Az Európai Unió tagállamainak az európai jog megsértéséért való, magánszemélyekkel szembeni kártérítési felelősségének feltételeit az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) esetjoga határozza meg. E feltételek adta kereteken belül ugyanakkor a tagállami jog, illetve, még inkább, a tagállami bírói gyakorlat is fontos szerepet játszik a konkrét kártérítési igények érvényesítésében.
A jelen írás célja egy olyan problematikának a megvizsgálása, ami az európai jogra alapított állami kárfelelősség érvényesítése, érvényesíthetősége során a magyar jogban (is) felmerülhet. Közelebbről: miként kezeli (kezelheti, kezelje) a magyar jog az európai jog megsértésére alapított kártérítési igényeket, ha az európai jog prima facie nem is alkalmazandó?! Az aktuális magyar joggyakorlat (tudatalattija) nézetünk szerint e kérdést nem dogmatikailag, hanem "ideológiailag"[1] ragadta, ragadja meg.
Munkánk tudományos egységének biztosítása érdekében röviden vázolni szükséges a tagállami kárfelelősség feltételeit (de azok kritikus vizsgálatát illetően már az alapos magyar jogirodalomra utalunk).[2]
A tagállami kárfelelősség intézményét az EUB munkálta ki ítélkezési gyakorlata során, az európai tételes jogot - elsősorban az Unió delikutális felelősségét rögzítő alapszerződési rendelkezést (jelenleg EUMSz. 340. cikk) - progresszív módon értelmezve.
A Francovich ügyben az EUB kifejtette, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következően a hatáskörükön belül a közösségi jog rendelkezéseit alkalmazó nemzeti bíróságok feladata az, hogy biztosítsák e normák teljes körű hatályosulását, és védjék azokat a jogokat, amelyeket e normák a magánszemélyekre ruháznak.[3] A nemzeti bíróságoknak tehát az európai jog érvényesítésében aktív szerepet kell vállalniuk. A közösségi normák teljes érvényesülése továbbá kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog tagállamnak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket.[4] Ebből következik, hogy az elv, mely szerint az állam felelős a közösségi jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része az európai jognak.[5] Az uniós jog nem lehet lex imperfecta.
A tagállami kártérítési felelősség feltételeit később a Factortame II ügyben meghozott ítélet pontosan rögzítette, egyben összekötötte az Unió deliktuális felelősségével. Az ítélet abból indult ki, hogy mivel az alapító szerződés nem tartalmaz a közösségi jog tagállamok általi megsértésének következményeit kifejezetten szabályozó rendelkezéseket, erről a kérdésről az EUB-nak magának kell döntenie.[6] Az EUB-tól tehát idegen az a passzív bírói hozzáállás, amely a felmerült újszerű, a tételes jogban kifejezetten nem rendezett problémák megoldását a jogalkotótól várja. Az EUMSz. 340. cikk második bekezdése a tagállamok jogában közös általános elvekre utal az Unió szerződésen kívüli kártérítési felelősségét illetően. A tagállamok jogrendszereiben márpedig általános elv, hogy valamely jogellenes magatartás a kár megtérítésének kötelezettségét vonja maga után. Az EUB - nyilván saját jogfejlesztő gyakorlatát alátámasztandó - arra is rámutatott, hogy a nemzeti jogrendszerekben az állami felelősség jogi rendszerét nagy részben szintén a bíróságok fejlesztették ki.[7]
Az EUB gyakorlata szerint az uniós jog három feltétel együttes fennállásakor biztosítja a magánszemélyeknek a tagállamokkal szemben a kártérítéshez való jogot. E három, szükséges és elégséges anyagi jogi feltétel a következő: (i) ha a megsértett uniós jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel (európai alanyi jog); (ii) a jogsértés kellően súlyos; és (iii) fennáll a közvetlen okozati összefüggés a jogsértés és a magánszemély kára között.[8]
A kártérítési igény érvényesítésének eljárásjogi feltételeit alapvetően az a nemzeti jog szabályozza, amely nemzeti eljárásjog szerint a magánszemély a kártérítési igényét érvényesíti. E nemzeti jog csak azon tagállam joga lehet, amely a perben alperesként vesz részt.[9]
Az EUB gyakorlata szerint uniós jogszabály hiányában a tagállamok belső jogrendszerének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák azoknak a jogoknak a hiánytalan védelmét, amelyek az uniós jog szabályai alapján illetik meg a magánszemélyeket.[10] A kártérítési igény érvényesítésében a nemzeti jognak tehát komoly szerepe van, lévén az EUB csak a felelősség anyagi jogi feltételeit tisztázta (de azokat teljes mértékben). "A közvetlenül a
- 1/2 -
közösségi jog által ... biztosított kártérítéshez való jog létezésétől függően a felelősségre vonatkozó nemzeti jog keretein belül kell az államnak az okozott károk következményeit orvosolnia, azzal a feltétellel, hogy a kártérítési felelősség nemzeti jogszabályokban szabályozott feltételei nem lehetnek szigorúbbak, mint azok, amelyek a hasonló jelegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak, valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés megszerzését."[11]
Az EUB tehát egyáltalán nem adott szabad kezet a nemzeti jogoknak - sem a nemzeti jogot alkalmazó nemzeti bíróságoknak - az európai jogsértésekre alapított kártérítési igények kapcsán. Az, hogy az EUB kifejezetten megfogalmazott két konkrét elvárást is a kártérítési igények tagállami érvényesítésére vonatkozó szabályokkal szemben, nem jelenti, hogy egyébként a tagállamok a saját kártérítési joguk alapján közvetve leronthatnák vagy szűkíthetnék magának a kártérítési felelősségnek az EUB joggyakorlatában meghatározott anyagi jogi feltételeit. Épp ellenkezőleg: a Köbler ítélet azt is leszögezi, hogy a fent rögzített "három feltétel szükséges és elégséges a magánszemélyek számára a kártérítési jog megalapozására, bár ez nem jelenti azt, hogy az állam felelőssége nem állapítható meg a nemzeti jog kevésbé szigorú feltételei alapján."[12] Vagyis a Köbler ítélet és az EUB vonatkozó gyakorlata klaudikálóan kógens, a nemzeti jog alapján attól csak a magánszemély javára lehet eltérni, nem pedig a hátrányára.
