https://doi.org/10.59851/kjsz.2026.2.04
2022. november 25-én alakult meg Henk Kummeling, az Utrechti Egyetem rektora vezetésével a Staatscommissie rechtsstaat. A bizottság fő feladata az állampolgárok jogállami védelmének fejlesztése olyan javaslatok megfogalmazásával, melyek előmozdítják a jogállam és a jogállami kultúra - de rechtsstatelijke cultuur - működését Hollandiában. A bizottság első jelentése 2024 nyarán jelent meg A jogállam megszegett ígérete. Tíz, az állampolgárokra fókuszáló fejlesztési javaslat címmel. E jelentés azonosítja a holland jogrendszer olyan szűk keresztmetszeteit, melyek kifejezetten megnehezítik azt, hogy a jogállam az állampolgárok érdekében hatékonyan működjön. A problémák feltárása mellett a bizottság tíz konkrét javaslatot is megfogalmaz, melyek részben kezelhetik e nehézségeket. A jelentés azért kifejezetten izgalmas egy magyar olvasó számára, mert a jogállamra az állampolgárok szemszögéből tekint és metsző őszinteséggel tárja fel a mindennapi életet megnehezítő problémákat. Noha a konkrét javaslatok a jogrendszer és a kultúra különbségei miatt nem emelhetőek át közvetlenül a magyar jogba, a jelentés szemlélete és meglátásai mégis nagyon inspirálóak egy olyan jogi kultúrában, melyet az autokratikus szemlélet és a jogi elidegenedés határoz meg sok-sok évtized óta.
Kulcsszavak: jogállam, jogállami kultúra, Hollandia, állampolgár, jogszociológia, a jogállam társadalomtudománya
On November 25, 2022, the Staatscommissie rechtsstaat was established under the leadership of Henk Kummeling, rector of Utrecht University. The commission's main task is to improve the protection of citizens under the rule of law by formulating recommendations that promote the functioning of the rule of law and a culture of the rule of law - de rechtsstatelijke cultuur - in the Netherlands. The commission's first report was published in the summer of 2024 under the title The Broken Promise of the Rule of Law: Ten Recommendations for Improvement Focused on Citizens. This report identifies bottlenecks in the Dutch legal system that specifically hinder the rule of law from functioning effectively in the interest of citizens. In addition to highlighting these problems, the committee also formulates ten concrete proposals that could partially address these difficulties. The report is particularly compelling for a Hungarian reader because it examines the rule of law from the citizens' perspective and reveals, with piercing candour, the problems that complicate everyday life. Although the specific recommendations cannot be directly transposed into Hungarian law due to differences in the legal systems and cultures, the report's approach and insights are nonetheless highly inspiring in a legal culture that has been defined by an autocratic mindset and legal alienation for many, many decades
Keywords: rule of law, culture of the rule of law, the Netherlands, citizen, sociology of law, social science of the rule of law
A kétezertízes évtized utolsó éveiben több olyan botrány is megrázta a holland közéletet,[1] melyek a holland jogrendszer működésének hiányosságaira irányították rá a figyelmet. A politikai és közbeszédben ezek a botrányok összekapcsolódtak a jogállamisággal, és a széles körű társadalmi-politikai kritika a jogállam működésének kudarcaként keretezte azokat. E helyzet megoldásának elősegítése érdekében a holland Képviselőház - bevonva e folyamatba a Szenátus, a kormányzat, és bírósági rendszer képviselőit - 2022 második felében kezdeményezte a kormánynál egy, a jogállami működés megerősítését ajánlásaival elősegítő állami bizottság létrehozatalát. A Staatscommissie rechtsstaat (a továbbiakban: bizottság) hivatalosan 2022. november 25-én alakult meg Henk Kummeling vezetésével, aki ebben az időszakban az Utrechti Egyetem rektora volt.[2] A bizottság nyolc további tagját 2023 február elsején nevezték ki, és ezzel a gyakorlatban is elkezdte tevékenységét.[3]
A bizottságot létrehozó 2023. februári döntés feladatainak középpontjába az állampolgárok jogállami védelmének fejlesztését állította. A bizottságnak javaslatokat kell arra tennie, hogyan lehet előmozdítani a jogállam és a jogállami kultúra - de rechtsstatelijke cultuur - működését az állami működés és tevékenységek körében.[4] Ez tehát tanácsadó szerv, a kormányzat, illetve az egész állami intézményrendszer dönti el, hogy mennyit és hogyan kíván a javaslataiból megvalósítani. A 2023-as évben a bizottság intenzív empirikus kutatómunkába kezdett - internetes konzultációk, közvélemény-kutatások, helyi találkozók a lakossággal, nyílt fórumok -, mely célja a lakosság jogállamról alkotott véleményeinek és ahhoz kapcsolódó elvárásainak megismerése volt. Emellett több szakértői kerekasztalt és interjút is szerveztek, hogy jobban beleláthassanak az állami működés és jogállamiság kapcsolatának mindennapi tapasztalataiba. Az előbbieket kiegészítendő, komoly munkát végeztek a kortárs tudományos eredmények összegyűjtése terén is.[5]
Az intenzív kutatást és elemzést követően jelent meg a bizottság első jelentése A jogállam megszegett ígérete. Tíz, az állampolgárokra fókuszáló fejlesztési javaslat[6] címmel 2024 nyarán. Ez a dokumentum kendőzetlen őszinteséggel tárja fel a holland jogállam működésének jogi, politikai és szociológiai hiányosságait és ezzel betekintést enged a jogállam társadalmi kérdéseibe is. Azt hiszem, hogy a jelentés önmagában is kellően érdekes, hogy a főbb állításait összefoglaljam, de talán még érdekesebbé teszi, hogy hazánkban a jogállamot szinte teljesen jogászi konstrukciónak és - esetlegesen - politikai kérdésnek tartjuk, és ezért annak társadalmi vetületeiről még nem indult el a közös gondolkodás. A jelentés szemlélete és egyes javaslatai akár inspirálhatják is a hazai jogtudományt.
