetővé tevő törvényi felhatalmazást. Mindezeket figyelembe véve a "hiányos tartalom szerinti" érdemi elbírálás lehetősége egyszerűen kizártnak tekinthető, mivel elméletileg sem jöhet szóba: az alkotmánybírósági eljárás sajátosságából következően, ha az indítvány elbírálásra alkalmas, már nem lehet hiányos tartalmú. Ebből következően az "illetőleg hiányos tartalma szerint bírálja el" kitétel alkalmazása nem csak felesleges, de értelmetlen és zavaró is, emiatt szerencsés lenne a végső változatból kihagyni, és az Abtvj2. megoldását követni. Mindenképpen szót érdemel, hogy a hiánypótlással kapcsolatban az Abtvj2. szóhasználata a "beadványozó" és az "indítványozó" kifejezések tekintetében jóval következetesebb, mint a korábbi tervezeté.
ad) Az Abtvj1. és az Abtvj2. is lehetővé teszi, hogy az előadó alkotmánybíró indítványokat egyesítsen, illetve az egy indítványban szereplő, de tárgyuk szerint nem szorosan összefüggő kérdéseket elkülönítsen. Ezekkel az intézkedésekkel kapcsolatban a tervezetek az indítványozó irányában tájékoztatási kötelezettséget írnak elő. Ez önmagában helyeselhető, ám felmerül a kérdés, hogy miért nem kell értesíteni az indítványozót az indítvány beérkezéséről, illetőleg annak iktatásáról (ügyszámmal való ellátásáról), vagy a vizsgálat megkezdéséről. E tekintetben a gyakorlat ötletszerűnek mondható: egyes alkotmánybírák - az ügyszám közlésével egyidejűleg - tájékoztatják az indítványozót a vizsgálat megkezdéséről, és felhívják, hogy a továbbiakban - szükség esetén - erre az ügyszámra hivatkozzon. Ez a gyakorlat azonban korántsem általános, csak az alkotmánybírák egy része alkalmazza azt. Mivel az Abtvj2. mind a főtitkári teendők, mind az elnök általi szignálás vonatkozásában határidő előírásával operál, az idő tekintetében nem okozna gondot, hogy az előadó alkotmánybíró az indítványozónak jelezné: ügyének elbírálása a megadott ügyszámon elkezdődött. Ez a költségek néminemű emelkedése ellenére hasznos lehet, ha az indítványozó a későbbiekben új érveket, kiegészítéseket kíván csatolni az eredeti dokumentumhoz. Az iktatás tekintetében kifejezetten előnyös lehetne, ha ilyenkor már az ügyszám megjelölésével tenné mindezt. Ennek érdekében az Abtvj2.-ben elő lehetne írni az ilyen jellegű értesítési kötelezettséget is.
ae) Az indítvány visszautasításával összefüggő előírások ennek okaként az Alkotmánybíróság hatáskörének, illetve az indítványozó jogosultságának hiányát foglalják magukban, illetve ezen kívül a hiánypótlásra való felhívás eredménytelenségét. E három esetcsoporttal kapcsolatban nem is merül fel probléma, azonban az Abtvj1. 25. § c) pontjával - melyet az Abtvj2. szerencsés módon már nem tartalmaz -, és az Abtvj2. 25. § d) pontra tekintettel - más eljárások vonatkozásában megjelenő hiányossággal összefüggésben - igen. Indokolt ehelyütt a már nem szereplő megoldásról is szólni.
aea) Az említett c) pont akként rendelkezett, hogy az Alkotmánybíróság az indítványt akkor is visszautasítja, ha "az indítványozó azonos tartalommal olyan indítványt nyújtott be, amelyben érdemben az Alkotmánybíróság már döntést hozott anélkül, hogy az indítvány alapjául szolgáló ok jelentős mértékben megváltozott volna". Ha az Abtvj1. megalkotói az általam idézőjelek közé tett mondat második és harmadik mondatrészét felcserélték volna, véleményem szerint a jelenlegi félreérthetőség (és a pontatlanság) azonnal megszűnt volna. Idézett formájában ugyanis a szövegezés arra utal, hogy akkor utasítja vissza az azonos tartalmú beadványt a testület, ha maga az Alkotmánybíróság korábban anélkül hozott döntést, hogy az indítvány alapjául szolgáló ok jelentős mértékben megváltozott volna. Ebben a formában az előírásnak nincs értelme, továbbá első olvasásra félreérthető lehet. Mivel a kodifikáció során a nyelvhelyességre is ügyelni kell, nem tartom feleslegesnek vagy szőrszálhasogatónak a változtatási igényt. Az Abtvj2. azonban e kitételt már nem tartalmazza.
aeb) A visszautasítási okok közt azonban hiányosság is felfedezhető. A már említett d) pont szerint visszautasítási ok, ha az alkotmányjogi panaszra irányuló indítványt az indítványozó az Abtv'2.-ben meghatározott határidő letelte után nyújtotta be. Ezzel az előírással önmagában semmilyen probléma nem merül fel. Azzal viszont annál inkább, hogy miért nem vonatkozik ez a szabály valamennyi, határidőhöz kötött eljárásra irányuló indítványra. A népszavazással kapcsolatos kifogások benyújtását például ugyancsak határidőhöz köti a törvény. Ennek elmulasztását ugyanúgy visszautasítási okként kellene megjeleníteni az Abtvj2.-ben, mint az alkotmányjogi panasz benyújtási határidejének túllépését. Fontos újítás az Abtvj1.-hez képest, hogy az alkotmányjogi panasz vonatkozásában már nem "beadásról", hanem postára adásról szól a tervezet. Ez a megoldás kiküszöböli azt a dilemmát, amely a beadás anyagi vagy
- 133/134 -
eljárási határidőjellegével kapcsolatban merült fel.
af) Az Abtvj2. szabályozza az alkotmánybírósági eljárás felfüggesztési lehetőségét is. A 26. § szerint "az Alkotmánybíróság a napirendre tűzött indítvány elbírálását felfüggesztheti, ha a más szerv előtt folyamatban levő eljárásnak (ideértve a jogalkotási eljárást is) az Alkotmánybíróság döntése szempontjából jelentősége van és a felfüggesztést a jogbiztonság érdeke indokolja". Ezzel az előírással kapcsolatban több megjegyzés is tehető.
afa) Elsőként kérdés: mivel indokolható, hogy a felfüggesztés csak lehetőség és nem kötelezően alkalmazható intézkedés. Rögtön jelzem, hogy a kérdés tisztán elméleti jellegű. A felfüggesztés ugyanis gyakorlatilag azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság egyszerűen nem foglalkozik az adott indítványnyal, félreteszi azt, amit minden további nélkül meg is tehet. Emiatt a felfüggesztés intézményének szabályozása, különösen pedig alkalmazásának feltételekhez kötése önmagában is feleslegesnek tekinthető, mivel az Alkotmánybíróság bármikor, bármilyen indokolás és feltétel nélkül abbahagyhatja az adott ügy tárgyalását, akár évekre is. Mindez hatásában ugyanolyan, mintha az előadó alkotmánybíró hosszú ideig nem terjeszti be a teljes ülés elé az ügyet. Mivel azonban az Abtvj2. tartalmazza az intézményt, az elképzelés elemzése nem kerülhető meg.
Az Abtvj2. megfogalmazásából - "az Alkotmánybíróság döntése szempontjából jelentősége van" - az következne, hogy ne lehetőségként kerüljön alkalmazásra, hanem kötelező jelleggel. Ezzel azonban szembeállítható, hogy önmagában az, miszerint valaminek az eljárás szempontjából jelentősége van, nem feltétlenül jelenti, hogy egyben ügydöntőnek, a határozat végső formáját, tartalmát lényegesen vagy bármily csekély mértékben meghatározónak számít. Másrészt a jogalkotási eljárással összefüggésben vonható le következtetés. Valamely norma módosításával vagy hatályon kívül helyezésével, esetleg olyan jogi aktus megalkotásával összefüggésben - amely a jogi helyzetet lényegesen befolyásolja azáltal, hogy a vizsgált norma alkotmányellenességének áttekintésekor beszámítási pont lehet - megállapítható, hogy annak végeredménye nem teszi feleslegessé a támadott szabály esetleges megsemmisítését. Mégpedig amiatt nem, mert ennek következtében az új norma megalkotásáig fennmaradó időben keletkező jogviszonyok nem alkotmányellenes rendelkezésen alapulnak. Az alkotmányellenes normának csak amiatt történő hatályban hagyása, hogy a jogalkotási eljárás már folyamatban van, esetenként kifejezetten méltánytalan állapotot eredményezhet az érintettek vonatkozásában.
afb) Ezzel kapcsolatban merül fel az is, hogy az Abtvj2. indokolhatóan tartalmazza-e e tekintetben a folyamatban lévő jogalkotási eljárást, mint beszámítási pontot. Ez különösen amiatt merülhet fel, mivel a jogalkotási eljárás egyrészt politikai folyamat, másrészt nincs határidőhöz kötve. A politikai jelleg e tekintetben nem okoz különösebb problémát, ugyanis a jogalkotási eljárás elhúzása, késleltetése az Alkotmánybíróságnak a felfüggesztés elrendelésével kapcsolatban fennálló mérlegelési joga miatt nem alkalmas az alkotmányossági vizsgálat elhúzására. A tekintetben sem merül fel különösebb nehézség, hogy a jogalkotási eljárás nincs határidőhöz kötve, mivel az Alkotmánybíróság bármikor dönthet úgy, hogy folytatja az eljárást. Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság több alkalommal élt az eljárás felfüggesztésének lehetőségével, tehát a jogintézmény alkalmazhatósága nem kérdéses.
afc) A "jogbiztonság érdeke" kifejezéssel kapcsolatban mindössze annyi kifogás tehető, hogy szerencsésebb lenne egyszerűen a "jogbiztonság" kitétel alkalmazása. Ez ugyanis sokkal pontosabbnak mondható, másrészt a jogbiztonságnak önmagában nincs is "érdeke".
afd) Mivel az alkotmánybírósági eljárásra a határozathozatal tekintetében a törvény egyébként sem állapít meg határidőt, az sem problematikus, hogy a felfüggesztés vonatkozásában nem találni ilyen előírást. Ellentétben az ideiglenes intézkedéssel, a felfüggesztés nem érinti a folyamatban levő egyedi ügyek elbírálását, így határidőhöz kötése sem feltétlenül szükséges.
ag) Ugyancsak külön rendelkezés szól az eljárás megszüntetéséről. Megszüntetési okként említi az Abtvj2. a hatályvesztést és a - jogegységi határozat vonatkozásában felmerülő - visszavonást, melyek az indítványt tárgytalanná teszik. Ezenkívül az indítvány visszavonását, és azt az esetkört is, ha - a hiánypótlás elmulasztásának esetét kivéve - az indítvány visszautasításának lett volna helye. A visszavonási lehetőségének expressis verbis történő törvényi biztosítása feloldja azt a testületen belül is megjelent vitát, mely szerint az indítványozó jogosult-e visszavonni indítványát.[56] Az Alkotmánybíróságon egyébként eddig is a többség által elfogadott, és ennek következtében általánosan alkalmazott gyakorlat volt, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozó rendelkezési jogát e vonatkozásban elismerte.
A 27. § c) pontjában alkalmazott kitétel viszont, mely szerint megszüntetésre kerül sor, ha a hiánypótlás elmulasztásának esetét kivéve az indítvány visszautasításának lett volna helye, mindenképpen figyelmet érdemel. (Hiánypótlás igénye ugyanis szükség esetén az eljárásban is jelezhető az indítványozónak). A rendelkezéssel kapcsolatban megjegyzendő, hogy az az Alkotmánybíróság önkorrekciójának eszközét jelenti, mivel alkalmazását a testület korábbi tévedése - a visszautasítás valamilyen okból, valószínűleg figyelmetlenségből történő elmaradá-
- 134/135 -
sa - okozta. Mivel hatáskör hiányában, továbbá indítványozásra nem jogosult általi kezdeményezés esetén az Alkotmánybíróság valószínűleg nem indít és folytat eljárást, az elképzelés feltehetően a res judicata fennállta ellenére, vagy az alkotmányjogi panasz határidejének elmulasztását figyelmen kívül hagyó, már elindult eljárás megszüntetésére tervezte kialakítani a korrekciós mechanizmust.
Megszüntetési okként jelentkezik a korábbi tervezetben visszautasítási okként szereplő res judicata esete is.
ba) Az Alkotmánybírósággal kapcsolatos szabályozásban teljesen új elemként jelenne meg az Abtvj2. szerint az ideiglenes intézkedés. Lényege, hogy ha - a jogegységi határozat kivételével[57] - valamely, az Alkotmánybíróság által vizsgálat alá vont norma (illetve annak rendelkezése) nagy valószínűséggel alkotmányellenesnek látszik, az Alkotmánybíróság annak alkalmazását - az indítványozó kérelmére vagy hivatalból - határozatával ideiglenesen, a jogbiztonság érdekében felfüggesztheti, ha súlyos, illetőleg a későbbiekben nem orvosolható hátrányok elhárítása vagy más különös méltánylást érdemlő ok miatt azonnali intézkedésre van szükség. Az Abtvj2. szerint ez a felfüggesztés az Alkotmánybíróság érdemi döntésének meghozataláig, de legfeljebb kilencven napig tarthat. Az Abtvj1.-gyel ellentétben az Abtvj2. már nem rendelkezik úgy, hogy az erről szóló határozatot az érdekelteknek meg kell küldeni. Emiatt értelemszerűen szükség van a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételére, mivel a norma alkalmazását egyébként végző szervek ekként szerezhetnek ismeretet az őket kötelezően érintő alkotmánybírósági felfüggesztésről. A felfüggesztés ugyanis valamennyi, a norma alkalmazásával érintett ügy eljárásának felfüggesztését is eredményezi.
bb) Az intézkedés több olyan jellemzőt hordoz, melynek áttekintésére a törvény elfogadása előtt nem felesleges utalni. Egyik a felfüggesztés jogszabályi előfeltétele, hogy az adott norma "nagy valószínűséggel" alkotmányellenesnek látsszon. A "nagy valószínűség" fennálltáról való döntésben láthatóan kulcsszerepe van az előadó alkotmánybírónak, mivel az adott ügy valamilyen szintű vizsgálata és az ebből eredő ismeretek szükségesek ahhoz, hogy az alkotmányellenesség legalábbis valószínűsíthető legyen. Mindez azonban nem csökkenti a többi alkotmánybíró szerepét, mivel az intézkedést az Alkotmánybíróság mint testület jogosult elrendelni. A probléma azonban éppen abban rejlik, hogy az alkotmányellenesség "nagy valószínűséggel" való fennállta csak valamiféle előzetes, az előadó alkotmánybíró általi vizsgálat, illetve elkészített tervezet (problematika) léte esetén értelmezhető, mondható ki. Az alkotmánybírósági ügymenetet - részben a törvényből, részben a gyakorlatból - áttekintve elmondható azonban, hogy az alkotmányellenesség valószínűsítése az ügyek jelentős hányadában - éppen az ügyteher következtében - csak röviddel a döntés meghozatala előtt, de az bizonyos, hogy jóval az indítvány benyújtása után értelmezhető, vagyis az indítványozástól számítva évek telhetnek el addig, míg a testület az alkotmányellenességet valószínűnek látván, ideiglenes intézkedést rendel el. Ebből következően az ideiglenes intézkedés - jellegéből adódóan - nem minden ügyben éri (érheti) el célját.
