Immár több mint kilenc évtizede annak, hogy az első állandó nemzetközi bírói fórum, az Állandó Nemzetközi Bíróság Statútumát a Nemzetek Szövetségének Közgyűlése egyhangú határozattal 1920 decemberében elfogadta - a 20. század első évtizedeinek legkiválóbb nemzetközi jogászai, a nagy elődök álma nem valósult meg:[1] az államok közötti kapcsolatokban igénybe vehető kötelező bíráskodásnak a belső jogokhoz hasonló rendszere univerzális szintű világbíróság formájában valóban nem jött létre. Kötelező joghatóságot gyakorló nemzetközi bíróságok azonban egyre nagyobb számban jelennek meg egy-egy nemzetközi szerződéshez vagy nemzetközi szervezethez rendelve.[2]
A nemzetközi közösség, azon belül is az európai jogközösség elvárásaihoz illeszkedve működik az Európai Unió Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága - mindkét jogorvoslati fórum a létét elsősorban az európai államok béke iránti vágyának köszönheti - ez kötelező joghatóságuk eredendő legitimációs bázisa. Tevékenységüket évtizedek óta a nekik szánt szerep tudatában végzik - miközben a működésükkel érintett államok létszáma és a közvetve vagy közvetlenül érintett személyek száma megsokszorozódott. A joghatóságuk alá rendelt élethelyzetek és jogviszonyok jelenleg jóval bonyolultabbak, mint a bíróságok évtizedekkel ezelőtti megalakulása idején. Az utóbbi időben a nemzetközi bíróságokkal általában, és különösen az említett európai bíróságokkal kapcsolatban felmerült sajátos kifogásokat felerősíti az a tény, hogy ítélkezési gyakorlatuk nem értelmezhető pusztán valamely egyedi (nemzeti) jogalkotási mechanizmus kontextusában. Ennek oka az, hogy több, egymáshoz legfeljebb hasonló, de azonosnak semmiképpen nem nevezhető nemzeti jogrendszer számára köteles mindkét európai bíróság - alapító okiratának megfelelően - lehetőleg koherens határozatokat hozni. A különféle jogi igények és egyéb érdekek egyidejű védelmét, egy igazságosabb világ megteremtését a bíróságoktól, így az említett két európai bíróságtól elvárni nagyfokú idealizmus volna. Az eredmény, amelyre ítélkező tevékenységük vezethet nem több és nem kevesebb, mint az érintett államok konszenzusa alapján a kötelező joghatóságuk alá rendelt viták jogvitaként való kezelése, és a jog írott és íratlan szabályainak megfelelő eldöntése - szemben a történelemben jól ismert, kevésbé békés (ti. fegyveres) vitamegoldási módozatokkal. És ez sem kevés. Különösen akkor nem, ha - mint ahogyan az Európai Unió Bírósága valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága esetében is igaz - mindkét bíróság a dinamikusan változó élethelyzeteket és jogszabályi környezetet hasonlóképpen dinamikus ítélkezési gyakorlattal igyekszik követni. Alapító okirataikban erre felhatalmazást is kaptak. Mint minden mozgásban lévő folyamat esetében, úgy e két bíróság jogértelmezési gyakorlatának fejlődése időnként korlátokba ütközik - a részes tagállamok egyes közhatalmi jogosítványainak egyetemleges gyakorlójaként[3] e két bíróság legitimációs bázisa bizonyos értelemben kiegészítésre és korszerűsítésre szorul.
Az Európai Unió Bírósága és az Emberi Jogok Európai Bírósága a tagállamai által létrehozott nemzetközi megállapodások és kormányközi együttműködések alapján jár el, ennek megfelelően határozataikat jelenleg is az államok nevében hozzák. A közvetve vagy közvetlenül védendő alanyok azonban az egyének, és ezért a béke biztosítása, mint hagyományos legitimációs elem mellett egyre gyakrabban merül fel a belső jogban kialakult jogorvoslati mechanizmusok egyes demokratikus elemei átvételének igénye: többek között a nagyobb nyilvánosság a bírák kiválasztásánál, a szélesebb és alaposabb indokolás, a nemzeti és európai bírói testületek közötti érdemi párbeszéd bővítése, és főként a hatékony működés személyi és tárgyi feltételeinek garantálása.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) az előbbiekben felsorolt okok miatt, néhány korábbi módosítás után, jelenleg lényeges változások előtt áll - a reformfolyamat indokainak, lényeges tartalmi elemeinek, speciális kísérőjelenségeinek részletezésére vállalkozik jelen tanulmány.
Dean Spielmann, az Emberi Jogok Európai Bíróságának új elnöke[4] a 2013-as ítélkezési időszakot megnyitó beszédében[5] szemléletesen vázolta mindazokat a körülményeket, amelyek megítélése szerint a 2012-es évet a Bíróság történetében emlékezetes évvé teszik. Jó és rossz eseményekről és hatásokról egyaránt megemlékezett - gondolatmenetének meghatározó eleme annak a ténynek a rögzítése volt, mely szerint az emberi jogok és a védelmükre rendelt eljárás törékeny voltáról mindannyian tudomással bírunk. Hasonlóképpen törékenynek minősítette magát a Bíróságot mint intézményt is, legalábbis a
1/2
2012-es év első felére visszaemlékezve: legfőbb okként az ijesztően magas, másfélszáz ezres ügyhátralékot, az elfogadhatatlannak minősülő valamint az ismétlődő ügyek (repetitive cases) nagy számát, a tagállami végrehajtás akadozását, illetve bizonyos tagállamok részéről a Bíróságot ért túlzott és igazságtalan politikai támadást[6] említette. Kiemelt eredményként értékelte az Emberi Jogok Európai Bírósága átfogó reformjának 2012-ben megtett lépéseit és kitért az ún. típusügyekkel kapcsolatban kialakított gyakorlat előnyeire (pilot-judgment procedure).[7] Az Európai Uniónak az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez való csatlakozását lehetővé tevő szerződés pedig az aláírás megnyitása előtti utolsó politikai döntésre vár - az érdemi előkészületek gyakorlatilag már véget értek 2010 őszén - és ez mindkét szervezet számára meghatározó jelentőségű és szükséges lépés, vélte beszédében a Bíróság elnöke.
1989 után az egyéni panaszok számának rendkívüli megnövekedése a Bíróságot igen nagy tehertétel elé állította anélkül, hogy a megfelelő személyi és tárgyi adottságok rendelkezésre álltak volna.[8] Az európai emberi jogi mechanizmus hatékonyságának megőrzéséről, a szükséges anyagi és eljárásjogi változtatásokról, az elmúlt években számos vélemény született különböző formában: jelentések, tudományos eszmefuttatások, javaslatok egyaránt olvashatók a szakirodalomban.[9] Az Egyezmény nem minden tagállamában fogadták azonban egyforma lelkesedéssel és meggyőződéssel a tervezett változtatások gondolatát, még a reformfolyamat harmadik nagy állomásának számító 2012. áprilisi brightoni konferencia előestéjén is kétséges volt a találkozó eredményes kimenetele a házigazda britek belpolitikai csatározásai miatt.[10] A Miniszteri Bizottság által kibocsátott és a Bíróság jövőjét érintő, 2012. május 23-i határozat - bár önmagában még nem jelent valódi megoldást, mégis - jól mutatja az Egyezményben részes államok bizonyos értelemben megújult elkötelezettségét a lehető legcélravezetőbb reformlépések bevezetésére.[11] A reformfolyamat állomásainak és jelenlegi állapotának értékelése előtt érdemes kísérletet tenni a változtatási igényt kiváltó okok csoportosítására.