A jelentés első - számunkra kifejezetten - izgalmas pontja a bizottság jogállam-értelmezése. Kiindulópontjuk egyszerű és értéktelített: a jogállam fontosságát a modern társadalmakban lehetetlen túlbecsülni, azonban jelentését mégsem könnyű meghatározni, mivel számos elvárás fogalmazódik meg e kiemelt szerep miatt. A jogállam "konténer" fogalom,[7] érvelnek a jelentés szerzői, melybe hajlamosak vagyunk sok minden beleérteni. Emiatt a bizottság nem kerülhette el egy saját jogállamfogalom kidolgozását.
A bizottság értelmezésében a jogállam magja "a polgárok védelme a kormányzattól és a kormányzat által a jog segítségével".[8] A jogállam esszenciája tehát az állampolgárok számára nyújtott jogvédelem. E ponton már felfigyelhetünk, hogy e definíció nem tisztán jogi jellegű, ugyanis az állampolgárok jogvédelmének szemszögéből határozza meg a jogállam magját. E cél megvalósítását a jogállam három "oldala" biztosítja: 1. a védelmező, 2. a demokratikus és 3. az esélyteremtő. Azaz a jogállam többdimenziójú fogalom, és így nem korlátozható a szigorúan vett és szűken értelmezett közjogi kérdésekre.
A védelmező oldal alapvetően a kormányzati hatalomgyakorlástól való védelmet és az igazságszolgáltatás-
- 29/30 -
hoz való egyenlő hozzáférést jelenti. E kérdésben a jelentés szerzői szerint már kialakult a konszenzus, és ezek alapján a védelmező oldal a következő elemekre építhető fel: törvényesen megalkotott szabályokon alapuló egyenlő bánásmód; alapvető és emberi jogok; a jogok célja a polgárok, különösen a kisebbségek védelme; a hatalommegosztás elve, a független bírósághoz való hozzáférés lehetősége. Ezek az általános elvárások természetesen egyes államokként eltérően valósulnak meg, de egyfajta minimumot mindenképpen megjelenítenek.[9]
A demokratikus oldal lehetőséget teremt, hogy az állampolgárok befolyásolják a kormányzati hatalmat. A demokrácia egyszerre biztosítja a hatalomgyakorlás legitimációját és az állampolgárok lehetőségét, hogy beleszóljanak a hatalomgyakorlásba. Ebből a nézőpontból a jogállam és a demokrácia elválaszthatatlan. Nem zárható ki azonban feszültség a demokratikus és jogállami alapelvek között, mivel a többségi döntéshozatal sérthet egyéni vagy kisebbségi jogokat. A bizottság szerint a demokrácia egyértelműen nem az egyszerű többségi hatalomgyakorlást jelenti, és ezért létezniük kell olyan alkotmányos biztosítékoknak, melyek képesek a többség hatalmát korlátozva az egyéni szabadságokat megvédeni.[10]
A jogállam harmadik oldala talán a legszokatlanabb a magyar olvasó számára. Ezt a legszerencsésebben esélyteremtőnek fordíthatjuk.[11] E ponton a jelentés rámutat, hogy a jogvédelem jogi architektúrájának közjogi és intézményi megteremtése önmagában nem elegendő, hogy az állampolgárok valóban - azaz mindennapjaikban - profitáljanak a jogállamiságból. Mindehhez tudás és képességek is szükségesek, és ezért a nehezebb helyzetben lévők számára - például, akik a szegénységi küszöb alatt élnek vagy valamilyen fogyatékosság nehezíti az életüket - a védelmező és a demokratikus oldal garanciái kevés gyakorlati haszonnal bírnak. Tehát, ha a társadalmi kontextust és körülményeket a jogállam nem veszi figyelembe, akkor ez számos - nem ideális helyzetben lévő és nem ideális szellemi és társadalmi tőkével rendelkező - állampolgár kiszorulásához vezethet a jogállamiság által kínált előnyökből. Ezért a jogállamnak ahhoz, hogy valóban társadalmi léptékű jogvédelmet kínáljon, figyelemmel kell lennie, hogy olyan társadalmi környezetben működjön, mely valóban lehetővé teszi a polgárok számára, hogy éljenek a jogállam lehetőségeivel. Ehhez egy fontos lépés lehet a szociális jogok erőteljesebb biztosítása, ami természetesen politikai vitákkal terhelt. De, mivel a jelentés szerint a szociális jogok eddigi szerepe korlátozott volt a holland jogrendben, ezeket a vitákat le kell folytatni.[12]
A jogállam e három oldala természetesen számos ponton kölcsönösen összekapcsolódik és átfedésben áll. A védelmező oldal jogi eszközeinek megteremtésében alapvető szerepet játszik a demokratikus oldal, míg az esélyteremtő oldal helyzete mindkét előbbi oldal működésére döntő hatással van. Ilyen értelemben ezek az oldalak csak funkcionálisan különülnek el, a valóságban folytonos interakciókon keresztül hatnak mindennapjainkra.
