A magyar jogirodalomban az Alkotmánybíróság működésének kezdetétől különös figyelem irányul a testület hatáskörére és eljárására. E tanulmány az egyik ritkán gyakorolt, ám gyakorlása során több problémát hordozó alkotmánybírósági hatáskört, a képviselő-testület feloszlatási eljárásához kapcsolódó véleménynyilvánítási kötelezettséget tekinti át, alapvetően az eddig meghozott két alkotmánybírósági határozatot figyelembe véve.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés 1) pontja szerint az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 114. §-a szerint az Alkotmánybíróság a Kormány indítványa alapján véleményt nyilvánít a helyi képviselőtestület működésének alkotmányellenességéről. Az Alkotmánybíróságnak eddig kétszer nyílt alkalma gyakorolnia e hatáskörét. Mindkét esetben a politikai érdeklődés középpontjába kerültek e döntések, és a parlamenti vitában az alkotmánybírósági határozatok indokolásai rendre-másra eltérő értelmezést kaptak. E hatáskör ellentmondásosságára nemcsak a szakirodalomban hívta fel a figyelmet több szerző,[1] hanem problematikus mivolta már gyakorlásának első alkalmával nyilvánvalóvá vált. Az Alkotmánybíróságról szóló új törvény megalkotásának időszakában indokolt e hatáskörrel is részletesen foglalkozni, amelyhez a közel két évvel született, alább tárgyalandó alkotmánybírósági határozat is jó muníciót kínál.
A képviselő-testület feloszlatásának véleményezése több olyan jellemzővel rendelkezik, amely többek szerint az Alkotmánybíróság jogállásával, rendeltetésével és működési elveivel nehezen egyeztethető össze.
Az elsőként megjelölhető probléma abban jelentkezik, hogy az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, hanem jogbíróság. Tevékenysége során ennek megfelelően nem végez tényvizsgálatokat, hanem iratok alapján,[2] jogkérdésben dönt. Döntéshozatala során ténykérdések - az ügyek döntő többségében - nem merülnek fel, mivel a testületet főszabályként jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára hivatott. Konkrét ügyek eldöntésére a testület jellegénél fogva nem is alkalmas, ez a rendes bíróságok feladata. A hatáskör-telepítés során azonban a ténybírósági funkciót igénylő, konkrét ügyben elvileg konkrét vizsgálatok elvégzését szükségessé tevő hatáskör is alkotmányi szabályozást nyert, bár ténybírósági vizsgálatokra a testület az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) erejénél fogva nem jogosult. Ennek megfelelően az ehhez szükséges apparátussal sem rendelkezik, másrészt e hatáskör érdemi gyakorlásához ilyen vizsgálatok elvégzése min-
- 255/256 -
denképpen szükséges, ha az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét komolyan véve, nem akar a végrehajtó hatalom (a Kormány) ténymegállapításaitól függésbe kerülni. Mivel a Kormánytól való függés lehetőségét minden eszközzel ki kell zárni, a testület vagy nem végez érdemi tényvizsgálatokat, hanem elvont, elvi véleményt nyilvánít, vagy saját tényfeltáró apparátust kell számára biztosítani. Ez a ténybírósági jelleg ugyan kialakítható lenne (saját vizsgáló testületek, megfelelő eszközök és pénzügyi ellátás), ám az ehhez szükséges anyagi és személyi feltételek semmiképpen nem állnának arányban az ilyen vizsgálatot igénylő hatáskörök gyakorlásának gyakoriságával. Amennyiben viszont az Alkotmánybíróság külső szervek segítségét venné igénybe, ez a szerv nagy valószínűséggel a közigazgatási hivatal lehetne, ekkor azonban a testület ismét csak a végrehajtó hatalom szervezetébe tartozó szerv ténymegállapításaitól kerülne függő viszonyba.
A megoldás tehát kétirányú lehet: vagy el kell venni az Alkotmánybíróságtól ezt a hatáskört, vagy a testület e funkció ellátása során elvi jellegű állásfoglalás tételére és elvi megállapítások, követelmények megfogalmazására szorítkozhat. A hatáskör elvétele az Alkotmánybíróságtól véleményem szerint nem támogatható, ám amennyiben a hatáskörnek a testülettől való elvételét indokoltnak lehetne tekinteni, akkor is szükséges lenne a véleményezési funkció helyett egyfajta felülvizsgálati jogkört biztosítani a Kormány döntésével, javaslatával szemben, melyet a ténybírósági funkció ellátására is alkalmas Legfelsőbb Bírósághoz lehetne telepíteni. A Legfelsőbb Bíróság döntése után kerülhetne sor az Országgyűlés aktusára, a feloszlatásra. Ez a megoldás azonban - mivel a helyi önkormányzatok alkotmányossági szempontú védelmét nélkülözné - nem, vagy csak jelentős aggályokkal alkalmazható. Így a helyes eljárás a jelenlegi szabályozás fenntartása, de két kikötéssel: az Alkotmánybíróság csak elvont, elvi állásfoglalást nyilvánítson, másrészt a testület véleményének az Országgyűlés számára kötelezőnek kell lennie, legalábbis azokban az esetekben, amikor az alkotmányellenesség hiányára mutat rá határozatában. Ez a megoldási mód átvezet az Alkotmánybíróság véleménynyilvánító határozata kötelezőségének kérdéséhez.
Az Alkotmánybíróság határozatainak kötelező erejét a jogi szabályozásban több előírás és jogelv biztosítja. Ide sorolható az Alkotmánybíróság alkotmányvédelemben játszott szerepe, a hatalommegosztás elve, valamint a tételesjogi megfogalmazás, az Abtv. 27. §-a, mely szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Másrészt az alkotmányvédelem egyik fő biztosítéka az alkotmánybírák és az Alkotmánybíróság függetlensége, amely viszont komoly mértékben az által meghatározott, hogy a testület határozatai mindenkire nézve kötelezőek.[3] A szakirodalomban azonban ezzel szemben sajnálatos módon nem vitatott, hogy a testület e hatásköre gyakorlása során kialakított véleménye nem köti az Országgyűlést.[4] Ennek hangsúlyozása jelenik meg a 24/2000. (VII. 6.) AB határozathoz Erdei Árpád alkotmánybíró által csatolt különvéleményben, melyhez Bagi István és Strausz János alkotmánybírák is csatlakoztak. A különvélemény a határozati formára vonatkozóan született, azt kifogásolva, hogy a "véleményt nyilvánító határozat" megnevezés a vélemény kötelező voltára utal, ami félreérthető. Erdei bíró szerint a testület akkor járt volna el helyesen, ha véleményt nyilvánított volna, akkor ugyanis egyértelműen látszik, hogy a vélemény nem kötelező, míg a határozati forma - abból eredően, hogy az Abtv. 27. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező - arra utal, hogy az Országgyűlés a testület álláspontjához kötve van. Erdei alkotmánybíró különvéleménye véleményem szerint - az alább kifejtettek miatt - több szempontból is támadható.