bc) Az ideiglenes intézkedés fentebb jelzett időigényességét részben oldhatja, ha az elnök jogosult már a szignáláskor jelezni az alkotmányellenesség valószínűségét és az intézkedés alkalmazását javasolni, ehhez azonban az előadó bíró nincs kötve, így a testületnek be kell várnia az ő tervezetét és véleményét. Az elnök etekintetben egyetlen módon érvényesítheti akaratát, mégpedig úgy, hogy saját magára szignálja az ügyet. Mivel az elrendelés részletszabályai nincsenek tisztázva, emiatt az Ügyrendbe kell kerülniük, ugyanis az Abtvj2. hiányosságai mindenképpen szabályozási igényt vetnek fel. Kérdéses például, hogy az ideiglenes intézkedés elrendelésének indokoltságára vonatkozó jelzés az Alkotmánybíróság eljáró testületéhez csak az előadó alkotmánybírótól érkezhet-e, vagy lehet alapja másik alkotmánybíró észrevétele és álláspontja. Nem tisztázott, köti-e ez az észrevétel az előadó bírót, és ami fontosabb, kötve van-e a testület az előadó alkotmánybíró nézetéhez addig, míg e bíró nem készíti el tervezete tárgyalásra alkalmas változatát. Az ilyen jellegű szabályozatlanság, mivel éppen a testület belső működésével, eljárásával kapcsolatban hordoz tisztázatlan kérdéseket, veszélyeket rejt magában az Alkotmánybíróság eredményes működésére és nemkevésbé társadalmi megítélésére nézve. Csak remélhető, hogy nem szándékosan maradnak ilyen időzített bombák a tervezetekben.
bd) További fontos jellemzője az új jogintézménynek, hogy az Alkotmánybíróság a norma alkalmazását akár az indítványozó kérelmére, akár hivatalból is felfüggesztheti, vagyis a testület - akár külső jelzés (például médiainformáció) alapján kialakuló - saját elhatározásából is ideiglenes intézkedést tehet. Az Abtvj2. azonban olyan alkalmazási feltételeket is megállapít, melyekkel kapcsolatban fontos látni, hogy azok együttes feltételek: egyrészt a jogbiztonság érdekében kerülhet rá sor, akkor, ha súlyos, illetőleg a későbbiekben nem orvosolható hátrányok elhárítása vagy más különös méltánylást érdemlő ok mi-
- 135/136 -
att azonnali intézkedésre van szükség. Akár a súlyos (vagy később nem orvosolható) hátrányok elhárítása, akár más különös méltánylást érdemlő ok miatt kerül is tehát sor a felfüggesztésre, a jogbiztonság védelmére való hivatkozásnak mindig meg kell jelennie a határozatban, enélkül ugyanis az elrendelés nem felelne meg a törvényi feltételeknek.
be) Felvetődhet a kérdés, hogy az Alkotmánybíróságnak miért van lehetősége hivatalból eljárni felfüggesztés esetén, s miért nincs az alkotmányellenes mulasztás megállapításra irányuló hatáskörével összefüggésben. Látszólag indokolatlan az eltérés, mivel a mulasztás megállapítása nem érint egyedi ügyeket, a felfüggesztés viszont - az Alkotmánybíróság által meghatározott időpontig, még ha törvényben foglalt határidővel korlátozva is - egyedi esetek, ügyek lefolytatásának megszakítását is eredményezi.
bf) Érdemes eltűnődni azon, hogy mi történik akkor, ha a törvényi határidő lejárta előtt az Alkotmánybíróság - bármilyen gondossággal rendelte is el az ideiglenes intézkedést - nem tudja érdemi döntéssel befejezni az eljárást. Ekkor az ideiglenes intézkedés határidejének lejárta és az érdemi döntés meghozatala közötti időben folytatódhatnak a felfüggesztett jogszabályon alapuló konkrét jogalkalmazási ügyek, ami viszont az eljárásban részt vevők oldaláról joggal veti fel a kérdést: mi értelme volt az ideiglenes intézkedés alkalmazásának. Célszerű lenne emiatt az ideiglenes intézkedéssel kapcsolatos szabályozási elképzelést átgondolni, mivel e problémák nem szolgálják az alkotmányvédelmet, ütköznek a jogállamiság elvével és az eljárással érintetteknek - mindenfajta haszon nélkül - indokolatlan kellemetlenségeket okozhatnak.
bg) Végezetül indokolt utalni rá, hogy mivel az ideiglenes intézkedés alkalmazása az Alkotmánybíróság mérlegelési jogába tartozik, az Alkotmánybíróság általi, megfelelő gondossággal történő igénybevétele az egyes ügyek vonatkozásában az eljáró hatóságoknak és más szerveknek valószínűleg nem okoz jelentős problémákat.
ca) Az Abtvj2. 29. §-a részletezi az indítvány véleményezését tartalmazó szabályokat. Az elképzelés lehetőségként fogalmazza meg az előadó alkotmánybírónak azt a jogát, hogy az indítványt - az eljárás elhúzódásának elkerülése érdekében szoros, harminc napos véleményezési határidővel - egyes illetékes szerveknek megküldhesse. A határidő ennél is rövidebb - tizenöt nap - lenne akkor, ha a testület ideiglenes intézkedést alkalmazott, illetőleg valamennyi soron kívüli eljárás esetén. Ugyancsak fontos garancia, hogy a véleményezési határidő eredménytelen eltelte nem akadályozná az Alkotmánybíróság döntését. Ez utóbbi egyébként magától értetődő. Elképzelhetetlen megoldás lenne ugyanis, hogy a legfőbb alkotmányvédő testület működését miniszter vagy akár a legfőbb bírói testület élén álló személy "a mundér becsülete" érdekében mulasztásával akadályozhatná.
Az elképzeléssel kapcsolatban kritikaként fogalmazható meg, hogy a célszemélyek köre igencsak szűk. A 29. § (1) bekezdés szerint az előadó alkotmánybíró az indítványt
a) törvény, kormányrendelet, esetében az igazságügy-miniszternek,[58]
b) a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete esetén a Magyar Nemzeti Bank elnökének,[59]
c) miniszteri rendelet esetében a rendeletet megalkotó miniszternek,
d) nemzetközi szerződés vagy nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály esetében a külügyminiszternek,
e) jogegységi határozat esetében a Legfelsőbb Bíróság elnökének küldheti meg.
Véleményem szerint nehezen indokolható, hogy az a) pontban nevesített jogszabályok esetén - egyébként az eddigi alkotmánybírósági gyakorlatnak megfelelően - miért nem lehet az azt előkészítő tárcának vagy miniszternek címezni a megkeresést, illetőleg a c) pont esetében miért nem lehet a szerződést kötő szervet megkeresni. Az adott norma alkotmányosságának tekintetében ugyanis ezek a szervek legalább olyan autentikus válaszokat adhatnának, mint az igazságügy- vagy a külügyminiszter. A megkeresés értelme - legalábbis véleményem szerint - az, hogy az Alkotmánybíróságnak a különböző értelmezési technikák alkalmazásakor a történeti és a céltételező értelmezés igénybevételéhez megfelelő információk álljanak rendelkezésre, s ezek többnyire éppen az általam nevesített szervektől lennének beszerezhetők. Mindenesetre akár teljesen, akár csak részben igaz a feltevés, az előadó alkotmánybíró kezét teljesen indokolatlanul kötné meg a tervezett előírás, másrészt az alkotmányosság védelmének teljessége érdekében aligha engedhető meg ilyen jellegű akadályok támasztása.
cb) Ugyancsak érthetetlen volt, hogy a többi eljárás vagy vizsgálat alá vonható aktus vonatkozásában az Abtvj1. nem tartalmazott megkeresést engedő szabályokat. Sajnos ez alapján arra kellett következtetni, hogy az Abtvj1. ezekben az esetekben nem kívánta lehetővé tenni a megkeresést. Az a) pontra visszatérve megállapítható, hogy abban az Abtvj2.-ben sincs nevesítve valamennyi jogszabály, így például az önkormányzati rendelet, viszont már megjelenik az MNB-elnök által - még hatályban nem lévő - rendeletkiadási jog terméke, az MNB-rendelet. Nehezen indokolható, hogy az Alkotmánybíróság miért nem szerezheti
- 136/137 -
be minden jogszabály vonatkozásában is a számára szükséges véleményt. A jelenlegi gyakorlat szerint például, ha önkormányzati rendelet utólagos normakontrolljára vonatkozó indítvány nem a közigazgatási hivatal vezetőjétől érkezik a testülethez, akkor "az Alkotmánybíróság quasi 'permegelőző' eljárás keretében első lépcsőben megküldi azt az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjének az 1990. évi LXV. tv. 98-99. §-ában foglalt törvényességi ellenőrzés céljából. Ezt követően az érdemi alkotmánybírósági vizsgálatra akkor van lehetőség, ha az indítványozó a törvényességi ellenőrzés eredményével nem ért egyet, és a kérelmét továbbra is fenntartja".[60] Ez ugyan nem véleményezési jog, hanem eljárásindításra vonatkozó jelzés, ám az Alkotmánybíróság eljárásában szükség lehet a rendelet megalkotója, vagy a törvényességi ellenőrzést végző közigazgatási hivatal vezetője véleményének kikérésére.
cc) Összegzésül, nem lenne felesleges az előadó alkotmánybíróra bízni, hogy mely szerv megkeresését látja indokoltnak az alkotmányossági vizsgálat megnyugtató lefolytatásához. Megjegyzendő, hogy a jelenlegi gyakorlat is ez.
Ez az alcím az Abtvj2.-ben már nem szerepelne. Az Abtvj1. 30. §-a a jelenlegi Ügyrendben foglalt szabály átvételével rendezte volna az előadó alkotmánybíró döntési lehetőségeit, annyiban, hogy mivel az Abtvj1.-ben megjelent az ideiglenes intézkedés, az előadó alkotmánybíró tevékenységével kapcsolatban ez is tilalmi listára került volna. Az Abtvj1. szerint az előadó alkotmánybíró a testületi eljárást megelőzően megtehetett volna minden intézkedést, és - az ügy érdemére vonatkozó határozatot[61], a visszautasítást, a felfüggesztést, az eljárás megszüntetését és az ideiglenes intézkedést kivéve - meghozhatott volna minden döntést, amelyet a törvény az Alkotmánybíróság hatáskörébe utal. Szerencsés lett volna azonban a jelenlegi Ügyrend 33. § (2) bekezdésében foglalt előírást is átvenni, mely szerint "az előadó alkotmánybíró a testületi eljárás megkezdése után csak azokat az intézkedéseket teheti meg, amelyeket a törvény - valamint az Ügyrend -, illetőleg a testület kifejezetten a hatáskörébe utal".
Az Abtvj2. 30. §-a sajátos módon együtt szabályozza az anyanyelv használatára és az alkotmánybírák eljárásból történő kizárására vonatkozó előírásokat.
ea) Az (1) bekezdésben foglaltak szerint az Alkotmánybíróság eljárása során anyanyelvét mindenki használhatja. Mivel az alkotmánybírósági eljárások tekintetében az idegen nyelv használata nem tömegjelenség, a szabályozás nem vet fel különösebb problémát, de csakis emiatt nem. Érdemes utalni arra, hogy a külföldieket vagy más, idegen nyelvet használókat jóval gyakrabban érintő közigazgatási eljárásban éppen az új szabályozási koncepció kíván áttérni az Abtv'2.-ben szerepeltetni tervezett rendelkezéstől, és kimondani, hogy az eljárás nyelve a magyar. Az idegen nyelvet használók által benyújtott indítványok tömegesebb megjelenése, vagy a különleges, ritka idegen nyelvek használata esetén valószínűleg ez a rendelkezés az alkotmánybírósági eljárásban is más megítélést igényelne. A jelenlegi helyzetben azonban alkalmazása szinte természetes. Mindezzel együtt azonban ésszerű lenne expressis verbis rögzíteni, hogy az eljárás nyelve a magyar. Mivel személyes meghallgatásra stb. az alkotmánybírósági eljárásban szinte soha nem kerül sor, ez vállalható lenne azzal, hogy az idegen nyelven beadott indítvány elbírálását erre hivatkozva nem lehetne megtagadni, s a határozat egy kiadmányát az indítványban használt nyelven kellene kézbesíteni annak szerzőjéhez.[62]
eb) Több gond merül fel azonban az alkotmánybírák eljárásból történő kizárásával összefüggésben. A (2) bekezdés alapján az alkotmánybírák kizárására a Pp. rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. A hatályos Abtv. 19. §-a szerint az Alkotmánybíróság eljárása során, amennyiben az Abtv. vagy az Alkotmánybíróság ügyrendje eltérően nem rendelkezik, a Polgári Perrendtartásról szóló törvény (továbbiakban Pp.) rendelkezéseit kell alkalmazni bírák kizárása tekintetében. A két szövegvariáció összevetéséből látszik, hogy az Abtvj2. nem engedné meg sem az Abtv. egyéb rendelkezéseiben, sem az Ügyrendben történő kivétel megalkotását. Az Ügyrend vonatkozásában ez kényszerítően megjelenő tilalom; az Abtv. esetleges - felhatalmazás nélküli - ellentétes szabálya ellen nem lehet - s valójában nem is kell - mit tenni.
eba) A formai kérdéseknél azonban e vonatkozásban is jelentősebb a tartalmi ellenérvrendszer. Ez utóbbi abban áll, hogy az alkotmánybírák kizárása tekintetében a Pp. szabályai több tekintetben teljesen alkalmazhatatlanok. Egyrészt az Alkotmánybíróság csak tizenegy tagból áll, nem pedig több ezerből, mint a rendes bírói kar. Ennek következtében, ha az alkotmánybíró az ügy intézéséből kizárt, nem helyettesíthető más alkotmánybíróval, mivel "tartalékos" alkotmánybírák nincsenek, s létezésük ésszerűen gondolkodva is kizárt.[63] A rendes bíróságokon - a Pp. szabályait alkalmazva - mindig találni bírót, aki az adott tanácsban kollégája helyett képes dolgozni, vagyis a testület a kizárás esetében is létszámcsökkenés nélkül képes tovább működni. Az Alkotmánybíróság vonatkozásában mindez csak a háromtagú tanácsok-
- 137/138 -
kal kapcsolatban mondható el, a teljes ülés esetében azonban a kizárás értelemszerűen létszámcsökkenést eredményez, ami egy bizonyos szint után a testület működőképességét veszélyeztetheti. Ez ugyan e tanulmány megírásának időpontjában nem jelent különösebb veszélyt, ám az Alkotmánybíróság korábban évekig a határozatképességhez szükséges minimális létszám közelében működött, ilyen esetben viszont már valós veszély a határozatképtelenné válás. Emiatt a kizárással biztosítandó pártatlanság követelményét és a határozatképesség, ezen keresztül a működőképesség biztosítására vonatkozó igényt szükséges lenne összhangba hozni.