A nemzeti szabályok hatókörét az EUB tehát kizárólag a jogkövetkezményeknek, ezek orvoslásának, a kártérítés megszerzésének a szabályozására szorította. Ezek a nemzeti jogra hagyott feltételek ezért értelemszerűen nem szűkíthetik a kártérítési felelősség érdemi, anyagi jogi feltételeit, itt lényegében csak a jogérvényesítés mikéntjére vonatkozó, "eljárási természetű" feltételekről van, lehet szó (pl. elévülési idő, hatáskörrel rendelkező bíróság kijelölése, alperes személyének meghatározása stb.), mely feltételek anyagi jogszabályban is meghatározhatók.[13]
A perbe fogott tagállam a kártérítési perben logikusan érvelhet azzal, hogy az adott ügyben az európai jog nem alkalmazandó, mire tekintettel a kártérítési igényt kizárólag az adott tagállam saját belső joga alapján kell elbírálni, ami könnyen a kereset elutasításához vezethet az állami immunitás alapján. Perdöntő jelentőségű tehát a kérdés, hogy a konkrét kártérítési perben az európai jog egyáltalán alkalmazandó, alkalmazható-e?
Elöljáróban rögzíteni szükséges, hogy az európai jog alkalmazása nem nemzetközi magánjogi (kollíziós) kérdés, ezért azt nem is kollíziós módszerekkel kell megoldani. Azt a kérdést, hogy a tagállami bíróság köteles-e adott perben az európai jogot alkalmazni, illetőleg köteles-e az alkalmazandó európai joggal ellentétes hazai jogszabály alkalmazását mellőzni, nem kollíziós jogi alapon, hanem az európai és a tagállami jog közötti normahierarchia szabályai szerint kell eldönteni. E döntés során értelemszerűen az európai jog közvetlen hatályára, közvetlen alkalmazhatóságára és a tagállami jogokkal szembeni elsődlegességére[14] vonatkozó európai jogi (alkotmányos természetű) elveket lehet és kell csak figyelembe venni. Ha tehát adott tényállásban az európai jog tárgyi, személyi és időbeli hatálya az európai jog alapján fennáll, akkor a tagállami bíró annak alkalmazására feltétlenül köteles, a saját nemzeti jogától függetlenül és azzal szemben is.
Az európai jog alkalmazandóságának a kérdése ezért par excellence európai jogi kérdés; az európai jog és a nemzeti jog hatókörei közötti határvonalat az európai jog húzza meg, autonóm módon, az egyes tagállami jogokra való tekintet nélkül. Nyilvánvalóan helytelen ezért az a tagállami bírói hozzáállás, amely az európai jog alkalmazását a saját nemzeti joga alapján igyekszik kizárni, korlátozni, netán feltételhez kötni. Ez a dogmatikai evidencia a magyar bíró gyakorlatban nem mindig érvényesül feltételek nélkül: a magyar bírói gyakorlatban olyan érvek is megjelennek az európai jog mellőzésének indokolására, melyek természetük szerint inkább tekinthetők ideológiainak, semmint dogmatikainak.[15]
A belső piaci tényállásokban az európai jog alkalmazandóságának előfeltétele az ún. határon átnyúló tényállási elem megléte. Az EUB a C-52/79. sz. Debauve- ügyben eredetileg ugyanis azt az álláspontot foglalta el, hogy a belső piaci szabadságokra vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatóak azon tényállásokban, melyek teljes egészében egyetlen tagállamon belüliek.
A határon átnyúló tényállási elem (vagy hiányának) megállapítása természetesen a tagállami bíró feladata, amelyet a saját nemzeti eljárásjoga alapján lefolytatott bizonyítási eljárás eredményeként tud megoldani. Azok a szempontok viszont, melyeket e bizonyítás során a nemzeti bírónak relevánsnak kell tekintenie, illetve azon értékelési szabályok, ahogyan a megállapított tényekből a határon átnyúló tényállási elem megléte (az ún. "tagállamköziség") tekintetében a végkövetkeztetést le kell vonni, már megint az európai jogtól és az EUB vonatkozó gyakorlatától függnek.