A Bíróság hatékony működését a hozzá beérkező kérelmek igen nagy száma veszélyezteti. Kelet-Közép-Európa egykori kommunista államainak húsz évvel ezelőtti felvétele az Európa Tanácsba megsokszorozta az ügyterhet. Az említett államok a rendszerváltást követően igen gyorsan ratifikálták az Emberi Jogok Európai Egyezményét (a továbbiakban: Egyezmény) elsősorban az Európa tanácsi tagság megszerzése érdekében anélkül, hogy az Egyezményben foglalt emberi jogok tényleges biztosításához szükséges jogi és szervezeti keretekkel már rendelkeztek volna. A (kezdeti) jogrendszerbeli és az intézményi szerkezeti hiányosságok ezen új tagállamokban nagymértékben hozzájárultak ahhoz, hogy állampolgáraik tömegesen fordultak a strasbourgi bírósághoz, amelyre egyfajta mentsvárként tekintettek. A kelet-közép-európai államok nemzeti igazságszolgáltatásával szembeni bizalmatlanság az egyéni panaszok számának exponenciális növekedéséhez vezetett tehát. A panaszok java része utóbb nyilvánvalóan megalapozatlannak és ezzel együtt elfogadhatatlannak minősült - de eddig a felismerésig el is kellett, illetve el kell jutni ma is, tehát a Bíróság kapacitásait a mindenkori eljárási rendnek megfelelően lefoglalta, és mind a mai napig nagymértékben igénybe is veszi az érdemi vizsgálatot megelőző munkateher. A 2010-ben megindult reformfolyamat eddigi lépéseinek köszönhetően, a 2012 októberében mért adatok már némi javulást mutatnak: a beérkező ügyek száma az egy évvel korábbival azonos mértékű maradt, és ez a jelenség újdonságnak számít az 1998 óta tartó, évi 10-15%-os növekedéssel szemben. A 2012 októberében függőben lévő ügyek száma még így is rendkívül magas: 139 500, ami a valaha mért legmagasabb ügyszámhoz képest (2011. szeptember 1., 160 200 ügy) viszont mégis már jelentős csökkenést mutat.[12]
Az Egyezmény részes államainak jogrendjében és intézményi felépítésében mutatkozó rendszerhibák párhuzamosan futó ügyek tömegéhez vezetnek. Az ismétlődő ügyek (repetitive cases) hátterében legtöbbször a tagállamok engedetlensége áll: a nyitott jogi kérdéseket a Bíróság ugyan eldönti, de az ítéletek végrehajtása a tagállamok részéről elmarad, illetve a vitatott nemzeti jogszabályi háttér vagy intézményi struktúra változatlan fenntartása folyamatos jogsértésekhez vezet, amelyek így újabb és újabb egyéni panaszok formájában elárasztják a Bíróságot. Az Egyezmény részes államainak általános támogatását élvező ún. pilot judgment procedure rendszerének kialakításával a Bíróság megpróbál immár közel kilenc éve úrrá lenni a problémán - de valójában ez a megoldás sem működik a bepanaszolt államok együttműködése nélkül. A típusügyek technikáját nem a primer jog, tehát nem az Egyezmény rendezi, hanem a Bíróság teljes ülése által elfogadott eljárási szabályok 61. cikke szól róla, ami csak 2011-ben született meg.[13] Így például 2012 év végén a 39 000 (!) ismétlődőnek számító ügy az alábbi államokat érintette: Olaszország (9400), Törökország (7700), Szerbia (6000), Románia (5100), Ukrajna (3500), Egyesült Királyság (2300) és az Orosz Föderáció (1600).[14] Ilyen esetekben a Bíróság kiválaszt néhány ügyet és közli az érintett állammal, hogy a jogrendjében vagy intézményrendszerében rejlő hiba korrekcióját milyen intézkedéssel végezheti el.[15] Eddig az embertelen vagy megalázó bánásmód, a tisztességes tárgyaláshoz és a hatékony jogorvoslathoz, a magán- és
2/3
családi élet tiszteletben tartásához, a tulajdonhoz való jog, valamint a választásokon való részvétel joga bizonyos aspektusainak tárgyában született a típusügyek eljárási rendje szerint döntés.[16] A jelenleg még függőben lévő típusügy magyar viszonyokat érint. Sajátos helyzet alakult ki ugyanis a 2011. december közepétől kezdve Magyarországgal szemben benyújtott és 2012 októberéig mintegy 11 500-ra duzzadt panasszal kapcsolatban, amelyek tárgya a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetését előíró magyar jogszabály volt.[17] A Bíróság a szokásos módon történő egyedi ügykezelést lehetetlennek ítélve, a beérkezett ügymennyiséget 37 típusba sorolta, és megkezdte ezek típusonkénti vizsgálatát.[18]
A reformfolyamat kiváltó okai között minden bizonnyal dobogós helyet foglalnak el azok az esetek, amelyek a nemzeti jogorvoslati rendszerek hiányosságaiban mutatkoznak meg: így különösen akkor, ha súlyos emberi jogsértések esetén a sértettnek nem áll rendelkezésére megfelelő hatékonyságú bírói jogvédelem. Ilyen esetekben a Bíróság gyors és hathatós fellépésére volna szükség a panasz benyújtását követően - amire viszont aligha lehet számítani a sokszor emlegetett hat számjegyű ügyteher miatt: a panaszok elbírálása átlagban három évet vesz igénybe.
Az előzőekben említett kiváltó okok mellett egy olyan körülmény is indokolttá tette a Bíróság reformjának napirendre vételét, ami kevésbé számszerűsíthető. A Bíróság gyakorlatában korábban is létezett, de az elmúlt évtizedben egyre nyilvánvalóbbá váló bátrabb, pontosabban kiterjesztőbb jogértelmezés figyelmet keltett egyrészt az érintett államokban, másrészt a szakirodalomban is - a fogadtatás nem feltétlenül volt barátságos.[19] Többször háttérbe szorult ugyanis az Egyezménnyel kapcsolatban az államokat és intézményeiket megillető mérlegelési hatáskör (margin of appreciation) elve, de ugyanígy a szubszidiaritás elvének követelménye sem mindig teljesült: az alkotmányoknak az Egyezménnyel, a nemzeti jogorvoslati szerveknek pedig a Bírósággal szembeni elsőbbsége a főszabály.
A Bíróság tagjainak kiválasztási eljárása, a szerződő államok bírójelölési gyakorlata az utóbbi években olyan személyek megválasztásához vezetett, akiknek a szakmai előélete, felkészültsége, gyakorlata az általános vélekedés szerint veszélyezteti az Emberi Jogok Európai Bírósága több évtized alatt kialakult presztízsét és megbecsülését.[20] Hasonlóképpen igen hátrányos, és az ütemes, magas színvonalú, hatékony jogorvoslatot gátolja a kelet-közép-európai államok belépése utáni tevékenységbővüléssel járó, és egyértelműen megnövekedett költségigény kérdésének mellőzése.
Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-én Rómában aláírt Egyezményt hatálybalépése óta a szerződő felek többször is módosították és kiegészítették. Jelenleg hatályos változatának szövegszerűen is szerves részét képezik a 11. és 14. Kiegészítő Jegyzőkönyvek rendelkezései, valamint hatályban vannak az Egyezmény mellett az 1., 4., 6., 7., 12. és 13. sorszámú Kiegészítő Jegyzőkönyvek is.[21]
A strasbourgi bíróság 1998 és 2007 közötti elnöke, Luzius Wildhaber megfogalmazása szerint,[22] az Egyezmény és a hozzá kapcsolódó bírósági eljárás az egyéni panasz lehetőségével egyetemben igen nagy szolgálatokat tett az európai jogközösségnek - de nem érinthetetlen képződmény. A folyamatosan felmerülő új problémák kezelése érdekében még a "világ leghatékonyabb emberi jogi rezsimje"[23] is reformokra szorul - a valóban szükséges reformlépések azonosítása, tartalmuk kialakítása és elfogadtatása minden bizonnyal nehéz és elhúzódó feladat nemcsak jogtechnikai szempontból, hanem ratifikációs szempontból is, amelynek elmaradása azonban valóban áldozattá teheti az Egyezményt és eddigi eredményeit.