ebb) Az Alkotmánybíróság kizárása az ügyből - más illetékességi területtel rendelkező, azonos hatáskörű szerv hiánya miatt - értelemszerűen nem lehetséges. Felmerülhet persze olyan eset, amikor elvileg szóba jöhetne a testület kizárásának létjogosultsága: akkor, ha az - a jelenlegi szabályok szerint törvényben elfogadott - ügyrendjére az Alkotmánybíróság által elkészített törvényjavaslatot az Országgyűlés változatlan formában fogadná el, s ezt a törvényt kellene alkotmányossági vizsgálat alá vetnie, mivel ebben az esetben azt a normaszöveget kellene felülvizsgálnia, amelynek kodifikálásában részt vett. Feltétel még ezen túl, hogy ne történjen időközben alkotmánymódosítás.[64] Ez az elvi lehetőség is megszűnne viszont az Abtvj2. elfogadásával.
ebc) Mindezeken túlmenően, a Pp. 13. § (1) bekezdése szerint az ügy elintézéséből ki van zárva és abban mint bíró nem vehet részt az, akitől az ügyek tárgyilagos megítélése egyéb okból nem várható (elfogultság). E rendelkezés valóban alkalmazható lenne, ám felmerül, hogy az alkotmánybírósági eljárásban ki jogosult jelezni az elfogultságot, másrészt ez általában automatikusan, magától is működik. A Pp. alkalmazhatatlansága itt abban jelentkezik, hogy a bíró esetében a kizárás megtagadása miatt az ügy érdemében hozott határozat elleni fellebbezésben jogorvoslattal lehet élni, panaszt lehet tenni.[66] Az Alkotmánybíróság határozata ellen viszont nem lehet jogorvoslattal élni, így a kizárás esetleges megtagadása ellen sem. Mint ebből a példából is látható, nem lehet a különböző eljárástípusokat azonos rendelkezések alá vonni, mivel jelentősen különbözik egymástól az alkotmánybírósági és a polgári peres eljárás. Ezzel együtt az Abtvj2. 30. § (2) bekezdése is a Pp.-t rendeli háttérjognak.
ec) Röviden érdemes arra is kitérni, hogy az Alkotmánybíróság vonatkozásában miként, mely eljárástípusok vonatkozásában jelentkezhet egyáltalán az elfogultság, mint kétséget kizárólag igazolható tény. Az egyes, konkrét ügyek vonatkozásában kevésbé, tekintettel arra, hogy az eljárás az esetek döntő többségében nem feltétlenül személyes jellegű, nem kell meghatározott személyhez köthetőnek lennie. Több hatáskör esetében (például utólagos normakontroll, alkotmányellenes mulasztás megállapítása iránti kérelem, népszavazással kapcsolatos kifogás stb.) bárki beadhat ugyanis indítványt, így amennyiben valamely alkotmánybíró meg akarja indítani a testület eljárását, ismerősei, hozzátartozói bármelyikét megkérheti az indítvány benyújtására. Elfogultság valójában egyrészt csak egyes, meghatározott ügyekben jelentkezhet, amikor az alkotmánybíráknak az elfogultság tényéről, illetve fennállásának lehetőségéről vagy hivatalos (például OVB-tisztség, koronaőrségben betöltött tagság esetén), vagy nem hivatalos (például a vizsgált jogszabály előkészítésben való részvétel) tudomása van. Másrészt az eljárás alapjául szolgáló ügyben merülhet fel az elfogultság, amely személyhez kötött (például az alkotmányjogi panasz benyújtása).
ed) Az is megállapítható viszont, hogy az előírás sem jelenleg nem okoz, sem az Abtvj2. elfogadásával nem fog sok gondot okozni, mivel az alkotmánybírósági eljárásban az elfogultság nem tekinthető tömegjelenségnek. Más kérdés viszont, hogy az anyanyelv használatának és a kizárásnak a közös rendelkezésben való szabályozása nem feltétlenül szerencsés, bár túl sok problémát sem vet fel.
fa) A bizonyítási eljárás előírásait az Abtvj2. önálló szakaszban rendezi, melyben főszabályként a jelenlegi megoldást, az iratok alapján történő bizonyítást határozza meg. Eszerint az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján - szükség esetén elsősorban személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával - folytatja le a bizonyítási eljárást. A rendelkezés azonban feloldja e kötöttséget azzal, hogy az eljárás jellegétől függően lehetővé teszi más bizonyítási mód és eszköz felhasználását is. Összefoglalva, az alkotmánybírósági eljárásban az Alkotmánybíróság minden bizonyítási módot és eszközt felhasználhat, amelynek alkalmazását szükségesnek véli, ám a személyes meghallgatás és a szakértői bizonyítás csak szükség esetén alkalmazható, de ekkor e lehetőségeket a többi bizonyítás módot és eszközt megelőzve kell igénybe venni.
fb) Az Abtvj2. előírja továbbá, hogy az alkotmánybírósági eljárásban lefolytatott bizonyítási eljárásra a Pp. szabályait kell megfelelően alkalmazni. Mivel az Alkotmánybíróság előtti ügyek vonatkozásában valószínűbb az iratok tartalmára vonatkozó bizonyítás lehetősége (például helyi önkormányzat képviselőtestületének jegyzőkönyve a rendeletalkotási eljárásról), a tanúbizonyítás igénybevételének szüksé-
- 138/139 -
gessége - és emiatt valószínűsége - szinte a nullával egyenlőnek mondható. Következésképpen ez az alkalmazási kötelezettség igen ritkán merül fel a testület vizsgálódásai folyamán.
fc) Végül, a 31. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság által kért, az eljárás lefolytatásához szükséges valamennyi adatot mindenki köteles a testület rendelkezésére bocsátani, melyeket az Alkotmánybíróság jogosult kezelni[67]. Ezzel kapcsolatban szerencsésebb lenne az "adatot" kifejezés mellett nevesíteni a kért dokumentációt vagy annak másolatát is, mivel elképzelhető, hogy az Alkotmánybíróság valamely ügyben az iratok bekérésével tudja csak kialakítani álláspontját. Az "adat" megjelölést ebben a vonatkozásban szűknek és fogalmilag tisztázatlannak érzem, így pontosítása az esetleges későbbi kellemetlenségek - a nem teljesítés - megelőzése érdekében indokolt lenne.
fd) Felesleges szabályozási elem viszont az Abtvj2.-ben "az eljárás lefolytatásához szükséges" kitétel. Ennek indoka, hogy a bekért adatok szükségességéről csak az Alkotmánybíróság dönthet. A megkeresett szerv tehát nem teheti függővé a rendelkezésre bocsátást attól, hogy szerinte ezek az adatok szükségesek-e az eljárás lefolytatásához vagy sem. Emiatt pedig az Alkotmánybíróság - nyilván ésszerű korlátok között - bármilyen adatot bekérhet, másrészt az is valószínűsíthető, hogy ok nélkül nem kér be semmit, ami szükségtelen az alkotmányossági vizsgálat lefolytatásához. Következésképpen az idézett rész szerepeltetése az Abtvj2.-ben indokolatlan és felesleges, mindezen túl még zavaró is, mert értelmezési igényt támaszt, holott arra nincs is szükség.
ga) Az Alkotmánybíróság határozatait az Abtvj2. két típusra osztja: egyrészt az ugyancsak határozatnak nevezett csoportra, mellyel a testület az ügy érdemében vagy az ideiglenes intézkedés tárgyában dönt, másrészt a végzésekre, mellyel minden más kérdésben való döntés történik. A szabályozás további elemeivel kapcsolatban azonban nem kérdéses, hogy azok a tágabb értelemben vett határozatokra, vagyis a határozatot és a végzést is magában foglaló aktuscsoportra vonatkoznak.
gb) Továbbra is lehetőség van különvélemény, illetve párhuzamos indokolás megfogalmazására, ám ez - remélhetőleg[68] - ezentúl sem lesz kötelező a tervezetet nem vagy más indokok alapján támogató alkotmánybíró részéről. A különvéleményre és a párhuzamos indokolásra vonatkozó előírások annyiban változnak, hogy a kisebbségben maradt alkotmánybíró álláspontját már akkor is csatolhatja az iratokhoz, ha az ülésen azt előadta, és a koráb-
bi előírástól eltérően nincs szükség annak megvitatására. Az Abtvj2. megfogalmazásában az érintett alkotmánybíró "az ülésen előadott" eltérő álláspontját vagy a többségétől eltérő indokait írásba foglalja és az iratokhoz csatolja. Az Abtvj1. ezzel kapcsolatban feltételes módot használt, szerencsésebb lenne az új törvényben is ezt alkalmazni.
ha) A határozat kijavítására és kiegészítésére vonatkozó, jelenleg az Ügyrendben található szabályok némiképpen megváltoztatva szerepelnek az Abtvj2.-ben. A jelenlegi megoldás ugyanis csak a kijavítás esetében teszi lehetővé mind a hivatalból, mind a kérelemre történő eljárást. A kiegészítésre jelenleg csak hivatalból van lehetőség. Hozzá kell tenni, hogy a korábbi ügyrend a kijavítást is csak hivatalból tette lehetővé. Az Abtvj2. ezzel szemben mind a kijavítás, mind a kiegészítés vonatkozásában lehetőséget nyújt a hivatalbóli és a kérelemre történő eljárásra is. Az Abtvj2.-ből azonban hiányolható, hogy melyik eljárási cselekményt milyen aktussal lehet elvégezni. A jelenlegi Ügyrend a kijavítást végzéssel rendeli korrigálni, míg a kiegészítésről hallgat a szabályozás, de - mivel az lényegi, tartalmi kérdést érint - mindenképpen határozati szintű döntésre van szükség. Ez a különbségtétel az Abtvj2.-ben is elvégezhető, bár hiánya az Ügyrendben való szabályozás lehetősége miatt valószínűleg nem okoz problémát az Alkotmánybíróság ülésein.
hb) Az Abtvj2. is - éppúgy, mint a jelenlegi Ügyrend - csak lehetőségként fogalmazza meg a kijavítást és a kiegészítést is. Véleményem szerint egyik eljárási cselekmény lefolytatása sem lehet mérlegelés tárgya akkor, ha a korábbi döntés áttekintésénél kiderül: elírás történt benne, tehát kijavításra szorul. Fokozottan érvényes ez a kiegészítés esetében, ugyanis az Abtvj2. szerint erre akkor kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság nem döntött az indítványba foglalt valamely kérelemről, illetőleg[69] olyan kérdésről, amelyről a rendelkezés az Alkotmány és e törvény értelmében kötelező. Eltekintve attól, hogy az "és" szócska helyett a "vagy" használata pontosabb lenne, nem vitatható, hogy amennyiben a testületnek alkotmányi vagy törvényi kötelezettsége rendelkezni valamely kérdésben, ennek elmaradása esetén a kiegészítés - vagyis az elmaradt aktus pótlása - nem lehet mérlegelés tárgya.
hc) A végzések tekintetében az Abtvj2. 37. §-a alapján főszabályként a határozatokra vonatkozó előírások érvényesek. Mindössze annyi eltérést fogalmaz meg az Abtvj2., hogy a bizonyítás tárgyában és az eljárás folyamán hozott végzések tekintetében nem állít fel indokolási kötelezettséget. Az "eljárás
- 139/140 -
folyamán hozott" kifejezés itt értelemszerűen minden, nem az adott ügyet befejező végzésre értendő, ugyanis valójában az eljárás "folyamába" az azt lezáró aktus is beletartozik. Helyes értelmezéssel azonban az indokolási kötelezettség elhagyásának lehetősége csak a közbenső végzésekre vonatkozik, ami egyébként abból is adódik, hogy e kivételt külön nevesítené az Abtv'2.
hd) A határozat közzététele kapcsán figyelemre méltó az Abtvj2.-nek az az elképzelése, hogy mind a határozatokat, mind a végzéseket az Alkotmánybíróság honlapján is hozzáférhetővé kell tenni. Az erről szóló 38. § (2) bekezdése azonban akként rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság a határozatait a Magyar Közlönyben is közzéteszi. Felmerül a kérdés, hogy ez esetben mennyivel csökken az Alkotmánybíróság hivatalos lapjának jelentősége. Az Abtvj1. még azt határozta meg, hogy mely határozatokat kell közzétenni az Alkotmánybíróság hivatalos lapján kívül a Magyar Közlönyben is. Eszerint ilyen közzétételi forma alá esett volna az ideiglenes intézkedésről szóló határozat, a jogszabály vagy a jogegységi határozat megsemmisítéséről, az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezéséről, valamint a mulasztás megállapításáról szóló határozat. Az Alkotmánybíróságnak természetesen továbbra is lehetősége van egyéb esetekben is közzétenni határozatát a Magyar Közlönyben. E megoldás szerencsésebbnek tűnik, mint az újabb változatban foglalt elképzelés.
Az Abtvj2. az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközeivel[70] összefüggésben is tartalmaz regulációt, mely szerint az ilyen aktusok megsemmisítéséről szóló határozatot abban a hivatalos lapban is közzé kell tenni, ahol azt kihirdették.
he) Némileg pontosításra szorul azonban a kézbesítésről szóló (4) bekezdés. Eszerint az Alkotmánybíróság a határozatait és a végzéseit kézbesítés útján közli az indítványozóval és más érdekeltekkel. A korábbi tervezet szerint a jogegységi határozat megsemmisítéséről szóló döntést a Legfelsőbb Bíróság elnökének is meg kellett volna küldeni, ez az Abtvj2.-ben már nem szerepel.
A jelzett pontosítási igények az alábbiak lehetnek. Egyrészt a "más érdekeltekkel" kifejezés meglehetősen homályos ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság pontosan tudja, kinek kell kézbesítenie a határozatot. Ez igazából nem is a testület oldaláról jelenik meg problémaként, hanem abból a szemszögből, hogy vajon hivatkozhat-e bárki erre a rendelkezésre, érdekeltség címén. A gyakorlatban azonban - éppen a széles körű közzététel miatt - e szabály valószínűleg nem okoz majd komolyabb gondokat, némi fogalmi pontosítás azonban esetleg elfogadható lenne még az Abtvj2. törvénnyé válása előtt.
A másik - a korábbi tervezettel kapcsolatos - megjegyzés csak kismértékű pontosítási igényre irányult volna, nevezetesen arra, hogy ne csak a megsemmisített jogegységi határozatról szóló, hanem az esetlegesen csak a jogegységi határozat egyes pontjait megsemmisítő döntést is meg kelljen küldeni a Legfelsőbb Bíróság elnökének. A jogegységi határozat egyes részeinek megsemmisítésére ugyanis az Abtvj1. mind a konkrét, mind az absztrakt normakontroll esetében teret engedett volna. (Vö. az Abtvj1. 47. § (4) bekezdésével, valamint a 49. § (5) bekezdésével). Ez a felvetés az új tervezet megjelenésével azonban már nem tekinthető relevánsnak.