Az Omega Spielhallen ügyben az EUB előtti előzetes döntéshozatali eljárásban szintén felmerült, hogy az adott tényállás kizárólag egyetlen tagállamra szorítkozik, s ezért az EUB-nak nem is kellene válaszolnia a német bíróság által az áruk szabad mozgásával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban neki feltett kérdésekre. Ezen ügy tényállása szerint az Ome-
- 2/3 -
ga Spielhallen- und Automatenaufstellungs GmbH. (a továbbiakban: Omega) német jog szerint alapított társaság 1994 augusztusa óta egy "laserdrome"-nak nevezett, "lézersport" űzésére szolgáló berendezést működtetett Bonnban. Az Omega a bonni telephelyén használt felszerelést eredetileg egy, a kereskedelemben szabadon kapható gyermekjátékból fejlesztette ki, de mivel e felszerelés műszakilag nem bizonyult megfelelőnek, 1994 decemberét követően a Pulsar International Ltd. brit társaság által szállított felszerelést használta, akivel évekkel később franchise-szerződést is kötött.[16] Az illetékes német rendészeti hatóság az 1994. szeptemberi határozatával korlátozni kívánta az Omega működését, amit az Omega többek között azon az alapon kifogásolt, hogy a német hatóság határozata sérti az európai jogot, a szolgáltatásnyújtás szabadságát és az áruk szabad mozgását, mert az Omega a tevékenységéhez a brit Pulsar társaság által szállított felszerelést és technikát használta.[17]
Az Omega Spielhallen ügyben tehát az Omega úgy hivatkozott a belső piaci szabadságokra, hogy maga német társaságként csak és kizárólag Németországon belül nyújtotta a szolgáltatását. Éppen ezért az érintett német rendészeti hatóság az EUB előtt vitatta az előzetes döntéshozatalra feltett kérdések elfogadhatóságát. A német hatóság szerint a belső piaci szabadságok az ügyben nem voltak alkalmazhatóak, mert a már 1994 szeptemberében meghozott tiltó határozata semmiféle határon átnyúló műveletet nem érintett, hisz az említett határozat elfogadásakor a Pulsar által az Omegának állítólag szolgáltatandó berendezést még nem szállították le, és a franchise-szerződés sem volt még megkötve.[18] Mindezen, nem is vitatott tények ellenére az EUB az előzetes döntéshozatalra feltett kérdéseket érdemben megválaszolta, s nem állapította meg a belső piaci jogok alkalmazhatatlanságát, épp ellenkezőleg.[19]
A belső piaci szabadságok hatókörét a C-60/00. sz. Carpenter-ügyben az EUB még inkább kiterjesztette. Az angol alapügy tényállása szerint egy Fülöp-szigeteki állampolgárságú hölgy jogszerűen beutazott hat hónapra az Egyesült Királyságba, melynek leteltével is ott maradt, és elmulasztotta tartózkodási engedélye meghosszabbítását kérni, majd házasságot kötött a brit állampolgár Peter Carpenter úrral. Carpenter úr tudományos folyóiratokban reklámhelyeket értékesítő vállalkozást vezetett, melynek székhelye az Egyesült Királyságban volt, de tevékenysége jelentős részét az Unió más tagállamaiban letelepedett hirdetőkkel folytatta, és rendszeresen utazott más tagállamokba. Carpenter asszony már mint Carpenter úr felesége egyesült királysági tartózkodási engedély iránti kérelmet terjesztett elő az illetékes brit hatósághoz, amelyet azonban elutasítottak, őt pedig kiutasították a Fülöp-szigetekre. Carpenter asszony keresetet nyújtott be a kiutasítási határozat ellen arra hivatkozva, hogy a brit hatóságnak nem volt joga kiutasítani őt, mert az európai jog alapján tartózkodási jog illeti meg az Egyesült Királyságban: mivel férjének a vállalkozása miatt szolgáltatások nyújtása és igénybevétele érdekében rendszeresen más tagállamokba kell utaznia, ezt könnyebben megteheti, ha közben ő foglalkozik az első házasságából származó gyermekeivel, ily módon az ő kiutasítása korlátozza férjének a szolgáltatások nyújtásához és igénybevételéhez való jogát. Az EUB ezt az érvelést elfogadva megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya - a szolgáltató férjen keresztül - kiterjed a tagállami állampolgársággal nem is rendelkező Carpenter asszony bevándorlási ügyére is.
Az EUB tehát az ún. tagállamközi szituációt távolról sem szigorúan ítéli meg: a tényállás már akkor is európai jogi tényállás, ha abban a tagállamközi elem legalább potenciálisan, akár csak közvetve kimutatható, illetőleg nem zárható ki kategorikusan. (A teljesség kedvéért jegyezzük meg, hogy számos, alapvető európai alanyi jog határon átnyúló tényállási elem hiányában is alkalmazandó, mint pl. az általános forgalmi adó - HÉA - levonásához való jog.)
