1. Az utóbbi években publikált néhány tanulmányomban általános következtetéseket fogalmaztam meg az európai kontinentális alkotmányos jogállamok alaptörvényeiben többnyire megtalálható értékek fogalmára, jellemzőire és főbb csoportjaira vonatkozóan.[1] Megállapításaim az általános értéktan (axiológia) és az ágazati (pl. vallási, erkölcsi, jogi, művészeti, közgazdasági) értéktanok széles körben vallott tételeiből indultak ki és annak elemző bemutatására irányultak, hogy mely tárgyakat milyen tartalommal szabályozzák az említett alkotmányok és miben nyilvánul meg az általuk létesített, szolgált, illetve védett tárgyak, valamint a rájuk vonatkozó rendelkezések értékes volta.
Anélkül, hogy korábbi vizsgálataim változatos felfogásokat tükröző forrásait és a velük összefüggő elemzéseket részletesen felidézném, ehelyütt csak azokra az általam is képviselt felfogásokra utalok, amelyeket ebben a tanulmányomban is szemléleti keretként alkalmazok. Közülük elsődleges annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy mi minősül emberi szempontból értéknek, miben rejlik az alkotmányi értékek sajátossága, melyek az alkotmányi értékek jellegzetes rétegei és főbb csoportjai. E kérdésekre adott válaszok ismeretében törekszem rendszerezve megjelölni azokat az értékeket, amelyeket a magyar Alkotmány tartalmaz és azokat is, amelyek megítélésem szerint a hatályos alaptörvényből hiányoznak, illetve odaillenek.
Sokak által elfogadott axiológiai felfogás szerint értéknek az minősül, amit az értékelő alany annak tekint. Értékelő alany lehet bármely személy, emberi közösség, állami, nemzetközi, szupranacionális, egyházi, politikai, társadalmi szervezet, szerv vagy intézet. Az értékelés tárgya pedig bármi lehet. Az értékelhető tárgyak főbb csoportjaiként említhetjük a transzcendens lényeket és erőket, az univerzum élőlényeit és élettelen természeti tárgyait, az egyén és a közösség anyagi és szellemi alkotásait, a politikai, társadalmi, állami, egyházi, nemzetközi, szupranacionális szervezeteket, szerveket és intézményeket, az ember, a közösségek és az említett szervezeti alakzatok bizonyos megnyilvánulásait és tulajdonságait. Az emberi értékelés markáns kifejeződése a pozitív tartalmú értékítélet és az értékirányultság. Az előbbi inkább eseti megnyilvánulást, az utóbbi tudatosan választott, vagy anélkül - pl. szokás, általános elterjedtség alapján - kialakult, az ember szellemét, érzelmeit, akaratát, magatartását és felelősségét átható és nagyrészt meghatározó, tehát internalizálódott beállítottságot, értékszemléletet jelent. Valamely közösség egészét és tagjait jellemző, a közösség - vallási, politikai, művészeti stb. - beállítottságát kifejező és működését rendszeresen befolyásoló értékszemléletet interiorizálódott értékirányultságnak nevezzük. Mind az egyéni értékszemlélet, mind pedig a közösségi értékirányultság meghatározza a tevékenység, a magatartás, a viselkedés, az életvitel, a működés milyenségét, tehát szabályozó szerepet tölt be. Ezért állíthatjuk azt, hogy az internalizálódott egyéni értékszemlélet és az interiorizálódott közösségi értékirányultság szabályozó, normatív hatású. A tapasztalatok alapján az az állítás is megalapozott, hogy az emberi közösségek követésre, érvényesítésre, alkalmazásra irányuló, lényeges értékfelfogásaikat gyakran szabályzatokba, rendelkezésekbe foglalják. Az értékeket megállapító, szolgáló, védő vallási, erkölcsi, jogi és illemnormák ezáltal értékhordozó szerepet töltenek be és eme rendeltetésük révén maguk is értékesek lesznek, eszközértékké válnak.
A liberális és a szociális jogállamiságot követő harmadik fejlődési szakaszként funkcionáló európai kontinentális alkotmányos jogállam előzményei, kortársi meghatározói és sajátosságai köréből nem mellőzhetjük az alábbiak kiemelését. A jogállamiságnak erre a szakaszára is hatást gyakorolnak az európai civilizáció és kultúra alapozó előzményei: az ókori görög demokrácia és a római arisztokrácia kultúrájának összetevői, a zsidó-keresztény hitelvek és erkölcsi normák, a reneszánsz, a reformáció, a felvilágosodás, a szocialisztikus eszmék, a II. világháború tengernyi szenvedései és a totalitárius, autoritárius önkényuralmi rendszerek reflexeiként nemzetközi összefogással kimunkált demokratikus alapelvek, tilalmak és alapjogok. Ezekhez kapcsolódnak a posztmodernnek nevezett időszak sok meglepetést okozó, újszerű és természetesen lezártnak korántsem tekinthető olyan előnyös és hátrányos megnyilvánulásai, mint a tudományos-műszaki fejlődés, az egyéni és közösségi életvitel számos elemének egységesülése, a nagyrészt elektronikus nemzetközi, illetve multinacionális tőke- és pénzpiac befolyásának fokozódása, a vallási, etnikai, kulturális, gazdasági differenciálódás és integrálódás egyidejű elmélyülése. Mindezeket a folyamatokat alterálja és dra-
- 5/6 -
matizálja számos hagyományos és újszerű veszély. Közöttük különösen súlyosak az élővilágot és benne az embert fenyegető környezetszennyezés, a természeti és műszaki katasztrófák, a közlekedési akcidenciák, a gyógyítható és gyógyíthatatlan fertőző és más betegségek, a szervezett és egyéb bűnözés terjedése, a szenvedélybetegségek és az addiktív megnyilvánulások gyakorisága, a szegényedés, a munkanélküliség, az infláció stb. Ezek a folyton ismétlődő jelenségek sokak számára súlyos megrázkódtatást, tragédiát, kiábrándulást, kétségbeesést okoznak. Az országok és a nemzetközi társulások felelős szerveit és személyiségeit pedig arra sarkallják, hogy az újszerű feszültségek és nehézségek közepette is keressék a veszélyek ellensúlyozásának, az elszenvedett sérelmek orvoslásának és az emberiség haladásának, boldogulásának feltételeit, eszközeit és követési módozatait.