a) A Magyar Köztársaságban az Alkotmánybíróság a legfőbb alkotmányvédő szerv. Az Alkotmány szerint az Alkotmánybíróság "véleményt nyilvánít" az önkormányzat működésével kapcsolatban. A "véleményt nyilvánít" kitétel nyelvtani értelmezéséből azonban nem következik feltétlenül, hogy a testület állásfoglalása ne kötné az Országgyűlést. E megfogalmazás kizárólag arra utal, hogy a végső döntés nem az Alkotmánybíróság hatásköre, de - bár a feloszlatás aktusának meghozatala más szerv hatáskörébe tartozik - az Alkotmánybíróság véleménye ebben az esetben is köti a végső döntés meghozatalára jogosult szervet, a parlamentet. Az Alkotmánybíróság államszervezetben elfoglalt helyéből és alkotmányos feladatából, funkcióiból az következik, hogy az alkotmányosságot érintő döntése minden esetben végleges és kötelező. Az Alkotmány e rendelkezésének interpretálása során is követni kell azt az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlatot, hogy az alkotmányjogi kérdések eldöntésekor nem az elnevezés alapján kell dönteni, hanem a tartalmat és a tágabb összefüggéseket is figyelembe véve szükséges elvégezni az értelmezést.[5] Az Alkotmánybíróság hatáskörének meg-
- 256/257 -
határozásakor is figyelemmel kell lenni ugyanis a testületnek az államszervezetben elfoglalt helyére, alkotmányos feladatára és rendeltetésére. Az Alkotmánybíróság egyetlen feladata az Alkotmány védelme: a testület összes hatásköre ennek ellátását hivatott biztosítani, s teljes mértékben e funkciónak alárendelt. Az Alkotmány védelmével kapcsolatos összes kérdésben az Alkotmánybíróságé a végső szó: az Alkotmány tartalmát kibontó, az Alkotmánynak való megfelelés követelményeit meghatározó döntései kivétel nélkül mindenkire kötelezőnek tekintendők, figyelembe vételük és betartásuk az alkotmányos jogállamban nem lehet mérlegelés tárgya. "...Az Alkotmánybíróságnak Alkotmányban biztosított joga van az Alkotmánynak való megfelelést vizsgálni, az értékelést kötelező erővel (az Alkotmány erejénél fogva) kimondani: végső fokon meghatározni az alkotmányosságot".[6] Sólyom László, az Alkotmánybíróság egykori elnöke szerint "a bírói funkcióval összeegyeztethetetlen, hogy a döntés ne végleges legyen".[7] A német Alkotmánybíróság például "magától értetődőnek tartotta, hogy a bíróság plénuma által megfogalmazott vélemény nem is lehet más, mint kötelező... A kanadai Legfelsőbb Bíróság tanácsadó véleményét határozat formájában adja, s azt, mint a legmagasabb szintű bíróság jogi álláspontját, mindig is kötelező erejűnek tekintették".[8]
Amennyiben alkotmányossági kérdés megítélésében nem az Alkotmánybíróság döntene, ez azt jelentené, hogy a testület alkotmányvédelmi funkciója nem teljes, meghatározott esetekben más szerv veszi át a legfőbb alkotmányőri pozíciót, s amennyiben ezt politikailag erősen befolyásolt szerv - például az Országgyűlés - teszi, az alkotmányvédő rendszeren rés keletkezhet, veszélybe kerül az alkotmányosság egységességének követelménye. Az alkotmányvédelem és az alkotmányosság ugyanis nem lehet esetleges, ötletszerű és politikai szerv által befolyásolt. Charles Eisenmann is rámutatott, hogy az alkotmány védelme semmiképpen nem bízható a parlamentre, hanem kizárólag külön szervre, az Alkotmánybíróságra.[9] (Bár Eisenmann ezt a normakontrollra vonatkoztatta, nem kétséges, hogy intelme az itt vizsgált esetben is helyálló.) A jelenlegi jogállami berendezkedésben és a hatályos Alkotmány szerint tehát nem lehet olyan, az alkotmányosság kérdésében döntő eljárás, amelyben ha az Alkotmánybíróság részt vesz, véleménye nem lenne kötelező. Az Alkotmánybíróság eljárása és a döntés kötelező volta demokratikus jogállamban elválaszthatatlan egymástól: az alkotmányvédelemben az elsődlegesen erre létrehozott testületé a végső szó.
b) Az az nézet, mely szerint az Alkotmánybíróság véleménye nem köti a Parlamentet, a jogállamiság elvével is ütköztethető. Egyrészt nehezen fogadható el alkotmányos jogállamban, hogy a legfőbb alkotmányvédő szervnek tartott és az Alkotmány által annak deklarált Alkotmánybíróság véleményéhez az Országgyűlés semmilyen formában ne legyen kötve, vagyis az - Kilényi Géza megfogalmazásával élve - ne legyen egyéb, mint "ezüstpityke a nemzet hímzett dolmányán".[10] Ez ugyanis két alkotmányjogi problémát is eredményezne. Az első, hogy az Alkotmánybíróság állásfoglalása a figyelmen kívül hagyás széles körű lehetősége miatt komolytalanná válhatna, s emiatt a testület tekintélye erősen csökkenhetne, másrészt az alkotmányvédő funkciójának eredményessége e tekintetben a nullára redukálódna. Másodszor, ennek következtében az Országgyűlés megfelelő garancia hiányában - némi túlzással - tetszése szerint oszlathatna fel bármely, neki nem tetsző, vagy a parlamenti erőviszonyokat nem visszatükröző és valamilyen ok miatt ellenszenves önkormányzati képviselő-testületet, s ekképp a kormányzati politikának "nem szimpatikus", "renitens" testületekkel szemben léphetne fel. Az, hogy az egyik alkotmányos szerv bármiféle érdemi korlát nélkül avatkozhat be a másik alkotmányos szerv működésébe olyan módon, hogy azt meg is szüntetheti, s ehhez a másik alkotmányos szervnek, nevezetesen a helyi önkormányzatnak sem érdemi garancia, sem jogorvoslati lehetőség nem áll rendelkezésére, alkotmányos jogállamban megengedhetetlen. A korlátlan beavatkozási jog a hatalommegosztás elvével is összeegyeztethetetlen, amely az Alkotmánybíróság szerint az államhatalom gyakorlásának legfontosabb alapelve. Másrészt, a már kifejtettek szerint az alkotmányvédelmi funkció kényszerítően követeli, hogy az Alkotmánybíróság minden határozata mindenkire kötelező legyen. Az Alkotmány védelme ugyanis magában foglalja az egyik Alkotmányban nevesített, tehát alkotmányos szerv védelmét a másik, szintén Alkotmányban nevesített szervvel szemben, s ezt konkrét esetben csakis az alkotmányvédő szerv döntésének kötelező ereje garantálhatja. Ha ugyanis bármely alkotmányos szerv szervezete, működése, konkrét megjelenítőjének puszta léte más - akár alkotmányos - szerv általi beavatkozással, vagy annak lehetőségével szemben megfelelő garanciák nélkül maradna, ez egyben az Alkotmány sérelmét jelentené. Az Alkotmány sérelme esetén pedig
- 257/258 -
- megfelelő hatáskör birtokában - az Alkotmánybíróság alkotmányvédelem biztosításában hozott határozatának erga omnes kötelező erővel kell rendelkeznie.
Mindezt figyelembe véve fenntartásokkal kezelendő az a megállapítás, mely szerint "az Alkotmánybíróságnak a képviselő-testület feloszlatása kérdésében adott véleménye nem kötelező erejű, sem a Kormányt, sem pedig az Országgyűlést nem köti. A Kormánynak joga van arra, hogy akár az Alkotmánybíróság véleményével ellentétesen is javasolja az Országgyűlésnek a képviselő-testület feloszlatását, kötelezettsége mindössze a vélemény kikérésére és az Országgyűlés elé terjesztésére terjed ki. Az Országgyűlés a saját határozata meghozatalakor ugyancsak figyelmen kívül hagyhatja az Alkotmánybíróság véleményét, dönthet az abban foglaltakkal szemben is."[11] Amennyiben ez a megállapítás általános elfogadást nyerne, az Országgyűlés tetszése szerint oszlathatna fel bármely, neki nem tetsző önkormányzati képviselő testületet, abban az esetben persze, ha a végrehajtó hatalom ehhez hajlandó lenne segédkezet nyújtani. Megtörténhetne ugyanis, hogy abban az esetben, amikor az Alkotmánybíróság nem állapítana meg alkotmányellenes működést, a parlament a véleménnyel ellentétesen feloszlatná a képviselő-testületet. Az Alkotmánybíróság véleménye és eljárása ekkor ugyan kikerülhetetlen, az Országgyűlés döntésének kényszerítően az útjában álló, valójában azonban csak formális akadálya lenne, melyet ugyan a parlamentnek igénybe kellene vennie, figyelembe azonban nem. Nem bízható az Országgyűlésre, hogy az Alkotmánybíróság álláspontját figyelmen kívül hagyva, az abban foglaltakkal szöges ellentétben hozza meg döntését, ez ugyanis az Alkotmány jogállamiságot deklaráló 2. § (2) bekezdésével ütközne.