Ha az európai jog önmagát nem rendeli alkalmazandónak az adott ügyben, az még nem jelenti, hogy az alkalmazása eleve kizárt lenne. Az európai tételes jog nem tiltja meg a tagállamoknak az alkalmazását olyan esetekben, amikor egyébként nem rendeli önmagát alkalmazandónak.
Ennek megfelelően az EUB gyakorlata a fent említett Debauve-ügyben kifejtett kategorikus állásponthoz képest később finomodott. Az EUB már a Guimont-ügyben kimondta, hogy a belső piaci szabadságok a tisztán belső, egyetlen tagállamra korlátozódó tényállásokban is alkalmazhatóak lehetnek, ha az adott tagállam joga a saját gazdasági szereplőinek ugyanazokat a jogokat biztosítja, mint amilyenek egy másik tagállamból származó gazdasági szereplőt megilletnek az európai jog alapján.[20]
Ezt a lehetőséget az EUB későbbi gyakorlata is fenntartotta, pontosította. A szerencsejáték nyújtására vonatkozó szolgáltatások tagállami korlátozását tárgyaló C-6/01. sz. Anomar-ügy alapját képező portugál perben portugál jogi személyek azért indítottak polgári pert a Portugál Állam ellen az illetékes portugál bíróság előtt, hogy az állapítsa meg, hogy a portugál jogi szabályozás bizonyos rendelkezései ellentétesek az európai joggal (a belső piaci szabadságokkal). A kártérítési perben eljárt portugál bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az EUB-hoz, mely előzetes döntéshozatali eljárásban a Portugál Kormány arra hivatkozott, hogy az alapügy tényállása teljes egészében belső, portugál tényállás, hiszen az ügy portugál vállalkozások portugáliai tevékenységére vonatkozik. Jóllehet az EUB megállapította, hogy az alapeljárás minden ismert tényállási eleme valóban egyetlen tagállamra (Portugáliára) korlátozódott,[21] nem utasította vissza a kérdé-
- 3/4 -
sek megválaszolását, épp ellenkezőleg, azokat érdemben megválaszolta, visszautalva a Guimont-ügyben kifejtettekre.[22]
Természetesen az már nem európai jogi kérdés, hogy adott tagállamban az európai jog fakultatív alapon is alkalmazható lehet-e. A jogállamiság elvéből ugyanakkor következik, hogy az európai jog alkalmazásának ezen fakultativitása csak az európai jog szempontjából áll fenn: ha a tagállami jog az európai jogot akkor is alkalmazni rendeli, amikor az egyébként - önmagától - nem kötelező, akkor ez már a tagállami bírót köti, vagyis a tagállami bíró az európai jogot ez esetben is alkalmazni lesz köteles. E kötelezettsége viszont már nem az európai jogból, hanem a saját nemzeti (alkotmány)jogából következik.
A tagállam az európai jog fakultatív alkalmazásában tovább is mehet annál, mint amivel az EUB a belső piaci szabadságok kapcsán a fentiek szerint kifejezetten is foglalkozott. Így nem kizárt, hogy a tagállam az európai jog egyéb (nem belső piaci) rendelkezéseit is alkalmazni rendelje olyan tényállásokban, amelyekre azok önmaguk alapján nem terjednek ki. Az európai jog így minta is lehet a tagállami jogalkotó és jogalkalmazó számára.
Az európai jog ezen - kizárólag a tagállami jogon alapuló - alkalmazása tartalmában eltérhet az EUB vonatkozó gyakorlatától, hisz ilyen esetekben a tagállam a saját belátása szerint alkalmazhatja az európai jogot. Nem kizárt persze, hogy a tagállam ilyen esetekben is úgy kívánja alkalmazni az európai jogot, ahogyan azt az önmagából következő kötelező alkalmazása esetén kellene alkalmazni, melynek érdekében a tagállami bíró előzetes döntéshozatali kérelemmel is élhet. Mindazonáltal teljes a szabadsága a tagállami jognak és - a tagállami jog adta keretek között - a tagállami bírónak abban, hogy e fakultatív alkalmazás esetén milyen mértékben veszi figyelembe az európai jogot.