2. Az előzmények, a tradíciók és a változékony korszakmeghatározók, különösen az előbbiekre is reagáló európai integrációs mechanizmus korszerűsítésére irányuló törekvések figyelembevételével és a fejlett államok szaporodó és gazdagodó alkotmányi értékeinek hatására az új demokráciák alaptörvényei a liberális, a szociális és jóléti jogállam bizonyos túlhaladott értékeit mellőzik, másokat módosítva fenntartanak és mindezeket új értékekkel egészítik ki. Az 1989-ben a rendszerváltó politikai erők megállapodásával megalapozott és azóta többször módosított magyar Alkotmány megfelelő tartalmi kereteket állapított meg a végbement demokratikus átalakuláshoz és a jelenleg is folytatandó fejlesztésekhez. Az így kialakult alaptörvényi keretek összetevőinek tartalmi kiegészítését azonban számos körülmény indokolja. Ezek között szerepelnek a korábbi és az újabb nemzetközi jogi és szupranacionális normák, így különösen az Európai Unió alapításáról szóló Maastrichti Szerződés, az Amszterdami Szerződés, az Európai Közösség alapításáról rendelkező, módosított Szerződés, az EU alkotmánytervezetei, az EU-nak a Nizzai Csúcsértekezletén 2000. december 7-én elfogadott, december 18-án kihirdetett, de nem kötelező Alapjogi Kartája (a továbbiakban: Karta), a fejlett országok és az új demokráciák alkotmányainak korszerű megoldásai, az Emberi Jogok Európai (strasbourgi) Bíróságának és a Luxemburgban működő Európai Bíróságnak a tagállamokra kötelező ítéletei és értelmezései, a nemzeti alkotmánybíróságoknak, közöttük a magyar Alkotmánybíróságnak az alkotmányi értékek tartalmát részletesen kifejtő és egyre gazdagító, kötelező doktrínái.
Az alkotmányozó hatalom által megállapított alkotmányi értékeknek tárgyi minőségük alapján két átfogó rétege különböztethető meg. Az első réteget azok a fizikai létezők és eszmei adottságok alkotják, amelyek értékes voltát az alkotmányozó hatalom elismeri és fenntartásukat, szolgálatukat, tiszteletüket, védelmüket alkotmányos erővel elrendeli. Ilyen értékek például az emberi élet és méltóság, bizonyos védetté nyilvánított természeti tárgyak és emberi alkotások, nemzeti és etnikai kulturális hagyományok, az alkotmányban megjelölt állami szervek, egyházak, politikai pártok, társadalmi szervezetek, oktatási és egyéb intézetek, a közrend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs, valamint az alaptörvény által biztosított alapjogok és alapkötelességek. E teljességre nem törekvő felsorolás is érzékelteti, hogy az alkotmányi értékek körében nagy számban találhatók eleve létező, az alaptörvény által értékként elismert és védeni rendelt összetevők, valamint olyan elemek (pl. bizonyos szervezetek és szervek, valamint meghatározott alapjogok és alapkötelességek), amelyeket az alaptörvény létesít, illetve biztosít. Értéktani szempontból rendkívül izgalmas az a kérdés, hogy minek minősülnek azok az alkotmányi rendelkezések, amelyek az említett létezőket, adottságokat, minőségeket, jogosultságokat, kötelességeket fenntartandó, szolgálandó, óvandó értéknek nyilvánítják. Hangsúlyozom azt a megállapítást, hogy ezek az alkotmányi előírások mint eszközértékek, éppen a védett tárgyak szolgálata folytán maguk is értéknek tekintendők. Ennek alapján ezek az előírások alkotják az alkotmányi értékek második, ún. normatív rétegét.
Az alkotmányi értékek tárgyi és normatív rétege értékes voltának megállapítása után a magyar Alkotmányból megítélésem szerint jelenleg hiányzó és az alaptörvénybe illő, ezért általános vagy részleges alkotmányreform révén az alaptörvénybe felveendőnek ítélt értékeket - a már ott szereplőkkel összefüggésben szemlélve - hat csoportban törekszem áttekinteni. Ezek a csoportok a következők: 1) alkotmányi alapelvek, 2) alkotmányi tilalmak, 3) emberi és állampolgári alapjogok, 4) alapkötelességek, 5) államcélok és állami kötelességek, 6) egyéb alkotmányi értékek. Az alkotmányi értékek felsorolt csoportjainak közelebbi bemutatása előtt már ehelyütt kiemelem azokat az újabb fejlődési irányokat és vonásokat, amelyek az említett nemzetközi, szupranacionális és néhány nemzeti jogi alapdokumentumban élesen kidomborodnak.
a) Elsőként említem közülük a szociális érzékenységet, a szolidaritást és a társadalmi igazságosság igénylését a növekvő szociális feszültségek hatékony enyhítése érdekében. Hangsúlyozást nyer a hátrányos helyzetűek, a sérültek, a kirekedtek, illetve kirekesztettek, a hajléktalanok, a nincstelenek, a testi és szellemi fogyatékosok, a betegek, az öregek, a gyerekek, a fiatalok és a nők, a sajátos nemi orientációjúak, a különös genetikai adottságúak, az etnikai és
- 6/7 -
nyelvi kisebbségek tagjai sajátos jogainak meghatározása és egyenjogúságának garantálása, hátrányaik pozitív megkülönböztetéssel történő enyhítése. Az eltérő helyzetű emberek szükségleteinek differenciált jogi kezelése nyilvánul meg a fogyasztók és a különös szolgálatot teljesítők alapjogainak kimunkálására és meghatározására irányuló fellépésekben is. Erőteljes törekvés lett tehát az EU hatókörébe tartozó feladatok és problémák emberközpontú, polgárközeli kezelése, a hátrányos helyzetű közösségek és személyek sajátos nehézségeinek, gondjainak a körülményeket figyelembe vevő, differenciált gondozása. Mindez együtt szolgálja a fenntartható fejlődést, valamint az európai területi, társadalmi, gazdasági és szociális kohézió szilárdulását.
b) A 2001. szeptember 11-én elkövetett korszaknyitó terrorcselekmények és következményeik megerősítik az emberi életminőség oltalmára, a nemzetbiztonság, a közrend, a közbiztonság, a közegészség, az egészséges környezet védelmére vonatkozó anyagi, műszaki feltételek és kiterjedt jogi erőfeszítések fontosságát.
c) Markáns vonása az alkotmányi értékek fejlődési irányának az alaptörvénybe foglalt alapelvek, tilalmak, alapjogok és alapkötelességek erkölcsiesedése. A vallási és a szekularizált erkölcsök lazulásával, a súlyos visszaélésekkel, az emberi kapcsolatok eldurvulásával szemben nem folytatható hatékony küzdelem csupán a jellegzetes jogi eszközökkel. Mellőzhetetlen korszakunkban is az erkölcsi követelmények, szabályok, eszközök és felelősségi formák fejlesztése és alkalmazása, a közerkölcsök tiszteletben tartásának és a közszolgálati erkölcsi kódexek kidolgozásának alkotmányi előírása, valamint az e törekvések közjogi megalapozását szolgáló néhány erkölcsi alapelv, tilalom, követelmény alkotmányba iktatása.