A kifejtettek alól egyetlen kivétel engedhető meg. A fenti érvelés arra vonatkozik, hogy az Alkotmánybíróság által megállapítottakat az Országgyűlésnek figyelembe kell vennie. Az Alkotmánybíróság az önkormányzat feloszlatásával kapcsolatban két eredményre juthat: vagy megállapít alkotmányellenes működést, vagy nem. Amennyiben nem állapítja meg, tehát arra a következtetésre jut, hogy adott kritériumok teljesítése esetén a képviselő-testület alkotmányosan működik, az Országgyűlés nem juthat arra az eredményre, hogy ennek ellenére feloszlatja a képviselő-testületet. Amennyiben az Alkotmánybíróság úgy határoz, hogy adott szempontok esetén a képviselő-testület működése alkotmányellenes, az Országgyűlés ekkor - de kizárólag csak ekkor - mérlegelhet a feloszlatás kérdésében, meghatározott feltételek megléte esetén és csak rendkívül szűk körben. Elképzelhető ugyanis, hogy az alkotmánybírósági eljárás lefolytatásának végére a képviselő-testület működésének alkotmányellenessége megszűnik, a feloszlatás tehát okafogyottá válik. Ekkor nyilvánvalóan felesleges lenne a feloszlatás mellett dönteni. Előfordulhat továbbá olyan eset is, amikor az önkormányzati választások rendkívüli közelsége miatt nem indokolt a feloszlatás. Ennek nemcsak gyakorlatias, hanem anyagi indoka, motívuma is lehet. Az alkotmányellenes működés, amennyiben működésről egyáltalán lehet beszélni, esetenként mégis jobb lehet, mint a működés teljes hiánya. Más esetben azonban - vagyis e feltételek hiányában fennálló alkotmányellenesség alkalmával - az Országgyűlés feloszlatási hajlandóságának értelemszerűen erősebbnek kell lennie.
Az elmondottakból az következik, hogy amíg az önkormányzati "alapjogok" legfontosabbikának nem biztosított a hatékony "alkotmányi védelme", addig szóba sem jöhet, hogy az Alkotmánybíróság véleményétől az Országgyűlés bármilyen, akár csak kis mértékben is eltérhessen. Az Alkotmánybíróságnak az államszervezetben betöltött szerepét és alkotmányos funkcióját is figyelembe véve azonban látható, hogy ez ettől függetlenül sem engedhető meg egyetlen esetben sem, amikor alkotmányvédelmi feladat ellátásáról van szó. Nem vitás azonban, hogy az önkormányzatokra vonatkozó hatékony alkotmányi védelem garanciarendszeréből az Alkotmánybíróság sem maradhat ki.
c) Maga az Alkotmány tartalmaz olyan rendelkezést, amely - más összefüggésben ugyan - az Alkotmánybíróság véleményének kötelező voltát támasztja alá. A 26. § (4) bekezdése szerint "a köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja". Az (5) bekezdés pedig úgy fogalmaz, hogy "ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles (!) a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni". Látható, az Alkotmány ehelyütt is a "vélemény" kifejezést használja, ám ebben az esetben a kötelezőség igényét expressis verbis megfogalmazza, tehát az államfő az alkotmánybírósági véleménytől nem térhet el. Ebből a tényből véleményem szerint két következtetés adódhat. Egyik, hogy az alkotmányozó hatalom azért nem mondta ki az alkotmánybírósági vélemény kötelezőségének igényét a képviselő-testület feloszlatása esetén, mert azt az Alkotmány egyéb rendelkezéseiből következően is egyértelműnek tartotta, s külön megfogalmazását feleslegesnek ítélte. Másik, hogy az alkotmányozó hatalom nem tartotta kötelezőnek a képviselőtestület feloszlatása ügyében hozott alkotmánybírósági véleményt, ami viszont elképzelhetetlen, ha a testületnek az alkotmányvédelem céljából - a hatáskörök alapját tekintve szintén az alkotmányozó hatalom által - kialakított széles és absztrakt jogkörét, átfogó szerepét is figyelembe veszzük. Ebből kifolyólag az alkotmánybí-
- 258/259 -
rósági döntések kötelezőségének minden esetre kiterjedő volta analóg módon az Alkotmány tételesjogi szabálya szerint is megerősíthető.
A ténybírósági jelleg hiányában, ami azt eredményezi, hogy a testület konkrét körülmények vizsgálatára nem rendelkezik megfelelő eszközökkel, valamint abból kiindulva, hogy az Alkotmánybíróság "nem tanácsadója az Országgyűlésnek, hanem bírája az Országgyűlés törvényalkotó munkája eredményének",[12] e hatáskör megszüntetése, illetve megváltoztatása első látásra talán indokoltnak tűnhet. A megszüntetés igényével szemben azonban meggyőző ellenérvek sorakoztathatok fel, amely főként a véleményben foglaltak kötelező erejével indokolható.
1. Az Alkotmánybíróság ténybírósági funkció hiányában is el tudta látni feladatát, mivel elhatárolta magát a tényvizsgálatoktól, és elvi jellegű állásfoglalásokat hozott. A testület mindkét alkalommal olyan helyzetet modellezett, amely megfelelt a konkrét eset főbb vonásainak, ám mégsem az adott ügy tényeinek beható vizsgálatával járt el.
2. Nincs más jogvédő szerv, amely e feladat ellátásakor az Alkotmánybíróság helyébe léphet, s az alkotmányvédő funkció miatt nem is jöhet szóba más szerv. Emiatt az önkormányzatok védelem nélkül maradhatnának. A Legfelsőbb Bíróság, bár szakmailag alkalmas lehetne e feladat ellátására, s kellő tekintélye is megvan hozzá, nem elsősorban alkotmányossági szempontú vizsgálatra szakosodott. Emiatt, ha választani kell a két szerv között, az önkormányzati alapjogvédelemre az Alkotmánybíróság mindenképpen alkalmasabbnak tűnik. Spuller Gábor úgy gondolja, hogy a közigazgatási bíróságok alkalmasak lennének e feladat ellátására. Véleménye szerint "az eljárást egyedül a végrehajtó hatalomnak kellene lefolytatnia, s e mellett a jövőben felállítandó közigazgatási bíróságoknál igénybe vehető jogvédelmet lenne szükséges biztosítani".[13] Ez a vélekedés elfogadható, ám a - megfelelő alkotmányjogi és közigazgatási ismeretekkel rendelkező közigazgatási bírákat foglalkoztató - közigazgatási bíróságok felállítása jelenleg nem tűnik túl valószínűnek.