A jelentés a jogállam meghatározásánál - a magfogalmat és a három oldalt követően - még egy lépéssel továbblép. A jogállam egyes oldalai ugyanis nem monolitikusak, hanem több elemből állnak. Ezek az elemek az általánosság eltérő szintjein állnak és egymásra épülnek. Az első elem maga (i) az alapvető gondolat, ami az adott oldal esszenciáját adja. Az esélyteremtő oldalnál ez az a felismerés, hogy a kormányzatnak olyan feltételeket kell teremtenie, melyek között az állampolgárok képesek önállóan alakítani az életüket. A következő ilyen elem azoknak (ii) az alapelveknek az összessége, melyek az adott oldal jogi szabályozásához megfelelő alapokat és keretet kínálnak. Ismét példaként használva az esélyteremtő oldalt, ez két alapelvre redukálható. Az első az alapvető jogok védelme, különös tekintettel a szociális jogok biztosítására. A második ilyen elv pedig az állami gondoskodás kötelezettsége, mely kötelezi a kormányzatot megfelelő társadalmi feltételek megteremtésére. A harmadik elem (iii) a jogállami struktúrák összessége, melyek az adott oldal alapvető gondolatát konkrét formába öntő jogi megoldásokat tartalmazzák és a releváns alapelveket. Az esélyteremtő oldal vonatkozásában e struktúrák részét alkotják - többek között - az alapvető jogok, az ezekre vonatkozó nemzetközi szerződések, az alapjogok védelmének pozitív kötelezettségei, és a társadalombiztosítási és közoktatási jogban megjelenő konkrét jogosultságok. A negyedik elem pedig (iv) a politikusok, közszolgák, bírák és más kormányzati alkalmazottak döntései és magatartása. A bizottság ezzel rámutat, hogy a jogállam társadalmi és egyéni percepciója egyáltalán nem független attól, hogy az intézményrendszer egyes szereplői hogyan viszonyulnak a hozzájuk fordulókhoz és így milyen képet alakítanak ki magukban a rendszerről. A szerzők szerint ez döntően a kormányzaton és a helyi önkormányzatokon belül kialakult kultúrától függ, és a jogállam működése egyáltalán nem független attól, hogy az azzal foglalkozók milyen jogállami kultúrát - mely a jogról és a jogállamról vallott meggyőződésekből épül fel - tettek magukévá.[13]
A fentiekből jól látható, hogy a bizottság számára a jogállam jelentősen több és összetettebb, mint egy tankönyvi közjogi definíció. E cizellált jogállam fogalom egyik újító pontja a jogállamot működtető közszolgák jogállami kultúrájának exponálása. Ez elvezet ahhoz a felismeréshez, hogy a polgárok számára jogállam nem egy egyszerű jogászi-technikai fogalom, hanem nap mint nap - a hivatalos ügyeik intézése során - megélt tapasztalat. A jogállammal kapcsolatos társadalmi attitűdök milyenségét pedig döntően ezek a mindennapi élmények mint az absztrakt jogfogalmak határozzák meg.[14]
A jelentés fő állítása, hogy Hollandiában a jogállam nem volt képes valóra váltani ígéreteit, azaz betölteni funkcióit. Ennek oka, hogy számos olyan jelenség és helyzet
- 30/31 -
azonosítható, melyek "szűk keresztmetszetként" akadályozzák a jogállam megfelelő működését. E szűk keresztmetszeteket a jelentés szerzői három témakörbe rendezve mutatják be. Ezek közül az első, hogyan lehet a kormányzati cselekvést jobban összekapcsolni a jogállam ígéretével. A következő a közpolitikák, jogszabályok, és ezekhez kapcsolódó hatósági gyakorlatok egyszerűsítése. A harmadik pedig a jogvédelem fejlesztése. E témakörökből jól látszik, hogy a bizottság a jogállamra nem egyszerű statikus közjogi struktúraként tekint, hanem a társadalom közegében működő, cselekvő és dinamikus "ágensként".
Az első témakörben - a jogállami ígéretének összekapcsolása a kormányzati cselekvéssel - a jelentés három szűk keresztmetszetet azonosít. Az első ilyen, hogy a politikusok, közszolgák és vezető hivatalnokok nem fektetnek kellő súlyt a jogállam ígéretére sem cselekményeikben, sem döntéseikben. Az állampolgárok általában azt látják, mutatnak rá a különféle - a kutatási fázis során készült - interjúk, hogy a politikusok és más állami szereplők nem az ő érdekeiket szolgálják, és korábbi ígéreteikről is hajlamosak megfeledkezni. Ez a széles körű kritika azért fontos, mert e vezető politikai és állami szereplők tevékenysége teremti meg azt a kultúrát, mellyel a jogkereső állampolgárok nap mint nap találkoznak. Emiatt az állampolgárok egy része elidegenedhet a politikától, és ezáltal a jogállam eszméje is eltávolodhat tőlük.[15] A következő szűk keresztmetszet lényege, hogy az állami és önkormányzati költségvetési döntésekben a jogállam szempontja elégtelen szerepet játszik. A költségvetési kiigazítások és megszorítások gyakran azokat a területeket érintik, amelyeken keresztül az állami szolgáltatásokkal, és így a jogállammal is kapcsolatba kerülnek az állampolgárok. A bizottság - többek között - felhívja arra a figyelmet, hogy a bírósági rendszer finanszírozásának jelenlegi megoldása - az igazságügyi minisztériumon keresztül történik - hiányos, különös tekintettel a rendszer feladataira, beleértve a jogsegélyt is. Másrészt a bizottság azt a gyakorlatot is megkérdőjelezi, hogy a különféle költségvetési döntésekben nem jelenik meg hangsúlyosan a jogállamiság kritériuma, arra a leggyakrabban költségként tekintenek, azonban a pozitív hozadékait nem veszik figyelembe.[16] Az utolsó e körbe tartozó szűk keresztmetszet a tisztviselők és hivatalnokok mindennapi cselekvése, melyet gyakran nem a jogállam gondolata vezérel kizárólag. A bizottság szerint a polgárokkal készített interjúk jelzik, hogy az állampolgár-kormányzat találkozások sok esetben nem alakulnak jól, és az állampolgárok úgy érzik, komoly hátrányokat szenvednek el mindennapi ügyintézéseik során. Másrészt, ezek az interjúk arra is rámutattak, hogy a jogállam a legtöbb állampolgár számára a különféle hivatalokban válik valósággá, ezért az ott szerzett élmények meghatározóak a rendszer egészének értékelése szempontjából. Azaz a kormányzati kommunikációnak általában és az egyes személyes ügyekben is döntő hatása van, hogy "élik meg" a jogállamot az állampolgárok.[17]