A korábbi módosítások és bírósági szerkezeti reformok után 2004. május 13-án került sor az Egyezmény 14. Kiegészítő Jegyzőkönyvének aláírására.[25] Az új kiegészítő jegyzőkönyv az Egyezmény ellenőrző rendszerének módosításáról szól, tartalma szerint elsősorban a strasbourgi bírósági eljárás gyorsítását kívánja lehetővé tenni. Egy év alatt, 2005. június végéig minden tagállam aláírta, és 2006. október végéig minden tagállam ratifikálta is a jegyzőkönyvet - egyedül Oroszország nem. Aláírta ugyan 2006 májusában, de négy további éven keresztül gyakorlatilag blokkolta a jegyzőkönyv hatálybalépését. A Duma, az Orosz Föderáció parlamentje, két év halogatás után, 2006 decemberében, kifejezetten el is elutasította a jegyzőkönyv ratifikálását.[26] Az Európa Tanács tagállamai - bár Oroszország magatartása igen erős visszatetszést keltett - kerülték a közvetlen konfrontációt, és végül taktikusabb megoldást választottak a helyzet átmenetinek szánt megoldására. Madridban, pontosan öt évvel a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv megalkotása után - 2009. május 12-én - a tagállamok megállapodtak a jegyzőkönyv egyes fontos rendelkezéseinek átmeneti hatálybaléptetéséről.[27] A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 25. cikke képezi az általános nemzetközi jogi alapot a nemzetközi szerződések vagy egyes részeik átmeneti alkalmazásához.[28]
Az Európa Tanács negyvenhét tagállamából tíz állam igen gyorsan reagált: még 2009. november 1. előtt elfogadták és ratifikálták a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv egyes rendelkezéseit hatályba léptető madridi megállapodást (Albánia, Belgium, Egyesült Királyság, Észtország,
3/4
Hollandia, Liechtenstein, Luxembourg, Németország, Spanyolország és Svájc).[29] A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 4., 6., 7. és 8. cikke ilyen módon alkalmazhatóvá vált a fenti tíz tagállam vonatkozásában. A 4. cikk az Egyezmény új 24. cikk 2. pontját érinti - a rendelkezés értelmében olyankor, amikor a Bíróság egyesbíróként jár el, munkáját a Bíróság elnökének alárendelt előadók segítik, akik a Bíróság Hivatalához tartoznak. A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 6. cikke az egyesbíróra vonatkozó részében lépett hatályba az Egyezmény új 26. cikkeként, kiegészülve az Egyezmény új 27. cikkével, amely részletezi az egyesbíró hatáskörét (14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 7. cikk). A 8. cikk - az Egyezmény 28. cikkeként - a Bíróság tanácsainak hatáskörét pontosítja.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának svájci elnöksége 2010. február 18-19-re az Emberi Jogok Európai Bíróságának jövőjéről miniszteri találkozót hívott össze Interlakenbe. A mögöttes szándék is egyértelmű volt: rábírni Oroszországot a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv ratifikálására. Az európai közvélemény többirányú nyomása végül hatásosnak bizonyult. Az orosz parlament 2010 januárjában ratifikálta a jegyzőkönyvet, majd az orosz szövetségi tanács is hozzájárulását adta a jegyzőkönyv elfogadásához. Az interlakeni konferencia első napján, 2010. február 18-án így az orosz igazságügyi miniszter letétbe helyezhette az orosz ratifikációs okmányt az Európa Tanács főtitkáránál.
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezményhez készült 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv, amely az Egyezmény ellenőrző rendszerének módosításáról rendelkezik, az orosz diplomácia hat évig tartó ellenállása után 2010. június 1-jén végül teljes egészében hatályba léphetett, három hónappal az utolsó ratifikációs okmány letétbe helyezését követő hónap első napján, a jegyzőkönyv 19. cikkében foglalt feltételeknek megfelelően.
Felfokozott várakozás előzte meg és követte a jegyzőkönyv hatálybalépését: az Emberi Jogok Európai Bíróságának szerkezeti reformja az egyszerűsítés és gyorsítás jegyében, továbbá az Európai Unió csatlakozása az Egyezményhez az egységesítés jegyében külön-külön is, de egymásra gyakorolt hatása tekintetében is új távlatokat nyithat az európai alapjogi védelemben. Az persze igencsak kérdéses, hogy a remélt változások milyen ütemben és milyen hatásfokkal következnek majd be, és az ismert, illetve előrelátható hiányosságok mellett milyen további hézagok válhatnak nyilvánvalóvá a jövőben.[30]
A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv[31] legfontosabb célkitűzése - preambulumszövege szerint - az Egyezmény keretében megvalósuló ellenőrző mechanizmus hatékonyságának hosszú távon való megőrzése és javítása. Az összesen 22 cikk terjedelmű dokumentumtól az európai szakmai közvélemény, de legfőképpen maga az Európa Tanács és tagállamai valamint a Bíróság teljesítménynövelő hatást remélt. Lényegesen kevesebb módosítás került azonban a végül elfogadott szövegbe, mint amit az előkészítő évek során - többé-kevésbé 2000 és 2004 között - született javaslatok tartalmaztak.[32] Összességében ezért igazán radikális reformról nem beszélhetünk a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv kapcsán sem.
A rendelkezések érdemi része az eljárás egyszerűsítését és gyorsítását,[33] a bírák választási és hivatalviselési rendjét érintő reformot, a bírósági szervezeti rendszer adminisztratív függetlenségét valamint az Európai Unió csatlakozásának lehetőségét tartalmazta. Az egyszerűsítést és gyorsítást a három legfontosabb módosítás szolgálja: az egyesbíró intézményének meghatározása és hatáskörének tisztázása, új elfogadhatatlansági kritérium meghatározása valamint a tanácsok hatáskörének pontosítása.
- Az Egyezmény új 26. cikk (1) bekezdése szerint a Bíróság már egyesbíróként is eljárhat, nemcsak tanácsokban vagy kamarákban, munkájukat a Bíróság Hivatalának alárendelt előadók segítik [új 24. cikk (2) bekezdés]. Az egyesbírók tevékenysége a további vizsgálat nélküli elfogadhatatlanná nyilvánításra vagy a kérelem törlésére korlátozódik, amely határozat azonban végleges (új 27. cikk). Amennyiben egy határozat nem törölhető, illetve nem nyilvánítható elfogadhatatlannak, az egyesbíró köteles az ügyet egy tanács vagy egy kamara elé utalni. Az egyesbíró intézményével a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv egyértelműen a panaszáradat megfékezését és szűrését kívánta elérni.
- Az Egyezmény új 35. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint abban az esetben is elfogadhatatlannak lehet minősíteni egy panaszt, ha a "kérelmező nem szenvedett jelentős hátrányt". Az új elfogadhatatlansági ok már a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv kidolgozása során heves vitákat váltott ki: nem kormányzati szervezetek, egyes szerződő államok is küzdöttek a bevezetése ellen azzal érvelve, hogy az új indok korlátozza az egyéni panaszeljárás érvényesíthetőségét.[34] A végső szöveg ezért a panasz elutasítását jelentős hátrány hiánya esetén ugyan főszabályként kezeli, de két kivételt állapít meg. Amennyiben az emberi jogok tiszteletben tartása érdemi vizsgálatot igényel, illetve ha az ügyet hazai bíróság nem vizsgálta meg megfelelően - ilyen esetekben a panasz akkor sem utasítható el, ha jelentős hátrány nem társult a vélt jogsértéshez.[35]
- Az Egyezmény új 28. cikk (1) bekezdés b) pontja értelmében - a korábbiaktól eltérően - a háromtagú bírói tanács nemcsak arról határozhat (de csak egyhangúlag!), hogy egy panaszt elfogadhatatlannak nyilvánít vagy töröl az ügylajstromból, hanem arról is, hogy egy panaszt elfogadhatónak minősít, és egyúttal ítéletet hoz az ügy érdeméről, feltéve hogy a vitatott jogi helyzettel kapcsolatban a Bíróság megalapozott esetjoga rendelkezésre áll.
4/5
A Bíróság eljárását érintő, fentiekben részletezett három legfontosabb módosítás mellett a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv remélt hatása szempontjából kiemelendő a bírák függetlenségét erősítő módosítás is. A hivatalviselés ideje az eddigi - az újraválasztás korlátlan lehetősége melletti - hat évről kilenc évre módosult, az újraválasztás lehetősége nélkül (14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 2. cikk). A bírák legfeljebb 70. életévükig tölthetik be a posztot, az első időszakukat töltő bírák hivatali ideje meghosszabbodik összesen kilenc évre, a többi bíró pedig kitöltheti a hivatali idejét, amely ipso jure két évvel meghosszabbodik (14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 21. cikk). A legfőbb bírói posztokat betöltő bírák hivatali időtartama Európa-szerte nem egységes - a kilenc év többek között a francia alkotmánytanács esetében hasonló, de van más példa is. A belga és az osztrák alkotmánybíróság tagjai például élethosszig, a német alkotmánybíróság, valamint most már a magyar alkotmánybíróság tagjai is tizenkét évig viselik tisztségüket. A hosszabb, de meg nem újítható hivatali idő mögötti logika nyilvánvaló: ha a hivatalban lévő bírónak nem kell azon gondolkodnia, hogy miként kerülhet újra a kormánya által összeállítandó és a Parlamenti Közgyűlésnek benyújtandó háromfős listára a következő jelölés alkalmával, bizonyosan személyiség-erősítő és főként a bírói függetlenséget sokkal inkább garantáló helyzetet eredményezhet számára. Ezt a helyzetet tovább erősítheti a bírák díjazására és szociális helyzetére vonatkozó újabb döntés, amely ugyan nem a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv érdeme, de azzal összefüggésben született meg 2009 őszén.[36] Az addigi rendszer szerinti havi bontású, adómentes éves átalánydíjazáshoz nem járt betegbiztosítás és nyugdíjjogosultság sem.[37] Az új rendszer szerint - amely a 2009. október 1. után újonnan megválasztott bírákra alkalmazandó - adómentes alapbérük az Európa Tanács legmagasabb tisztséget betöltő hivatalnokának (főtitkár) díjazásához igazodik, a bírák pedig az Európa Tanács egészségpénztárának tagjává válnak. Nyugdíjjogosultságuk a 63. életév betöltésétől kezdve fennáll. Az új díjazási és szociális rendszer ezzel megkönnyíti a megválasztott és kinevezett bírák életpályájának függetlenítését a mindenkori kormányzatoktól és döntéseikben a bírói függetlenség és szakmaiság számára további teret nyit.