3. A szakirodalomban a következő vélemények és változtatási lehetőségek láttak napvilágot.
a) Ezek közül egyik, mely szerint a problémát úgy lehetne kiküszöbölni, hogy a véleményezési jogot el kellene venni az Alkotmánybíróságtól, vagy pedig az Alkotmánybíróságnak kellene döntenie.[14] Már volt szó róla, hogy egyik variációt sem tekinthető megnyugtatónak, részben az Alkotmánybíróság ténybírósági funkcióra való alkalmatlansága miatt, másrészt a megszüntetéskor megjelenő, alkotmányjogi garanciahiány okán. Amennyiben kizárólag az Alkotmánybíróság kezébe kerülne a döntés, felvetődne, hogy e testület a döntés következményeiért nem vállal politikai felelősséget. (Igaz ugyan, hogy ez a jelenlegi szabályozás szerint az Országgyűlésre is vonatkozik).
b) Kalas Tibor szerint "a helyi önkormányzat feloszlatásához ... a jelenlegi szabályozással szemben az Alkotmánybíróság egyetértését is be kellene szerezni, amely meggátolná adott esetben az önkormányzat feloszlatásában az Országgyűlésben kialakuló politikai erőviszonyok korlát nélküli érvényesülését".[15] A szerző tehát együttes döntést lát célszerűnek, így az Alkotmánybíróság akarata minden esetben érvényesülne.
c) Egészen más megoldást javasol Bragyova András. Véleménye szerint a döntés politikai jellege miatt nincs szükség a bírósági állásfoglalásra, ám az alkotmányos panasz lehetőségének fenn kellene állnia. Mivel azonban az alkotmányos panasz elbírálására valószínűleg az Alkotmánybíróság lenne jogosult - mivel más szerv nehezen képzelhető el e feladat ellátására -, valójában a szerző is az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalná a végső döntést. Bragyova álláspontja szerint megoldás lehetne az is, ha a Kormány előterjesztésére a köztársasági elnök határozattal oszlatná fel az önkormányzati képviselő-testületet, illetve "esetleg a Kormány ellen lehetne 'alkotmányos pert' indítani".[16] Szerző azonban nem részletezi álláspontját, tehát nem fejti ki részletesen, hogy az "alkotmányos panasz" elbírálásának mik lennének a feltételei, milyen lehetőségekkel rendelkezne az Alkotmánybíróság, illetve a Kormány ellen indított "alkotmányos per" végkimenetele esetén mik lehetnének a következmények az önkormányzat pernyertessége, illetve pervesztessége esetén, lenne-e a feloszlatási eljárásra felfüggesztő hatálya az alkotmányos per megindításának, lenne-e soron kívüli eljárás illetve meghatározott időn belüli befejezési kötelezettség, késedelem esetén szankció stb. E kérdések szabályozása az elgondolás megvalósítása esetén mellőzhetetlen feladatot jelentene.
d) A kötelező erő felé hajlik Verebélyi Imre is, aki megállapítja: "a kormánynak minden egyes feloszla-
- 259/260 -
tási javaslatról ki kell kérnie az Alkotmánybíróság véleményét, akkor is, ha az adott ügy jogi vetületéről más ügy kapcsán az Alkotmánybíróság már kifejtette a véleményét".[17] E megállapítás mindenképpen arra utal, hogy az Alkotmánybíróság állásfoglalását nem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni.
e) A fenti megoldási alternatívákon kívül még elképzelhető variáció szerint a véleményező funkciót meg kellene szüntetni, s helyette alkotmánybírósági jogorvoslatot kellene biztosítani. Ez megfelelőnek tűnhet, mégis néhány szempontból problematikus. Az alkotmánybírósági jogorvoslattal összefüggésben megjegyzendő, hogy ez is ténybírósági funkciót igényelne, s ezt figyelembe véve indokoltabb lenne az Országgyűléssel közös, együttdöntési eljárás, pontosabban az alkotmánybírósági vétójog bevezetése. Másrészt, a jogorvoslathoz hatékony eszközrendszert kellene kialakítani, amely jelenleg - éppen az önkormányzati jogok védelmével összefüggésben - nem áll az Alkotmánybíróság rendelkezésére. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése és az Ötv. 3. §-a szerint ugyan a helyi önkormányzatok jogaik védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak, a testület azonban megállapította, hogy e szabály csak a jogalkotó részére adott felhatalmazás - és véleményem szerint jogalkotási kötelezettség is - arra vonatkozóan, hogy e rendelkezésből következő konkrét hatásköri és eljárási szabályokat megalkossa, melyek alapján az Alkotmánybíróság e feladatának eleget tud tenni.[18] Ebből következően a jogorvoslat valamennyi részletkérdésére hatékony szabály- és garanciarendszert kellene kidolgozni, s ennek alapján járhatna el a testület. Egyszerűbbnek tűnik azonban az együttdöntési eljárás, illetve az alkotmánybírósági vétójog.
A véleménynyilvánító hatáskör gyakorlásának első esete Tiszaderzs önkormányzatának feloszlatása során történő közreműködés volt, s ezzel összefüggésben a testület több, elvi jelentőségű megállapítást tett. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy e feladatát csak alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Mivel az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, tehát nincs lehetősége arra, hogy a helyi viszonyokat, eseményeket, valamint a Kormány véleményét annak helytállósága szempontjából (felül)vizsgálja, hitelességét áttekintse, a testület nem vizsgálja a Kormány által előadott tényállításokat, hanem elvi, elvont véleményt nyilvánít arról, hogy a helyi önkormányzat működése az Alkotmánnyal ellentétes-e.[19] Az Alkotmánybíróság szerint "valamely önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, az Ötv.-nek megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal".[20] Fontos kiemelni, hogy egy-egy alkotmányellenes intézkedés vagy tevékenység nem eredményez alkotmányellenes működést( annak megállapításához törvénysértő intézkedéseknek vagy mulasztásoknak sorozata kell, valamint nyilvánvalónak kell lennie, hogy a törvényes (alkotmányos) működés helyreállítására nincs más lehetőség.
Az Alkotmánybíróság a Hódmezővásárhely önkormányzati képviselőtestület feloszlatásának folyamatában került szembe másodszor e hatáskörével, ebben az ügyben pedig az ügy körülményei is jóval összetettebbek voltak, mint a tiszaderzsi esetben. Erre tekintettel indokolt áttekinteni a hódmezővásárhelyi képviselőtestület feloszlatásának tárgyában hozott határozatot.
Az Alkotmánybíróság a 24/2000. (VII. 6.) AB határozatában - véleménynyilvánító határozati formában megállapította: "1. ...az Alkotmány mind a helyi képviselő-testületet, mind a polgármestert alkotmányos intézményként szabályozza és védi [Alkotmány 44. § (1)-(3) bekezdései; 44/B. § (1)-(2) bekezdései]. Erre tekintettel kiemelkedő alkotmányos érdek fűződik a közöttük lévő közjogi jogviszony zavartalanságához, amiből következik, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján a választópolgárok által közvetlenül megválasztott polgármestert a helyi képviselő-testület önkényesen nem korlátozhatja feladatai ellátásában.
a) A helyi önkormányzás zavartalanságának fenntartása, feltételeinek biztosítása a helyi képviselő-testületnek és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. Nem tesz eleget alkotmányos kötelezettségének az a helyi képviselő-testület, amely önkényesen akadályozza a polgármesteri megbízatás teljesítését. Önkényes akadályozásnak minősül az is, ha a helyi képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, amelyeket törvény a helyi képviselő-testület
- 260/261 -
és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel.