Ha a magyar állammal szembeni, közhatalmi tevékenységgel okozott kár megtérítése iránti perben a bíróság arra jut, hogy az európai jog alkalmazásának nincs helye, akkor a felperesi pernyertesség esélyei prima facie lényegében elenyésznek.[23]
A magyar bírói gyakorlat egyértelműen és következetesen az állami immunitás dogmáját követi. A jogalkotási tevékenység kapcsán a bírói gyakorlat szerint a "közjognak a jogalkotó számára immunitást biztosító szabályai az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre vonatkoznak. Ha azonban az Országgyűlés egyedi ügyben jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói döntést hoz, és e tény kimondásával az Alkotmánybíróság a jogszabályi rendelkezést határozatával megsemmisíti, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását."[24] Az ítélkezési tevékenységet - pontosabban az ítélet jogsértő mivoltára alapított kárigényeket - illetően ugyancsak egyértelmű az immunitás elfogadása (sőt, a kérdés még csak fel sem merül): a BH 1993.32. számú döntvény kimondta, hogy nyilvánvalóan alaptalan az a bírósági jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény, amely jogerős ítélet tartalmát jelöli meg a kereseti kérelem alapjaként. A BDT 2009.1949. számon közzétett döntvény ezzel összhangban rögzítette, hogy azokban az esetekben, amikor a fél bírósági jogkörben okozott kár megtérítése iránti igényét a saját ügyében korábban hozott jogerős ítélet sérelmezett tartalmára alapítja, a kártérítési per bírósága nem állapíthatja meg a döntés jogellenességét. A közigazgatási jogkörében okozott kár természetesen kívül esik témánkon, hisz azt a polgári jog (aktuálisan a Ptk.: 6:548. §) immáron hagyományosan elismeri.
Meg kell jegyezni, a magyar bírói gyakorlatban az immunitás tétele sokkal inkább ideológiai tételként jelenik meg, semmint dogmatikai következtetésként.
A magyar bírói gyakorlatban eddig nem merült fel a kérdés, hogy az európai jog tagállami kártérítésre vonatkozó feltételeit - a fent említett Guimont és Anomar ügyek analógiájára - akkor is alkalmazni lehetne (esetleg kellene), ha az európai jog alkalmazása az adott ügyben - az európai jog alapján - nem kötelező. E kérdésnek két dimenziója van. A szűkebb dimenzióban a kérdés csak arra irányul, hogy a Guimont és Anomar ügyek mentén a magyar bíró akkor is alkalmazza-e az európai jognak az állami kárfelelősségre vonatkozó szabályait, ha tisztán belső, magyar tényállásról van szó? A tágabb dimenzióban pedig már az a kérdés merül fel, hogy a magyar bíró minden állam elleni kártérítési ügyben az európai jog alapján ítélje-e meg a kárfelelősség anyagi jogi feltételeit. A tanulmány a továbbiakban a szűkebb dimenzióra koncentrál.
Azt a konkrét jogkérdést, hogy a magyar bíró a magyar állammal (bírósággal) szembeni kártérítési perben alkalmazhatja-e az európai kártérítési jogot akkor, ha az adott tényállásra az európai jog nem állapítja meg saját hatályát (mert az elbírálandó tényállásban nincs határon átnyúló elem), a magyar alkotmányjognak kell(ene) megválaszolnia.
Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és
- 4/5 -
kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az E) cikk (3) bekezdése azt is rögzíti, hogy az Európai Unió joga a (2) bekezdés keretei között megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.
E szabályok dogmatikai funkciója az európai jog helyzetének a rögzítése a magyar alkotmányjog szempontjából, ezért az E) cikkből önmagában nem vonható le arra vonatkozó következtetés, hogy a magánszemélyek akkor is alapíthatják a Magyar Állam kártérítési felelősségét az európai jogra, ha az európai jog egyébként nem állapítja meg a saját hatályát.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint ugyanakkor a magyar jogrend által nyújtott alapjogvédelem szintje nem lehet alacsonyabb, mint a Magyarországra is irányadó nemzetközi jogi jogvédelem szintje.[27] Az európai jogot az Alkotmánybíróság következetesen nem nemzetközi jogként fogja fel,[28] amiből annyi bizonyosan következik, hogy az európai jog által a magánszemélyek számára a közhatalommal szembeni jogvédelem érdekében nyújtott alanyi jogok legalább annyira irányadóak a magyar alkotmányjogban, mint a nemzetközi jogi egyezmények által biztosított jogok.
Az Alaptörvény nézetünk szerint tehát nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amelyből dogmatikailag hézagmentesen levezethető lenne a válasz arra a kérdésre, hogy vajon az európai jogot a magyar bíróságok akkor is jogosultak/kötelesek alkalmazni, amikor az - határon átnyúló tényállási elem hiányában - nem állapítja meg önmaga hatályát. E kérdés vélhetően fel sem merült az alkotmányozás során, és - tudomásunk szerint - eddig azzal a jogtudomány sem foglalkozott, sem alkotmányjogi, sem európai jogi kontextusban.
Valamely demokratikus állami jogrend, azon belül is elsősorban az alkotmányjog, az adott államot meghatározó politikai rendszer "ideológiai" keretei között működik. Alkotmányos joghézag esetén ezért a problémát "ideológiai" alapon lehet hasznosan megközelíteni, a jogkérdés mögötti valódi, politikai-nemzetgazdasági dilemmára koncentrálva. A kérdés funkcionálisan pedig úgy tehető fel, hogy vajon a magyar jogrend kevesebb jogot akar-e biztosítani a Magyar Állam közhatalmi tevékenysége miatt a magyar magánszemélyek számára ahhoz képest, mint amilyen jogokkal az ugyanazon magyar közhatalmi tevékenység miatt károsodott (jellemzően külföldi) jogalanyok az európai jog alapján (tagállamközi tényállásban) rendelkezhetnek?