A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv megnyitotta az utat a Bíróság adminisztratív függetlenedése előtt is: a Bíróság előadói - akik többek között az egyesbírák tevékenységét kötelesek segíteni - személyzeti értelemben korábban az Európa Tanács főtitkárától függtek, ezt a helyzetet felváltja a Bíróság elnökének való alárendelésük a Bírósági Hivatal keretében, és a Bíróság eljárási szabályzatában leírtak szerint (14. Kiegészítő Jegyzőkönyv 4. cikk). A jelzett módosítást az Európai Uniónak az Egyezményhez való csatlakozása is szükségessé tette - az Unió intézményi egyensúlyról vallott felfogása nehezen lett volna összeegyeztethető a korábbi (jogorvoslat-végrehajtás) alá-fölé rendeltségi viszonnyal.[38] Ugyanígy: az Európa Tanács főtitkárának jóindulatától való pénzügyi függőség kérdése is hangosabbá vált az Unió csatlakozásának hatására. A Bíróság költségvetésének egyértelmű elkülönítése az Európa Tanács költségvetésén belül már hosszabb ideje téma, és elválaszthatatlan részét képezi az Európa Tanács évek óta változatlan nagyságrendű összköltségvetéséről zajló vitáknak. Az intézmény keretein belül elterjedt álláspont szerint az Európa Tanács, és azon belül a Bíróság hozzájárulása a kelet- és kelet-közép-európai államok demokratikus átalakulásához nem mehet végbe tagállamainak megfelelő mértékű pénzügyi hozzájárulása nélkül.[39]
Összességében elmondható, hogy az ismert tények és számok függvényében a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv önmagában nem volt elegendő az Európa Tanács és az Emberi Jogok Európai Bírósága számára elengedhetetlenül szükséges átfogó reformhoz. Tény azonban, hogy a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv által teremtett jogi és intézményi lehetőségek tudatos kihasználása, és az Interlakenben elindított reformfolyamat során kialakított módosítások következetes végrehajtása középtávon fenntarthatóvá teheti az Egyezmény kontrollmechanizmusát. Kincstári optimizmusnak azonban ekkor sincs helye: a közel ötven tagállam politikai és pénzügyi befolyása közvetetten, a nemzeti jogrendszerek megfelelősége és együttműködési készsége pedig közvetlenül továbbra is meghatározó eleme marad a világ kétségtelenül legprogresszívebb alapjogi rendszerének.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának svájci, majd következő elnökségei[40] a 2010. februári interlakeni miniszteri konferencián elfogadott nyilatkozatnak és akciótervnek megfelelően igyekeztek eljárni és ütemesen próbáltak haladni az ott meghatározott úton.[41]
Az interlakeni deklarációban az Európa Tanács tagállamai kihangsúlyozták többek között a strasbourgi bíróság előtt indítható egyéni panaszok jelentőségét, az ítélkezési gyakorlat világos és egyértelmű voltának szükségességét. A nyilatkozat arra biztatta a Bíróságot, hogy a beérkező kérelmek és folyamatba tett ügyek elfogadhatóságát egységes szempontok szerint és szigorúan vizsgálja, és használjon ki minden olyan eljárásjogi lehetőséget, amellyel a kérelmek ismétlődése, párhuzamossága megakadályozható, illetve kezelhető. A szerződő államokat pedig arra szólította fel, hogy az ítéleteket mindig teljes egészében, hatékonyan és gyorsan hajtsák végre, továbbá leszögezte a deklaráció szövege, hogy az ítéletek végrehajtását ellenőrző rendszer effektivitását növelni kell. Hangsúlyozta a Bíróság pártatlanságának és minőségi munkájának szükségességét, valamint a bírói függetlenség tiszteletben tartásának követelményét.[42] A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv körül kialakult orosz politikai célzatú huzavona tanulságaként - bár ezt így közvetlenül természetesen nem említi a szöveg - a nyilatkozat kívánatosnak nevezte az Egyezmény - fő-
5/6
ként szervezeti kérdésekben - szükségessé váló jövőbeli módosításának egyszerűsítését.
Az interlakeni miniszteri konferencia a deklarációhoz politikai iránymutatásként akciótervet is csatolt - ebben részletes, hét pontból álló intézkedési csomagot határozott meg az alábbi tárgykörökhöz: az egyéni panaszhoz való jog, az Egyezmény alkalmazása nemzeti szinten, szűrőrendszer (filtering mechanism) működtetése az eljárás során, a párhuzamos, illetve ismétlődő kérelmek (repetitive applications) nagy számának visszaszorítása például egyoldalú nyilatkozatok vagy békés rendezés kialakítása révén. Ez utóbbi intézkedési csomagot az akcióterv egyértelműen a szerződő államok és a Miniszteri Bizottság együttes feladatává tette. Külön pontban rendelkezett az akcióterv a Bíróságról, azon belül is a bírák szakmai hozzáértésének kérdéséről, azt sugallva, hogy e követelményre a korábbiaknál lényegesen nagyobb hangsúlyt kell fektetni a bírák jelölésénél és választásánál egyaránt - ez az igény az ukrán bíró választásánál vált különösen súlyos kérdéssé.[43] Ugyanitt tért ki az akcióterv a Bíróság adminisztratív, még inkább pénzügyi önállóságának szükségességére. Az akcióterv utolsó pontja az Egyezmény egyszerűsített módosítási eljárására tett javaslatot - például azzal, hogy újabb kiegészítő jegyzőkönyvbe foglalta a Bíróság alapszabályát, így a jövőben szükségessé váló szervezeti kérdéseket érintő módosításokat egyszerűbben és gyorsabban lehet majd elfogadtatni.
A miniszteri konferencia az akcióterv végrehajtására végül lépcsőzetesen egymásra épülő határidőket is rögzített: 2011. június-2012. június közötti, majd 2015-2019 közötti periódusokat jelölt meg, és kihangsúlyozta a megfelelő szakmai szervezetek bevonásának szükségességét.
A svájci kormánynak sikerült az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában viselt elnöksége idején, 2010 februárjában megszervezett interlakeni konferencián az évek óta húzódó bírósági reform ügyében áttörést elérnie, és sikerült a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyvvel szembeni orosz obstrukciós politikát is leküzdenie, így megnyílt az út a Bíróság valódi szerkezeti és eljárási reformja előtt. A török elnökség idején, 2011 áprilisában, újabb magas szintű miniszteri találkozóra került sor Izmirben, ahol az elindított reformlépésekkel kapcsolatos előkészítő munkák állapotáról számoltak be a török kormány előterjesztése nyomán. Érdemét tekintve új elemeket az izmiri konferencia nem hozott, de a kiadott nyilatkozat arról tanúskodik, hogy a reformlendület tart és halad, a korábban elhatározott tennivalókat a felek megerősítették.[44] A nemzeti bíróságok által a Bíróságtól kérhető, nem kötelező tanácsadó vélemény lehetőségét azonban ekkor erősítették meg a szerződő felek képviselői, amely a későbbi fakultatív jegyzőkönyv tárgyát képezi.[45]
A brightoni nyilatkozat a brit kormány kezdeményezésének terméke. A 2011. november és 2012. május közötti időszakban, elnökségének prioritásaként az Egyesült Királyság a Bíróság reformjának minden részletre kiterjedő vizsgálatát jelölte meg. Minden addig felmerült kérdés megvitatását, elfogadását vagy elvetését tűzte célul, teljes diplomáciai súlyát latba vetette annak érdekében, hogy a negyvenhét tagállam kormányát állásfoglalásra késztesse: a felmerült reformlépések közül melyeket támogatják és melyeket nem - mindezt annak érdekében, hogy a Bíróság működésének további elbizonytalanodása, az Egyezményben foglalt jogok további eróziója megelőzhető legyen.[46]
A 2012. április 20-án egyhangúlag elfogadott brightoni nyilatkozat[47] korszakváltást készít elő: a nyilatkozat alapján a Miniszteri Bizottság 2012. május 23-án kibocsátotta határozatát, amelynek végrehajtása jelenleg is zajlik. A brightoni nyilatkozat részletesen felsorolja mindazokat a kötelezettségeket, amelyek címzettjei az Egyezmény részes államai, az Európa Tanács mint nemzetközi szervezet valamint maga az Emberi Jogok Európai Bírósága. Ez a határozat[48] önmagában különösebb értékkel nem bír: nem tesz mást, mint ráépül a brightoni nyilatkozat megállapításaira, kiemeli a teendők időbeli beosztását és megbízza az Emberi Jogok Irányító Bizottságát (a továbbiakban: CDDH) a további teendők koordinálásával.