b) Nem tekinthető önkényesnek - ennek következtében alkotmányellenesnek - a helyi képviselő-testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus feloldására rendelt törvényi eszközöket".[21]
Az Alkotmánybíróság ebben az esetben lényeges eltérést állapított meg a tiszaderzsi esethez képest: a testület álláspontja szerint ugyanis más megítélést kíván az, ha az adott önkormányzat egyáltalán nem működik és ismét mást, ha működik ugyan, de nem egyértelműen megállapítható módon, alkotmányosan vagy alkotmányellenesen. Mivel a tiszaderzsi ügyben a működést tanúsító jegyzőkönyvek hiányoztak, az Alkotmánybíróság szerint a tényvizsgálat szükségessége fel sem merülhetett.[22] Ettől függetlenül az Alkotmánybíróság kinyilvánította, hogy - alkotmányos jogállásából következően - tényvizsgálatokba a hódmezővásárhelyi ügyben sem bocsátkozik.
a) Az Alkotmánybíróságnak az eset eldöntéséhez elsőként a helyi önkormányzás fogalmát kellett meghatároznia, mivel ez alapvető fontosságú kérdésként jelent meg az ügy eldöntésekor. A testület kifejtette, hogy a helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg. Az Alkotmánybíróság szerint a "helyi önkormányzás nem egyéb, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása".[23] A testület szerint, mivel a képviselő-testületet a helyi önkormányzás gyakorlására választják meg, ebből következően mindig ezt illetik meg az önkormányzati feladat- és hatáskörök, még akkor is, ha ezt a törvény külön nem is emeli ki. Az Ötv.-ből eredően a képviselő-testület e jogát átruházhatja szerveire, így a polgármesterre is. Az Alkotmánybíróság azonban nyomatékosan felhívta a figyelmet arra, hogy "a helyi képviselő-testület az átruházást követően is "ura" marad az ügyeknek; bármikor visszavonhatja az átruházott hatáskört, a polgármester önkormányzati hatósági hatáskörben hozott döntését - fellebbezés esetén - felülbírálhatja..., bármely ügy intézéséhez utasítást adhat".[24] A testület hangsúlyozta, hogy "a polgármester 'saját jogon' kapott önkormányzati feladat- és hatásköre - de lege lata - nem jelentős az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzás megvalósítása tekintetében".[25]
b) Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a képviselő-testület és a polgármester közötti viszony megromlása természetszerűleg konfliktushelyzetet eredményez. Mivel mindkét szerv alkotmányos szervnek tekinthető, melyek Alkotmányból eredő feladatokat látnak el, alkotmányos kötelezettség a közöttük fennálló együttműködési kötelezettségnek eleget tenniük. Ebbe az is beletartozik, hogy a konfliktus kezelésére és feloldására alkalmas eszközöket kellő időben, tehát késlekedés nélkül igénybe kell venniük.
A kellő időfogalma szükségessé tesz néhány megjegyzést. E határozatban is tettenérhető az Alkotmánybíróságnak az a törekvése, hogy a kellő idő határozatlan fogalmának körülírását, tartalmi pontosítását elvégezze. A testület kifejti, hogy "a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktus megoldása érdekében a megalapozott döntés kialakításához szükséges és elégséges időben hozott döntés tekintendő az 'ésszerű időben' meghozott döntésnek".[26] Az Alkotmánybíróság, bár fogalmi pontosítást szeretett volna elérni, a határozatlan fogalom helyett ugyancsak határozatlan fogalmat alakított ki, mivel ebben az esetben a "szükséges és elégséges" idő kifejezéssel helyettesítette az "ésszerű időt", ami egy cseppet sem tekinthető pontosabbnak vagy jobban megfoghatónak. Másrészt viszont érthető, hogy határozatainak a politika szereplői által történő gyakori, szándékos félreértelmezése miatt minden egyes - normális esetben akár magyarázatot sem igénylő - fogalom meghatározását, pontosítását, körülírását szükségesnek tartja, illetve tartotta az Alkotmánybíróság.
c) Az Alkotmánybíróság a konfliktus kezelésével összefüggésben lényegében kettős követelményt állított fel: egyrészt, a helyi képviselő-testületnek meg kell indítania a konfliktus kezelésére és megszüntetésére alkalmas eljárásokat, másrészt, amennyiben megindította ezeket, előtérbe kerül az eljárás minél előbbi, ésszerű határidőn belüli lezárásának követelménye. Amennyiben a képviselő-testület nem indítja meg "ésszerű időben" a konfliktuskezelő eljárásokat, megszegi alkotmányos kötelezettségét, ebből következően pedig felelősségre vonása indokoltnak tekinthető. Ez a késlekedés ugyanis "önkényes, alkotmányellenes". Ugyancsak önkényes az Alkotmánybíróság szerint az is, ha ésszerű indok nélkül nem zárja le a fegyelmi eljárást késedelem nélkül. Ezt a feltételt külön határidő tűzése nélkül is figyelembe kell venni.
d) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a helyi képviselő-testületnek és a polgármesternek is alkotmányos kötelessége, hogy a helyi önkormányzás zavartalanságát fenntartsa. Ebből ered, hogy a polgármesternek is elő kell segítenie a konfliktus mielőbbi rendezé-
- 261/262 -
sét. Ez egyértelműen következik abból az alkotmányos követelményből, hogy az állami szerveknek működésük során együtt kell működniük egymással.[27] Amennyiben "a konfliktus feloldásában ugyancsak aktív közreműködésre köteles polgármester maga is bizonyíthatóan és tevőlegesen közrehat abban, hogy a helyi képviselő-testület "ésszerű határidőben" nem tudja lezárni az eljárást, úgy ez az eljárás olyan elhúzódásának számít, amelyért a helyi képviselő-testület nem tehető felelőssé, azaz annak önkényes, alkotmányellenes működése nem állapítható meg".[28] Tehát amennyiben a polgármester hibája is szerepet játszik az eljárás elhúzódásában, az ebből eredő késedelemért a képviselő-testület felelőssége nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság kifejtette: "nem tekinthető ugyanakkor önkényesnek - ennek következtében alkotmányellenesnek - a helyi képviselő-testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus megoldására rendelt törvényi eszközöket".[29]
Az Alkotmánybíróság szerint a konfliktushelyzet hátterében a képviselő-testület alkotmányos és alkotmányellenes működése egyaránt állhat, s ennek megítélésében döntő szerepet kap, hogy bármelyik szervnek kimutatható-e az Alkotmányba (törvényekbe) ütköző magatartása.
e) A testület szerint "önmagában sem az Alkotmány, sem az Ötv. egyetlen rendelkezésébe sem ütközik az az eljárás, amelynek során valamely helyi képviselő-testület - élve a törvényekben kapott felhatalmazásokkal - a szerinte törvénysértéseket bizonyíthatóan elkövető polgármesterét felfüggeszti az állásából. Minthogy azonban ez utóbbi munkavégzésének akadályozása - konkrét okától függetlenül - ellehetetleníti a helyi képviselő-testület munkájában, s azon keresztül a helyi önkormányzás gyakorlásában való részvételét, jelentősége van annak, hogy feladatellátásának - helyi képviselő-testület általi - akadályozása a képviselő-testület önkényes, alkotmányellenes magatartására vezethető-e vissza".[30] Megállapítható tehát, hogy a képviselő-testületnek meghatározott esetekben Alkotmányban biztosított joga a polgármester felfüggesztése, ez azonban nem vezethető vissza a képviselő-testület alkotmányellenes, felróható magatartására. Ez utóbbi eset ugyanis a joggal való visszaélés tipikus példája lenne. Ez indokolja, hogy az Alkotmánybíróság szerint e körülményt kiemelkedő jelentőségű szempontként kell (!) az Országgyűlésnek figyelembe vennie. A konfliktus kezelésére alkalmas eljárások megindítása és lezárása is csak a szükséges időtartam felhasználásával járhat. Ebből következően az ilyen eljárások lezárása sem késlekedhet megfelelő indok nélkül.