d) A súlyos veszélyek, valamint a szaporodó alkotmányi alapelvek, tilalmak, alapjogok és alapkötelességek nagymértékben gyarapítják és mélyítik a nemzetközi és integrációs szervezetek, valamint az alkotmányos jogállam célkitűzéseit, feladatait, kötelességeit és az állami szervek felelősségét. Korszakunk olyan nagyszámú súlyos veszéllyel és káros megnyilvánulással terhelt, amelyek ellen sem az állam, sem a társadalom, és még kevésbé az egyén nem képes egyedül és eredményesen küzdeni. Korparanccsá (kategorikus imperativusszá) vált az állam, a társadalom, a közösségek és az egyének bizonyos törekvéseinek egyeztetése, korszerűen szervezett együttműködése, valamint a hatékony együttműködés anyagi, technikai és egyéb feltételeinek biztosítása.
e) Lényeges újszerű vonása az is a vizsgált alapértékek fejlesztésének, oltalmának és érvényesítésének, hogy a felelős nemzetközi, szupranacionális és nemzeti fórumok mellőzhetetlennek tekintik a fiatal generációk tartalmas nevelését, a közvélemény alapos tájékoztatását és annak felismerését, hogy a tapasztalható szociális és egyéb problémákat nemcsak a jogi és az erkölcsi eszközök tökéletesítésével kell enyhíteni, hanem körültekintő gondossággal és felelősséggel kell gyarapítani a veszélyek, a feszültségek, a hátrányok, a sérelmek mérséklésének anyagi, műszaki, eljárási és egyéb feltételeit is.
f) A nemzetközi és szupranacionális okmányokban, az alkotmányokban, a kódexekben és más jogi normákban megállapított alapértékek száma és tartalma hatalmasra növekedett. E körülményből okozatszerűen következik a vizsgált jogi alapértékek gyakori versengése, sőt esetenkénti ütközése. Ezért vált a nemzetközi alapjogi bíráskodás, a szupranacionális ítélkezés és különösen a nemzeti alkotmánybíráskodás alapvető funkciójává a kollízióba került alapértékek komplex kezelése, viszonyítása és érvényesülésük szakszerű arányosítása.
Alkotmányi alapelveknek minősülnek az alaptörvényben megállapított olyan elvek és követelmények, amelyek széles nyílásszögben általános útmutatásokat, fő irányokat, vezérfonalat, elvárásokat tartalmaznak és tág mozgásteret nyújtanak a címzettek számára a kivitelezés, a végrehajtás, az alkalmazás módozatainak kialakításában. Az alapelvek nemcsak a jogalkotás, a jogalkalmazás, a jogkövetés részére tartalmaznak támpontokat, konkrét tartalommal kitöltendő kereteket, hanem determinatív szerepet töltenek be az Alkotmány egyéb rendelkezéseinek konzisztenciája, az Alkotmány teljes normaállománya és egyes rendelkezései autentikus és autoritatív, tehát hiteles és kötelező értelmezésének koherenciája számára is. Metaforikus hasonlattal élve azt is mondhatjuk, hogy a korszerű alapelvek az Alkotmány építményének vázát, szilárdságot biztosító tartószerkezetét képezik és arra hivatottak, hogy egyértelműen kifejezzék az alkotmányos rendszer alapvető jellegét és biztosítsák sajátos összetevőinek harmonikus egybekapcsolódását.[2]
Az alkotmányi alapelvek hatószférája természetesen igen eltérő. Az Alkotmányba iktatható alapelvek körében megkülönböztethetjük a magyar állampolgárságú társadalom egészéhez, az itt élő népességhez, az állam, illetve államszervezet egészéhez, az állam, a társadalom és a társadalmi közösségek viszonyához, a jogrendszerhez, az állami szervek némely csoportjaihoz, továbbá meghatározott jogágazatokhoz kapcsolódó, valamint bizonyos alapjogokhoz illeszkedő, azokat erősítő vagy kifejezetten
- 7/8 -
alapjogot fakasztó és az egyéb alapelveket. Az alapelvek jelentős része az Alkotmány bevezető fejezetében elhelyezkedő, alapozó rendelkezések körébe illik és ezért itt fogalmazandó meg. Nem kizárt azonban, sőt logikus, hogy bizonyos alapelvek - így pl. a bírói függetlenség elve -, az Alkotmány tárgykör szerinti fejezetében nyerjenek megállapítást.
1.1. A népesség egészét érintő alapelvként szerepel a népszuverenitás, valamint a népi hatalomgyakorlás képviseleti és közvetlen gyakorlásának elve. A népszuverenitáshoz kapcsolódnak a parlamenti és a helyi önkormányzati választások anyagi és eljárási alapelveinek (pl. a választójog általánossága, egyenlősége, a választás közvetlensége vagy közvetettsége, a szavazás titkossága, a választások egyéni, kerületi vagy listás, többségi vagy arányos, esetleg vegyes rendszere), valamint a parlamenti képviselői mandátum ún. kötetlen, szabad jellemzői.
1.2. Az állam egészét érintő alapelvként szerepelhet a jogállam alkotmányos, demokratikus és szociális jellegének, egységes (unitárius) szerkezetének, területi integritásának, határai sérthetetlenségének, a nemzeti és etnikai kisebbségi nyelvhasználatot nem korlátozó hivatalos nyelvnek, a hatalommegosztásnak és az államhatalmi ágak elválasztásának, a jogbiztonságnak, a bírói függetlenségnek, a szubszidiaritásnak, az állami tevékenység átláthatóságának elve. Ugyancsak ebbe a csoportba sorolhatjuk az egyházak és az állam elválasztásának elvét.
Mivel sajnos a hazai jogászi szaknyelvezetben többen - közöttük tekintélyes alkotmányjogászok is - a hatalommegosztás és a hatalmi ágak elválasztásának kifejezését szinonimaként használják, ki kell térnem e két szakkifejezés jelentésének viszonyára. A német, a francia, az angol, a spanyol, az olasz és több más nyelvben nem esik egybe a hatalommegosztás (Gewaltenteilung, répartition des pouvoirs) és a hatalmi ágak elválasztásának (Gewaltentrennung, separation des pouvoirs) fogalma. Hazánk korszerű jogállami rendszerében különösen könnyen és világosan érzékeltethető, hogy mennyiben egyező és mennyiben tér el a két terminus technicus jelentése.
A államhatalmi ágak elválasztása a demokratikus jogállamban az állami szuverenitás legjelentősebb szerepköreinek szervezeti, hatásköri és működési elkülönülését jelenti. Bár a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói igazságszolgáltató hatalom elkülönülésének konkrét megvalósulási formái - a kormányformák jellegzetes nagy típusaihoz (parlamentáris, elnöki, elnökségi, kancellári kormányrendszerekhez) való tartozás felismerhetősége mellett - szinte országonként mások és mások, az elv lényegi elemeinek érvényesülése a hatalomkoncentráció, a korlátlan, önkényes, zsarnoki hatalom megelőzése, az államhatalmi központok kölcsönös korlátozása, egyensúlyozása, szabályozott együttműködése szempontjából a történelem tanulsága szerint nélkülözhetetlen. Természetes ezért, hogy az alkotmányi értékek korszerű tartalmának és egymással összefüggő, konzisztens rendszerének megállapítása keretében kiemelkedő szerep hárul a klasszikus triász rendszerének szabályozására.