A jogszabályok és a hatósági gyakorlatok egyszerűsítéshez kapcsolódóan két szűk keresztmetszetre mutat rá a jelentés. Az első annak felismerésre, hogy noha rendszeresen a különféle holland kormányok napirendjén szerepel a jogszabályok és más állami intézkedések egyszerűsítése, ez valójában sosem vált hosszú távú és konzisztens kormányzati elköteleződéssé. Ennek számos oka van - többek között például a politikai kompromisszumok gyakorlati hatékonytalansága, az egyre újabb uniós jogi és nemzetközi jogi kötelezettségek megjelenése, vagy egyfajta beletörődés a fennálló rendszerbe és annak elfogadása - és ezek legnagyobb része a kormányzati szemszögből érthető is. Az állampolgárok nézőpontjából azonban a jogi eszközök egyszerűsítésének elmaradása jelentős problémákat okoz, hiszen számukra a jelenlegi komplexitás jelentősen megnehezíti a jogrendszer kínálta lehetőségek közötti tájékozódást.[18] Az előbbieket egészíti a második szűk keresztmetszet, mely az összetett jogi szabályozás gyakorlati működtetéséhez, végrehajtásához kapcsolódik. A jelenlegi holland társadalombiztosításai és szociális rendszerben számos végrehajtó szervezet működik, melyeknek önálló szabályozásai és eljárásai vannak. A polgárok egy része képes lehet ebben a rendszerben sikeresen megoldani egy problémát, azonban - a jelentés elismeri - a polgárok egy másik részének komoly problémát okoz a cselekvés, különösen, ha valamilyen okból nehéz vagy sérülékeny helyzetben vannak. A probléma egyik leágazása, hogy a különféle végrehajtó szervezetek és a kormányzat is nagyon gyakran olyan információk megadását várja el, melynek valamilyen más módon már birtokában van, és szigorúan szankcionálja a pontatlanságokat. Jogi és gyakorlati okokból - mutat rá a bizottság - a kormányzat kifejezetten rosszul és hatékonytalanul használja fel a már a birtokában lévő információkat, és ezzel jelentős terhet ró az állampolgárokra. Másrészt, a jövedelemtámogatási sémák igencsak fragmentáltak és az állampolgároknak egyáltalán nem könnyű ebben az összetett rendszerben tájékozódniuk, egyszerűen nem mindig tudják, hogy egy élethelyzetben melyik végrehajtó szervezethez fordulhatnak. Ez az összetettség és a szabályok bonyolultsága bizonytalanságot okoz, mely könnyedén vezethet a kormányzat egészébe vetett bizalom erodálódásához vagy elvesztéséhez.[19]
A holland jogállam működésének utolsó problémaköre a jogvédelem. E ponton a jelentés három szűk keresztmetszetet mutat be. Az első ezek közül a polgárok nézőpontjának partvonalra szorítása a jogvédelem terén. Egyrészt, maguk a jogi eljárások hagyják figyelmen kívül az azokban részt vevő polgárokat, akik megalapozottan érezhetik azokat stresszesnek, igazságtalannak vagy akár méltatlannak is. Másrészt, az eljárások gyakran túlbecsülik a polgárok cselekvési képességét, például kevés időt hagyva egy ellenvetés megfogalmazására, vagy túlbonyolítva egy döntés megfogalmazását. A bizottság hitet tesz a közérthető jogi nyelvhasználat mellett. Az előbbiek mellett a jelentés arra is felhívja a figyelmet, hogy gyakran szükségtelenül pereskednek az egyes szervezetek, ahelyett hogy valódi megoldást próbálnának találni az ügyekre. A második szűk keresztmetszet a jogi eljárások költsége és a pro bono jogsegély gyakori elégtelensége. A jelentés általában is megállapítja, hogy a holland jogsegélyszolgálat nem működik megfelelően, mert meglehetősen széttö-
- 31/32 -
redezett és bonyolult szabályokon alapul az igénybevétele. Az utolsó szűk keresztmetszet a jogvédelem területén maga a bírósági rendszer. A bírósági rendszer általában túlterhelt, a hosszú eljárások frusztrálóak és túl költségesek a társadalomnak. Nem véletlen, hogy a bevezetőben említett botrányok miatt a bírósági rendszert is több kritika érte.[20]
Ahogy a fentiekből látható, a bizottság nem bánik kesztyűs kézzel a holland jogállami helyzet értékelésével, politikai, szabályozásbeli és jogvédelmi problémákat is beazonosít. Ezek jelentős részben összefüggenek a holland közigazgatás és közigazgatási jog sajátos, töredezett szerkezetével, mely a közfunkciók gyakorlatát önálló törvényekre és végrehajtó szervezetekre építi. Mindemellett azonban igen kritikusan rámutat olyan általánosabb kérdésekre is, mint az állampolgárok bizalmának hiánya, a közigazgatási eljárásokban rejlő túlzott tudás és kompetenciális elvárások, vagy a bírósági és hatósági eljárások nyelvi és gyakorlati nehézkessége.
A fenti problémák megoldása érdekében a bizottság tíz javaslatot fogalmazott meg. Ezek természetesen a hollandiai kontextusban értelmezhetők és értelmezendők, de emellett arról is jó képet adnak, milyen - a bevett jogászi racionalitástól eltérő - alternatív módokon közelíthető meg a jogállam működésének és hatékonyságának kérdésköre. E tíz javaslat a következő:
1. A kormányzatnak aktívan részt kell vennie a jogállam gondolatának népszerűsítésében és elő kell segítenie alapelveinek támogatását. A kérdéskör fontosságát egy évenkénti rendszeres, a jogállam helyzetéről szóló parlamenti vitanappal emelné ki a bizottság. Emellett a bizottság egy Jogállam Tervezési Ügynökség létrehozását is javasolja, mely feladata a jogállamisággal kapcsolatos fejlemények követése és elemzése Hollandiában. Továbbá nélkülözhetetlennek tartják, hogy az igazságszolgáltatási rendszer önálló költségvetési fejezetet alkosson. Utolsóként arra is felhívják a figyelmet, hogy a politikusok, vezető hivatalnokok és bírák integritását is érdemes fokozni, alapvetően az átláthatósági rendelkezések erősítésével. Ez részben az egyéb kiegészítő és tanácsadói pozíciók kötelező nyilvánosságra hozatalával, részben a létező szabályok következetes betartatásával történhet.[21]
2. Meg kell erősíteni a jogállam irányadó szerepét a kormányzat minden elemében. Ennek része, hogy a kormányzati alkalmazottak számára rendszeres jogállami kérdésekkel foglalkozó képzések szervezését javasolják. Továbbá, a jogállami elköteleződésnek az eddigieknél erősebben meg kell jelennie a különféle közszolgák kiválasztásánál és ennek ki kell egészíteni a menedzseri kiválasztási szempontokat.[22]