Az Alkotmánybíróság azonban érezhetően az Országgyűlésre bízta - bár, mint a későbbiekben látható lesz, nem teljesen szabadon -, hogy konfliktus kezelésére alkalmas eszközök közül melyiket veszi igénybe, s hogy azonnal a "legerősebb" eszközhöz, a feloszlatáshoz nyúl-e. A testület megállapítása szerint "az Országgyűlést illeti meg a képviselő-testület jogkörei alkotmányellenes, önkényes gyakorlásának, az alkotmányellenes működés egyedi, esetenkénti megállapításának a joga. A legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szervnek azonban ezzel a - végső soron akár a helyi képviselő-testület feloszlatását eredményező, politikai felelősségével terhelt - döntési jogával mindaddig nem indokolt élnie, amíg a konfliktuskezelésre rendelt más jogintézmények is rendelkezésre állnak".[31] Ennél a párhuzamos indokolás jóval erőteljesebben fogalmaz. Kiss László szerint ugyanis a hatalommegosztás elvével ellentétben állna, ha az Országgyűlés más konfliktuskezelő eszközök igénybe vételét mellőzve, azonnal a feloszlatáshoz nyúlna, mivel ez a parlamentet a hatalommegosztás másik szereplőjével szemben indokolatlan túlhatalomhoz juttatná. Később azonban a határozat indokolása is markánsabbá válik. A testület véleménye szerint ugyanis "amíg a belső viták nem eredményezik a "helyi önkormányzás" Alkotmány 42. §-ában és 44/A. §-ában írt, alapjogértékű hatáskörei gyakorlásának ellehetetlenülését, pusztán a képviselő-testület és a polgármester közötti kapcsolat - akár tartós - megromlása sem eredményezheti önmagában a helyi képviselő-testület feloszlatását".[32] Ezen túl az Alkotmánybíróság megfogalmazásában "az Országgyűlésnek kell egyedileg, az összes körülményt mérlegelve megvizsgálnia, hogy milyen okokra lehet visszavezetni a polgármester munkájának tartós akadályozását. Végső eszközként megoldást kereshet a helyi képviselő-testület feloszlatásában is, amelyre azonban csak azt követően kerülhet sor, ha egyértelműen bizonyossá vált, hogy a helyi képviselő-testület önkényes magatartása (alkotmányellenes működése) vezetett el a kapcsolat megromlásához. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése 1) pontjában biztosított - helyi képviselő-testület feloszlatási - jogával az Országgyűlés csak akkor élhet, ha a helyi képviselő-testület működése ellentétes az Alkotmánnyal"[34] (kiemelések tőlem).
- 262/263 -
Az alkotmányellenes működés megállapítása viszont kétséget kizáróan az Alkotmánybíróság feladata. A testület tehát burkoltan megfogalmazta döntésében, hogy ebben az esetben is elvárja határozatának kötelező erejűként való kezelését és elfogadását.
f) A polgármesteri intézmény "jogállását" tekintve az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "nem válik a helyi képviselő-testület működésképtelenné pusztán azáltal, hogy a polgármester - bármely okból - feladatát tartósan nem láthatja el, következésképpen mindazokat az önkormányzati alapjogokat képes gyakorolni, amelyeket az Alkotmány 44/A. §-a biztosít a számára. Ezeket az alapjogokat a "helyi önkormányzás" jegyében, a lakosság érdekében gyakorolja, s mindaddig, amíg e folyamatos feladatellátásának jogszerűsége bizonyítható, működése alkotmányosnak minősíthető".[34] E tartósság azonban nem vezethet a polgármesternek a megválasztása teljes időtartamára történő felfüggesztéséhez.
Végső következtetésként állapította meg az Alkotmánybíróság: "a helyi képviselő-testület működése alkotmányellenesnek tekinthető akkor, ha a polgármestert önkényesen akadályozza megbízatásának teljesítésében. Önkényes akadályozásnak minősül az, ha a helyi képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, illetőleg nem veszi igénybe azokat az eszközöket, amelyeket törvény a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel. Ezen túlmenően a helyi önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, az Alkotmánynak, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése e) pontja alapján megalkotott törvény keretei között kiadott szervezeti és működési szabályzatnak megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal. Azaz: mindezek sértik a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát".[35]
A határozathoz az ügy előadó alkotmánybírája, Kiss László párhuzamos indokolást csatolt, melyben több tekintetben a testületétől eltérő határozottabb nézetet képvisel. Véleménye szerint a tényvizsgálatok mellőzése önmagában nem indokolja, hogy az Alkotmánybíróság az ügy összefüggéseit ne bontsa ki alaposabban, s "bizonyos - az ügy elbírálása szempontjából - súlyponti elemeket erőteljesebben hangsúlyozzon...".[36] Kiss László szerint "e viszonylag tágabb hatásköri önmeghatározást indokolná a védendő alkotmányos érték súlya ("helyi önkormányzáshoz való jog"), amelyhez megfelelő keretül szolgálna a "véleményező határozat", amely e jellegénél fogva szinte felkínálja az összefüggések szélesebb keresztmetszetű bemutatását".[37] Az alkotmánybíró szerint véleményező határozat esetében az indítványhoz kötöttség követelményét nem lehet szorosan vagy megszorítóan értelmezni, valamint ebből következően "itt a szó szoros értelmében véve olyan precedens megkonstruálásáról van szó, amely megnyugtatóan szolgálná (szolgálhatta volna) a hasonló konfliktusok feloldásában érintettek elvárásait".[38] A párhuzamos indokolás a következő elemek hangsúlyozását tartotta fontosnak.
A párhuzamos indokolás szerint "valamely helyi képviselő-testület feloszlatásának a rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés egészének lehetetlenné válása esetén a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv beavatkozása révén az önkormányzat ismételten működésképessé váljon".[39] Eszerint "a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény preambulumában az Országgyűléssel szemben megfogalmazott az az elvárás, miszerint "elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait", megköveteli, hogy a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv az összes rendelkezésére álló eszközzel óvja és biztosítsa a helyi önkormányzás jogát és annak tényleges érvényesülését. Ezzel ellentétben állna,[40] ha a törvényhozó hatalom az egyébként rendelkezésére álló konfliktuskezelést lehetővé tévő intézmények mellőzésével, már első intézkedésként a feloszlatás eszközéhez nyúlna. E jogkörének a még rendelkezésre álló, megelőző eljárási lehetőségek figyelembevételét nélkülöző, szinte korlátlan, szabad belátása szerinti gyakorolhatósága az Országgyűlést a hatalommegosztás rendjén belüli - alkotmányos indokokkal nem igazolható - túlhatalomhoz juttatná az egyébként helyi közügyekben autonóm önkormányzatokkal szemben. Márpedig a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág".[41] Némileg pontosíthatónak érzem a fenti megállapítást, mivel a szöveg nyelvtani értelmezéséből az következik, hogy a párhuzamos indokolás az Ötv. preambulumából
- 263/264 -
következő elvvel tartja ütközőnek az Országgyűlés túlhatalmát, a hatalommegosztás alkotmányos elve viszont magából az Alkotmányból ered. A félreérthetőség miatt erre nem felesleges utalni.