Az államhatalmi ágak elválasztása a hatalommegosztás nélkülözhetetlen és jellegzetes összetevője, a hatalommegosztás mégsem korlátozódik és nem is korlátozódhat erre. A hatalommegosztásnak az államhatalmi ágak horizontális jellegű elválasztásán kívül egyéb, többnyire vertikális megvalósulási formáival is számolnunk kell. A hatalommegosztást és az államhatalmi ágak elválasztását ezért nem használhatjuk teljesen egybeeső, azonos jelentésű kifejezésként. A hatalommegosztás föderatív, autonóm változataival e téma hazai irrelevanciája folytán nem foglalkozom. Jelentős azonban a hatalommegosztás jellegének és elvi bázisának tisztázása, illetve alkotmányi megalapozása a helyi, a területi és a létrehozandó regionális önkormányzatok, valamint az egyéb közjogi autonómiák szempontjából.
A magyar helyi önkormányzati rendszer feltétlenül fenntartandó, értékes vonása nyilvánul meg abban, hogy az Alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárainak önkormányzáshoz való alapjogára épül. Mindaddig, amíg ennek alaptörvényi garantálása fennáll, mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom az önkormányzás alapjogának biztosításával létrehozott önkormányzati képviseleti szervek és az ugyancsak közvetlenül választott polgármester hatásköri jogainak meghatározásakor köteles azt tiszteletben tartani. Az önkormányzati szervek alapvető hatásköri jogainak alkotmányi meghatározásában és a rendelkezéseket tiszteletben tartó törvényi szabályozásban egyaránt fellelhető bizonyos közhatalmi jogosítványok átadása, tehát az ún. vertikális hatalommegosztás és ahhoz szervesen kapcsolódóan a központi hatalom önkorlátozása. A hatáskörök konkrét tartalmának megállapításában a törvényhozó hatalmat és annak felhatalmazása alapján a végrehajtó hatalmat is az alkotmányi keretek között természetesen kiterjedt mérlegelési jog és mozgástér illeti meg. Ennek a vertikális hatalommegosztásnak és hatalmi önkorlátozásnak ugyancsak rendkívül korszerű - egyébként több hagyományos jogállamban hiányzó - biztosítéka testesül meg Magyarországon az önkormányzáshoz való alapjognak és bizonyos alapvető önkormányzati hatásköri jogoknak alaptörvényi megállapításában, valamint alkotmánybírósági és közigazgatási bírósági védelmében. Mindkét védelmi rendszer hatásköri és eljárási összetevői azonban lényeges tökéletesítésre szorulnak. A magyar államszervezetre vonatkozó alkotmányi rendelkezések ugyan alkalmazzák, de kifejezetten nem nyilvánít-
- 8/9 -
ják ki a hatalommegosztás és az államhatalmi ágak elválasztásának alapelvét. E helyzetből önként adódik az a következtetés, hogy az új Alkotmányban ezt a hiányt pótolni kell.
1.3. A jogállam demokratikus jellege a jogállamisághoz és a jogbiztonsághoz hasonlóan számos igényt és követelményt tartalmazó olyan alkotmányi érték, amelynek összetevői az Alkotmányban foglalt alapelvekkel, tilalmakkal, alapjogokkal, alapkötelességekkel, államcélokkal, állami feladatokkal és más alkotmányi rendelkezésekkel szoros összefüggésben állapíthatók meg és alkalmazhatók alkotmányosan. A magyar jogállam demokratikus jellegének alkotmányi előírásából az következik, hogy a jogállam szerveivel, szervezeteivel és intézményeivel, valamint a Magyar Köztársaság keretei között létrehozható és működő politikai, érdekképviseleti, köztestületi és civil szervezetekkel szemben jellegükhöz igazodva a demokrácia, a demokratizmus és a demokratikus jelleg alkotmányossági kategóriákként alkalmazandók. Abból a körülményből, hogy a demokrácia, demokratizmus és demokratikus jelleg alkotmányi értékeknek minősülnek, az is következik, hogy érvényesülésük szükségtelen és aránytalan korlátozása, illetve az antidemokratikus működés az állami szférában, valamint a közjogilag szabályozandó politikai, érdekképviseleti, köztestületi és civil szervezetek tekintetében alkotmányellenes.
A demokratikus jelleg egyrészt magában foglal meghatározott tartalmi elemeket, másrészt pedig formai, tehát működésrendi és eljárási összetevőket. Egyik általános tartalmi követelménye a demokratizmusnak, hogy a közhatalmat gyakorló szervek és bizonyos politikai, társadalmi szervezetek vezető testületei jellegüktől függően felhatalmazásukat közvetlenül vagy közvetve a megfelelő népi, lakossági, társadalmi, közösségi forrásokból nyerjék és ezáltal megfelelő társadalmi legitimációval rendelkezzenek. A szoros értelemben vett társadalmi legitimáció nem mellőzhető a képviseleti testületek, szervek, intézmények létrehozásában. A képviseleti szervek társadalmi felhatalmazottságának demokratikus volta megköveteli, hogy a képviselteknek joga legyen és lehetősége nyíljon arra, hogy előre szabályozott szabad, nyilvános, törvényes, tiszta választási eljárásban döntsenek képviselőik kiválasztásáról.
A megfelelő társadalmi legitimációs rendszer további kelléke, hogy az ún. "kis és elszigetelt kisebbségek" is részesei lehessenek a társadalmi legitimáció kialakításának. A vázoltakból az is világosan kitűnik, hogy alkotmányos jogállami körülmények között a demokrácia, a demokratizmus nemcsak szorosan vett jogállami alapelv, hanem a társadalom politikai, érdekképviseleti, köztestületi és civil szervezetek életében és működésében is érvényesítendő követelmény. A demokratizmust ezért mind az államot, mind a társadalmat érintő alkotmányi alapelvként kell tiszteletben tartanunk és alkalmaznunk. Sajnos az Alkotmány nem tartalmaz e tekintetben megfelelő rendelkezést. Ennek hátrányos következményei esetenként - főleg némely politikai párt szervezeti felépítésében, működésében és a vonatkozó belső szabályozás antidemokratikus tartalmában, valamint a szükséges alkotmányossági védelem hiányában - tapasztalhatók. Ezért indokolt alkotmányi rangra emelni a demokratizmus alapelvét és követelményét a politikai pártok, a köztestületek, az érdekvédelmi szervezetek és a civil szervezetek szervezetében és működésében is.[3]
1.4. Részben jogrendszeri, részben polgári jogi alapelvként indokolt megállapítani a szabad verseny tisztességes jellegének követelményét. A verseny tisztességességének alapelve ugyancsak hiányzik az Alkotmány szövegéből. Alkotmányi megerősítést érdemel a polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek jóhiszeműségének és tisztességének, valamint a méltányosságnak (vagyis a bona fidesnek és az aequitasnak) a követelménye, a mások és a másság iránti türelem és a hátrányos helyzetűek iránti szolidaritás elve. Az alapelvek között kellene rögzíteni az állam világnézeti semlegességének alapelvét, valamint azokat a követelményeket is, amelyeket az Alkotmánybíróság az egyházak és az állam elválasztásának tényéből és az állam világnézeti semlegességének elvéből vezetett le. Kiemelkedik ezek közül az az elvárás, hogy az állam nem azonosulhat kizárólagosan egyetlen világnézet és azon belül egyetlen vallás tanításaival sem, nem dönthet hitelvek igazságáról, nem alkalmazhat kényszert vallási normák és belső egyházi előírások érvényesítésére, nem hozhat létre állami szervet az egyházak irányítására és felügyeletére, továbbá hogy az egyházi belső viták állami bíróság előtt nem peresíthetők. Ezeket a követelményeket azonban inkább az alább bemutatott tilalmak közé sorolhatjuk.