3. Lehetővé kell tenni, hogy a végrehajtó szervezetek "piros lapot" mutathassanak fel az állampolgárokat érintő kormányzati intézkedésekkel szemben. A bizottság szerint a közigazgatási szabályokat a valóságba átültető végrehajtó szervezetek pozícióját komolyan meg kell erősíteni. Ez elsősorban azt jelenti, hogy lehetővé kell tenni számukra, hogy visszacsatolást adhassanak a Parlament számára olyan kérdésekben, amelyek ezeket a szervezeteket érintik. E diskurzus során a Parlamentnek érdemes minden esetben feltennie azt a kérdést is, hogy adottak-e a feltételek egy intézkedésnél az "állampolgárbarát" gyakorlati megvalósításhoz. Amennyiben a végrehajtó szervezetek úgy látják, hogy ez nem lehetséges, lehetővé kell tennie, hogy ezt "piros lap" formájában jelezzék és ezzel a Parlamentet az adott intézkedés újragondolására késztessék.[23]
4. Javítani kell a kapcsolatot az állampolgárokkal. A bizottság korábban is jelezte, hogy a kormányzat-állampolgár kapcsolat a jogállam működésének kulcskérdése és ezen mindenképpen javítani kell. Ennek körében kifejezetten felhívják a figyelmet, hogy ezt a kapcsolatot nem lehet különféle cégeknek kiszervezni, az érhető nyelv és nyelvezet alkalmazása a kormányzati kommunikáció során kifejezetten fontos, és amennyire lehet, uniformizálni kell az erre szolgáló leveleket és e-maileket. Ezt egészítheti ki olyan helyszínek létrehozása a különféle területi egységekben és városházákon, ahova bármilyen problémával fordulhatnak a lakosok. Valamint olyan munkatársak felvételét javasolják, akik mind a közigazgatási rendszert jól ismerik, mind kellő türelemmel és empátiával rendelkeznek ezekben a helyzetekben.[24]
5. Lehetővé kell tenni, hogy a bírák is dönthessenek egy törvény alkotmányosságáról. A holland közjogi rendszer egyik egyedi vonása, hogy az alkotmány 120. cikke kifejezetten kizárja a törvények alkotmányosságának bírósági felülvizsgálatát és az alkotmányosság őrének a Parlamentet és különösen a Szenátust tekinti. A jelentés viszont ennek feloldását javasolja, különösen a szociális jogok kapcsán, mivel komolyabb nyomást gyakorolna a jogalkotóra és ezzel biztosítaná, hogy a hatalmi ágak egymást még hatékonyabban kontrollálják.[25]
6. A mindennapi élet biztonságát szolgáló jogszabályok egyszerűsítése váljon hosszú távú kormányzati prioritássá. A bizottság úgy látja, hogy a jogszabályok összetettségének csökkentése a jogállam működésének egészére jó hatással lehet, különösen mivel segít, hogy az állampolgárok jobban kövessék a jogszabályokat. E ponton a politikának kell áttörést elérnie, de ez a koalíciós kormányzás nehézségei ellenére sem lehetetlen. A bizottság kifejezett javaslata ezért egy olyan parlamenti bizottság létrehozatala, mely a társadalombiztosítási különféle jogszabályok egyszerűsítését tűzi ki céljául. Másrészt, azt is javasolja, hogy egy új kormány megalakulását egy éven belül kövesse egy olyan törvényhozási terv, mely az egyszerűsítést tűzi ki célul. Természetesen, a jogszabályok egyszerűsítésébe, különösen a társadalombiztosítás terén, a lehető legszélesebb körben be kell vonni a társadalmat és lehetővé kell tenni számára a visszacsatolást.[26]
7. Teremtsék meg a különféle kormányzati szervezetek között az adatmegosztás általános törvényi lehetőségét. E ponton különösen fontos, hogy az adatmegosztásnak a polgárok érdekét kell szolgálnia, ez nem válhat a számukra hátrányossá.[27]
8. Komolyan támogatni kell az egyéni jogvédelmet. A bizottság kifejezetten biztatja a kormányzatot, hogy "fektessen be" a jogvédelem terén. Ennek körében kife-
- 32/33 -
jezetten javasolja a társadalmi jogsegélyszolgáltatások fejlesztését mind személyi, mind minőségi téren, különösen a közvetlenül elérhető jogi támogatások terén. Az előbbieket kiegészíti a bírósági illetékek összegének radikális csökkentése természetes vagy jogi képviseletre szoruló személyek esetében. Továbbá a bizottság azt is javasolja, hogy a kormányzat fordítson figyelmet az egyes jogi döntése "utánkövetésére", azaz kísérje figyelemmel, hogyan hatnak a döntések az állampolgárok helyzetére. E körben a különféle tudományos eredmények feldolgozása is jelentőséget kell, hogy kapjon.[28] 9. Hozzanak létre olyan közigazgatási döntéshozatali és fellebbezési eljárásokat, melyek során az állampolgárok úgy érezhetik, hogy "látják és meg is hallják őket".[29] E téren a bizottság szerint a legfontosabb az állampolgárok átlátható informálása lehetőségeikről, és a kormányzatnak meg kell arról is bizonyosodnia, hogy az állampolgárok értik, mi történik velük. Emellett a bizottság arra is felhívja a figyelmet, hogy a személyes találkozások és megbeszélések általában is csökkentik a konfliktusok és viták lehetőségét, így érdemes az eljárásokban is erre törekedni, különös tekintettel a megoldásorientált megközelítés alkalmazására.[30]
10. A közigazgatási bírák számára lehetővé kell tenni, hogy ne csak a törvényszöveggel való konformitást ellenőrizzék, hanem azt is, hogy egy döntés megfelel-e a legfontosabb jogi alapelveknek is.[31]
Mint látható, a holland jogállami jelentés komplexen - jogi, politikai, és szociológiai szemszögből - közelít témájához. Nem hiszem, hogy alkalmas a copy-paste megközelítésére,[32] különösen azért, mert a holland jogrendszer és közigazgatás[33] is számos olyan egyedi jellemzővel rendelkezik - például az alkotmánybíróság hiánya és így alkotmánybíráskodás eltérő természete; végrehajtás széttöredezettsége; a közigazgatási eljárás bírói felülvizsgálatának korlátozottsága -, melyek természetükben térnek el a magyar jogtól és közigazgatástól. Ugyanez igaz a holland politikai kultúrára - kompromisszumkultúra és koalíciós kormányzás - és a holland társadalmi kultúrára - erős individualizmus, magas társadalmi tudatosság, erős kritika képesség - is. Az eltérő történelmi és földrajzi helyzetet pedig nem is kell említeni. Mindezek ellenére azonban a jelentés szemlélete, kérdései, és egyes válaszai inspirálhatnak minket, hogyan próbálhatnánk meg jobban megérteni a jogállam hazai helyzetét.