A párhuzamos indokolás szerint a helyi önkormányzat alkotmányos működésének főbb elemei nagy biztonsággal meghatározhatók. Így az Alkotmány felhatalmazása alapján hozott törvény keretei között megalkotott szervezeti és működési szabályzatnak megfelelően működő helyi képviselő-testület esetében nem lehet szó sem a működés lehetetlenségéről, sem a működés folytatásának kilátástalanságáról. "A helyi önkormányzat alkotmányosan működik mindaddig, amíg képes biztosítani a képviselő-testület tervszerű ütemezés szerinti üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését; azaz amíg rendszeresen, folyamatosan és jogszerűen gyakorolja az Alkotmányból, az Ötv.-ből, valamint a számára hatásköröket megállapító törvényekből, a helyi önkormányzat rendeleteiből és a Szervezeti és Működési Szabályzatából fakadó kötelező és önként vállalt feladatait és hatásköreit"[42]. Ennek kibontása a párhuzamos indokolás alapján a következő: ha a működő helyi önkormányzat szabályszerűen elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi képviselő-testület önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti, kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatáskörét, él kinevezési jogkörével, rendszeresen és folyamatosan meghozza a településüzemeltetéssel és a településfejlesztéssel kapcsolatos döntéseket, akkor alkotmányosan működik. Ezeket az összetevőket Kiss alkotmánybíró alkotmányos követelményként is indokoltnak látta volna rögzíteni, s ezzel zsinórmértéket adni "azoknak a jövőben keletkező konfliktusoknak a kezeléséhez, amelyek az imént jelzett, helyi önkormányzást kifejezésre juttató testületi működést zavarják".[43]
Ez a megfogalmazás és a definíció véleményem szerint is indokolt, azonban akadhatnak olyan esetek is, melyek során az nem alkalmazható a maga teljességében. (Természetesen azonban nem is lehet felsorolni az alkotmányos önkormányzati működés valamennyi elemét és azok variációit, ezért örvendetes, hogy legalább a párhuzamos indokolás próbál "fogódzót" nyújtani a problémák kezeléséhez.) Amennyiben ugyanis a helyi képviselő-testület működésében zavarok támadnak, valószínűleg ezek úgy jelentkeznek, hogy a felsorolt funkciók közül néhánynak eleget tesz a képviselő-testület, míg néhánynak nem. Nehezen lehetne tehát megfogalmazni, hogy a felsorolt követelmények melyikének való megfeleléskor alkotmányos még a képviselő-testület működése és mikor nem. Az nyilvánvaló, hogy a fenti követelményrendszer taxatív felsorolásként nem fogható fel. Egyértelmű ugyanis, hogy nem válik önmagában attól alkotmányellenessé a képviselő-testület működése, hogy nem él például a kötelezettségvállalási jogával. Azonban a felsoroltak közül valóban több olyan, "hangsúlyosabb" feladat van, amelynek el nem látása az alkotmányellenes működés (nem működés) határát érinti, esetenként át is lépi. Mivel ez azonban csak a konkrét helyzet ismeretében ítélhető meg (elképzelhető ugyanis, hogy csak néhány tárgykörben hoz határozatot a képviselő-testület, csak néhány bizottságot állít fel a kötelezően felállítandók közül, stb.), nem lehet jogszabályi tételnek megfelelő elvontsággal megfogalmazni az alkotmányos működés követelményeit, mert a megfogalmazásban foglaltaknak csak meghatározott része nem teljesítésével még nem feltétlenül következik be alkotmányellenes működés. Bármely felsorolt funkció, feladat gyakorlásában is lehetnek fokozatok, tehát nem csak horizontálisan kell vizsgálni azok teljesítését (a feladatok összességét tekintve), hanem vertikálisan is (egy-egy feladatot a megvalósulás intenzitásában, teljességében, átfogóságának kiterjedtségében stb.).
Mindezeket az Országgyűlésnek kell mérlegelnie a feloszlatáskor, állást foglalva arról, hogy az alkotmányos működés elemei vannak-e túlsúlyban. Ez azonban azzal a veszéllyel jár, hogy a parlament az Alkotmánybíróság állásfoglalásától eltérve hoz végleges döntést. Ebből is látható, hogy a feloszlatás jelenlegi szabályozási módja csak úgy biztosíthat megfelelő védelmet, ha az alkotmánybírósági vélemény alkotmányossági kérdésben a lehető legkisebb mozgásteret, mérlegelési lehetőséget nyújtja az Országgyűlésnek. Ez természetszerűleg csak a döntés kötelezősége mellett valósulhat meg.
A határozat helyesen mutat rá arra, hogy a polgármester alkotmányos helyzetének megállapításakor döntő szerepe van az őt megillető hatásköröknek. A helyi képviselő-testülethez való viszonyát, s e viszonynak az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzáshoz való kapcsolódását, alkotmányossági szempontú relevanciáját döntően az Alkotmány és az Ötv. által számára biztosított hatáskörök ismeretében lehet megállapítani, s ennek eredményeként lehet állást foglalni abban a kérdésben is, vajon a polgármesteri tisztség ellátásának akadályozása alkotmányellenes módon befolyásolja-e a helyi önkormányzás megvalósulását. A párhuza-
- 264/265 -
mos indokolás szerint azonban ezt a megállapítást az Alkotmánybíróság nem támasztja alá további érvekkel.
Ezzel összefüggésben Kiss László alkotmánybíró különösen azt tartotta fontosnak kiemelni, hogy "sem az Alkotmány, sem az Ötv. nem teszi lehetővé a polgármester számára azt, hogy a helyi önkormányzást döntően kifejezésre juttató önkormányzati alapjogok..., illetve a kizárólagosan helyi képviselő-testületek által gyakorolható önkormányzati hatáskörök... gyakorlásában részt vegyen".[44] Véleménye szerint ez teszi "közjogi ultima ratio"-vá az önkormányzati képviselő-testület feloszlatását. A párhuzamos indokolás hangsúlyozza, hogy "ha a helyi képviselő-testület a helyi önkormányzást megvalósító önkormányzati hatáskörök elsődleges címzettjeként folyamatosan működik, akkor e működés fenntartásához - lévén szó az önkormányzati hatáskörtelepítés középpontjába állított testületről - alkotmányossági szempontból nagyobb érdek fűződik, mint ahhoz, hogy milyen a viszonya valamely - az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzás megvalósításával közvetlen kapcsolatba nem hozható hatáskörű - szervéhez".[45] Más megfogalmazásban úgy is lehetne tehát mondani, hogy az egész működéséhez nagyobb alkotmányos érdek fűződik, mint annak egyik része működéséhez. Ez véleményem szerint kétségtelenül elfogadható megállapítás. Ebből következően - a párhuzamos indokolás megfogalmazásában - az önkormányzati alapjogok folyamatos gyakorlása érvényesítésének garantálása "kényszerítően kötelezi az államhatalminépképviseleti szervet arra, hogy az e hatásköröket gyakorló és feladatokat folyamatosan ellátó képviselő-testületet fenntartsa, mégpedig adott esetben olyan időszakban is, amikor a testület és szervei közötti együttműködésben átmenetileg zavarok keletkeznek".[46] Ez a védelem azonban nem illeti meg azt a képviselő-testületet, amely neki felróható módon akadályozza a polgármestert közmegbízatásának teljesítésében. Ez abból fakad, hogy a polgármester is alkotmányos szerv, amely "méltó a megfelelő védelemre", így működéséhez alkotmányossági szempontból kiemelkedő érdek fűződik. Ez annak ellenére igaz, hogy a meghatározó jelentőségű önkormányzati hatáskörök elosztásánál a képviselő-testületet helyezte kiemeltebb pozícióba az alkotmányozó hatalom. Mindezeket összevetve a párhuzamos indokolás arra a következtetésre jutott, hogy "az "önkényesség", az "alkotmányellenes működés" megállapítása tekintetében, a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti viszony megromlása okainak felderítésében... mindenekelőtt a konfliktuskezelő intézmények jutnak meghatározó szerephez. Helyettük és felettük az Országgyűlés sem járhat el, különösen nem teheti meg azt, hogy az egyébként - tárgyban folyó, és a szükséges tényvizsgálatokra is kiterjedő - bírósági eljárások lezárása előtt feloszlassa a helyi képviselő-testületet. Nem állítható szembe ezzel az igénnyel és elvárással az a kétségtelen tény, hogy a bírósági eljárások hosszadalmasak. A törvényhozó rendelkezik ugyanis azokkal az eszközökkel, amelyek biztosíthatják, hogy ezek az eljárások viszonylag gyorsan lezárhatók legyenek".[47]
E megállapítás is azt támasztja alá, hogy az Országgyűlés feloszlatási joga korlátokhoz kötött, melyeket maga az Alkotmány állít a parlament elé. Ezek kifejtése, megvilágítása a "véleménynyilvánító" Alkotmánybíróság feladata. Az Országgyűlés tehát az Alkotmánybíróság állásfoglalását nem hagyhatja figyelmen kívül, amennyiben valóban az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatására törekszik.