Az Alaptörvény 28. cikke értelmében a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Az R) cikk (3) bekezdése értelmében pedig az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Végül a Nemzeti Hitvallás azt is leszögezi, hogy Magyarország polgárai az ország rendjét a nemzet együttműködésére alapítják. Az Alaptörvény ezen - részben "ideológiai", részben jogértelmezési - rendelkezéseinek a feldolgozása külön tanulmányt igényelne, de annyit egyszerű nyelvtani értelmezéssel is megállapíthatunk, hogy az Alaptörvény szerint a magyar jogrend nem szakíthatja el (nem függetlenítheti) magát a történetileg kialakult, illetve folyamatosan alakuló politikai-társadalmi valóságtól.
A magyar bírónak tehát a konkrét jogvitában figyelemmel kell(ene) lennie arra, hogy a társadalmi és jogi fejlődés adott állapotában a magyar jogalanyok milyen konkrét alanyi jogokat szereztek/kaptak már meg, és ezek mennyiben tekinthetők olyan általános vívmányoknak, melyek immár abszolút módon határozzák meg a magánautonómia azon határait, amelyeket a hatalom egyoldalúan nem hághat át, és hogy az adott ügyben melyik döntés illeszkedik jobban a nemzeti együttműködésbe. Az alábbi példa ugyanakkor azt mutatja, hogy a magyar bíró - e tág ideológiai keretek ellenére - meg sem fontolja az európai jog alkalmazását akkor, ha tisztán belföldi tényállással áll szemben.
Az Országgyűlés a 2012. évi CXLIV. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) módosította a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvényt (a továbbiakban: Szerencsejátéktv.), minek következtében de iure ellehetetlenült azon vállalkozások gazdasági tevékenysége, akik pénznyerő automatákat üzemeltettek játékteremben (mert a továbbiakban az üzemeltetésre már csak kaszinóban van lehetőség). Az Alkotmánybíróság a Módtv. alaptörvény-ellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt és alkotmányjogi panaszokat elutasította, a határozata [168] bekezdésében ugyanakkor kifejezetten rámutatott arra, hogy az üzemeltetők számára "a kártalanítás biztosítása a jogállamiságból eredő elvárás."[29]
Az érintett vállalkozások kénytelenek voltak gazdasági tevékenységüket - lényegében egyik hétről a másikra - beszüntetni, mindenféle erre való felkészülés és/vagy a megszüntetés elhalasztásának jogi lehetősége nélkül. Mivel piacgazdaságban magától értetődik, hogy valamely gazdasági társaságnak kárt okoz, ha egyébként legális és jövedelmező gazdasági tevékenységét nem tudja folytatni, az érintett vállalkozások közük több is kártérítési igényt érvényesít a Magyar Állammal szemben. Van, aki közvetlenül az Európai Emberi Jogok Bíróságán, az Emberi Jogok Európai Egyezményének Első Kiegészítő Jegyzőkönyve 1. cikke alapján, mások pedig a magyar bíróságok előtt, a belső piaci szabadsá-
- 5/6 -
gokra (az áruk és szolgáltatások szabad mozgására) hivatkozással. Az egyik ilyen ügyben a magyar bíróság előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett, az ügy jelenleg C-98/14. számon van folyamatban az EUB előtt. Más ügyekben viszont a magyar bíróságok éppen arra hivatkozással utasították el érdemben a kártérítési igényeket, hogy az ügyben az európai jog (az Omega Spielhallen, a Guimont és az Anomar ügyekre való tekintet nélkül) belső piaci tényállás hiányában nem alkalmazandó, a magyar jog pedig az 1/2014. számú polgári elvi döntés szerint az állami immunitás talaján áll.
A magyar jog és a magyar nemzetgazdaság szempontjából az európai[30] dilemma tehát a következők szerint adódik:
(i) Ha a Magyar Állam (akár mint jogalkotó, akár mint bírói hatalom) az európai jogot megsértve magánszemélyeknek kárt okoz, akkor ezért főszabályként kizárólag az európai jog alapján vonható polgári jogilag felelősségre.
(ii) Ha a károsult jogalanyra az európai jog hatálya in concreto nem terjed ki, akkor a kártérítési igényét a magyar bíróság - a magyar jog alapján, az állam immunitása miatt - el fogja utasítani.
(iii) Míg a belső piaci jogok egy másik tagállamból származó magánszemélyt főszabályként minden további nélkül megilletnek Magyarországon, addig egy belföldi magánszemélyt - az ún. tagállamközi tényállás hiányában - nem.[31]
(iv) A Magyar Állam tehát a magyar vállalkozásokat közvetlenül versenyhátrányba hozza, ha adott közhatalmi aktusa következtében a "külföldi magánszemélyeknek"[32] az európai jog alapján kártérítést fizet, míg a kártérítést a "belföldi jogalanyoktól"[33] a magyar jog alapján - immunitására hivatkozással - megtagadja.