Elsőként - azt hiszem - mindenképpen reflektálni kell a jelentés szemléletére. A 2024-es jelentés őszinte. Őszinte, mert elfogadja azt a kiindulópontot, hogy az állampolgárok számos csoportjának lehetnek rossz tapasztalatai - az egyébként itthon közhelyszerűen mintaértékűnek tartott - a holland jogállam működéséről. És azért is, mert a helyzetértékelés mellett kérdéseit is teljesen őszintén teszi fel, nem a jogászi, hanem az állampolgári percepció érdekli.[34] A jogászok számára mitikus - és kizárólag hozzájuk tartozónak vélt - jogállamot az állampolgárok nézőpontjából közelíti meg - elfogadja, hogy abban teljesen mást látnak és megpróbálja megérteni a negatív visszajelzéseket. A jelentés nem menekül lenéző jogászkodásba, nem hárít, nem keres kifogásokat, hanem a jogkereső polgárok napi szinten megélt valósága érdekli.
Másodsorban, a jelentés túllép a privilegizált és elitista jogászi nézőponton, és ezzel beemeli az állampolgári perspektívát a jogállam működéséről szóló diskurzusba. A legfontosabb talán az a felismerés, hogy a jogállam nem kizárólag a jogászoké, hanem valójában közjószág, tehát a társadalom is érdekelt a működésében és működtetésében.[35] Ez a perspektívaváltás a jelentés leglényegesebb üzenete és egy ilyen irányú szemléletváltásból itthon is sokat lehetne profitálni.[36] A jogállamról szóló - gyakran hosszú és repetitív - vitákban már hangsúlyosan megjelentek a jogi és politikai szempontok, de fájóan hiányzik a társadalmi és állampolgári nézőpont. Vajon az emberek hogyan élik meg, ha bírósághoz kell fordulniuk?[37] Vajon tényleg érhető egy jogi szöveg a jogkereső polgárok számára?[38] Egyáltalán milyen körülmények között érzik úgy, hogy érdemes pert indítani?[39] És sorjázhatnának tovább a kérdések.
Harmadikként pedig - hazai szemmel - meglepő látni, hogy a bizottság milyen széles körben épít a társadalmi-jogi kutatásokkal foglalkozók - legyenek azok jogászok, szociológusok vagy más társadalomtudományok képviselői - tudományos eredményeire. A bizottság egyik feladata a vonatkozó holland és nemzetközi szakirodalom áttekintése volt, és jelentés lábjegyzetanyaga meggyőzően bizonyítja, hogy számos kortárs eredmény szervesen beépült a jelentés szövegébe. Másrészt - például a bírósági ítéletek hatásainak utókövetésénél - a jelentés kifejezetten biztat a tudományos jellegű kutatásokra és az így született eredmények értékelésére. Úgy tűnik, hogy egy holland parlamenti bizottság számára a polgárokért dolgozó és az ő szempontjaikat előtérbe helyező jogszociológia - és maga a jogtudomány általában - nem ellenség, nem negligálandó pillanatnyi kényelmetlenség, hanem partner, és ezzel párhuzamosan a tudományos elemzést is önmagában megálló értéknek tekinti.
Utolsóként nagyon fontosnak tartom kiemelni, hogy a bizottság a jogra és a jogállamra kultúrába ágyazódó jelenségként tekint.[40] Két réteget kifejezetten megkülönböztet a jogot és a jogállamot körülölelő kulturális rétegekből: az állampolgárok joghoz kapcsolódó képzeteit és a jogállamot "megelevenítő" tisztviselők és politikusok kultúráját.[41] Azt hiszem, hogy itt egy alapvető összefüggésre mutatnak rá, egyszerűen lehetetlen jogi jelenségeket - amennyiben nem szigorúan vett dogmatikai elemzést végzünk - az azt átható kulturális elképzelések nélkül értelmesen megérteni.[42] A jelentés igaz értéke, hogy beépíti a következtetéseibe e dimenziót, melyről a kutatási fázisban - mind a polgárok, mind a közszolgák oldaláról - sok értékes, kvantitatív és kvalitatív empirikus adatot gyűjtött össze.[43]
A 2024-es holland jogállami jelentést annak érdemes elolvasnia, aki nem kizárólag a jogállam közjogi-techni-
- 33/34 -
kai kérdései iránt érdeklődik, hanem az is érdekli, hogy egy adott - jelen esetben a holland - társadalom közegében e 'tiszta' megoldások miért nem úgy működnek feltétlenül, ahogy azt a jogász elvárná. Képet kaphat a jelentés segítségével arról, hogy a jogállam társadalmi működését, bár rendkívül összetett és sokrétegű, hogyan - milyen tudományos szemlélettel és módszerekkel - érdemes megközelíteni. Noha a "jogállam társadalomtudománya" napjainkra még biztosan nem vált önálló diszciplínává[44] azonban, ha egy valóban működőképes és társadalmilag is - legalább nagy vonalakban - elfogadott és értéknek tekintett jogállam felépítésére teszünk kísérletet, akkor e megközelítés beépítése szemléletünkbe nélkülözhetetlen. Különösen azért, mert a magyar jogi kultúrát mélyen áthatják az autokratikus reflexek[45] és meghatározó jellemzője a jogi elidegenedés[46] - a kivezető utak megtalálása pedig lehetetlen a társadalmi kontextusoktól elszakított jogi és politikai eszközökkel.
Bozóki András - Fleck Zoltán: Embedded Autocracy: Hungary in the European Union. Lexington Books, London 2024. https://doi.org/10.5771/9781793636072
Robert M. Cover: The Supreme Court 1982 Term. Fore- word: Nomos and Narrative. Harvard Law Review 1983-1984. https://doi.org/10.2307/1340787
Balázs Fekete - Attila Bartha - György Gajduschek - Fruzsina Gulya: Rights Consciousness in Hungary and Some Comparative Remarks. Could an Increasing Level of Rights Consciousness Challenge the Autocratic Tradition? Review of Central and East European Law 2022/2., DOI: https://doi.org/10.1163/15730352-bja10066
Fekete Balázs: Látszat és valóság a jogban. Érdemes-e beleolvasni egy 1986-ban megjelent jogszociológiai munkába? Állam- és Jogtudomány 2025/3. https://doi.org/10.51783/ajt.2025.3.04
Fleck Zoltán - Kiss Valéria - Tóth Fruzsina - Neumann László - Kenéz Anikó - Bajnok Dávid: A jogtudat narratív értelmezése. ELTE Eötvös, Budapest 2017.