Az alkotmányi értékek körében jelentős csoportot alkotnak az alaptörvényben foglalt tilalmak. A tilalom fogalmából önként következik, hogy olyan kötelezést tartalmaz, amely valaminek a mellőzésére, elkerülésére, valamitől való tartózkodásra irányul. Az alkotmányi tilalmak címzettjeiként esetenként az állam egésze, meghatározott állami szervek, állampolgárok, közösségek, politikai és civilszervezetek stb. szerepelhetnek. Az államra és a közhatalmi (tehát az állami és az önkormányzati) szervekre vonatkozó tilalmak rendszerint az alkotmányban rögzített egyéb értékek (alapelvek, alapjogok stb.) vé-
- 9/10 -
delmét szolgálják. Rendkívül jelentős megállapításként jegyezhetjük meg azt is, hogy az államra háruló tilalmak mint kötelezettségek tiszteletben tartása az érintettek számára igényt, jogosultságot fakasztó hatást gyakorol. Az alkotmányi tilalmak értékes voltát alátámasztó tárgyköröket és a tilalmak értékes következményeit az alábbi példák érzékeltetik.
A hatalom erőszakos megszerzése és kizárólagos gyakorlása tilalmának, valamint a politikai pártok és az állam szervezeti egybekapcsolódása kizárásának nagy értékű védett tárgya az alkotmányos jogállami intézmények egész rendszere. Az alapjogok vonatkozásában kifejezetten az alkotmány állapítja meg azt az általános tilalmat, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény - és természetesen más jogszabály - nem korlátozhatja. Az alapjogok harmadik személyek irányában megnyilvánuló hatása (Drittwirkung) egyben minden külső jogalanyt kötelez arra, hogy tiszteletben tartsa mások jogait és tiltja mások alapjogai érvényesülésének jogtalan zavarását.
A faji, vallási, politikai stb. gyűlöletre uszítás, az ilyen indíttatású diszkrimináció, ellenségeskedés, erőszak és agresszió nemzetközi jogilag is előírt, abszolút tilalma az emberiség ember által okozott eddigi szenvedéseinek legveszélyesebb forrását kívánja kiiktatni és egyben az egyik legáldásosabb értéket, a köznyugalmat, a békés, kellemes és tartalmas emberi együttélést szolgálja. Ennek jegyében nyilvánítja ki a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (a továbbiakban: Egyezségokmány) 20. cikke, hogy: "Minden háborús propagandát törvényben kell megtiltani. Törvényben kell megtiltani a nemzeti, faji vagy vallási gyűlölet bármilyen hirdetését, amely megkülönböztetésre, ellenségeskedésre vagy erőszakra izgat".
Alig szorul bizonyításra a kínzás, a kegyetlen, embertelen és megalázó büntetés, illetve bánásmód, továbbá a hátrányos tartalmú jogszabályok visszaható hatálya, a "nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege", a joggal való visszaélés, valamint a hatáskör elvonása és túllépése tilalmának értéket védő szerepe. A "ne bis in idem" tilalma az "ítélt dolog" tekintélyét védi és ezáltal a jogbiztonságot szolgálja. Magyarországon is tilos emberen hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.
A magyar Alkotmányban is hasznosítandók a Kartának azok az újszerű rendelkezései, amelyek lényegesen bővítik a diszkrimináció tilalmának kritériumait és hatókörét. E dokumentum egyrészt kinyilvánítja, hogy az Unió tiszteletben tartja a kulturális, a vallási és a nyelvi többféleséget (22. c.), a 21. cikkben pedig a hagyományos (nemi, faji, bőrszín, etnikai és társadalmi származás, nyelv, vallás vagy hit, politikai vagy más vélemény, vagyon, születés) kritériumokon nyugvó hátrányos megkülönböztetésen túl tiltja a genetikai tulajdonságokon (genetic features), az életkoron, a szexuális irányultságon (sexual orientation), valamint a szellemi vagy testi fogyatékosságon (disability) alapuló hátrányos megkülönböztetést is. E cikk 2. bekezdése az Európai Közösséget alapító szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés alkalmazásának keretében - e szerződések különös rendelkezéseinek érintetlenül hagyásával - külön is tilt bármiféle diszkriminációt az állampolgárság alapján.
Az orvostudomány és a biológia legújabb eredményeiből és lehetőségeiből származó veszélyek elhárítását célozzák a Kartának "A személyes integritáshoz való jog" c. 3. cikkében található tilalmak, amelyek az emberek szelekcióját célzó fajnemesítési gyakorlatokat (eugenic practices), az emberi test és testrészek árusítását, valamint az emberi lények klónozással történő megismétlését (reproductive cloning of human beings) tiltják. A Karta élén (5. c.) találhatók a rabszolgaságra, a jobbágyságra, a kényszermunkára és a munkakényszerre, valamint az emberkereskedelemre vonatkozó tilalmak is.
Lényegesen kiterjeszti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának hatókörét az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről Szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 2000. november 4-én Rómában elfogadott Tizenkettedik Kiegészítő Jegyzőkönyve. Az Egyezmény eredeti 14. §-a csak az Egyezménybe foglalt alapjogok tekintetében tilalmazta a felsorolt kritériumok alapján történő diszkriminációt.[4] A 12. kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke szerint az Egyezményben foglalt alapjogokon kívül bármely jogszabályban meghatározott jogok élvezetét is biztosítani kell a felsorolt szempontú megkülönböztetések nélkül. A jegyzőkönyv a partnerállamok valamennyi hatóságával szembeni tilalomként és kötelességként állapítja meg, hogy azok nem alkalmazhatnak az 1. cikkben meghatározott jellegű hátrányos megkülönböztetést.