A nyilatkozat összesen 39 pontja új tartalmi elemet - a reformfolyamat korábbi időszakaiban felvetett kérdésekhez képest - nem fogalmaz meg, legfőbb célkitűzése továbbra is elsősorban eljárásjogi jellegű: az elviselhetetlenné vált ügytömeg kezelésének megkönnyítése. Új lendületet hozott azonban a reformfolyamatba a brit kormány által kezdeményezett aktív fellépés, a szerződő államok kormányainak tevőleges magatartásra való serkentése, a halogató kormányzati magatartás helyett egy időben átlátható, ütemes reformfolyamat véghezvitele. A brightoni nyilatkozat a Bíróságot és a bírákat is emlékeztetni kívánja saját felelősségükre: a szubszidiaritás elvére (a nemzeti bíróságok és a strasbourgi jogorvoslati rendszer között az előbbi javára), konkrét ügyekben a tagállami mérlegelési hatáskör tiszteletben tartására (margin of appreciation), saját hatásköre túlzott kiterjesztése kapcsán önmérséklet tanúsítására, valamint az ítéletek alaposabb, körültekintőbb indokolására.
Az alábbiakban sorra vesszük a nyilatkozat megállapításait.
A bevezető (1-6. pont) rögzíti, hogy az államok szuverén egyenlőségének elve, valamint a szubszidiaritás elvének együttes betartása mellett a szerződő államok és az Emberi Jogok Európai Bírósága közös felelősséget viselnek az Egyezmény hatékony érvényesüléséért. Ezzel
6/7
együtt, ha a Bíróság megállapítja az Egyezmény megsértését, az államok kötelesek a végleges ítéletet tiszteletben tartani ("State Parties must abide by the final judgment of the Court" - 3. pont). A megalapozott, elfogadható egyéni panaszok számának növekedése a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyvön túlmutató intézkedéseket követel meg.
Az Egyezmény tagállami szinten való hatékony alkalmazása érdekében teendő legfontosabb intézkedések (7-9. pont) között különösen az alábbiak érdemelnek említést:
- a belső jogalkotási és mindennemű politikai tevékenység álljon összhangban az Egyezmény által képviselt védelem szintjével, ideértve a nemzeti parlamentek tájékoztatását az eléjük kerülő jogszabálytervezetek és az Egyezmény koherenciájáról;
- új jogorvoslati eljárások bevezetése a belső jogban, amennyiben ezek szükségesek az Egyezmény sérelmét jelentő helyzetek tisztázására;
- a tagállamoktól elvárható, hogy tegyenek meg mindent annak érdekében, hogy a nemzeti bíróságok az Egyezmény elveivel és a Bíróság gyakorlatával összhangban járjanak el;
- kívánatos a bírák, ügyészek és ügyvédek továbbképzése;
- hasonlóképpen szükséges a strasbourgi ítéletek és határozatok lefordítása a szerződő államok saját nyelveire.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága és a szerződő államok intézményei, hatóságai közötti viszonyrendszerre vonatkozóan (10-12. pont) a brightoni nyilatkozat szükségesnek ítéli a szubszidiaritás, valamint a mérlegelési hatáskör elvének rögzítését az Egyezmény preambulumában. A két elvet a Bíróság által kialakított tartalommal kell beemelni a preambulum szövegébe - a nyilatkozat határidőt is tűz: 2013 végéig meg kell alkotni a módosítást lehetővé tevő kiegészítést.[49]
Az egyéni panaszok (13-15. pont) benyújtására nyitva álló határidőt a jelenlegi hat hónapról négy hónapra kell csökkenteni. A nyilatkozat felszólítja a Bíróságot arra, hogy az elfogadhatósági kritériumokat határozottabban és előreláthatóbban alkalmazza, és minősítse az egyéni panaszokat elfogadhatatlannak olyan esetekben, amikor a nemzeti bíróságok a Bíróság kialakult és rögzült gyakorlatával összhangban, azt megfelelően figyelembe véve járnak el - kivéve természetesen, ha a Bíróság az Egyezmény súlyos sérelmét véli felfedezni a kérelemben. A nyilatkozat felhívja továbbá a Bíróságot arra, hogy a panaszostól követelje meg a Bíróság az Egyezményre való hivatkozást már a nemzeti bíróság előtti eljárásban, és a jövőben tekintse az ilyen hivatkozás megtörténtét elfogadhatósági kritériumnak.
Az egyéni panaszok elbírálásának gyorsítása érdekében (16-20. pont) a nyilatkozat felszólítja a szerződő államokat, hogy ideiglenesen bírákat és magasan képzett jogászokat rendeljenek ki a Bíróság Hivatalához - főként az egyesbírák működését segítendő. A nyilatkozat külön kiemeli és üdvözli a Bíróság ismétlődő ügyek kezelésére kialakított eljárását (pilot judgment) és biztatja annak további folytatására. A magas ügyteher kezelésének gyorsítására a nyilatkozat elismeri a Bíróság létszámának jövőbeli esetleges növelését: jelenleg az Egyezmény 20. cikke értelmében az egy tagállam egy bíró elv a szabály. A későbbiekben szükségessé válhat más (rövidebb) hivatali időre, eltérő feladatkörrel felruházott bírák kinevezése is.
A Bíróság tekintélyét és hitelét (21-25. pont) nagymértékben meghatározza bíráinak és határozatainak szakmai minősége, színvonala. Ezért a nyilatkozat a szerződő feleket emlékezteti a háromfős jelölőlistákon szerepeltetett személyekkel szembeni elvárásokra: elvárható, hogy kizárólag magasan kvalifikált személyeket ajánljanak a bírói poszt betöltésére a Parlamenti Közgyűlésnek.[50] A bírói tisztség betöltésének felső korhatárát 70 évről 74 évre kívánják emelni. A brightoni konferencia résztvevői külön kiemelik a Bíróság Hivatalában tevékenykedő jogászok munkáját, amellyel nagymértékben hozzájárulnak a Bíróság eredményes működéséhez. A nyilatkozat emlékeztet a jogbiztonság fontosságára, és arra hívja fel a Bíróságot, hogy joggyakorlatán csak feltétlenül szükséges esetben változtasson. A Nagykamara szerepét - a joggyakorlat koherenciájának megőrzése érdekében - erősíteni kívánja a nyilatkozat: a Nagykamarának történő hatáskörátadás (Egyezmény 30. cikk) esetén a hétfős Kamara ilyen irányú döntését a jövőben egyik fél sem akadályozhatja majd meg.
A Bíróság ítéleteinek végrehajtását (26-29. pont) a Miniszteri Bizottság köteles a jövőben határozottabban figyelemmel kísérni és határozottabban követelni az elmarasztalt szerződő féltől, továbbá a nemzeti parlamenteket fel kell hatalmazni arra, hogy kontrollálhassák a Bíróság ítéleteinek végrehajtása érdekében tett nemzeti intézkedéseket. Ezért a nyilatkozat arra biztatja a szerződő feleket, hogy tegyenek meg mindent és hozzanak meg minden szükséges intézkedést, amely a Bíróság határozatainak hatékony tagállami alkalmazásához nélkülözhetetlen.
A Bíróság kulcsszerepének megtartása, és mint az "ordre public européen"[51] őrzőjének jövőbeli megerősítése érdekében (30-35. pont) elemzéseket és értékeléseket kell készíteni 2015 végéig a Bíróság tevékenységéről külső szakértők és kutatói hálózatok bevonásával.
A záró rendelkezések körében (36-39. pont) a nyilatkozat megelégedéssel veszi tudomásul, hogy az Európai Unió csatlakozásának folyamata a végéhez közeledik és szorgalmazza a gyors befejezést. Szorgalmazza egyúttal az Egyezmény egyszerűsített módosítási formáinak kidolgozását. A nyilatkozat végül felhívja a Bíróságot és a Miniszteri Bizottságot, hogy mérjék fel - a szükséges költségvetési óvatosságra is figyelemmel - a brightoni nyilatkozat végrehajtásával és megvalósításával összefüggő finanszírozási igényeket.
7/8
A brightoni nyilatkozat és a nyomában kibocsátott 2012. május 23-i miniszteri bizottsági határozat[52] 6. pontja az Európa Tanács Emberi Jogok Irányító Bizottságát (a továbbiakban: CDDH) konkrét, időpontokhoz kötött feladatokkal bízta meg - a határozott, operatív lépések meg is hozták eddig a kívánt eredményt. Rövid távú, középtávú, valamint hosszabb távon teljesítendő feladatokról van szó.