Lawrence M. Friedman: The Legal System. A Social Science Perspective. Russel Sage Foundation, New York 1975.
Clifford Geertz: Thick Description: Towards an Interpretive Theory of Culture. In: Uő. The Interpretation of Cultures. Basic Books, New York 197 3.
Marc Hertogh: A sociology of the rule of law: why, what, where? And who cares? Recht der Werkelijkheid 2013/1.
Marc Hertogh: Empirical Approaches to the Rule of Law: Contours and Challenges of a Social Science that Does Not Quite Yet Exist. Annual Review of Law and Social Science 2024. https://doi.org/10.1146/annurev-lawsocsci-041822-044308
H. Szilágyi István - Loss Sándor: A "cigány per". Beszélő 2001/4.
Martin Krygier: The Rule of Law: Legality, Teleology, Sociology. In: Relocating the Rule of Law (szerk. Gianluigi Palombella - Neil Walker). Oxford, Hart 2009. https://doi.org/10.5040/9781472564634.ch-003
Pierre Legrand: The Impossibility of Legal Transplants. Maastricht Journal of European and Comparative Law 1997. https://doi.org/10.1177/1023263X9700400202
Pierre Legrand: Negative Comparative Law. A Strong Programme for Weak Thought. Cambridge University Press, Cambridge 2022. https://doi.org/10.1017/9781009051910
Pierre Legrand: Comparative Law's Shallows and Hollows: A Negative Critique on Ablepsy. The Journal of Comparative Law 2025/2.
Péter László: Autokrácia Kelet-Európában. In: Péter László: Az Elbától keletre. Tanulmányok a magyar és kelet-európai történelemből. Osiris, Budapest 1998.
Sajó András: Látszat és valóság a jogban. Közgazdaság és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1986.
Sajó András: A jogosultságtudat vizsgálata. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest 1988.
Szamel Katalin: Hollandia közigazgatása. In: Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása (szerk. Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula). Complex, Budapest 2011.
Vinnai Edina: Harc a szavakért - közérthetőség a jogban. Alkalmazott Nyelvészeti Közlemények 2017/1. ■
JEGYZETEK
* Szeretnék köszönetet mondani Marc Hertogh-nak, aki megismertette velem a bizottság munkáját és bevezetett a holland jogállam társadalmi állapotáról szóló diskurzusba. Szeretném újra megköszönni Chronowski Nóra biztatását és támogató türelmét.
[1] A szociális támogatásokkal kapcsolatos közigazgatási eljárások visszásságairól és problémáiról l. a vonatkozó parlamenti vizsgálat
- 34/35 -
anyagát: Verslag - Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag Ongekend onrecht. 17 december 2020., https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlementaire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf).
A groningeni gázmezők kiaknázásával kapcsolatos botrányokról pedig angolul l. a BBC anyagát: https://www.bbc.com/news/world-europe-61901033.
[2] A bizottság megalakításának lépéseit l. The broken promise of the rule of law. Ten improvement proposals focused on the citizen. https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/documenten/2024/07/02/index 6. (2026.06.16.). A jelentés eredeti, holland változata elérhető itt:
https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/documenten/2024/06/01/index (2026.06.16.); alapvetően az angol változatot használtam, de egyes pontokon egybevetettem a hollanddal is.
[3] A bizottság további tagjai: Fatma Çapkurt, Marc Hertogh, Corissa Abdoeljami, Eva González Pérez, Ernst Numann, Kees Vendrik, Diantha Vliet, Kutsal Yesilkagit.
A bizottság honlapja: https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/.
[4] L. Besluit van 10 februari 2023, nr. 2023000264 houdende instelling van een staatscommissie rechtsstaat (Instellingsbesluit staatscommissie rechtsstaat) Artikel 2. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2023-7635.html (2026.06.16.).
[5] The broken promise... i. m. 13-15.
[6] The broken promise... i. m.
[7] The broken promise... i. m. 17.
[8] The broken promise... i. m. 17.
[9] The broken promise... i. m. 18.
[10] The broken promise... i. m. 18-19.
[11] Az angol szövegben a "condition-setting" kifejezés olvasható, a hollandban pedig a "voorwaardenscheppende". Azt hiszem, különösen a jelentés társadalmi kontextusát is figyelembe véve, és figyelemmel a magyar nyelv bevett fordulataira, erre a kifejezésre a legmegfelelőbb fordítás az "esélyteremtő", noha a szó szerinti fordítás inkább a "lehetőségteremtő" lenne. Ezért ezt a fordítást használtam a szövegben. (A holland változatnál l. pl. De gebroken belofte van de rechtsstaat Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger. https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/documenten/2024/06/01/index 18. és 19. o. (2026.06.16.)
[12] The broken promise... i. m. 19.
[13] The broken promise... i. m. 20-21.
[14] A jogállam mindennapi "megélésének" jogszociológiai kutatásáról l. az SLSA Blog 2024-2024-ös sorozatát, https://www.slsa.ac.uk/blog/categories/blog-series-empirical-approaches. (A sorozat a jogállam mindennapi tapasztalatának empirikus kutatási lehetőségeivel foglalkozik egyes megközelítések felvillantásával, szerzők: Erin Jackson (fotó-interjú), Danilo Vuković (Szerbia példája), Jaroslaw Kantorowicz (a jogállam jelentése), Fekete Balázs (magyar jelentésmintázatok), Marc Hertogh (elméleti megalapozás).
[15] The broken promise... i. m. 29-30.
[16] The broken promise... i. m. 33-34.
[17] The broken promise... i. m. 35-37.
[18] The broken promise... i. m. 50-51.
[19] The broken promise... i. m. 54-56.
[20] The broken promise... i. m. 65-71.
[21] The broken promise... i. m. 39-41.
[22] The broken promise... i. m. 42-43.