Témánk szempontjából ugyancsak lényeges újszerű tilalmak és követelmények megvalósítását szorgalmazza az EU Tanácsának 2000. június 29-én elfogadott 43. sz. irányelve a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének végrehajtásáról. Ez az irányelv többek között kinyilvánítja, hogy a faji vagy etnikai származáson nyugvó megkülönböztetés alááshatja az EK-szerződés célkitűzéseinek megvalósítását, különösen a magasfokú foglalkoztatási szint és szociális védelem elérését, az életszínvonal és életminőség emelését, a gazdasági és szociális kohéziót, a szolidaritást, valamint a szabadság, a biztonság és az igazságosság érvényesülését. Előírja a dokumentum, hogy a benne foglalt célkitűzéseknek és tilalmaknak az olyan területeket is le kell fedniük mint az oktatás, a szociális védelem, beleértve a szociális biztonságot és az egészségügyi ellátást, valamint az árukhoz és szol-
- 10/11 -
gáltatásokhoz való hozzáférést. Tilalmazza az irányelv a nők közvetett és többszörös megkülönböztetését is. Javasolja a tagállamoknak, hogy segítsék elő a párbeszédet a szociális partnerek között, valamint a nem kormányzati szervezetekkel. A tagállamoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat kell előírniuk a jelzett tilalmak és kötelezettségek megsértőivel szemben. A vázoltakból logikusan fakad az a következtetés, hogy az új, illetve a módosítandó Alkotmányban nem mellőzhetjük a diszkrimináció tilalmának kiterjesztő újrafogalmazását a megkülönböztetési szempontok, a védett jogok és a védelem módozatai tekintetében egyaránt.
Alkotmányi tilalmat tartalmaznak az alaptörvénynek azok a rendelkezései is, amelyek bizonyos - pl. képviselői, köztársasági elnöki, alkotmánybírói, bírói stb. - tisztséget betöltőkkel szemben politikai, hivatali, gazdasági vagy magatartási összeférhetetlenséget állapítanak meg. Ezek a tilalmak arra irányulnak, hogy megelőzzék, illetve kiküszöböljék a közhatalom túlzott összpontosítását, az eltérő rendeltetésű funkciók és jogosultságok összefonódását, az érdekeltségből fakadó elfogultságot és visszaélést. Arra is hivatottak az összeférhetetlenségi tilalmak, hogy megkönnyítsék az olyan értékek érvényesülését, mint az érintettek hatékony ellenőrzése, egyensúlyozott működése és tartalmas kapcsolata.
Az emberi életre vonatkozó értékfelfogásra, valamint az Egyezmény Hatodik Kiegészítő Jegyzőkönyvének Magyarországra is kötelező előírására figyelemmel különösen jelentőssé vált a halálbüntetés tilalma. A holland alkotmány (114. c.) a halálbüntetés kiszabását, a román és a szlovák alkotmány (15. c.(3) bek., 21. § (3) bek.) mint büntetési nemet, a horvát alkotmány (21. c. (2) bek.) és a szlovén alkotmány (17. c.) a halálbüntetés létezését, a svájci alkotmány (65. c. (1) bek.) a politikai bűncselekmények miatti halálbüntetés kiszabását tilalmazza. Csak háború idején alkalmazható kivételes büntetésnek minősíti a halálbüntetést a portugál alkotmány (24. c. (2) bek.), a spanyol alkotmány (15. c.) és az olasz alkotmány (27. c. (4) bek.).
Magyarországon az Alkotmánybíróság 1990. október 31-én kelt határozatában alkotmányellenesnek minősítette a halálbüntetést és megsemmisítette a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket. A Magyar Köztársaság által ratifikált és az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Európai Emberi Jogi Egyezmény Hatodik Kiegészítő Jegyzőkönyve egyrészt előírja, hogy "a halálbüntetést el kell törölni", másrészt tilalomként mondja ki, hogy "senkit nem lehet halálbüntetésre ítélni, sem kivégezni". Az 1995. évi II. tv. az Egyezségokmány 1989. december 15-én kelt Második Kiegészítő Jegyzőkönyvét inkorporálta. A jegyzőkönyv 1. cikkének tilalma szerint "a részes államok joghatósága alatt senkit nem végeznek ki". A Karta az élethez való jogról szóló 2. cikkében nyilvánítja ki, hogy senki nem ítélhető halálbüntetésre és senki sem végezhető ki, sőt több alkotmányhoz hasonlóan ez az okmány is kiköti, hogy "senki sem távolítható el, utasítható ki vagy adható ki olyan államnak, amelyben a halálbüntetés, a kínzás, az embertelen és megalázó büntetés vagy bánásmód komoly veszélye fenyeget". (A Kartának e rendelkezést tartalmazó 19. cikkében található a kollektív kiutasítás tilalma is.) Nyilvánvaló tehát, hogy a halálbüntetés egyesek által követelt visszaállítása az országra kötelező, illetve a magyar állam által is tiszteletben tartandó idézett nemzetközi dokumentumok megszegésével, felmondásával és az ezekhez kapcsolódó következmények viselésével járna.
Az említett alkotmányok példája, a hivatkozott alkotmánybírósági döntés, valamint a Magyarországra is szigorúan kötelező nemzetközi jogi okmányok rendelkezései alapján tehát természetes az a következtetés, hogy a halálbüntetés tilalmát az új magyar Alkotmánynak tartalmaznia kell.
1. Az alapjogok az emberek, a polgárok, a közösségek alapvető szellemi, erkölcsi, politikai, élet- és egészségvédelmi, szociális ellátási, valamint anyagi lehetőségeit és védelmét garantálják, tehát számukra előnyös, kedvező hatásokat biztosítanak, ezért kétségtelenül alapértékeknek minősülnek. Az alapjogokat áthatja és egybefűzi bizonyos filozófiai finalitás: nevezetesen az emberi élet, méltóság és egészség védelme, a magánszféra sérthetetlensége, a személyi önrendelkezés és kibontakozás szolgálata, az állami önkény kizárása, továbbá a másság tudomásulvétele, kölcsönös elismerése és elviselése. E megállapításból az is következik, hogy az alapjogilag elismert másság megvetése, gyűlölete, az azzal szembeni uszítás, a belőlük származó erőszak, valamint az általuk okozott szenvedés, a szellemi, lelki gyötrelem, vagyis a félelem csak akkor csökkenthető vagy előzhető, illetve szüntethető meg, ha az alapjogokban rejlő egyéni és közösségi politikai, erkölcsi, ellátási, vagyoni követelmények is valóra válnak. Korszakunk egyik globális jellemzője az emberi és az állampolgári alapjogok gazdagodása, egyetemesedése és egységesülése.[5] Ez a számottevő eredményekkel rendelkező folyamat elsősorban annak következtében bontakozott ki, erősödik és gyarapszik napjainkban is, hogy a háborúk, valamint a totalitárius, autoritárius diktatúrák kegyetlenkedéseinek tanulságaként, az állami és egyéb hatalmi visszaélések, az önkény kiküszöbölé-
- 11/12 -
sére és megelőzésére, valamint az ember mindenoldalú fejlődésének előmozdítására, továbbá más egyéni és közösségi célok szolgálatában a népek, a nemzetek egyesített erőfeszítéssel nemzetközi jogi okmányokban (nyilatkozatokban, szerződésekben, egyezményekben, egyezségokmányokban, kartákban) határozták meg az alapvető emberi és polgári jogokat. A részes államok pedig vállalták és vállalják, hogy ezeket a jogokat alkotmányozással, törvényalkotással, valamint az állami jogalkalmazás és végrehajtás eszközeivel, továbbá képzéssel, neveléssel és a megvalósulási feltételek megteremtésére irányuló változatos akcióprogramokkal érvényre juttatják. Az alapjogok katalógusa tehát univerzális és regionális nemzetközi okmányokba rögzítés révén túlnyomó részt nemzetközi és szupranacionális jogilag meghatározottá vált. Ez a körülmény egyben azt is jelenti, hogy a részesállamok alkotmányának, illetve alkotmányjogának alapjogi terjedelme és tartalma jelentős arányban a nemzetközi jogból, illetve az EU keretében az elsődleges és másodlagos közösségi jogból fakad.