Rövid távon a CDDH 2013. április 15-ig három feladatot köteles teljesíteni: készítse elő az Egyezmény újabb (15.) kiegészítő jegyzőkönyvét, dolgozza ki egy (16.) fakultatív jegyzőkönyv szövegét és nyújtson be egy javaslatot az ismétlődő ügyek kezelésére kialakított eljárással kapcsolatban.
A 15. Kiegészítő Jegyzőkönyvnek rendelkeznie kell - a CDDH-nak adott felhatalmazás alapján - az alábbiakról:
- az Egyezmény preambulumába be kell építeni a szubszidiaritás és a tagállami mérlegelési hatáskör elvét úgy, ahogyan az a Bíróság gyakorlatában kialakult;
- az egyéni panaszok benyújtására nyitva álló, jelenleg az Egyezmény 35. cikk (1) bekezdése szerinti hat hónapos határidőt négy hónapra kell csökkenteni;
- a Kamarától a Nagykamarához történő hatáskörátadás ellen egyik fél (sem az érintett állam, sem pedig a panaszos) se élhessen ellentmondással: az Egyezmény jelenlegi 30. cikkének erre utaló szövegét törölni kell;
- az Egyezmény 23. cikkében a bírák hivatali idejével kapcsolatos életkori szabályt módosítani kell: csak olyan személy választható, aki hivatalba lépésekor még nem töltötte be a 65. életévét - ebből következően és a kilencéves hivatali időre tekintettel a hivatalviselés lehetősége a bírák 74. életévéig tarthat.
A CDDH szövegező bizottsága (Drafting Group 'B') már a 2012. szeptember 12-14. közötti strasbourgi ülésén megtartotta első találkozóját és előterjesztette a 15. Kiegészítő Jegyzőkönyv szövegtervezetét,[53] amely hűen követi és tartalmát tekintve is megfelel a brightoni nyilatkozatban megfogalmazott követelményeknek. A tervezethez 2013 elején a Miniszteri Bizottság felkérésére a Bíróság is készített egy véleményt,[54] amelyben megelégedéssel veszi tudomásul a változtatásokat - különösen pedig egyetértését fejezi ki a preambulumba kerülő kiegészítésekkel (szubszidiaritás, margin of appreciation) kapcsolatos saját gyakorlatára való utalással. A 15. Kiegészítő Jegyzőkönyv szövege várhatóan aláírásra készen lesz a kitűzött határidőig.
A CDDH másik, szintén 2013. április közepéig teljesítendő feladata egy fakultatív jegyzőkönyv kidolgozása, amelynek értelmében a jegyzőkönyvet aláíró szerződő állam felsőbíróságai a Bíróságtól egy nem kötelező tanácsadó véleményt kérhetnek az Egyezménnyel és kiegészítő jegyzőkönyveivel kapcsolatos elvi kérdésről. A 16. (fakultatív) Kiegészítő Jegyzőkönyv szövege és magyarázó jelentésének elkészítése várhatóan szintén határidőre elkészül.[55]
Harmadik feladatként a fent jelzett határidőig a CDDH állásfoglalást köteles készíteni arról, hogy a Bíróság egyes ismétlődő ügyekben kibocsátott ítéletei (pilot judgment) ugyanazon állammal szemben benyújtott ugyanazon tényállási feltételek melletti panaszokra automatikusan alkalmazhatóak legyenek-e vagy sem.
2013. október 15. a miniszteri határozat alapján a következő határidő a CDDH számára: a belső jogorvoslati lehetőségek kimerítésével kapcsolatban kialakult gyakorlatról egy útmutatót valamint egy eszköztárat, listát kell készítenie a szerződő államok hivatalnokai számára, amelyből ez utóbbiak arról tájékozódhatnak, hogy az Egyezmény alkalmazása számukra milyen kötelezettségekkel jár.
A középtávon, 2013. október 15-ig teljesítendő további feladat szerint a CDDH-nak állásfoglalást kell készítenie a nagyszámú ismétlődő ügy hatékony kezeléséről és lehetséges megelőzéséről, beleértve annak tisztázását is, hogy a hosszú átfutási idő rövidítése érdekében szükséges-e újabb, pótlólag megválasztandó bírák kinevezése.[56]
A bírák választási eljárásával kapcsolatban a jelzett 2013. októberi határidőig a CDDH köteles állásfoglalást kialakítani. Vezérlő elv a jelöltek kimagasló szakmai felkészültsége és a Bíróság minőségi ítélkezésének elősegítése. Ezért a CDDH-t a Miniszteri Bizottság - a brightoni elhatározással összhangban - felkérte arra, hogy a bírójelölteket értékelő, és a Miniszteri Bizottság által korábban kijelölt minősítő bizottság[57] megújítására és kialakítására tegyen új javaslatot.
Igen figyelemreméltó a 2013 októberéig teljesítendő további feladat: a CDDH készítsen állásfoglalást és tegyen javaslatot a Bíróság ítéletét határidőre nem teljesítő tagállammal szembeni hatékonyabb fellépésre, a brightoni nyilatkozat 29. d. pontjával összhangban. Tulajdonképpen megfelelő kényszerítő erejű intézkedés bevezetésére kell javaslatot készítenie.
A CDDH hosszú távon teljesítendő feladata - 2015. március 15-ig - további állásfoglalások és javaslatok elkészítése a Miniszteri Bizottság számára: a Bíróság jövőbeli szerepéről az Egyezmény autentikus értelmezése során, az Egyezmény újabb módosításáról az ügyteher további csökkentése érdekében, az Egyezmény 41. cikkének, az igazságos elégtétel kérdésének újratárgyalása.
A Miniszteri Bizottság 2012. május 23-i határozatának 8. pontja felszólítja az Európa Tanács főtitkárát, hogy a felhalmozódott, elintézetlen ügyek minél gyorsabb kezeléséhez szükséges pénzügyi források megszerzése érdekében nyisson egy külön számlát. E számla használatának szabályait alakítsa ki. Megjegyzendő, hogy maga a Bíróság is kitér már 2012. októberi közleményében erre a lehetőségre, jelezve, hogy a szerző-
8/9
dő államok önkéntes hozzájárulását szívesen fogadja a hátralékos ügyek intézéséhez szükséges költségek fedezésére, és szükség esetén attól sem riad vissza, hogy külső forrásokat keressen, akár a magánszektorból is.[58]
A Bíróság ítélkezési gyakorlatának minőségét befolyásoló számos tényező közül jelen tanulmány azokról kívánt áttekintést adni, amelyek a korábban azonosított problémák, elvi jellegű és technikai természetű kérdések megoldására születtek az elmúlt egy évtizedben az Egyezmény és a Bíróság történetében. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának valódi célját az Interlaken - Izmir - Brighton reformfolyamat elindításával a szerződő államok valóban szolgálni kívánják. A tervezett és részben már bevezetett változások minden jel szerint képesek lesznek arra, hogy ne engedjék az Egyezményt és a Bíróságot, ezt a példa nélküli emberi jogvédelmi mechanizmust saját sikerének áldozatává válni. A reform konkrét lépésein túl, azok mögött pedig néhány olyan kérdés húzódik meg, amelyek mélyebb vizsgálata újabb tanulmányt érdemel. A Bíróság tagjainak választási eljárása sokat elárulhat a szerződő államok hozzáállásáról, őszinte jogkövetéséről. Ugyanígy a Bíróság szerepfelfogásának változása mélyen érinti a szerződő államok szuverenitásértelmezését: a szubszidiaritás kontra evolutív, illetve dinamikus jogértelmezés vitája külön figyelmet érdemel. Az "equivalent protection", vagyis a Bosphorus-formula alkalmazása az előbbi hárommal együtt mind olyan témák, amelyek napirenden lévő dogmatikai kérdéseket vetnek fel. Felerősíti e vitákat az Európai Uniónak az Egyezményhez való csatlakozásával együtt járó, és a jogalkalmazókban egyre gyakrabban felmerülő elméleti és eljárásjogi természetű tanácstalanság. Jelen tanulmány is, hasonlóan a tárgyalt reformfolyamat eddigi történéseivel, nyitott végű egyenlet, folytatás következik. ■
JEGYZETEK
1 Lamm Vanda: A nemzetközi bíráskodás kilenc évtizede. Jog-Állam-Politika 2011. Különszám - Symposium Iubilaei Facultatis Iaurinensis 137-154. o.
2 Lamm: i. m. 140. és köv. o.
3 Armin von Bogdandy - Ingo Venzke: Zur Herrschaft internationaler Gerichte: Eine Untersuchung internationaler öffentlicher Gewalt und ihrer demokratischen Rechtfertigung. ZaöRV 2010. 70. sz. 16. o.