[23] The broken promise... i. m. 43-44.
[24] The broken promise... i. m. 44-46.
[25] The broken promise... i. m. 46-47.
[26] The broken promise... i. m. 57-62.
[27] The broken promise... i. m. 62.
[28] The broken promise... i. m. 72-74.
[29] The broken promise... i. m. 74.
[30] The broken promise... i. m. 74-76.
[31] The broken promise... i. m. 76.
[32] Pierre Legrand: The Impossibility of Legal Transplants. Maastricht Journal of European and Comparative Law 1997. 111-124.; Pierre Legrand: Comparative Law's Shallows and Hollows: A Negative Critique on Ablepsy. The Journal of Comparative Law 2025/2. 303-319.
[33] A holland közigazgatásról magyar nyelven l. Szamel Katalin: Hollandia közigazgatása. In: Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása (szerk. Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula). Complex, Budapest 2011. 629-661.
[34] Az állampolgári percepció a magyar jogirodalomban sporadikusan jelent meg eddig, döntően a "körön kívüli" jogszociológusok munkáiban l. pl. Fleck Zoltán - Kiss Valéria - Tóth Fruzsina - Neumann László - Kenéz Anikó - Bajnok Dávid: A jogtudat narratív értelmezése. ELTE Eötvös, Budapest 2017.; Róbert Péter - Fekete Balázs: Ki ellen nyerne meg Ön egy pert? Attitűdök jogról, bizalomról rétegződési szempontból. Iustum Aequum Salutare 2017/1. 81-97.; H. Szilágyi István - Loss Sándor: A "cigány per". Beszélő 2001/4. 94-100.
[36] Az elmúlt évtizedek jogszociológiai kutatásai részben érintették már ezt a problémakört, de nem vált központi kérdéssé. Fekete Balázs - H. Szilágyi István: Jogtudat-kutatások a szocialista Magyarországon. Iustum Aequum Salutare 2014/4. 5-40.; Gajduschek György: Empirikus jogtudat-kutatás Magyarországon 1990 után. Iustum Aequum Salutare 2017/1. 55-80.; H. Szilágyi István: Jogtudat-kutatások a magyar jogszociológiában a rendszerváltás előtt. Iustum Aequum Salutare 2021/1. 27-62.; H. Szilágyi István: Jogtudat-kutatások a magyar jogszociológiában a rendszerváltást követően I. Iustum Aequum Salutare 2021/4. 41-71.; H. Szilágyi István: Jogtudat-kutatások a magyar jogszociológiában a rendszerváltást követően II. Iustum Aequum Salutare 2022/1. 45-73.
[37] Balázs Fekete - Attila Bartha - György Gajduschek - Fruzsina Gulya: Rights Consciousness in Hungary and Some Comparative Remarks. Could an Increasing Level of Rights Consciousness Challenge the Autocratic Tradition? Review of Central and East European Law 2022/2. 228-244. és 237-241.
[38] Vinnai Edina: Harc a szavakért - közérthetőség a jogban. Alkalmazott Nyelvészeti Közlemények 2017/1. 42-53.
[39] Róbert-Fekete: i. m. 81-97.
[40] Clifford Geertz: Thick Description: Towards an Interpretive Theory of Culture. In: Uő. The Interpretation of Cultures. Basic Books, New York 1973. 310-323.; Pierre Legrand: Negative Comparative Law. A Strong Programme for Weak Thought. Cambridge University Press, Cambridge 2022. 182-216.
[41] Lawrence M. Friedman: The Legal System. A Social Science Perspective. Russel Sage Foundation, New York 1975. 223-267.
[42] Robert M. Cover: The Supreme Court 1982 Term. Foreword: Nomos and Narrative. Harvard Law Review 1983-1984. 4-68.
[43] A jelentést illusztrációként számos, az empirikus kutatás során készített interjúkból származó idézetet tartalmaz, pl. "Tíz évvel ezelőtt elveszítettem a munkámat. Hamarosan 15 000 euró adósságom lett. Miután a munkanélküli-segély lejárt, ügyintézői ablakok dzsungelében találtam magam. Szájhagyomány útján tudtam meg, hogy a Kwartier Zorg & Welzijnhez (Gondozási és jóléti szervezethez) fordulhatok. Egy elég nagy küszöbön kellet átvergődnöm, hogy belépjek. (Az interjúalany kerekesszékkel közlekedik.) Szerencsére sokat segítettek. Kaptam egy gondnokot és elkezdtük az adósságrendezést. [...] Semennyire sem bízom kormányban. De semmit sem tenni, az nem lehet egy lehetőség, és mindenki megérdemel egy második esélyt. Azt várom, hogy ez a jelentés egyenesen az iratmegsemmisítőbe kerül. De, mutassátok meg, hogy nem ez fog történni." The broken promise... i. m. 26-27.
[44] L. Marc Hertogh: Empirical Approaches to the Rule of Law: Contours and Challenges of a Social Science that Does Not Quite Yet Exist. Annual Review of Law and Social Science 2024. 35-51.; Marc Hertogh: A sociology of the rule of law: why, what, where? And who cares? Recht der Werkelijkheid 2013/1. (elérhető: University of Groningen Faculty of Law Research Paper No. 10/2013, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2285996); Martin Krygier: The Rule of Law: Legality, Teleology, Sociology. In: Relocating the Rule of Law (szerk. Gianluigi Palombella - Neil Walker). Oxford, Hart 2009. 45-69.
[45] Péter László: Autokrácia Kelet-Európában. In: Péter László: Az Elbától keletre. Tanulmányok a magyar és kelet-európai történelemből. Osiris, Budapest 1998. 37-59.; Bozóki András - Fleck Zoltán: Embedded Autocracy: Hungary in the European Union. Lexington Books, London 2024.
[46] Sajó András: Látszat és valóság a jogban. Közgazdaság és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1986. 273-312.; Sajó András: A jogosultságtudat vizsgálata. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest 1988.; Fekete Balázs: Látszat és valóság a jogban. Érdemes-e beleolvasni egy 1986-ban megjelent jogszociológiai munkába? Állam- és Jogtudomány 2025/3. 46-63.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár (ELTE ÁJK), tudományos főmunkatárs (ELTE TK JTI).
Visszaugrás