Mint már az Alkotmány tervezett módosításával kapcsolatosan erről szó esett, az új szabályozás az előzetes normakontrollnak csak két típusát hagyná hatályban, nevezetesen a köztársasági elnök által kezdeményezhető formát, illetve a nemzetközi szerződés előzetes vizsgálatának lehetőségét, valamint keletkeztetne egy új típust, a kormány által kezdeményezhető előzetes alkotmányossági vizsgálatot.
a) Az Abtvj2. 39. §-a a korábban már említett, kormány által kezdeményezhető előzetes normakontroll lehetőségét teremtené meg. Mivel e rendelkezés elemzését és kritikáját már elvégeztem, ehelyütt csupán az Abtvj2. által törvényi szintre emelni kívánt rendelkezések áttekintésére van szükség. Eszerint a kormány indítványára az Alkotmánybíróság megvizsgálja az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnöknek még meg nem küldött törvény alkotmányellenesnek tartott rendelkezését. A kormány a törvény zárószavazásának napján köteles bejelenteni, ha a törvény alkotmányosságának előzetes vizsgálatát indítványozza, s az indítványt - annak előterjesztésével egyidejűleg - megküldi az Országgyűlés elnökének. Ha az Alkotmánybíróság a rendelkezés alkotmányellenességét állapítja meg, az Országgyűlés elnöke a törvényt addig nem küldheti meg a köztársasági elnöknek, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet nem szüntette meg.
b) Az Abtvj2. 40. §-a szerint a köztársasági elnök indítványára az Alkotmánybíróság az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenesnek tartott rendelkezését megvizsgálja. A hatályos Abtv. ezzel szemben az "aggályosnak tartott" terminus technikust használja[71]. Mivel az alkotmányellenes szó szerepel az alaptörvényben is, valóban helyesebb ennek alkalmazása, még akkor is, ha fogalmilag - véleményem szerint - e tekintet-
- 140/141 -
ben azonos kategóriát takarnak.
c) Pontosabbá és részletesebbé vált az Alkotmánybíróság határozata utáni cselekvéssorra vonatkozó előírás. A jelenlegi megoldás annyit rögzít, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti.[72] Az Abtvj2. azonban ezt kibővíti azzal, hogy ha az Alkotmánybíróság a rendelkezés alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, és addig nem hirdetheti ki, míg az Országgyűlés az alkotmányellenességet nem szüntette meg. Expressis verbis előírja tehát az Abtvj2. az államfő vonatkozásában a kifejezett visszaküldési kötelezettséget, vagyis nincs lehetőség arra, hogy az Országgyűlés - értesülve az Alkotmánybíróság döntéséről - "hivatalból" maga javítsa ki a hibát. Az új megoldás a törvényalkotási eljárás szabályaira tekintettel rendezi a problémakört.
d) Kritikaként fogalmazható meg azonban az Abtvj2. megoldási elképzelésével kapcsolatban - és egyben a jelenlegi megoldással összefüggésben is - az, hogy a törvény visszaküldése után, az Országgyűlés módosítási aktusát követően, az államfőnek ki kell hirdetnie a törvényt, mivel a szövegvariáció csak azt tartalmazza, hogy addig nem hirdetheti ki, míg a parlament az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Kérdéses azonban, hogy az Országgyűlés általi módosítás valóban kiküszöbölte-e az alkotmánysértést, vagy csak - korántsem szándékosan - átalakította az alaptörvénnyel ütköző szöveget és így azt az alkotmányellenesség továbbélésével küldi meg újra a köztársasági elnöknek. Látható tehát, hogy az Abtvj2. is megelégszik az alkotmányellenesség megszüntetésének vélelmével. Szükség lenne emiatt annak az előírására, hogy miután az Országgyűlés vélelmezetten kiküszöbölte az alkotmánysértést, az Alkotmánybíróság ismételten vizsgálja meg a problematikus rendelkezést, és foglaljon állást a kérdésben. Ellenkező esetben ugyanis az előzetes normakontroll formálissá válhat, másrészt az előzetes normakontroll ügyek csekély száma miatt sem jelentene a második alkotmánybírósági vizsgálat túlzott időveszteséget a törvény kihirdetésével kapcsolatban, sem különösebb megterhelést az Alkotmánybíróság munkamenetében.
a) Az Abtvj2. 41. §-a a nemzetközi szerződés előzetes vizsgálatával összefüggő kérdéseket rendezi. A hatályos szabályozás szerint[73] az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a kormány nemzetközi szerződés megerősítése előtt kérheti a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezése alkotmányellenességét állapítja meg, a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősíthető meg, amíg a nemzetközi szerződést kötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti.
b) A bekövetkező változások részben abban jelentkeznek, hogy kibővül a kezdeményezésre jogosultak köre, mivel indítványozási jogot kapna az országgyűlési képviselők egyötöde is. Az Abtvj2. a vizsgálatot a hatályos szabályozásnak megfelelően a "nemzetközi szerződés megkötése előtt" teszi lehetővé. (Az Abtvj1. még akként fogalmazott, hogy erre nem csupán a nemzetközi szerződés megerősítése előtt, hanem megerősítés, elfogadás, jóváhagyás vagy az ahhoz való csatlakozás előtt kerülhetett volna sor.) Ezen túlmenően az Abtvj2. akként rendelkezne, hogy ha a nemzetközi szerződés az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető rendelkezést tartalmaz, a szerződés megerősítésére, elfogadására vagy az ahhoz való csatlakozásra csak az ellentét megszüntetését követően kerülhet sor. Ez tartalmilag azonos az Abtvj1.-ben foglalt elképzeléssel, mely szerint az Alkotmánybíróság nem alkotmányellenességet mondott volna ki a szerződés vonatkozásában, hanem ellentétet állapított volna meg az ütköző rendelkezések között, és ezt nem a nemzetközi szerződést kötő, hanem az arra jogosult szervnek kellett volna megszüntetnie. Ez persze nem feltétlenül jelent minden esetben eltérést, ugyanis vagy az Alkotmány módosítására, vagy a szerződés megváltoztatására lett volna szükség.
Az azonban mindkét szövegváltozat vonatkozásában értelemszerű, hogy az Alkotmánybíróság nem hívhatja fel az Országgyűlést az alaptörvény módosítására.
Az alkotmányossági vizsgálat alkalmával e hatáskör nem az Alkotmányt, hanem az egyes nemzetközi szerződést teszi viszonyítási alappá a támadott normák tekintetében. Az új szabályozás is terjedelmes részt szán a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának.
a) A jelenlegi megoldáshoz képest lényegi változás, hogy az Abtvj2. nem tenné lehetővé az Alkotmánybíróság hivatalból történő eljárását. Jelentősen változna az indítványozásra jogosultak köre is: megszűnne az Országgyűlés állandó bizottságának és országgyűlési képviselők egyszemélyben gyakorolható indítványozási joga, nem indítványozhatná az eljárást továbbá a kormány tagja sem. Indítványozási jogot kapna viszont - a jelenlegi szabályozástól eltérően - az országgyűlési képviselők egyötöde, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, valamint a bíróság. A többi, jelen-
- 141/142 -
leg is indítványozásra jogosult szerv vagy személy eljárásindítási joga továbbra is fennmaradna.
b) A vizsgálható normák köre a jelenlegihez képest e hatáskör tekintetében is kibővülne az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközével és a jogegységi határozattal, ami az eljárás kismértékű differenciálódását eredményezné. A jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei tekintetében (kibővítve a kört az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközeivel) az Abtv'2. nem változtatná meg azt a szabályt, ami arra az esetre vonatkozik, ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály, vagy az állami, illetve önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze ütközne nemzetközi szerződésbe. Ebben az esetben a nemzetközi szerződést sértő jogszabály vagy az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze - részben vagy egészben történő - megsemmisítésére kerül sor.
A jogegységi határozat esetében a jogforrási szint vizsgálatára nincsen szükség, ennek következtében az Abtvj2. 43. § (2) bekezdése előírja, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság megállapítja, miszerint a jogegységi határozat nemzetközi szerződésbe ütközik, a Legfelsőbb Bíróság a jogegységi határozatot a határozat (értelemszerűen az Alkotmánybíróság határozata) közzétételétől számított harminc napon belül visszavonja. Az Abtvj1. szerint az Alkotmánybíróságnak lehetősége lett volna a jogegységi határozatot ebben az esetben is részben vagy teljesen megsemmisíteni.[74] Kérdéses, hogy az Abtvj2. miért nem teszi lehetővé, hogy a Legfelsőbb Bíróság módosítsa a nemzetközi szerződésbe ütköző jogegységi határozatot, s hogy miért kell egyből visszavonással operálni a tervezetnek. Szerencsésebb lenne ez utóbbi lehetőséget is biztosítani a legfőbb bírói testület számára.
c) Ha azonban az Alkotmánybíróság olyan jogszabály - és ebben az esetben már az állami vagy önkormányzati irányítás egyéb jogi eszköze, vagy jogegységi határozat értelemszerűen nem jöhet szóba - nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amely magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, eljárásának felfüggesztése mellett legalább egyéves, legfeljebb tizennyolc hónapos határidő tűzésével felhívja a jogszabály megalkotóját és a nemzetközi szerződést kihirdető szervet a nemzetközi szerződésbe ütközés megszüntetésére. Az Abtvj1.-hez képest jelentős változás, hogy az Abtvj2.-ből már kimarad a felhívott szerv vonatkozásában fennálló, expressis verbis nevesített megszüntetési kötelezettség, ellenben új rendelkezésként megjelenik az Alkotmánybíróság megsemmisítési lehetősége: "Amennyiben a határidő a nemzetközi szerződésbe ütközés megszüntetése nélkül telik el, az Alkotmánybíróság az alacsonyabb szintű jogszabályt részben vagy egészben megsemmisíti. A kihirdető jogszabály megsemmisítése nem érinti a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségét". További eltérés, hogy a korábbi tervezet legfeljebb egyéves határidő kitűzésével tette volna lehetővé a nemzetközi szerződés tárgyától függően az Országgyűlés vagy a kormány felhívását a nemzetközi szerződésbe ütközés megszüntetésére. A jelenleg hatályos megoldáshoz képest[75] az időhatár beépítése fontos módosulást jelent.
d) A nemzetközi szerződés megsértése azonban nem csak tevőlegesen, hanem mulasztással is megvalósulhat. Ennek érdekében az Abtvj2. 45. §-a is felölel a jelenlegi megoldással tartalmilag azonos, mindössze egyetlen vonatkozásban eltérő szabályt. Eszerint ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztót legfeljebb kétéves határidő kitűzésével felhívja a mulasztás megszüntetésére.[76] Új elem tehát ebben a vonatkozásban is a kitűzendő határidő - maximum kétéves felső határral történő - korlátok közé szorítása. Természetesen a mulasztó a megadott határidőn belül köteles a mulasztást megszüntetni.
e) Mivel mind a tevékenységgel, mind a mulasztással elkövetett nemzetközi szerződésbe ütközést egyazon alcím alatt tárgyalja az Abtvj2., az indítványozók köre értelemszerűen a mulasztás vonatkozásában is azonos a tevőleges megsértés eseténél megjelölt csoporttal.
Az új törvény a jelenlegi megoldástól eltérően az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatát nem a nemzetközi szerződésbe ütközés előtt, hanem azt követően tárgyalja, így a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos alkotmánybírósági eljárásokat egymást követően kívánja szabályozni.
a) A jelenlegi megoldáshoz képest az Abtv'2. nem külön rendelkezésben, hanem a tartalmi elemekkel együtt mondaná ki, hogy e hatáskör indítványozására bárki jogosult. Pontosabbá válna viszont az előírás a tekintetben, hogy nem "jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítését" kifejezéssel élne a jogalkotó (Abtv. 37. §), hanem a "hatályos vagy már kihirdetett, de hatályba még nem lépett" normákra vonatkoztatná a törvény az eljárást (Abtvj2. 46. §). Csupán fogalmi változás lenne, hogy a jelenlegi, "részben vagy egészben történő megsemmisítés" helyett a felsorolt normák egésze vagy azok rendelkezése tekintetében lefolytatott alkotmányossági vizsgálatról szólna a törvény. A jogegységi határozat tekintetében az Abtvj2. az Abtvj1.-től eltérően már nem teszi lehetővé a jogegységi határozat ren-
- 142/143 -
delkezése tekintetében történő kezdeményezést, csupán a teljes határozat vonatkozásában
b) A bíró által kezdeményezhető konkrét normakontrollra vonatkozó szabályok - a lehetséges vizsgálat alapjául szolgáló normák körének bővülésén túlmenően - több vonatkozásban változnának, részletesebb szabályozási tartalmat nyernének. A rendelkezés abban is pontosabbá válna, hogy törvény írná elő a bíró által alkalmazandó aktus formáját: a felfüggesztésre és az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezésére végzéssel kerülne sor.[77] A jogegységi határozattal kapcsolatban újítás az Abtvj1.-hez képest, hogy a tervezet már nem a jogszabályokhoz vagy az egyéb jogi eszközökhöz kapcsolódó jogegységi határozatok felülvizsgálatáról szólna. A nem hatályos jogszabály alkotmányossági vizsgálatának lehetőségét kialakító alkotmánybírósági gyakorlatot átvéve az Abtvj2. kimondaná, hogy a bíró indítványára az Alkotmánybíróság az adott norma alkotmányellenességét akkor is megvizsgálja, ha az, vagy annak valamely rendelkezése időközben már hatályát vesztette, illetve a jogegységi határozatot visszavonták. Ennek oka abban jelölhető meg, hogy a bíróság előtt folyamatban levő konkrét ügyben számos esetben már nem hatályos jogszabályt vagy más normát kell alkalmazni, emiatt azok alkotmányosságát is vizsgálat tárgyává kell tenni. Nem kifejezetten ezzel a rendelkezéssel függ össze, de meg kell említeni, hogy az utólagos normakontrollal kapcsolatban az Alkotmánybíróság gyakorlata - a speciális, önállóan is nevesített eseten, az alkotmányjogi panaszon túl - még egy vonatkozásban teret enged a már nem hatályos norma alkotmányossági vizsgálatának, mégpedig akkor, ha olyan adóügyben kell alkalmazni, ami még öt éven belülinek tekinthető.[78] Mivel erre nézve az Abtvj2. nem tartalmaz előírást, továbbra is az Alkotmánybíróság gyakorlatán alapulna az ilyen normák vizsgálata. Az új szabályozás megalkotásakor azonban indokolt lenne következetesen valamennyi esetet a törvényi szabályozási szintre emelni.
c) Továbbra is fennmarad - bár más megfogalmazásban - az a kitétel, mely szerint a bíró általi eljárást kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály, egyéb jogi eszköz vagy jogegységi határozat alkotmányellenes. A bíró továbbra sem köteles eleget tenni az erre irányuló kérelemnek, ami amiatt fontos, hogy az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezése ne válhasson az ügy elhúzásának eszközévé. A fél esetleges sérelme az alkotmányjogi panasz által orvosolható, így a kérelmének bírói visszautasítása nem okoz számára különösebb jogsérelmet.[79]
d) Eddig nem volt expressis verbis nevesített kitétel, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság a bíró indítványa nyomán a támadott aktust vagy annak rendelkezését megsemmisíti, illetve a jogegységi határozat alkotmányellenességét mondja ki, a bíróság azokat a folyamatban levő ügyben nem alkalmazhatja. Kérdés, hogy nem lehetne-e ezt valamennyi, folyamatban levő üggyel kapcsolatban előírni. Némileg aggályos lehet a megoldás abban a tekintetben, hogy már megállapítottan alkotmányellenes rendelkezés alkalmazására miért van szükség azokban az ügyekben, ahol a bíró valamely oknál fogva nem kezdeményezett alkotmánybírósági eljárást. E tekintetben az egységes jogalkalmazási gyakorlat is sérelmet szenvedhet, ezen túlmenően pedig a diszkriminációtilalommal kapcsolatban is problematikus lehet az új szabálytervezet. Véleményem szerint minden további nélkül elő lehetne írni, hogy valamennyi ügyben az Alkotmánybíróság döntésének figyelembevételével folytatódjon az eljárás. Bár ez ellen a jogbiztonság elve felhozható, nézetem szerint az alkotmányosság és az egységes jogalkalmazási gyakorlat biztosítására vonatkozó igénynek elsőbbséget kell élveznie.