4 A Sir Nicolas Bratza brit elnököt váltó, luxembourgi származású új elnök megbízása 2012. november 1-jétől három évre szól.
5 Az évnyitó beszéd 2013. január 25. napján hangzott el: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/CED6D21C-629F-456B-AA7C-C7C1E6E6238E/0/Audience_solennelle_Court_EN.pdf (2013.02.15.)
6 A Bíróság a Hirst No. 2 v. The United Kingdom [GC], no. 74025/01, ECHR 2005-IX ügyben 2005. október 6-án meghozott ítéletében a szabadságvesztés büntetésüket töltő elítéltek szavazati jogtól való általános megfosztását mondta ki az Egyezményhez csatolt Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikkével ellentétesnek. A döntés nyomán a brit belpolitikában egyébként is egymásnak feszülő pártpolitikai érdekek közös célpontjává vált a strasbourgi testület. A többéves huzavona 2010-2011 fordulójára eszkalálódott: egy újabb ítélet hatására (Greens and M.T. v. the United Kingdom, nos. 60041/08 & 60054/08, 2010. november 23.) a brit kormány nehéz szívvel ugyan, de rászánta magát a szükséges jogszabály-módosításra, amit azonban a brit parlament leszavazott.
7 A típusügyek kezelésének technikája 2011. február 21-től képezi részét a Bíróság eljárási rendjének. L. Rule 61 of the Rules of Court; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/853E5F72-020B-4C47-B19F-F269B05D3F70/0/Article_61_Pilot_judgment_procedure.pdf (2013.02.15.)
8 Erről részletesebben Szalayné Sándor Erzsébet: Új távlatok az európai alapjogvédelemben. Hatályba lépett az Egyezmény 14. Kiegészítő Jegyzőkönyve. Közjogi Szemle 2010. 3. sz. 33-34. o.
9 Pl. Leo Zwaak: Az Európai Emberi Jogi Bíróság felülvizsgálati eljárásának reformjáról. Fundamentum 1998. 4. sz. 10-15. o.; Nagy Gábor: A strasbourgi bíróság újabb szervezeti és eljárási reformja. Acta Humana 2004. 3. sz. 104-109. o.; Weller Mónika: Az európai emberi jogi rendszer reformja: egy újabb elfogadhatósági kritérium. Acta Humana 2004. 4. sz. 78-88. o.; Szalayné: i. m. 34. o., további külföldi szakirodalmi hivatkozásokkal.
10 L. a Hirst és a Green-ügy kapcsán fentebb (6. jegyzet) említett konfliktust.
11 Securing the long-term effectiveness of the supervisory mechanism of the European Convention on Human Rights. 122nd Session of the Committee of Ministers, Strasbourg, 23 May 2012. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1942609&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 (2013.02.15.)
12 Az adatokat a Bíróság honlapján 2012. október 16-án közzétett jegyzék tartalmazza. L. The Interlaken Process and the Court. Letölthető: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/90A252A0-852E-4C0D-91F4-AAE46AC0216C/0/INTERLAKEN_Processus_d_Interlaken_et_la_Cour_EN.pdf (2013.02.15.)
13 A típusügyek kezelésének technikája 2011. február 21-től képezi részét a Bíróság írott eljárási rendjének. L. Rule 61 of the Rules of Court; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/853E5F72-020B-4C47-B19F-F269B05D3F70/0/Article_61_Pilot_judgment_procedure.pdf (2013.02.15.).
A jelen kézirat lezárásának pillanatában elérhető legfrissebb adatok 2012. október 1-jei állapotot tükröznek. L. The Interlaken Process and the Court. Letölthető: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/90A252A0-852E-4C0D-91F4-AAE46AC0216C/0/INTERLAKEN_Processus_d_Interlaken_et_la_Cour_EN.pdf (2013.02.15.) L. még Marten Breuer: Zur Fortentwicklung der Piloturteilstechnik durch den EGMR. EuGRZ 2012. 1. és köv. o.
14 Az adatok a fentiekben idézett jegyzékből valók. L. 13. jegyzet.
15 2012. október 1-jéig öt típusügyben született döntés, és egyre gyakrabban kerül rá sor. L. a Bíróság fentebb idézett jegyzékének 10. o.
16 A Bíróság honlapján 2013 januárjában közzétett lista: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/61CA1D79-DB68-4EF3-A8F8-FF6F5D3B3BB0/0/FICHES_Arrets_pilotes_EN.pdf (2013.02.15.)
17 L. 2011. évi CLXVII. törvény a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról. Az egyéni panaszosok lényegében az Egyezményhez csatolt Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkének (tulajdon védelme), valamint az Egyezmény 14. cikkének (megkülönböztetés tilalma) megsértésére hivatkoztak.
18 Már 2012. január elején a Bíróság hivatalvezetője kibocsátott egy sajtóközleményt, amelyben vázolta a jogviták alapját képező típustényállást, és a hatékony elbírálás érdekében felhívta az érintett egyéni panaszosokat tömörítő szakszervezeteket és képviseleti szerveződéseket, hogy csoportos kérelmek formájában nyújtsák be újból a panaszokat, az érintett személyek szükséges adatait tartalmazó mellékletekkel kiegészítve. L. European Court Registrar calls for special measures to deal with influx of Hungarian pension cases. L. ECHR 009(2011): http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng-press/pages/search.aspx?i=003-3802798-4357228#{%22itemid%22:[%22003-3802798-4357228%22]} (2013.02.15.)
19 Marc Bossuyt: Should the Strasbourg Court exercise more self-restraint? On the extension of the jurisdiction of the European Court of Human Rights to social security regulations. Human Rights Law Journal 2007. 321. és köv. o.
20 Norbert Paul Engel: Status, Ausstattung und Personalhoheit des Inter-Amerikanischen und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Facetten und Wirkungen des institutionellen Rahmens. EuGRZ 2003. 122. o. Az aktuális helyzet részletesebb kifejtését l. Szalayné: i. m. 35-36. o.
21 A többi jegyzőkönyv vagy hatályát vesztette, vagy pedig tárgytalanná vált. L. a Magyar Közlöny 2005/152. (XI. 23.) számában közzétett 2005. évi CXXIV. törvény szövege alapján rendelkezésre álló, nem hivatalos magyar nyelvű szöveget. 2010. júniusi dátummal az Európai Emberi Jogi Bíróság Hivatala is közli a magyar szöveget (http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Translations/Translations_hun.htm). Az Egyezmény és jegyzőkönyvei aláírásának és megerősítésének állapota megtekinthető a http://conventions.coe.int weboldalon.
22 L. Luzius Wildhaber: Ein Überdenken des Zustands und der Zukunft des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. EuGRZ 2009. 553. o.
23 Helen Keller - Alec Stone Sweet (szerk.): A Europe of Rights. The Impact of the ECHR on National Legal Systems 2008. 3. o. Idézi: Wildhaber: i. m. 553. o.
24 A jelen tanulmány 3.1. és 3.2. pontja a szerző korábban közzétett tanulmánya II. és IV. pontjának továbbfejlesztett változata. L. Szalayné: i. m. 34. és 35-36. o.
25 A 2000-2004 közötti előkészítő időszak kronológiáját l. Explanatory Report (II.) to the Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/194.htm (2010.07.06.)
26 Az orosz hozzáállásról, a duma döntése körüli dokumentumok értékeléséről az Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ) 2007, 507. és következő oldalain olvashatunk, illetve ugyanitt a források német nyelvű változata is elérhető.
27 L. Agreement of Madrid of 12 May 2009, Detailed modalities for the provisional application of certain provisions of Protocol No. 14 to the European Convention on Human Rights, as they appear in document Doc CM (2009)71 rev2. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/194-1.htm (2010.07.11.)
28 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről.
29 Az aláírásról és hatálybalépésről szóló listát l. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/194-1.htm (2010.07.11.)
30 L. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration and Action Plan. 19. February 2010. Forrás:http://www.coe.int/t/dc/files/events/2010_interlaken_conf/default_de.asp (2010.07.11.). A macedón elnökség prioritásai között első helyen szintén olvasható az új szerkezetben megvalósítandó alapjogvédelem Interlakenben meghatározott lépéseivel kapcsolatos kötelezettségvállalás http://www.coe-chairmanship.mk/ (2010.07.11.).
31 L. Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention, CETS No. 194. http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Basic+Texts/The+Convention+and+additional+protocols/Protocol+No.+14/
32 Az előkészítő időszak közel négy éve alatt megszületett javaslatokat, figyelembe veendő összefüggéseket, előterjesztéseket részletesen elemzi a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyvhöz 2009 tavaszán kiadott értelmező jelentés I. és II. pontja. L. Explanatory Report to the Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention. Forrás: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/194.htm (2010.07.06.)