Nézetünk szerint az állam anyagi jogi immunitásának dogmája piacgazdaságban és demokratikus jogállamban (ahol is, alkotmányjogilag, nem az állam, hanem a nép a szuverén, és ahol az államot kötelező jog sem lehet lex imperfecta) tarthatatlan, az a jogfejlődés egy korábbi, alacsonyabb fokáról itt ragadt anakronizmus. Ahogy a francia legfelsőbb közigazgatási bíróság (Conseil d'État) már 1938-ban kimondta a La Fleurette ügyben (No. 51704): a köz érdekében a magánszemélynek a jogalkotással okozott anyagi terheket a közösség köteles viselni. A Conseil d'État szerint az államot kártalanítási kötelezettség terheli a vállalkozásokkal szemben, ha az egyébként teljesen jogszerű, alkotmányos jogalkotása következtében a vállalkozások nem tudják folytatni korábbi, jogszerű gazdasági tevékenységüket. Nehéz lenne ennek a tételnek a dogmatikai helyességét vitatni.
Az állami immunitás tételét a magyar jogrendben csak a magyar bírói gyakorlat jelenti ki, mégpedig anélkül, hogy azt dogmatikailag levezetné a tételes jogból. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság már megállapította, hogy még abban az esetben is, ha a jogalkotás egyébként alkotmányos, az államnak a jogállamiságból ipso iure fakadó kötelezettsége a kártalanítás[34] - nyilván akkor, ha a jogalkotás a jogszerűen tevékenykedő jogalanyok számára olyan kárt okozott, amelyre azok nem számíthattak. E kártalanításra jogállami keretek között vagy jogalkotással, vagy - ezzel egyenértékű módon - polgári per eredményeként kerülhet sor.
Az állami immunitás tételének kategorikus fenntartása továbbá az európai jogra figyelemmel visszás helyzetet eredményez a magyar jogrendben, éppen az Alaptörvény "ideológiai" keretei között. Az immunitás alapján ugyanis a magyar jogalanyok kevesebb joggal rendelkeznének idehaza, mint a más tagállamból származó jogalanyok. A Nemzeti Együttműködés Rendszerében márpedig - dogmatika ide-vagy oda - "ideológiailag" kizártnak tűnik, hogy a Magyar Állam Magyarországon másodlagos jogalanyként kezelje saját polgárait. ■
JEGYZETEK
[1] Az "ideológia" kifejezést nem engelsi értelemben használjuk. Ideológia alatt olyan általános - itt elsősorban politikai - eszmék elméleti halmazát értjük, melyek (kimondott vagy hallgatólagos) célja a társadalom kritikai leírása, és ennek alapján a társadalom működésére vonatkozó normák tételezése. Az idézőjelet az indokolja, hogy az ideológiát mint kifejezetten nem jogi, nem dogmatikai eszközt és tartalmat dogmatikai céllal vagyunk kénytelenek használni; ez természetszerűleg aggályos.
[2] Az állami kárfelelősségről a magyar jogirodalomban lásd pl. Kecskés L.: Perelhető-e az állam?, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1988; az uniós tagállamok kártérítési felelősségéről a magyar jogirodalomból bővebben lásd pl. Kecskés L.: Tíz év múlva, Az Európai Bíróság legújabb post-Francovich ítéletei: a felelősségi kritériumok differenciálódása, in Európai Jog, 2001/4., 8-12., Várnay E.: Kártérítési alakzatok a Polgári Törvénykönyv ellenében? in Magyar Jog, 2010/1., 32-40., Metzinger P.: A tagállamok felelőssége az európai jog megsértéséért - a magyar jogalkalmazás szempontjából, in A magyar bírósági gyakorlat az előzetes döntéshozatali eljárások kezdeményezésének tükrében 2004-2014 (szerk.: Osztovits A.), HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014, 70-86. o.
[3] A C-6/90. és C-9/90. sz. Francovich és Bonifaci egyesített ügyben meghozott ítélet, 32. bekezdés.
[4] Uo. 33. bekezdés
[5] Uo. 35. bekezdés.
[6] A C-46/93. és C-48/93. sz. Brasserie du Pêcheur és Factortame II egyesített ügyben meghozott ítélet, 27. bekezdés.
[7] Uo. 30. bekezdés.
[8] Uo. 51. bekezdés.
[9] Az állam anyagi jogi immunitásával szemben az eljárásjogi (idegen joghatósággal szembeni) immunitás lényegében abszolút.
[10] A C-224/01. sz. Köbler-ügyben meghozott ítélet, 46. bekezdés.
[11] Uo. 58. bekezdés.
[12] Uo. 57. bekezdés.
[13] A konkrét alperes személye a tagállami jogtól függ. Így pl. a
- 6/7 -
Ptk. 6:549. §-a értelmében az alperes a konkrét magyar bíróság lesz, ha a magánszemély a Köbler ítélet alapján azt sérelmezi, hogy az európai jogot sértő ítélet meghozatala miatt kárt szenvedett el.