Kérdéses továbbá az is, hogy ez az alkalmazási tilalom miként alakul, ha alkotmánykonform értelmezést végez az Alkotmánybíróság. Erre vonatkozóan sem lenne felesleges részletes szabályokat rögzíteni az új törvényben.
e) Sajátos típusa a konkrét utólagos normakontrollnak az ügyészi óvással kapcsolatosan induló alkotmánybírósági eljárás. A jelenlegi rendelkezések is e tekintetben változáson esnek át. A hatályos törvényi rendelkezés szerint, "ha a kormány rendeleténél alacsonyabb szintű törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközével szemben az ügyész - általános törvényességi felügyeleti jogkörében - óvást nyújtott be, amellyel az aktust kibocsátó szerv nem ért egyet, e szerv az óvást az Alkotmánybíróság elé terjeszti elbírálás végett, és erről az előterjesztés indokainak közlésével az ügyészt értesíti.[80] Ezzel szemben az Abtvj2. akként fogalmaz, hogy "ha az ügyész a kormány tagjának rendeletével[81] vagy az állami és önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközével szemben óvást nyújtott be, az aktus kibocsátója az óvást - ha azzal nem ért egyet - elbírálás végett az Alkotmánybíróság elé terjeszti, és erről a beadvány egyidejű megküldésével[82] az ügyészt értesíti." A két szöveg összevetéséből az alábbi észrevételek adódnak:
ea) Az Abtvj2. nem nevesíti a szóba jöhető normák körében a "törvénysértő" kitételt, sem azt, hogy az ügyészség általános törvényességi felügyeleti jogkörében járna el. Ezzel együtt a "törvénysértéssel" kapcsolatban a jelenlegi szabályozásnál is nyilvánvaló, hogy vélelemről van szó.
eb) Az Abtvj2. nem kívánja meg, hogy az aktust kibocsátó szerv az ügyészséggel közölje az "előterjesztés indokait", amikor az értesítési kötele-
- 143/144 -
zettségének eleget tesz. Ez magyarázható azzal, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulásának értelemszerű indoka az ügyész törvényességi (alkotmányossági) észrevételeivel való egyet nem értés.
ec) Az Abtvj1. a "kormány rendeleténél alacsonyabb szintű törvénysértő jogszabály" kitételt felváltaná a korány tagjának rendeletével (a miniszterelnöki rendelettel és a miniszteri rendelettel). Ebbe a körbe viszont formálisan nem tartoznának bele az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkárok által korábban kiadható, még hatályban lévő rendelkezések. Kérdéses, hogy az Alkotmánybíróság ezeket a miniszteri rendelettel egyenrangúnak tekintené-e a vizsgálat szempontjából. (Módosításuk jelenleg is csak miniszteri rendelettel, vagy annál magasabb szintű jogforrással történhet.) Ennek alapja az lehetne, hogy a testület gyakorlatában a törvényerejű rendeletek a törvénnyel azonos szintű szabályoknak minősülnek. Amennyiben azonban az Abtvj2. nem adna kifejezett felhatalmazást az államtitkári rendelkezések alkotmányossági vizsgálatára, az ilyen jellegű értelmezés problematikus lehet, emiatt célszerű lenne e szabály vonatkozásában ezeket az aktusokat is nevesíteni. Hozzá kell tenni, hogy az új, jogalkotásról szóló törvény ezeket az aktusokat megszüntetné, így az új Jat. hatályba lépésével e probléma természetesen már nem merülne fel. Az önkormányzati rendeletek nevesítésének elmaradása viszont nem tekinthető problematikusnak, mivel ezeket a jogszabályokat a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálhatja, és az Ötv. 99. §-a alapján alkotmánybírósági normakontroll kezdeményezésére jogosult.[83] Ez a normakontroll pedig - hasonlóan az ügyészi óvással kapcsolatos vizsgálathoz - konkrét normakontrollként fogható fel.
ed) A bíró által kezdeményezett konkrét normakontroll eljárástól eltérően egyik szövegváltozat sem foglal magában az Alkotmánybíróság eljárására vonatkozó soron kívüliséget. Ennek indoka, hogy - a normatív aktusokkal szembeni ügyészi óvás vonatkozásában - nincs a háttérben felfüggesztett, konkrét eljárás, ebből következően a többi absztrakt jellegű vizsgálatra irányuló indítvánnyal szembeni soron kívüliséget nem támasztja alá az egyéni jogvédelemből származó, időben gyorsabb elbírálást kívánó igény.
f) A szövegezés módosulásától eltekintve, tartalmi szempontból változatlanul élne az a szabály, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt vagy más vizsgált normát részben vagy egészben megsemmisíti. Néhány pontosítás elvégzésével üdvözlendő új szabályként jelenne meg az alkotmánybírósági gyakorlatból átvett elem, amely expressis verbis megadná az Alkotmánybíróság részére azt a jogot, hogy alkotmányellenes (sic!) értelmezés lehetősége esetén megállapíthassa az - Abtvj2.-ben[84] felsorolva is említett - normák vagy azok rendelkezései alkalmazásánál irányadó alkotmányos követelményeket. Látható, hogy az Alkotmánybíróság akkor sem lesz köteles az alkotmánykonform értelmezési technikából adódó, alkotmányos követelmények meghatározásának módszerét alkalmazni, ha az egyébként lehetséges volna. Ebből eredően a testületnek mérlegelési joga lesz a tekintetben, hogy él-e a norma kíméletét eredményező módszer igénybevételével. Az Abtvj2. szerint az alkotmányos követelmények megállapítására megfelelően alkalmazni kell a megsemmisítésre vonatkozó szabályokat.
Az Abtvj1.-től eltérően az Abtvj2.-ben már nem szerepelne a jogegységi határozatra vonatkozó megsemmisítési jogkör. Helyette az Abtvj2. 49. § (2) bekezdése akként rendelkezne, hogy a Legfelsőbb Bíróság az alkotmányellenes jogegységi határozatot a határozat közzétételétől számított harminc napon belül visszavonja. Ugyancsak nem terjedne ki a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatára az alkotmánykonform értelmezés alkalmazására adott felhatalmazás.
fa) Az első pontosítási igény, amely az elképzeléssel kapcsolatban megfogalmazható az, hogy nem az "alkotmányellenes", hanem az Alkotmánynyal összeegyeztethető értelmezés esetén van mód az alkotmányos követelmények meghatározásának módszerét alkalmazni, s ezáltal a norma megsemmisítésének elmaradásával a hatályos jogrendszert kímélni. E vonatkozásban tehát csak fogalmi pontosítás indokolt.
fb) A másik megjegyzés, hogy az Abtvj2. szerint az alkotmányos követelmények megállapítására megfelelően alkalmazni kell a megsemmisítésre vonatkozó szabályokat. Kérdés ezzel kapcsolatban, hogy ez utóbbi szabályok közül melyek alkalmazhatók az alkotmányos követelmény meghatározásakor, s melyek azok, amelyek jellegüknél fogva kizártak ebből a körből. Ezeket az Alkotmánybíróság a konkrét esetek eldöntésekor értelemszerűen érvényesítené.
g) Mivel a megsemmisítéshez kapcsolódik az alkalmazási tilalom, szükséges a megsemmisítő határozat megfelelő módon történő közzététele. Ennek az igénynek tesz eleget a jelenlegi szabályozás akkor, amikor előírja a megsemmisítésről szóló határozat kötelező közzétételét a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányítás egyéb jogi eszközét megjelentették.[85] Az Abtv. azt is kimondja, hogy megsemmisítés esetén a határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése.[86] Az Abtvj2. összevontan
- 144/145 -
kezeli e gondolatsort, amikor kimondja, hogy a megsemmisített aktus - a jogegységi határozat kivételével - vagy annak rendelkezése "a megsemmisítésről szóló határozatnak a hivatalos lapban történő közzétételének napján veszti hatályát",[87] vagyis veszti el alkalmazhatóságát.[88] A rendelkezéssel kapcsolatban észrevételként fogalmazható meg, hogy a "hivatalos lap" kifejezés helyett szerencsésebb lenne továbbra is a Magyar Közlöny elnevezést használni. Ez a megjegyzés azonban csupán pontosítási igény, mivel a kötelezettség az Alkotmánybíróságra vonatkozik, e testület pedig értelemszerűen a Magyar Közlönyben teszi közzé a megsemmisítésről rendelkező határozatait. Előnyösebbnek tűnt továbbá a korábban alkalmazott szétválasztás a jogszabálynak nem minősülő aktusok vonatkozásában, nevezetesen az, hogy a megsemmisítésükről rendelkező határozatot a Magyar Közlönyben és abban a hivatalos lapban is közzé kellett tenni, ahol az aktust megjelentették. (Kérdéses lehet persze, hogy a jelenleg alkalmazott "illetőleg" kifejezés "és"-t vagy "vagy"-ot kíván jelenteni, ami hatását tekintve korántsem mindegy.)
h) Továbbra is élne az a megoldás, miszerint a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály az alkotmányellenességének megállapítása esetén nem lép hatályba,[89] azzal a különbséggel, hogy az új szabályozási koncepció külön nevesíti a jogszabály rendelkezését.
i) A főszabálykénti ex nunc megsemmisítéstől való eltérésre adott felhatalmazás tekintetében azonban a jelenlegi szabályozási megoldás megfogalmazása jóval szerencsésebbnek nevezhető, mint az Abtv'2.-ben foglalt elképzelés. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott - vagyis a közzététel napjában megjelölt - időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Abtvj2. megfordítaná e szabályt, és az alkalmazási tilalom oldaláról közelítve kívánja elvégezni a regulációt, másrészt kivételesebbé tenné az alkalmazását. Eszerint "az Alkotmánybíróság kivételesen visszamenőleges hatállyal is megsemmisítheti az adott normát (kivéve a jogegységi határozatot - T. P.) vagy azok rendelkezését, ha ez nem ellentétes a jogbiztonsággal".[90] Az új elképzelés a korábbihoz képest az Alkotmánybíróságnak jóval nagyobb teret enged a visszamenőleges hatályú megsemmisítés alkalmazása tekintetében. Fontos azonban látni, hogy a "ha ez nem ellentétes a jogbiztonsággal" kitétel felesleges lenne, mivel erről egyrészt mindenképpen az Alkotmánybíróság dönt, másrészt pedig ennek előírása nélkül sem valószínű, hogy olyan esetekben alkalmazna ex tunc hatályú megsemmisítést, ha az a jogbiztonságot sértené. Az elképzelés már csak amiatt is felesleges és indokolatlan szabályt iktatna a törvénybe, mert a visszamenőleges hatályú megsemmisítés, amennyiben az adott szabályra valamilyen jogviszony már ráépült - és hatályos szabályról lévén szó, értelemszerűen nagy valószínűséggel ráépült - mindenképpen a jogbiztonság valamilyen - kisebb vagy nagyobb fokú - sérelmét eredményezné. Ennek megfelelően, ha az Alkotmánybíróság az új szabályt szó szerint értelmezné, az gyakorlatilag csak minimális teret engedne az ex tunc megsemmisítésnek. Ez túlnyomórészt ma sincs másként, ám vagy a "különösen fontos érdek", vagy a jogbiztonság egyik, adott eset vonatkozásában fontosabb aspektusának védelme a jogbiztonság másik, kevésbé fontos aspektusának védelmével szemben teszi lehetővé az Abtv. az alkalmazását. Ez utóbbi kitétel azért tartható, mert ha a megsemmisítés már teljesedésbe ment vagy folyamatban levő jogviszonyokat érint, értelemszerűen - ezek vonatkozásában a kiszámíthatóság stb. követelményének sérelmén keresztül - a jogbiztonsággal is szembe kerül(het). Mindez akkor is bekövetkezik, ha a jogbiztonság ilyen jellegű megsértésére a jogbiztonság más aspektusának biztosítása miatt van szükség. Ezekre tekintettel a jelenleg alkalmazott kitételt szerencsésebbnek és pontosabbnak tartom az Abtvj2.-ben foglaltaknál.
Mindez a fentieken kívül még azzal is alátámasztható, hogy az Abtvj2. 50. § (1) bekezdése szerint az adott normának (kivétel a jogegységi határozat) a megsemmisítése a (2) bekezdésben szabályozottak - a büntetőeljárás felülvizsgálatára vonatkozó speciális szabályok - és a már tárgyalt 49. § (6) bekezdés kivételével nem érinthetné "a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, továbbá a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket". Mivel a büntetőeljárás bizonyos feltételekkel lehetővé tett felülvizsgálata esetében nem ex tunc, hanem ex nunc hatályú megsemmisítésről van szó - maga a norma ugyanis az Alkotmánybíróság határozatának közzétételével veszítené hatályát - az Abtvj2. gyakorlatilag azt írná elő, hogy a megsemmisítés az ex tunc hatályú megsemmisítések esetében sem eredményezné a normán alapuló jogviszonyok és a belőlük fakadó jogok, kötelezettségek eltörlését. Ebből eredően az 50. § (1) bekezdésében foglalt szabály az ex tunc hatályú megsemmisítés lényegét venné el, s egyben feleslegessé is tenné e megoldási módot. A visszamenőleges hatályú megsemmisítésnek ugyanis lényeges fogalmi eleme és célja, hogy a normán alapuló jogviszonyok megszűnnek és azokat az új jogi helyzet alapján kell (lehet) újból létrehozni. Ez az Abtvj2.-n belüli ellentmondás kiküszöbölhető lenne az Alkotmánybíróság általi olyan értelmezéssel, hogy a tiltó szabály
- 145/146 -
csak az ex nunc megsemmisítésre vonatkozik. Ezzel összefüggésben viszont ezt felesleges lenne előírni, mert az ex nunc megsemmisítés - a büntetőeljárás vonatkozásában adott kivételből is láthatóan - kifejezett törvényi kivétel adásának hiányában soha nem érinti a határozat közzététele előtt keletkezett jogviszonyokat visszamenőleges hatállyal. A folyamatban levőket viszont értelemszerűen érintheti, amennyiben ez nem okozza a jogbiztonság vagy más jog, érték, méltányolható érdek sérelmét. Ezt viszont sztrikt törvényi tiltással kiküszöbölni annyit jelentene, hogy az alkotmányellenes szabály alkalmazása a folyamatban levő ügyekben az Alkotmánybíróság határozatától függetlenül továbbra is kötelező. Ez pedig a jogbiztonságra hivatkozással ilyen általánossággal, mint ahogy az Abtvj2. magában foglalja, aligha támasztható alá. Hozzá kell tenni azonban, hogy e kitétel a jelenleg hatályos Abtv. 43. § (2) bekezdésében is megtalálható.