Előttünk áll az alkotmányos jogállamnak az az újszerű, a liberális és a jóléti jogállamiságot meghaladó vonása, amely az Alkotmány, illetve alkotmányjog alapjogi állományának nagyrészt nemzetközi és szupranacionális jogi meghatározottságában és a törvényalkotásnak, illetve a jogszabályalkotásnak a jelentős hányadában külső jogilag meghatározott tartalmú alkotmányhoz kötöttségében testesül meg. Ezekben a folyamatokban tehát összekapcsolódik az alkotmányos jogállam jogrendszerének nemzetköziesedése, szupranacionalizálódása és alkotmányosodása.
2. A történelem különböző időpontjaiban létrejött nemzeti és nemzetközi okmányok egymástól eltérő, többféle megfogalmazásban részesítik azokat a jogokat, amelyeket alapvetőnek, nélkülözhetetlennek minősítenek az ember, az állampolgár, az emberi és állampolgári közösségek léte, fejlődése és aktivitása szempontjából. Ezt az adottságot és a vele kapcsolatos problémákat az alapjogok többrétegű szabályozottsága szindrómájának nevezhetjük. Attól függően, hogy a vizsgált alapvető jogok közül melyek álltak a társadalmi küzdelem, az érdeklődés és az érvényesítés előterében, e jogoknak négy nagyobb csoportját különböztetjük meg.
a) A polgári átalakulás kezdetén a személyi szabadságjogokra, a tulajdon, a szerződéskötés és a verseny szabadságára, majd a közösségi vagy politikai szabadságjogokra,
b) ezt követően pedig a szociális, kulturális és egészségvédelmi jogokra helyeződött a hangsúly. Mindegyik jogcsoport tartalmi gyarapodása mellett hosszabb ideje ismerjük már
c) az alapjogok ún. harmadik generációját, amelynek összetevői közé főleg a népek békéhez és fejlődéshez való jogát, a természeti javak emberi örökségének arányos hasznosításához való jogát, továbbá az egészséges környezethez, a tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz való jogot soroljuk.
d) A biológia, a genetika, az orvostudományok szédületes fejlődése elkerülhetetlenné teszi az emberi lény életéhez, méltóságához és egyéb jogaihoz kapcsolódó, ún. bioetikai vagy genetikai és biomedicinális normák, jogok, kötelességek és tilalmak kimunkálását, folytonos fejlesztését, elismerését és alkalmazását. Hasonló tartalmú felismerésekből kiindulva az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 1996. november 19-én tartott 578. ülésén elfogadta az "Egyezmény az emberi lény emberi jogainak és méltóságának védelméről, tekintettel a biológia és az orvostudomány alkalmazására: Egyezmény az emberi jogokról és a biomedicináról" című dokumentumot, és elhatározta, hogy azt később meghatározott időpontban aláírásra meg kell nyitni a tagországok előtt. Az Egyezmény előkészítésének munkálatai 1991-ben kezdődtek. Ez az első olyan nemzetközi okmány, amelynek célja az emberi lény védelme az új orvosbiológiai eljárások nem megfelelő alkalmazásával szemben. Az Egyezmény rendeltetése tehát az emberi jogok és alapvető szabadságok, ezek között az emberi méltóság és önazonosság biztosítása a genetika és biomedicina területén is.
A fokozatos haladás és az elért eredmények ellenére nem lehetünk elégedettek sem nemzetközi szinten, sem a belső jogalkotás terén a nemzeti, etnikai, nyelvi kisebbségekre vonatkozó szabályozással és gyakorlattal.[6]
A vizsgált jogok az ember, a polgár, az emberi közösség számára kiemelkedően jelentősnek, lényegesnek, mellőzhetetlennek, vagyis alapvetőnek tartott jogokat tartalmaznak. Kétségtelen, hogy e jogok többsége állampolgárságától függetlenül minden embert megillet. Meghatározott jogok pedig csak az adott ország állampolgárait, illetve az Európai Unióban csak az Unió polgárait illetik meg. Egyes jogok elsősorban bizonyos irányú és jellegű aktivitásra, mások az állami hatóságok beavatkozásától való mentességre, ismét mások bizonyos közszolgáltatások igénybevételére jogosítanak. Mindegyik jogosultság feltételezi, illetve involválja, hogy érvényesülését mások ne zavarják. Bár eltérő mértékben, de mindegyik alapvető jog feltételezi és igényli az állam közreműködését az érvényesülés védelmében, biztosításában. Mindezek alapján ezeket a nemzetközi, illetve szupranacionális vagy közösségi jogi okmányokban és alkotmányban vagy más alapvető törvényben megállapított és különböző - emberi, polgári, állampolgári, EU polgári, lényeges, alapvető - jelzővel illetett jogokat méltán nevezhetjük közös
- 12/13 -
megjelöléssel alapjogoknak.
3. Az Alkotmányban megállapított alapjogok mint a tárgyi jog alapozó és meghatározó szerepet betöltő normatív összetevői nemcsak a törvényalkotót kötik, hanem közvetlenül kötelezik a végrehajtó hatalom és a bírói igazságszolgáltatási hatalom szerveit is. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése ezt a körülményt eléggé általános megfogalmazással fejezi ki, amikor kinyilvánítja, hogy: "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége". Egyértelműbb az NSZK alaptörvénye 1. cikke (3) bekezdésének előírása, amely szerint "Az alább felsorolt alapjogok, mint közvetlenül hatályos jog, kötik a törvényhozást, a végrehajtó hatalmat és az igazságszolgáltatást". A görög alkotmány 25. cikkének (1) bekezdése pedig azt nyilvánítja ki, hogy "Az embernek mint egyénnek és mint a társadalom tagjának jogait az állam szavatolja; valamennyi állami szerv köteles azok akadálytalan gyakorlását biztosítani". A spanyol alkotmány az alapvető jogok közül az ún. "Jogok és szabadságok" tekintetében állapítja meg, hogy azok "köteleznek minden állami szervet". (53. c.)