Látható, hogy a konkrét eset megítélésétől eltekintve a hatáskör gyakorlásához való alkotmánybírósági viszonyulás, a különvélemény és a párhuzamos indokolás a véleménynyilvánító határozat kötelező erejének kérdését mindvégig - kimondva és kimondatlanul is - érintette. A konkrét ügy megítélésénél e kérdéskör kiemelt súlyt kapott, mivel az eset eldöntésének mikéntjét erőteljesen befolyásolta. Érdemes ismét hangsúlyozni, hogy alkotmányos jogállamban a legfőbb alkotmányvédő szerv minden határozatának mindenkire kötelezőnek kell lennie, s ez alól nem lehet kivétel az Országgyűlés sem, amikor e hatáskörét gyakorolja. Nem felesleges továbbá rámutatni, hogy közjogi helyzettel való visszaélésnek is minősíthető, ha az Országgyűlés nemcsak hogy nem tartja be az Alkotmánybíróság határozatát, hanem esetleg a gondolati egységeket - horribile dictu szándékosan - szétválasztva félre is értelmezi azt. Az országgyűlési vitában például alkotmányellenességre hivatkozás történt ott is, ahol erről az Alkotmánybíróság szerint szó sem volt. Ilyennek tekinthető annak hangsúlyozása az országgyűlési határozati javaslatban,[48] hogy a képviselő-testület ésszerű időn belül nem zárta le az eljárást, ám figyelmen kívül hagyta a javaslat, hogy a bírósági eljárás befejezésére a képviselő-testületnek nincs befolyása, másrészt azt, hogy a polgármester magatartását is vizsgálni kell az ésszerű idő betartásának vizsgálatakor. A javaslatban a polgármester magatartásáról és esetleges közrehatásáról szó sem esett.
Mindezekre tekintettel az Alkotmány szövegének nyelvtani értelmezése mellett - s nem csak a hasonló, alkotmányjogilag hangsúlyos esetekben - mellőzhetetlen a többi értelmezési módszerrel párhuzamosan a rendszertani interpretáció alkalmazása is a megnyugtató megoldás kialakításához. ■
JEGYZETEK
[1] A teljesség igénye nélkül: Ivancsics Imre: Önkormányzati közigazgatás. Pécs, 1997, Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság. Fejezetek az alkotmányjog köréből. PPKE JÁK 1998.
[2] Az Abtv. 25. § (2) bekezdése szerint "az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján - szükség esetén személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával - folytatja le a bizonyítási eljárást. Egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható".
[3] Vö. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Pécs, 2000. 141.
[4] Az Alkotmány tervezett módosításához csatolt, 2000. júniusi keltezésű igazságügyminiszteri Előterjesztés szerint például "a hatályos szabályozást ... egyértelművé kell tenni a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság állásfoglalása ebben az esetben nem kötelező". 3.
[5] Az Alkotmánybíróság a jogszabályok utólagos normakontrolljával összefüggésben mutatott rá arra, hogy "a hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó". 52/1993. (X. 7.) AB végzés. ABH 1993, 407, 408. Ebből kiindulva megállapítható, hogy az alkotmánybírósági vizsgálat során vizsgálni kell a tágabb összefüggéseket is, tehát nem elegendő pusztán az elnevezés alapján dönteni.
[6] Holló András: Az Alkotmánybíróság viszonya az Alkotmányhoz. In.: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2000. (Szerk. Petrétei József). 94.
[7] Sólyom László: Alkotmányértelmezés az új alkotmánybíróságok gyakorlatában. Fundamentum, 2002/2. 20.
[8] Uo. Kiemelés tőlem.
[9] Charles Eisenmann: La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d'Autriche. Economica Presses Universitaires D'Aix-Marseille. 1986. 295. Idézi: Ádám Antal: A jogszabályok alkotmányossága és alkotmánybírósági ellenőrzése. In. Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. Kiss László). Pécs, 1996. 165.
[10] Mindenképpen meg kell jegyezni, hogy Kilényi Géza szerint sem köti az Alkotmánybíróság véleménye az Országgyűlést. Vö. Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In. Alkotmánybíráskodás. (Szerk. Kilényi Géza.) Unió, 1993. 279.
[11] 24/2000. (VII. 6.) AB határozat, Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABH 2000, 141, 153.
[12] 16/1991. (IV. 20.) AB határozat. ABH 1991, 58, 59.
[13] Gábor Spuller: Das Verfassungsgericht der Republik Ungarn. Zuständigkeiten, Organisation, Verfahren, Stellung. Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main, 1998. 178.
[14] Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In. Kilényi Géza (szerk.): Alkotmánybíráskodás. Unió, 1993. 279.
[15] Kalas Tibor: Az önkormányzatok jogi szabályozásának szerepe az Alkotmányban. In. Verebélyi Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. KJK, MTA - ÁJI. 1996. 168.
[16] Bragyova András: Az új Alkotmány egy koncepciója. KJK, MTA - ÁJI. 1995. 235.
[17] Verebélyi Imre: A központi állami szerveknek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladat- és hatásköre. In. Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata, (második, átdolgozott kiadás) KJK 1999. 512.
[18] Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint e rendelkezés alapján nem lehet a testület eljárását igénybe venni. 37/1994. (VI. 24.) AB határozat. ABH 1994, 238, 248-249.
[19] H1220/H/1992 AB határozat. ABH 1992, 630, 631.
[20] ABH 1992,630,631.
[21] ABH 2000,141.
[22] ABH 2000, 141, 146.
[23] ABH 2000, 141, 147.
[24] Uo.
[25] ABH 2000, 141, 148.
[26] ABH 2000, 141, 149.
[27] 8/1992. (I. 30.) AB határozat, valamint 52/1997. (X. 14.) AB határozat.
[28] ABH 2000, 141, 150.
[29] Uo.
[30] ABH 2000, 141, 148. Az Alkotmánybíróság szerint ez utóbbira csak közelebbi tényvizsgálatok (s az ezeken alapuló fegyelmi vagy bírósági eljárások) deríthetnek fényt.
[31] ABH 2000, 141, 150.
[32] ABH 2000, 141, 151.
[33] Uo.
[34] Uo.
[35] ABH 2000, 141, 151-152.
[36] ABH 2000, 141, 154.
[37] Uo.
[38] Uo.
[39] Uo.
[40] A többségi indokolás megfogalmazásában "nem indokolt" ehhez az eszközhöz nyúlni, csak végső esetben.
[41] ABH 2000, 141, 154-155., valamint 41/1993. (VI. 30.) AB határozat. ABH 1993, 293, 294. Kiemelések tőlem.
[42] ABH 2000, 141, 155.
[43] Uo.
[44] ABH 2000, 141, 156.
[45] Uo.
[46] Uo.
[47] ABH 2000, 141, 157.
[48] H/2969, országgyűlési határozati javaslat Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének feloszlatásáról.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