Problematikus továbbá, hogy miért nem rendelkezik a 50. § (1) bekezdés az alkotmányellenessé nyilvánított jogegységi határozatról. Ez amiatt jelent gondot, mivel a jogegységi határozat alkotmányellenessé nyilvánítása is hatással lehet a korábbi jogviszonyokra, amit - a többi normához igazítva - szerencsésebb lenne a jogbiztonság érdekében kizárni.
j) Az Abtvj2. a jelenlegi szabályozásnál részletesebb előírásokat tartalmaz a pro futuro megsemmisítéssel összefüggésben is. A 49. § (7) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt, az állami vagy az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközét, illetőleg ezek alkotmányellenes rendelkezését az új szabályozás megalkotásáig, de legfeljebb egy évig hatályban tarthatja, ha a szabályozás hatályban tartása a jogbiztonság szempontjából kevésbé sérelmes, mint a szabályozás azonnali hatályú megsemmisítéséből eredő szabályozatlanság.
Az Abtvj2. expressis verbis törvényi rendelkezéssé emelné tehát, hogy az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott jogbiztonság követelményére a testület figyelemmel lehessen a megsemmisítés idejének meghatározásakor. Ez a lehetőség eddig is adott volt, tartalmi kitöltését az Alkotmánybíróság határozataiban megfelelően elvégezte. Megjelenne ezen túlmenően a szabályozásban a pro futuro megsemmisítés jelenleg nem alkalmazott időkorlátja is, melynek törvényi rangra emelésével a jogalkotó a bizonytalan tényezőt a megsemmisítés tekintetében a bizonyos faktorral egészíti ki: az alaptörvénnyel ellentétes szabályozás - az alkotmányosság védelme, másrészt a jogbiztonság megóvása miatt - legfeljebb egy évig maradhatna hatályban, vagyis az elképzelés az Alkotmánybíróság mérlegelési lehetőségét is ésszerű korlátok között tartaná. Fontosabb észrevétel viszont, hogy a pro futuro megsemmisítési mód nem lenne adott a jogegységi határozatok vonatkozásában. Ennek elvi és gyakorlati alapja is felfedezhető: egyrészt a jogegységi határozat megalkotása valószínűleg kevesebb időt vesz igénybe, mint valamely más norma módosítása vagy az új szabályozás megalkotása, másrészt viszont a jogegységi határozat vonatkozásában a megsemmisítéssel nem keletkezik szabályozási hiány, ugyanis a jogalkalmazó szerveknek a figyelembe veendő jogszabályok továbbra is rendelkezésre állnak, csupán saját értelmezési lehetőségük tekintetében jelenik meg nagyobb szabadság. Ezen túlmenően a megsemmisített jogegységi határozatban foglalt elvi követelményeket - amennyiben az a megsemmisítés jellegéből adódóan nem kizárt - az Alkotmánybíróság határozatára figyelemmel, azzal együtt értelmezve, alkotmányos tartalommal alkalmazhatják, figyelembe vehetik.
k) Az Abtvj2. 50. § (2) bekezdése alapján "az Alkotmánybíróság elrendeli az alkotmányellenes jogszabály vagy jogegységi határozat (tehát kiesne az állami irányítás egyéb jogi eszközének köre) alapján jogerős határozattal lezárt büntetőeljárások[91] felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a büntetett előélethez fűződő hátrányos következmények alól, vagy a kiszabott büntetés, illetőleg az alkalmazott intézkedés végrehajtása még nem fejeződött be, vagy végrehajthatósága még nem szűnt meg, és valószínű, hogy az alkotmányellenes[92] jogszabály vagy jogegységi határozat alkalmazása nélkül a terheltet fel kell menteni, cselekményét enyhébben kell minősíteni, lényegesen enyhébb büntetést kell kiszabni, vagy a büntetőeljárást meg kell szüntetni. Az Abtvj2. tehát csak a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alóli mentesülést szabná feltételül a felülvizsgálat elrendeléséhez, ami a jelenlegi megoldáshoz viszonyítva mindenképpen szűkítésnek minősül. A részletesebb kritériummegfogalmazás értelemszerűen az alkotmánybírósági eljárás vonatkozásában kíván a bíráknak kapaszkodót nyújtani, de a precizitás növelésére irányuló törekvést nagyban hatástalanítja az "és valószínű" kitétel, ami természetesen - ha nem is expressis verbis - a hatályos szabályozásban is megjelenik. Az Alkotmánybíróság ugyanis nem prejudikálhat a bíróság későbbi döntése vonatkozásában.
l) Az Abtvj2. a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban foglaltakra is tekintettel, a határozat követelményrendszerét kidomborítva szabályozza a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatának lehetőségét, mégpedig nem is az utólagos normakontroll általános regulációja körében, hanem külön hatáskörként nevesítve. Az erre irányuló eljárás megindítását bárki indítványozhatná. Az 51. §[93] akként rendelkezik, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság ilyen jog-
- 146/147 -
szabály alkotmányellenességét állapítja meg, az eljárást felfüggeszti, és legalább egyéves, legfeljebb tizennyolc hónapos határidő tűzésével[94] felhívja a nemzetközi szerződést kihirdető szervet[95] az alkotmányellenesség megszüntetésére. Ebből látható, hogy a jogalkotó a nemzetközi szerződések - és ezáltal Magyarország nemzetközi tekintélyének - védelme érdekében nem tenné lehetővé az ilyen jogszabályok megsemmisítését, hanem a szerv felhívását utalja csak az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Előfordulhat azonban, hogy az arra jogosult szerv a felhívás ellenére nem szünteti meg a kollíziót. Az ilyen veszélyek miatt célszerű bizonyos időhatár elteltével az Alkotmánybíróságnak expressis verbis megadni a megsemmisítési jogot. Az Abtvj2. 51. § (4) bekezdése emiatt úgy rendelkezik, hogy amennyiben a határidő az alkotmányellenesség megszüntetése nélkül telik el, az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályt részben vagy egészben megsemmisíti. A kihirdető jogszabály megsemmisítése azonban nem érinti a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségét.
a) Az alkotmányjogi panasszal kapcsolatban a jelenlegi megoldás főbb elemei megmaradnának. Továbbra is az Alkotmányban foglalt jogainak megsértése miatt fordulhatna az Alkotmánybírósághoz az, akinek jogsérelme az Alkotmánybíróság által vizsgálat tárgyává tehető az alkotmányellenes normatív aktusok[96] alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, vagy más jogorvoslati lehetőség nincs biztosítva számára. Ugyancsak megmaradna az a megoldás, mely szerint az alkotmányellenesség megállapításának következménye a norma (vagy az alkotmányellenes rendelkezés(ek)) megsemmisítése, illetve az adott ügyben való alkalmazásának kizárása lenne.[97] Az Abtvj2. azonban az Abtv.-hez képest jelentős új elemeket is hordoz, melyekkel - és a jelenleg élő megoldások némelyikével is - összefüggésben több észrevétel megfogalmazható.
b) Egyik ezek közül, hogy törvényi szintre kerülne az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlat, mely szerint a már nem hatályos norma (illetőleg visszavont jogegységi határozat) felülvizsgálata is kezdeményezhető a testületnél akkor, ha azt az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben alkalmazták.
c) A benyújtás - pontosabban a postára adás - határidejeként továbbra is a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan nap lenne meghatározva. A "postára adás" kitétel alkalmazása amiatt vált szükségessé, mivel előfordulhat olyan eset, amikor az elfogadás tekintetében az Alkotmánybíróságnak mérlegelési lehetősége van, mégpedig amiatt, mert az Abtv. általi szabályozás nem rendezi egyértelműen, hogy a hatvan napos határidő anyagi vagy eljárási határidőként értelmezendő-e. Ez a határidőben postára adott, de késve beérkező indítványok tekintetében jelentett dilemmát, melyet indokolt volt már a készülő törvény tervezetében tisztázni. Ezzel a megoldással az indítványozóval szemben megjelenő esetleges méltánytalanság is kiküszöbölhető.
d) A sikeres alkotmányjogi panasz eredménye -mint már említettem - főszabályként a norma megsemmisítése lenne. Kivétel ez alól a jogegységi határozat, mellyel kapcsolatban az Abtvj2. akként rendelkezik, hogy "ha az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasszal érintett jogegységi határozat alkotmányellenességét állapítja meg, a Legfelsőbb Bíróság az alkotmányellenes jogegységi határozatot a határozat közzétételétől számított harminc napon belül visszavonja".
e) További sajátossága az Abtv'2.-nek, hogy tartalmazza a sikeres alkotmányjogi panasz esetében igénybe vehető, a norma alkalmazásának visszamenőleges kizárási lehetőségére történő utalást. Eszerint, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt megalapozottnak találja (az Abtvj1. még a "helyt ad" kifejezést alkalmazta), az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak, az állami vagy az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközének, illetve a jogegységi határozatnak a konkrét esetben történő alkalmazhatóságát visszamenőlegesen kizárja. Ebben az esetben külön törvény szerinti eljárásnak van helye.
Szabályozási tartalmának "sajátossága" miatt érdemes kitérni a korábbi tervezet elképzelésére is. Az Abtvj1. az alkotmányjogi panasz sikeressége esetén nem az alkalmazhatóság kizárásáról rendelkezett, hanem az érintett - külön törvény alapján - perújítási kérelmet terjeszthetett volna elő. E szabály úgy folytatódott, hogy "amennyiben a perújítási kérelemnek az arra illetékes bíróság helyt ad", a perújítási eljárásban az alkotmányjogi panasz nyomán megsemmisített norma vagy annak rendelkezése nem alkalmazható.[98] Ezzel összefüggésben érdemes kitérni arra, hogy lehetséges lehetett volna-e olyan eset, amikor a bíróság - az Alkotmánybíróság határozatának akadályozásával - nem adott volna helyt a perújítási kérelemnek. Véleményem szerint ez kizárólag akkor következhetett volna be, ha az időközbeni változások miatt az ügy és ennek következtében az eljárás okafogyottá vált volna. Érdemes visszautalni itt arra a körülményre, hogy amíg a sikeres alkotmányjogi panasz alapján igénybe vehető jogorvoslati eljárás részletes szabályai nem voltak kimunkálva, a rendes bíróságok erre hivatkozással a panaszt megfosztották jogorvoslati jellegétől. A fél ugyanis nem érvényesíthette az alkotmányellenes rendelke-
- 147/148 -
zés megsemmisítése (vagy az alkotmányos követelmény meghatározása) következtében megnyíló jogvédelmi lehetőségét. Nem lett volna szerencsés, ha a bíróságok törvényben biztosított lehetőséget kaptak volna az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak mellőzésére, illetve figyelmen kívül hagyására.
f) Végezetül az Abtvj2. a megsemmisítésről szóló határozat közzétételének és annak jogkövetkezményeinek tekintetében - a hatályos megoldással azonosan - minden, az alkotmányjogi panasz cím alatt nem szabályozott kérdés vonatkozásában utal az utólagos normakontroll szabályaira, és azokat rendeli alkalmazni. E szabályokból azonban - az Abtvj1.-hez képest - kimaradna a jogegységi határozatra történő utalás.
a) Az Abtvj2. szűkszavú rendelkezései e hatáskör tekintetében egyrészt rendezik az indítványozásra jogosultak körét, másrészt az Alkotmánybíróság által felállított kritériumok törvényi rangra emelésével megszabják az eljárási feltételeket is.
b) Az absztrakt alkotmányértelmezés indítványozására az Országgyűlés, az országgyűlési képviselők egyötöde, a köztársasági elnök, a kormány, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, valamint az országgyűlési biztosok lennének jogosultak.[99] Az eljárási feltételek között az Alkotmánybíróság 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában foglalt kritériumok jelennének meg: az arra jogosult szerv ne általánosságban, hanem konkrét alkotmányjogi probléma vonatkozásában kezdeményezze az adott alaptörvényi szabály interpretációját, másrészt, a problémának közvetlenül, más jogszabály közbejötte nélkül levezethetőnek kell lennie az Alkotmányból. Ezt az elvárásrendszert az Abtvj2. akként tartalmazza, hogy az Alkotmánybíróság a jogosultak "indítványára az Alkotmányból közvetlenül levezethető konkrét alkotmányjogi probléma kapcsán értelmezi az Alkotmány egyes rendelkezéseit".[100]
c) Az Igazságügyi Minisztérium internetes honlapján[101] közzétett, a közigazgatási bíráskodás hatékonyságának növeléséről és szakmai színvonalának emeléséről szóló előterjesztés részeként megjelenő, "a közigazgatási perrendtartás koncepciója" egyes szövegváltozatai az Alkotmány értelmezése tekintetében a bíróságok szerepét növelni kívánják. Ennek megfelelően "a koncepció részletes vizsgálatot tart szükségesnek atekintetben, hogy indokolt-e sajátos eljárási szabályokat alkotni az Alkotmány 70/K. §-ában foglalt, az alapvető jogok megsértése miatti igények, továbbá kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtti érvényesítésére. ... A közvetlen bírósághoz fordulás lehetőségével szemben érvként merülhet fel az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési monopóliuma, illetve az, hogy a kiszámíthatóság és a jogbiztonság szenvedne csorbát, ha a bíróságok nap mint nap értelmeznék az Alkotmányt. Egyes szerzők azonban rávilágítanak arra, hogy a bíróságok hatáskörük gyakorlása során természetszerűleg értelmezik az Alkotmányt".[102] Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmező tevékenységének dominanciáját azonban ezek az elképzelések nem veszélyeztethetik.
a) A hatásköri összeütközéssel kapcsolatban is változásokat eredményezne az új szabályozás, emiatt érdemes röviden áttekinteni a tervezett módosításokat. Az Abtvj2. először is nevesítené és behatárolná az indítványozásra jogosultak körét. Eszerint "hatásköri összeütközés esetén az érintett szerv vagy személy indítványára, amennyiben a felmerült hatásköri vitában legalább az egyik fél az Országgyűlés, a köztársasági elnök vagy a kormány, az Alkotmánybíróság kijelöli az ügyben eljáró szervet vagy személyt, illetve megállapítja az érintett szervek vagy személyek hatáskörének terjedelmét".[103] Az Abtvj2. azonban már nem tartalmazza az Abtvj1.-ben még szereplő megoldást, mely szerint nem tartozna az Alkotmánybíróság hatáskörébe a bíróságok közötti, továbbá az önkormányzatok közötti hatásköri összeütközés feloldása. Ennek oka a hatásköri vizsgálat szervi hatályának három szervre történő leszűkítése.
b) A tervezett módosítások a jelenleg fennálló problémákat törekszenek kiküszöbölni, többek között a meglevő összeütközéstípusok egyikének az Alkotmánybíróság hatásköréből való kivételével.
ba) A jelenlegi szabályozás a hatásköri összeütközésre nézve két helyen tartalmaz előírást. Egyik az Abtv. 50. §-a, amely állami szervek egymás közötti, helyi önkormányzatok egymás közötti, valamint állami szerv és helyi önkormányzat közötti hatásköri ütközés megszüntetésére irányul, azzal a megkötéssel, hogy a bíróságokat a jogalkotó kivette az itt szóba jöhető állami szervek közül. Másik ilyen szabály az Áe. 8. § (1) bekezdése, mely szerint ha ugyanabban az ügyben több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörét, vagy hatáskörének hiányát és emiatt az eljárás nem indult meg vagy nem folyik, e szervek egyeztetni kötelesek egymással, majd ennek eredménytelensége esetén a hatásköri vitában az Alkotmánybíróság jelöli ki az eljáró közigazgatási szervet. Ez utóbbi rendelkezéssel kapcsolatban a jogirodalomban többen felvetették, hogy az ilyen jellegű jogviták tisztán közigazgatási jellegűek, alkotmányossági problémát nem hordoznak, emiatt indokolt lenne elvenni őket az Alkotmánybíróságtól.[104] Az Abtvj2.