[14] Az elsődlegesség-elsőbbség terminológiát illetően lásd Kecskés L.: EU-jog és jogharmonizáció, HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2009, 579-580. o.
[15] A Kúria elnöke 2013 januárjában joggyakorlat-elemző csoportot állított fel az európai jog magyar bírósági alkalmazásának vizsgálata tárgyában. A lefolytatott szakmai elemzés eredményeként a joggyakorlat-elemző csoport által levont következtetések szerint a magyar bírói gyakorlat az európai jog alkalmazását olykor a magyar jog alapján mellőzi, lásd Következtetések 8. és 9. pont, in Osztovits A. (szerk.): A magyar bírósági gyakorlat az előzetes döntéshozatali eljárások kezdeményezésének tükrében 2004-2014, HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014, 231-232. o.
[16] C-36/02. sz. Omega Spielhallen ügyben meghozott ítélet, 3. bekezdés.
[17] Uo. 9. bekezdés.
[18] Uo. 18. bekezdés.
[19] "Jóllehet az ügy irataiból kitűnik, hogy az 1994. szeptember 14-i határozat elfogadásakor az Omega formálisan még nem kötött szolgáltatási vagy franchise-szerződést az Egyesült Királyságban székhellyel rendelkező társasággal, elegendő azt megállapítani, hogy a határozat - jövőre vonatkozó természetére és az általa kimondott tilalom tartalmára tekintettel - mindenesetre alkalmas volt arra, hogy a két fél közötti szerződéses kapcsolatok jövőbeni alakulását korlátozza. Nem tűnik tehát nyilvánvalóan úgy, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett, a szolgáltatásnyújtás és az áruk mozgásának szabadságát biztosító szerződési rendelkezések értelmezésére irányuló kérdés semmilyen kapcsolatban sem állna az alapjogvita tényeivel vagy tárgyával." Uo. 21. bekezdés.
[20] C-448/98. sz. Guimont-ügyben meghozott ítélet, 23. bekezdés.
[21] C-6/01. sz. Anomar-ügyben meghozott ítélet, 39. bekezdés.
[22] Uo. 41. bekezdés
[23] Az új Ptk. Hatodik Könyvének LXXI. Fejezete (Felelősség közhatalom gyakorlásával okozott károkért) továbbra sem szabályozza a jogalkotással okozott károkért való felelősséget. Kérdés persze, hogy e kárfelelősség érvényesítéséhez külön jogszabályi felhatalmazásra van-e szükség?
[24] 1/2014. számú polgári elvi döntés (EBD 2014.01.P1.).
[25] A jelen tanulmányban nem indokolt a kártérítés és a kártalanítás között érdemi különbséget tenni.
[26] A Gödel tétel alapján a joghézag minden jogrendszer logikailag szükségszerű velejárója, lásd pl. Metzinger P.: Jog. Tudomány. Jogtudomány? in Ünnepi tanulmányok Kecskés László professzor 60. születésnapja tiszteletére (szerk.: Nochta T.-Fabó T.-Márton M.), Pécs, 2013, 410. o.
[27] Vö. 36/2013. (XII. 5.) AB határozat [26] bekezdés. Ezen AB határozathoz hét különvélemény is készült, melyek közül több is foglalkozott az Európai Emberi Jogi Egyezmény és az Alaptörvény, valamint az Európai Emberi Jogi Bíróság ítélkezési gyakorlata és az Alaptörvény Alkotmányíróság általi értelmezésének viszonyával. A határozatból és a különvéleményekből - mint legnagyobb közös osztó - annyi mindképpen leszűrhető, hogy az Alaptörvény értelmezése során az Egyezményt és az EEJB kijegecesedett gyakorlatát nem lehet figyelmen kívül hagyni.
[28] Vö. 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, IV. 1. pont. és 22/2012. (V. 11.) AB határozat.
[29] IV/3567/2012. ügyszámon meghozott, 2013. szeptember 30-án kelt, 26/2013. (X. 4.) AB határozat.
[30] A dilemma szélesebb jogi kontextusba is helyezhető: ha pl. a magyar jogalkotás külföldi beruházást károsít, akkor a Magyar Állam felelőssége az ICSID előtt is felvethető (mely lehetőség a magyar befektetőket nem illeti meg); vagy szóba jöhet a Magyar Állam emberi jogokra alapított felelőssége is az EEJB előtti eljárásban.
[31] Persze más a helyzet, ha a Magyarországon letelepedett jogi személyt más tagállamban letelepedett személyek ellenőrzik, mert akkor már tagállamközi tényállásról van szó.
[32] A "külföldi magánszemély" kifejezés helyett helyesebb "a tagállamközi tényállásban károsodott magánszemély" fordulat.
[33] A "belföldi jogalany" helyett itt is helyesebb a "tisztán belföldi tényállásban károsodott" magánszemély kifejezés.
[34] Lásd a már hivatkozott 26/2013. (X. 4.) AB határozat [168] bekezdését.
- 7 -
Lábjegyzetek:
[1] Egyetemi adjunktus, Budapesti Corvinus Egyetem Gazdálkodástudományi Kar
Visszaugrás