33 Részletes elemezését l. Explanatory Report III. és IV. pontjában - forrás: l. mint fent.
34 A 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv és magyarázó jelentésének részletes elemzését, valamint a jelzett civil szervezetek állásfoglalását az elfogadhatóság tekintetében még a hatálybalépést megelőző időszakból l. Weller Mónika: Az európai emberi jogi rendszer reformja: egy új elfogadhatósági kritérium. Acta Humana 2004. 4. sz. 78-88. o.
35 A "jelentős hátrány" kritériumának bírósági gyakorlatban való megjelenését, előzményeit elemzi Szemesi Sándor: Egy új elfogadhatósági kritérium - a jelentős hátrány vizsgálata az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatában. Pro Futuro 2011. 1. sz. 131-138. o.
36 L. Resolution CM/Res (2009) 5. A határozatot a Miniszteri Bizottság 2009. október 1-jei hatállyal fogadta el. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1508697&Site=CM (2010.08.13.)
37 Betegség esetén a régi rendszer szerint a bírák négy nap betegség után 10%-kal, három hónap betegség után 50% -kal kevesebb juttatást kaptak, hat hónapnyi betegség után pedig megszűnt a juttatásuk.
38 Az Európa Tanács tagállamai is felismerték ezt a helyzetet, és a 14. Kiegészítő Jegyzőkönyv szellemében az interlakeni miniszteri konferencia E.8.b) pontjában írtak szerint határozott. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration and Action Plan. 19. February 2010.
http://www.coe.int/t/dc/files/events/2010_interlaken_conf/default_de.asp
39 Az előző években az Európa Tanács hivatalnokaival folytatott személyes beszélgetésben számos esetben elhangzottak hasonló panaszok. A Bíróság adminisztratív önállóságáról és forrásszerzési stratégiáiról részletesebben szól a Bíróság által 2012. 10. 16-án kiadott közlemény. L. The Interlaken Process and the Court. 3-4. o. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/90A252A0-852E-4C0D-91F4-AAE46AC0216C/0/INTERLAKEN_Processus_d_Interlaken_et_la_Cour_EN.pdf (2013.02.15.)
40 Az elnökségek felsorolását és prioritásaikat l. http://www.coe.int/t/cm/Home_en.asp (2013.02.15.)
41 L. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Interlaken Declaration and Action Plan. 19. February 2010. http://www.coe.int/t/dc/files/events/2010_interlaken_conf/default_de.asp (2010.07.11.). A macedón elnökség prioritásai között első helyen szintén olvasható az új szerkezetben megvalósítandó alapjogvédelem Interlakenben meghatározott lépéseivel kapcsolatos kötelezettségvállalás. http://www.coe-chairmanship.mk/ (2010.07.11.).
42 L. fent jelzett Interlaken Declaration (1)-(11)-ig terjedő pontjait.
43 A szakmai körökben is visszhangot kiváltó és erős megütközést keltő választási procedúra 2007 és 2010 között zajlott az ukrán állam által jelölt bírák személye körül. Egyértelműen ukrán belpolitikai harcokat tükröző, többször módosított, háromfős jelöltlistáról végül az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az ukrán elnök taktikázásának véget vetve 2010. április 27-én határozott többséggel megválasztotta a szakmai szempontból legkevésbé alkalmas személyt - jobb híján. http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID=5477 (2010.07.11.)
44 L. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Izmir Declaration, Izmir, Turkey, 26-27 April 2011. www.coe.int/izmir
45 L. Izmir Declaration, fent 4. o.
46 A korábbiakban említettek szerint (7. jegyzet) ezt az alkalmat a brit kormányfő arra is ki akarta használni, hogy a Bíróság hatásköreit korlátozza, főként az elfogadhatóság okainak szűkítésével és a tagállami mérlegelési jogkör bővítésével. Ezzel szemben azonban számos civil szervezet is felemelte a hangját. A próbálkozás azonban nem járt sikerrel - a szerződő államok kifejezett álláspontja, és különösen Sir Nicolas Bratza, a Bíróság akkori, brit származású elnökének erélyes közbelépésének köszönhetően. Brightonban elhangzott beszéde angolul: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/8D587AC3-7723-4DB2-B86F-01F32C7CBC24/0/2012_BRIGHTON_Discours_Bratza_EN.pdf (2013.02.15.) L. a tiltakozó 135 szervezet közös nyilatkozatát: Joint NGO input to the draft Brighton Declaration on the Future of the European Court of Human Rights. 20 March 2012. http://www.amnesty.org/en/library/asset/IOR61/005/2012/en/b721f975-c545-4087-90d8-4cbc1501a5d4/ior610052012en.pdf (2013.02.15.) Magyar szöveg: http://tasz.hu/files/tasz/imce/2011/az_emberi_jogok_vedelmenek_megerositese_europaban_nyilt_level.pdf
47 L. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Brighton Declaration, Birghton, UK, 19-20 April 2012. http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/The+Court/Reform+of+the+Court/Conferences/ (2013.02.15.)
48 Decision of the Committee of Ministers: Securing the long-term effectiveness of the supervisory mechanism of the European Convention on Human Rights. CM122 Session / 23 May 2012. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1943985&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 (2013.02.15.)
49 2012. szeptember 12-14. között Strasbourgban tartott szövegező bizottsági ülésen (CDDH Drafting Group ’B’) már bemutatta a 15. Kiegészítő Jegyzőkönyv szövegtervezetét. L. az interlakeni és a brightoni nyilatkozat által meghatározott menetrend szerint megtett lépéseket jelen tanulmány 3.7. pontban.
50 A bírák jelölésének előkészítéséhez a Miniszteri Bizottság, még a brightoni nyilatkozat elfogadása előtt - nem utolsósorban az előző évek nyilvánvaló hibás jelöléseiből okulva - 2012. március 29-én kiadott egy iránymutatást és magyarázó jelentést is. L. Guidelines of the Committee of Ministers on the selection of candidates for the post of judge at the European Court of Human Rights, CM(2012)40 final és Explanatory Memorandum CM(2012)40 addendum final.
51 Christian Tomuschat: Individueller Rechtsschutz: das Herzstück des "ordre public européen" nach der Europäischen Menschenrechtskonvention. EuGRZ 2003. 95. és köv. o.
52 Decision of the Committee of Ministers: Securing the long-term effectiveness of the supervisory mechanism of the European Convention on Human Rights. CM122 Session / 23 May 2012. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1943985&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 (2013.02.15.)
53 L. Meeting Report. CDDH Drafting Group ’B’ on the Reform of the Court (GT-GDR-B). 1st Meeting, Strasbourg, 14 September 2012. GT-GDR-B(2012)R1. http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/GT_GDR_B/GT-GDR-B%282012%29R1en_Rapport.pdf; GT-GDR-B(2012)R1 Addendum. http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/GT_GDR_B/GT-GDR-B%282012%29R1en_Addendum.pdf (2013.02.15.)
54 L. Opinion of the Court on Draft Protocol No. 15 to the European Convention on Human Rights. ECHR, adopted on 6 February 2013. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/58BF65B4-3124-4E7D-A09A-BCDC97CD8036/0/Court_Opinion_P15_EN.pdf (2013.02.15.)
55 Szoros ütemben követik egymást a CDDH bizottságainak ülései és előkészítő anyagainak tárgyalásai. L. pl. Draft Explanatory report to Protocol No. 16. DH-GDR(2012)020. http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR%282012%29020_Draft%20Explanatory%20Report_Protocol%20no%20%2016_ECHR%20%283%29.pdf (2013.02.15.)
56 L. ehhez némiképp kritikusan Marie-Louise Bemelmans-Videc rapporteur által a Parlamenti Közgyűlés 2012. januári ülésszakán előterjesztett jelentés 46-53. pontjait. (Guaranteeing the authority and effectiveness of the European Court of Human Rights. Document 12811) http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileId=12914&Language=EN (2013.02.15.)
57 Jean-Paul Costa, a Bíróság volt elnöke által 2010. december 8-án felkért minősítő bizottságnak hét tagja van, akik titkos eljárásban értékelik a jelölteket. A bírák választási eljárásáról l. Procedure for electing judges to the European Court of Human Rights. AS/Jur/Inf (2012) 02 rev4. 7 December 2012. http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2012/ajinfdoc02_2012.pdf (2013.02.15.)
58 L. The Interlaken process and the Court. 16.10.2012. 4. pont
Lábjegyzetek:
[1] Szalayné Sándor Erzsébet, egyetemi docens, PTE ÁJK
Visszaugrás