- 148/149 -
ezt meg is tenné azzal, hogy az Áe. módosításával az ilyen jogviták elbírálása a rendes bíróságok hatáskörébe kerülne,[105] amely az érintett közigazgatási szerv kérelmére nemperes eljárásban döntene. A szabályozási elképzelés tartalmazza továbbá, hogy az eljárás lefolytatására az a megyei bíróság lenne illetékes, amelynek területén az érintett közigazgatási szervek székhelye van, ha pedig e szervek székhelye különböző megyék területére esik, az eljárást a Fővárosi Ítélőtábla folytatná le.[106] A bíróság három hivatásos bíróból álló tanácsban járna el, határozatát a rendelkezésre álló iratok alapján, a felek meghallgatása nélkül hozná, s a határozat ellen jogorvoslatnak nem lenne helye.[107]
bb) A hatásköri ütközések másik típusa abban tér el az Áe.-ben szabályozott esetkörtől, hogy az Abtv.-ben foglalt hatásköri rendelkezés nem a konkrét eset eldöntését szolgálja, hanem vita esetén az egyes alkotmányos szervek hatáskörének terjedelmét hivatott kijelölni, pontosítani.[108] Ez a kör szűkebbé válna azzal, hogy a helyi önkormányzatok egymás közötti vitái kikerülnének az Alkotmánybíróság hatásköréből, s a továbbiakban az ilyen ügyekben a rendes bíróságok, hasonlóan a közigazgatási szervek közötti hatásköri vitákhoz, nemperes eljárásban döntenének. Új elemként jelenne meg, hogy az Alkotmánybíróság expressis verbis megkapná az érintett szervek vagy személyek hatáskörének terjedelmére vonatkozó megállapítási jogot. Az eljárási szabályok azonosak lennének a közigazgatási szervek közötti hatásköri vita megszüntetésére vonatkozó előírásokkal, annyi eltéréssel, hogy e rendelkezések értelemszerűen az Ötv.-be kerülnének.[109] Az önkormányzatok közötti ütközés rendes bírósági hatáskörbe utalása ugyanazzal indokolható, mint amivel a másik típus tekintetében történő változtatás: alkotmányossági probléma ezekben az esetekben nem merül fel, s az ütközés pusztán közigazgatási jogi jogalkalmazással megoldható.
c) A jogalkotási elképzelések összehangolatlanságát mutatja, hogy a már idézett, "a közigazgatási perrendtartás koncepciója" szerint "új eleme lenne a közigazgatási perrendnek, miszerint a közigazgatási eljárási törvény szerinti, közigazgatási szervek közötti hatásköri összeütközés esetén az eljáró közigazgatási szervet nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási bíróság jelölné ki".[110] Mindez a párhuzamosan tervezett Abtvj2.-vel összevetve aligha a jogalkotási koordináció mintapéldánya.
A jelenleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességként aposztrofált hatásköri előírás már címében is pontosabbá válna, mivel utalna arra, hogy csak a jogalkotói feladat elmulasztása eshet alkotmánybírósági kontroll alá. Ez egyébként szövegváltozást önmagában nem eredményez, mert a hatályos Abtv. is tartalmazza az előírás e kitételét. A jelenlegi megoldással kapcsolatos módosítások egyike, hogy a jogalkotói feladatra vonatkozó megfogalmazásból kimaradna a "jogszabályi felhatalmazásból származó" kitétel. Ez azonban valójában nem jelent változást, ugyanis valamennyi jogalkotásra vonatkozó hatáskörnek van jogszabályi, ha más nem, alkotmányi alapja: így gyakorlatilag a saját hatáskörben végzett jogalkotási tevékenység is rendelkezik magasabb szintű jogszabály által adott felhatalmazással. Fontosabb módosítás, hogy az Alkotmánybíróság önindító képessége, vagyis az ex officio eljárási lehetőség csak szűk körben érvényesülne, azzal együtt, hogy a popularis actio jelleg egyidejűleg megmaradna. Az elképzelés szerint az Alkotmánybíróság bárki indítványára, illetve a 16. § (4) bekezdése szerinti eljárásban megállapítja, hogy a jogalkotó a jogalkotói kötelezettségét elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő, a mulasztót legfeljebb egyéves határidő kitűzésével felhívná arra, hogy a mulasztást szüntesse meg. Áttekintve az Abtvj2. 16. § (4) bekezdésben foglaltakat, és összevetve ezzel a rendelkezéssel, megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet főszabályként csak indítványra mondhatna ki. A hivatalból történő eljárás lehetősége mind a jogalkotói kötelezettség elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenesség, mind a nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói kötelezettség elmulasztása vonatkozásában csak akkor állna fenn, ha az szoros összefüggésben lenne az indítvánnyal. Mindez annyit jelent, hogy az Alkotmánybíróság csak akkor járhatna el hivatalból jogalkotói mulasztás vonatkozásában, ha a mulasztás valamely indítványban foglalt kérelem alapjául szolgáló normakontroll eljáráshoz szorosan köthető lenne. Ez a szűkítés nézetem szerint szakmai érvekkel aligha indokolható, másrészt az Alkotmánybíróság általi hivatalból indított és önállóan - tehát nem más eljárással kapcsolatban - megállapított mulasztások száma elenyészőnek mondható. A testület ugyanis eddig többnyire más hatáskörével együtt gyakorolta a mulasztás megállapítását, önállóan ritkán járt el e jogkörében.
Újítás lenne - az egyéves időkorlát tervezett megjelenítésével - a mulasztás megszüntetésére kitűzhető határidő korlátok közé szorítása is. Ez a megoldás önmagában nem kifogásolható, bár az Alkotmánybíróság eddig sem gyakran terjeszkedett túl az egyéves perióduson. Természetesen az Abtvj2. előírná, hogy a mulasztó köteles a határidőn belül megszüntetni a mulasztást, ám ennek elmaradása esetére értelemszerűen nem tud szankciót vagy ki-
- 149/150 -
kényszerítési eszközt az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátani.
Az Abtvj2. 56. §-a szerint az Alkotmánybíróság összeállítja az alkotmánybírósági fejezet költségvetésére és a költségvetés végrehajtására vonatkozó javaslatát, amelyet a kormány a központi költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Az Alkotmánybíróság elnöke az (1) bekezdésben meghatározott javaslatokat megküldi az Országgyűlés elnökének.[111] A rendelkezés az Alkotmánybíróság kormánytól való függetlenségét kívánja erősíteni, azonban az is megállapítható, hogy az előírás csak korlátozott eredmény elérésére alkalmas. A kormány és a parlamenti többség szoros összefonódása miatt ugyanis a kormánynak lehetősége van arra, hogy esetleges akaratát a törvény elfogadásakor keresztülvigye. Emiatt célszerű lenne valamiféle "normatív automatizmus" beépítése, például akként, hogy magas szintű jogszabályban lehetne rögzíteni: az Alkotmánybíróság büdzséje a mindenkori költségvetés meghatározott %-a legyen. Ennek következtében megszűnne a testület költségvetésével összefüggő évenkénti alkudozás, tehát erősödne a testület anyagi, pénzügyi függetlensége. A "normatív automatizmus" másik elképzelhető változata az lehetne, hogy az Alkotmánybíróság költségvetése minden évben az előző évi költségvetésnek az inflációval megnövelt összege legyen, azzal, hogy e szabályt meghatározott időközönként - például 3 vagy 5 évenként - felül kelljen vizsgálni. Az első elképzelés azért tartható szerencsésebbnek, mert az nem igényelné az Abtv. gyakori módosítását, míg a második esetben 3, illetve 5 évente szükség lenne a jogalkotási korrekcióra. Amennyiben az alaprendelkezés az Alkotmányban szerepelne, ez az állandó felülvizsgálat ellentétben állna az alaptörvény stabilitásának követelményével is. Látni kell azonban azt is, hogy a felülvizsgálati kötelezettség nem jelentene automatikusan a szabály módosítására irányuló kötelezettséget.
Az Abtvj2. 57. §-a az Ügyrenddel kapcsolatos elképzeléseket rögzíti. Fontos eltérés a jelenlegi - egyébként ebben a formában nem érvényesülő - előírásokhoz képest, hogy az Ügyrendet nem törvény határozná meg, hanem az Alkotmánybíróság teljes ülése fogadhatná el. (Ténylegesen ez mindig így is működött.) Az elképzelés szerint "az Alkotmányban és e törvényben nem szabályozott szervezeti, működési és eljárási szabályokat, különösen
a) a mentelmi eljárás részletes szabályait,
b) az Alkotmánybíróság ülésére meghívottak körét,
c) az indítványok kezelésének rendjét, az Alkotmánybíróság ügyrendje határozza meg, amelyet az Alkotmánybíróság teljes ülése hagy jóvá. Az ügyrendet a Magyar Közlönyben közzé kell tenni".
Az Abtvj2. az "e törvényben" kitétel alkalmazásával kizárná, hogy az Alkotmánybíróság szervezetére, működésére és eljárására vonatkozóan más törvény állapítson meg szabályokat. A szó szerinti értelmezés, nevezetesen az, hogy a contrario értelmezéssel a más törvényben szabályozott, a testületre vonatkozó kérdésekről az Alkotmánybíróság ügyrendje nem rendelkezhetne, ebben az esetben aligha fogadható el. A szabályozásnak ugyanis éppen arra kell törekednie, hogy az Alkotmánybíróságra vonatkozó valamennyi szabály vagy az alaptörvényben, vagy az Alkotmánybíróságról szóló törvényben nyerjen elhelyezést. Egyébiránt az Abtvj2. az Ügyrend szabályozási tárgykörébe tipikusan a belső működésre tartozó kérdéseket adja. Fontos azonban, hogy az Alkotmánybíróság szabályozási kompetenciájába kerülne, hogy ülésére kiket, mely személyeket hív meg.
Üdvözlendő előírás továbbá, hogy az Ügyrendet a Magyar Közlönyben is közzé kell tenni, nem elég az a jelenleg is alkalmazott megoldás, hogy a testület a saját hivatalos lapjában, "Az Alkotmánybíróság határozatai" című lapban jelentette meg Ügyrendjét. A jelenlegi módszer ugyanis úgy tekinti az Ügyrendet, mint bárki számára hozzáférhető dokumentumot. Célszerűbb azonban a Magyar Közlönyben történő közzététel, mivel az ahhoz való hozzáférési lehetőség jóval nagyobb, mint az Alkotmánybíróság hivatalos lapjához való hozzájutás valószínűsége.
Az Abtvj2. 58. §-a a jelenlegi, holt rendelkezésnek számító szabállyal ellentétben, amely szerint az Alkotmánybíróság székhelye Esztergom, kimondaná, hogy a testület székhelye Budapest. Mivel véleményem szerint az esztergomi székhely kérdése csak presztízsszempontokból merült fel az Abtv. megalkotásakor, a megváltoztatás a jelenlegi helyzet "szentesítésével" egyidejűleg az ebből eredő állandó vitákat is felszámolná.
a) A záró rendelkezésekkel összefüggésben nem szükséges sok megjegyzést tenni, mivel csak a törvény hatályba lépéséről, valamint a hatályát vesztő jogszabályok felsorolásáról van szó benne.[112] A releváns módosu-
- 150/151 -
ló rendelkezések pedig az Abtvj2. egyes részeibe bedolgozva jelennek meg e tanulmányban. A Záró rendelkezések között jelenik meg a felsőoktatási intézmények autonómiájának védelmére irányuló hatáskör bírósághoz való áttelepítése is. Ez utóbbi hatáskörváltozás mindenképpen üdvözlendő elképzelés.
b) Egyetlen kritika, hogy a hatálybalépést rendező 59. § (2) és (3) bekezdése egyaránt akként rendelkezik, hogy "E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti"., majd a hatályon kívül helyezett rendelkezések felsorolása következik. Érthetetlen, miért volt szükség két önálló bekezdésben ugyanazt szabályozni, és miért nem lehetett összevonni a két felsorolást.
Az Abtvj2.-vel és a kapcsolódó alkotmánymódosítással összefüggő észrevételek összegzése valójában maga a tanulmány. Éppen emiatt itt csak arra kell utalni, hogy a fogalmi pontatlanságok, a nem támogatható intézmények és szabályozási megoldások kiküszöbölésére mindenképpen szükség van az új törvény elfogadása előtt. Indokolt arra is felhívni a figyelmet, hogy az Abtv'2. nem rendelkezik az EU-hoz való csatlakozással összefüggésben felmerülő esetleges változtatási igényekről, vagyis az Abtvj2.-t elfogadása esetén rövid időn belül módosítani kellene. Ez utóbbi egyáltalán nem tekinthető szerencsésnek. Mindent egybevetve, az Abtvj2. számos előremutató elemet hordoz a jelenlegi szabályozáshoz képest, ám a benne maradt szakmai hibák kiküszöbölése előtt nem támogatható az elfogadása. ■
JEGYZETEK
*A tanulmány az OTKA T/038 414. sz. támogatásával készült.
[1] T/4487. számú törvényjavaslat az Alkotmánybíróságról.
[2] T/4486. számú törvényjavaslat a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról.
[3] Alkmód1. 32/A. § (1) bekezdés.
[4] Az Alkmód1. ez utóbbival kapcsolatban a "megkötés előtti" kifejezést még nem szerepeltette volna.
[5] A Legfelsőbb Bíróság részéről tapasztalható számottevő ellenállás miatt azonban kétséges az elfogadás sikeressége. Az Alkmód2. - annak feleslegessége miatt - nem szerepeltetné a szövegben az Abtvj1.-ben még jelen lévő "Legfelsőbb Bíróság" kifejezést, mivel értelemszerű, hogy csak e szerv jogegységi határozatáról lehet szó.
[6] Részletesen vö.: Tilk Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybírósági felülvizsgálatának lehetőségéről. Magyar Jog 2001/10.
[7] Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzéséről. Jogtudományi közlöny 1992/12. 528. o.
[8] Sólyom László: To the Tenth Anniversary of Constitutional Review. In: Halmai Gábor (szerk.): A megtalált Alkotmány? A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve. Indok, Budapest, 2000. 32. o.
[9] Sólyom: i. m. 32. o.
[10] Holló András: A bírói precedensjog kezdetei Magyarországon. In: Ötödik Magyar Jogászgyűlés. Budapest 2000. (szerk. Dr. Benisné dr. Győrffy Ilona). 44. o.
[11] Sólyom: i. m. 26. o. (kiemelés tőlem - T. P. )
[12] Az Alkmód1. szóhasználata e hatásköri előírással kapcsolatban a "Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatát" említette, míg az utólagos normakontroll alapesetében egyszerűen "jogegységi határozat"-ról volt szó. A kifejezésmód egységesítése itt is elvárható követelményként volt megfogalmazható, ami az Abtvj2.-ben meg is történt.
[13] Az Alkmód1. megfogalmazása szerint itt a "határozata alapján" kifejezés szerepelt volna.
[14] Ezzel kapcsolatban az Alkmód1. még utalt az Alkotmány 30. § (1) bekezdésére.
[15] Az Alkmód1. ezzel összefüggésben még a "határozata alapján" kifejezést használta volna.
[16] Ezzel kapcsolatban vö.: Tilk Péter: Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásában közreműködés - egy problematikus alkotmánybírósági hatáskör. Jogtudományi Közlöny 2003/6.
[17] Az Alkmód1. még a "teljesen" kifejezéssel operált.
[18] Etekintetben mintegy kompenzáció is megjelenik az újraválasztás lehetőségének eltörlése miatt. Megjegyzendő, hogy ez utóbbira sem volt példa eddig.
[19] Rácz Attila szerint is megfelelő a jelenlegi szabályozás, a választási eljárást is beleértve. Rácz Attila: Az Alkotmánybíróság az alkotmányos rendszerben. Magyar Közigazgatás 2000/6. 340. o.
[20] Vö. az Abü 33. § (1) bekezdésével.
[21] A törvényi szabályozásra utalás annyiban változna, hogy nem az "Alkotmánybíróságról szóló", hanem "az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló" szabályokról lenne szó.
[22] A tervezett 32/A. § (4) bekezdés első pontja.
[23] Abtv. 11. §.
[24] A "tanácstag" kifejezés értelemszerűen a helyi önkormányzati képviselő-testületi tagságot takarja.
[25] Abtv. 9. § (2) bekezdés.
[26] Vö. a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény 1. § (1) és (2) bekezdésével.
[27] Abtv. 10. § (1) bekezdés.
[28] Ténylegesen ez már jelenleg is érvényesül.
[29] Az Abtvj1.-ben a "hatásköreit" kitétel még nem szerepelt.
[30] Az Abtvj1. még "rendőrhatósági" kényszerintézkedésről szólt.
[31] Az alkotmánybírói tevékenység jellegébe és a bíró lehetőségeibe belegondolva ennek alkalmazására valószínűleg igen ritkán kerülne sor.
[32] Az Abtvj1. csupán kilencven napot írt elő, ami kevésbé tűnt elfogadhatónak.
[33] Az Abtvj1. ezzel kapcsolatban még kilencven napos időtartamot tervezett.
[34] (1) bekezdés 1. mondata. Ez a szabály már az Alkotmány tervezett új szabályának a pontosítása, amely nem ír elő szabatos időtartamot az elnöki megbízatás vonatkozásában. A választás titkos szavazással történne, és az elnök megválasztására összehívott teljes ülés akkor volna határozatképes, ha azon valamennyi alkotmánybíró jelen lenne.
[35] A (8) bekezdés szerint ugyanezek a szabályok a helyettes elnök tekintetében is irányadók lennének.
[36] Abtv. 17. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság elnöke a) összehangolja az Alkotmánybíróság tevékenységét; b) összehívja és vezeti az Alkotmánybíróság teljes ülését; c) képviseli az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés és más szervek előtt.
[37] A jelenlegi ügyrendben szerepel ez a kitétel azzal, hogy a fegyelmi jogkör a munkáltatói mellett külön is megfogalmazást nyert. Vö. Abü. 6. § c) pont.
[38] Természetesen nem kizárt, hogy alacsonyabb szintű jogszabály az elnök számára nem mint alkotmánybírósági elnöknek, hanem mint állami szerv vezetőjének állapít meg bizonyos feladatokat, például tűzrendészeti előírásokat stb. Ez azonban az Alkotmánybíróság - és így az elnök - érdemi tevékenységét és a testület függetlenségét nem érinti.
- 151/152 -
[39] Abtvj2. 23. § (1) bekezdés.
[40] Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolása. 268/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1126, 1135.
[41] E sorok szerzőjét ilyen próbálkozásával összefüggésben felhívták, hogy postai úton adja be az indítványt, mert csak ekkor van lehetőség a testület eljárásának megindítására.
[42] A szabály fogalmazási zavarára a visszautasítási okok tárgyalásakor térek ki.
[43] Az Abtvj1. az "annak" kifejezést még nem használta.
[44] 17. § (3) bekezdés a) pont.
[45] A "közigazgatási" kitételt az Abtvj1. még nem tartalmazta.
[46] Az "és illetékességgel" kitételt az Abtvj1. még nem tartalmazta.
[47] Abü. 23. § (1) bekezdés c) pont.
[48] Az Abtvj1. alapján az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök által kezdeményezett előzetes normakontroll, az országos népszavazással és népi kezdeményezéssel összefüggésben benyújtott kifogás elbírálásakor, illetve "a bíró által kezdeményezett eljárásokban" járt volna el soron kívül.
[49] Ez utóbbi kitétel az Abtvj1.-ben még nem szerepelt. A korábbi megoldás lehetőségként tartalmazta a nemzetközi szerződés alkotmányosságának előzetes vizsgálatára vonatkozó indítvánnyal kapcsolatban is a soron kívüli eljárás elrendelését.
[50] Ezzel összefüggésben az Abtvj1. még külön-külön nevesítette az egyes hatásköröket.
[51] Abü 18. § (2) bekezdés.
[52] Az Abtvj1. ezt az ötnapos határidőt még nem tartalmazta.
[53] Az Abtvj1. e döntési lehetőséget még nem tartalmazta.
[54] Abü. 25. §.
[55] Abtvj1. 25. § d) pont.
[56] Ezzel összefüggésben vö. Sólyom László és Holló András alkotmánybíró vitáját a 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez csatolt különvéleménnyel és párhuzamos indokolással.
[57] Az Abtvj1. alapján a jogegységi határozattal kapcsolatban is lehetőség lett volna ideiglenes intézkedést alkalmazni.
[58] Az Abtvj1. szerint a miniszteri rendelet vonatkozásában is csak az igazságügy-miniszternek lehetett volna megküldeni az indítványt.
[59] Az Abtvj1. ezt a változatot sem tartalmazta.
[60] Balogh Zsolt: Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzatokat érintő döntéseinek elemzése. In: Önkormányzati kézikönyv (szerk. Fogarasi József), HVG - ORAC Kiadó, Budapest 2001. 342. o.
[61] Az Ügyrend pontosabban fogalmaz, amikor a határozat meghozatalát említi.
[62] Mindez természetesen az ésszerűség keretein belül érvényesítendő, másrészt az (alap)joggal való visszaélés ellen is indokolt garanciákat teremteni, például azzal (azokkal) szemben, akik köztudomásúan beszélnek magyarul.
[63] A helyettesítéshez megfelelő, a működéssel, ügyismerettel kapcsolatos információk szükségesek, amelyek értelemszerűen csak aktív alkotmánybírák birtokában vannak. A "tartalékos" alkotmánybírónak (ha lenne ilyen) szükségszerűen részt kellene venni a testület ülésein. Csak az esetleges helyettesítés miatt több bírót kilenc évig "ültetni" a helyettesítendő személy mellett nem csak felesleges, de ésszerűtlen is.
[64] Látható, hogy ez az eset szinte a fehér hollóval azonos gyakoriságú.
[65] Vö. például a 25/1999. (VII. 7.) AB határozattal, ahol nemcsak a támadott OVB határozat meghozatalában részt vett Kukorelli István, hanem a korabeli jogalkotási folyamatban szerepet játszó Bihari Mihály sem vett részt a döntéshozatalban, elfogultságukat jelezve. ABH 1999, 251, 264.
[66] 699/B/1995. AB határozat. ABH 1995, 795, 796.
[67] A dőlt betűvel szedett kitétel az Abtvj1.-ben még nem szerepelt.
[68] Az Abtvj2. ugyanis a különvélemény vagy a párhuzamos indokolás csatolására vonatkozó szakaszban nem feltételes, hanem kijelentő módot használ.
[69] A dőlt betűvel szedett rész az Abtvj1.-ben még nem szerepelt.
[70] Ez utóbbi kategóriát az új jogalkotásról szóló törvény tervezete nevesíti.
[71] Ezzel kapcsolatban vö. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányossága és a jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzése. In: Kiss László (szerk.): Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs 1996. 171-172. o.
[72] Abtv. 35. § (2) bekezdés.
[73] 36. §.
[74] A megsemmisítésről szóló határozat közzétételére, valamint a megsemmisítés jogkövetkezményeire az utólagos normakontrollal összefüggésben megfogalmazott szabályok lettek volna irányadók.
[75] A hatályos változat szerint az ellentét feloldása érdekében az Alkotmánybíróság felhívja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetőleg a jogalkotó szervet.
[76] Az Abtvj1. csak egyéves perióduson belül engedett volna teret az Alkotmánybíróságnak.
[77] Abtvj1. 47. §.
[78] 7/1994. (II. 18.) AB határozat. ABH 1994, 68, 69.
[79] A későbbi orvoslási lehetőség ellenére is megállapítható, hogy "helyzeti előnyt élveznek azok az érintettek, akiknek az ügyében a perbíróság még az eljárás folyamán megkeresi az Alkotmánybíróságot", mivel egyrészt az alkotmányjogi panasz benyújtásának az "érintett egyedi ügyben esedékes végrehajtásra nincs halasztó hatálya", másrészt "az alkotmányjogi panasz elintézésének az alkotmánybírósági eljárásban nincs határideje". Vö. Uitz Renáta: Egyéni jogsérelmek és az Alkotmánybíróság. Fundamentum 1999/2. 43. o.
[80] 39. §.
[81] Az Abtvj1. ezzel kapcsolatban még a "miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel" szembeni óvásról szólt. Az újabb változat törvényhozástani szempontok szerint is helyeselhetőbb.
[82] A dőlt betűs kitétel az Abtvj1.-ben még nem szerepelt.
[83] A 30/1999. (X. 13.) AB határozat megállapítása szerint.
[84] 49. § (3) bekezdés.
[85] 41. §.
[86] 42. § (1) bekezdés.
[87] Abtvj2. 49. § (4) bekezdés.
[88] A hatályos Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint főszabályként a hivatalos lapban történő közzététel napjától, vagyis ex nunc hatállyal áll be az alkalmazási tilalom.
[89] Abtv. 42. § (2) bekezdés, illetve Abtvj2. 49. § (5) bekezdés.
[90] Abtvj2. 49. § (6) bekezdés.
[91] Az Abtvj1. még nem használt e vonatkozásban többes számot.
[92] Az Abtvj1. az "alkotmányellenes" kifejezés helyett a "megsemmisített" szót használta. A csere indoka a jogegységi határozattal szembeni alkotmánybírósági eszköztár szűkülése, vagyis a megsemmisítés tiltása.
[93] Az Abtvj1.-ben a 49. § (7) bekezdés rendelkezett erről.
[94] E periódust az Abtvj1. még nem tartalmazta.
[95] Az Abtvj1. még "az arra hatáskörrel rendelkező szervet" kitételt alkalmazta.
[96] Az Abtvj2. a hatályos megoldáshoz képest értelemszerűen kibővülne az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközével és a jogegységi határozattal.
[97] Abtvj2. 52. § (5) bekezdés.
[98] Abtvj1. 51. § (5) bekezdés 2. mondat.
[99] Megszűnne tehát az Országgyűlés állandó bizottságának, valamint a kormány tagjának indítványozási joga, új elemként viszont az országgyűlési képviselők egyötöde kapna ilyen lehetőséget. Az országgyűlési biztosnak eddig az Obtv. által megadott indítványozási lehetőségét az Abtvj2. is nevesítené.
[100] Abtvj2. 53. §.
[101] www.im.hu
[102] Koncepció 7. o.
[103] Az Abtvj1. ehelyett még "az Alkotmányban felsorolt szerv vagy személy" kitétellel operált.
[104] Vö. Balogh Zsolt-Holló András (szerk.): Az értelmezett Alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 2000. 424. o.
[105] 60. § (2) bekezdés. A jogalkotás koordinációjának némi hiányát mutatja viszont, hogy az Abtvj2.-vel párhuzamosan az Áe.-t felváltó Ket. is készülőben van, tehát kérdéses, hogy az Abtvj2. e rendelkezése nem lesz-e okafogyott a tárgyalásának idején.
[106] Ezzel összefüggésben kérdéses lehet ugyan, hogy ilyen esetekben miért nem az érintett szervek székhelyét magában foglaló megyék tekintetében illetékes ítélőtáblák egyike jár el. Ez a felvetés az esetleges, az ítélőtáblák illetékességi területein átnyúló viták külön rendezésének igénye miatt azonban kivédhető az eljárás egyszerűsítésének indokával.
[107] Abtvj2. 60. § (3)-(5) bekezdések.
[108] Vö. Sólyom László alkotmánybíró 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez csatolt párhuzamos indokolásával.
[109] Az Abtvj2. 60. § (5) bekezdése az Ötv. új, 111/A. §-ába helyezné e rendelkezéseket.
[110] Koncepció 9. o.
[111] E mondat az Abtvj1.-ben még nem szerepelt.
[112] Az Abtvj1.-hez viszonyítva néhány fogalmazásbeli, tartalmi változást lényegében nem eredményező módosulás figyelhető meg: az új 61. § például "illetékes" választási bizottságról szól, míg az Abtvj1. tervezet "helyi"-ről beszélt. Az új 61. § (5) bek. alapján pedig a bíróság nem szüntetné meg a hatásköri összeütközéseket, hanem a "bíróság dönt" kifejezést alkalmazza a tervezet.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
Visszaugrás