Az alapjogok mint normák természetesen az állami szervek kötelezése mellett lehetőséget, felhatalmazást és jogosultságot is tartalmaznak az egyéb jogalanyok, vagyis az emberek, az állampolgárok, a közösségek, a szervezetek számára. Az alapjogok tehát nemcsak tárgyi jogként, hanem jogosultságként is szerepelnek. Az alapjogok mint normák meghatározott jogalanyokat jogosító és bizonyos címzetteket, elsősorban a felsorolt állami szervcsoportokat kötelező jellegéből természetszerűen következik az alapjogok jogviszonyokban érvényesülő alanyi jogi jellege. Az alapjogok mint alanyi jogok főleg a jogosított jogalany és az állami szervek közötti jogviszonyokban testesülnek meg és érvényesülnek. Közismert emellett, hogy az alapjogok nemcsak vertikális viszonyokban léteznek potenciálisan vagy ténylegesen, hanem horizontálisan, harmadik személyek tekintetében is kiváltanak bizonyos jogi hatást (Dritt- oder Horisontalwirkung). Az állam védelmi kötelezettsége erre a szférára is kiterjed.
4. Az alapjogok érvényesülésének egyik mellőzhetetlen feltétele, hogy az alkotmány egzaktul és korszerűen határozza meg a korlátozás lehetőségét, feltételeit, módozatait és határait. A jelzett összetevők közelebbi vizsgálata előtt utalnom kell az alapjogok korlátozásának, körülhatárolásának, felfüggesztésének és megsértésének fogalmi összetevőire. Amint az alapjognak, a korlátozásnak is az alkotmányon kell nyugodnia. A korlátozás fogalmilag csak alkotmányos lehet. Az alkotmánnyal ellentétes korlátozás ugyanis már alapjogsértésnek minősül. A korlátozás lehetőségét, feltételeit, módját és terjedelmét vagy magának az alkotmánynak, vagy alkotmányi felhatalmazás alapján és keretek között törvénynek kell meghatároznia. Az alkotmányi vagy törvényi korlátozás csak általánosan előírt lehet és nem válthat ki visszaható hatályt. Az alapjogok kiemelkedő és garanciális értékpozíciója miatt az Alkotmány csak kivételesen, ésszerűen indokolt esetben és csak az alapjogérvényesítés technikai keretei, feltételei és korlátai tekintetében engedheti meg, hogy azokat ne törvény, hanem törvényi felhatalmazás alapján végrehajtó hatalmi jogszabály vagy helyi, illetve más önkormányzati statútum határozza meg. A korlátozás csökkenti az alapjog védelmi hatását, más alkotmányi értékek védelmében legitimálja az alapjogba való állami beavatkozást, szűkíti a jogosított igényeit és megnyilvánulási lehetőségeit.
Az alapjog legsúlyosabb korlátozása az érvényesítés, a gyakorlás felfüggesztése. Kívánatos, hogy az Alkotmány a felfüggesztést pontosan meghatározott rendkívüli körülmények (hadi állapot, rendkívüli állapot, szükségállapot) idején, minél kevesebb alapjog gyakorlása tekintetében és minél több hatáskört, időtartamot stb. érintő kikötéssel tegye csak lehetővé. Az alapjog-korlátozásnak a nemzetközi okmányokban és az alkotmányokban differenciált rendszere alakult ki. A korlátozás rendeltetéséről szólva megállapíthatjuk, hogy elméleti megfontolások és gyakorlati tapasztalatok szerint is az alapjogok túlnyomó többsége nem lehet korlátozásmentes, abszolút jog. A korlátozás szükségszerűen következik az ember és az alapjogok társadalmi, közösségi kötöttségeiből, az erőszakmentesség, a kiegyensúlyozott, békés emberi együttélés kétségtelenül szükséges előnyeiből, az egyénnek, a közösségeknek, a népeknek és nemzeteknek nemzetközi okmányokban is rögzített értékprioritásaiból. Bizonyos mérvű korlátozást főleg az alábbi körülmények, okok és követelmények indokolják:
a) mások hasonló jogainak érvényesülése,
b) az alkotmányban meghatározott, illetve meghatározandó egyéb értékek megfelelő érvényesülése, megvalósulása, illetve funkcionálása.
Általános megfogalmazással tehát azt mondhatjuk, hogy az alapjog-korlátozás nem lehet önkényes. Amint az alapjogok katalógusának, tartalmának és biztosítékainak, valamint az egyéb demokratikus alkotmányos intézményeknek is nemzetközileg standardizált tartalmi minimuma alakult ki, az alapjogok alkotmány által elismert korlátainak is körvonalazni lehet a rendeltetését, tartalmi kereteit és főbb formáit. A korlátozás jelzett irányultságait általánosítva kiemelendő, hogy a korlátozás alkotmányi szabályozása sem lehet esetleges, a korlátozásnak az alapjogok és az alkotmányos rend egyéb összetevői egymáshoz illeszkedő optimális érvényesülését szolgálva elengedhetetlenül szükségesnek, alkalmasnak és
- 13/14 -
arányosnak kell lennie.
Mind az Egyezségokmányban, mind pedig az Egyezményben meghatározott szabadságok többségének gyakorlását csak törvényben megállapított olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek a demokratikus társadalomban az állam biztonsága, a közbiztonság és közrend, valamint a közegészség és közerkölcs vagy mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek.
Figyelmet érdemlőek azok az eltérések, amelyek néhány szabadságjog korlátozásának feltételeinél észlelhetők. Az Egyezménynek a kifejezési szabadság és az információszabadság összetevőit megállapító 10. cikke pl. megállapítja, hogy "e cikk nem képezi akadályát annak, hogy az államok a rádió-, a mozgókép-, vagy a televízió-vállalatok működését engedélyhez kössék". Majd e cikk 2. pontja kinyilvánítja: "E kötelezettségekkel és felelősséggel együtt járó szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek a demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas információk közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából". Az Egyezségokmánynak a véleménynyilvánítás szabadságáról szóló 19. cikke pedig egyrészt előírja, hogy nézetei miatt senki sem zaklatható, másrészt azt is rögzíti, hogy a véleménynyilvánítási és információszabadság gyakorlása különleges kötelezettséggel és felelősséggel jár. Ezért ezek bizonyos korlátozásoknak vethetők alá. Ezek azonban "csak olyanok lehetnek, amelyeket a törvény kifejezetten megállapít és amelyek a) mások jogainak vagy jó hírnevének tiszteletben tartása, illetve b) az állambiztonság vagy a közrend, a közegészség vagy a közerkölcs védelme érdekében szükségesek".
Az Egyezménynek a magán- és családi élet, valamint az otthon és a levelezés tiszteletben tartására vonatkozó jogról rendelkező 8. cikke alapján: "E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott esetekben avatkozhat be, amikor az a demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy erkölcsök védelme, mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges". Ez a cikk a jelzett vonatkozásban tehát korlátozási kritériumként tartalmazza az ország gazdasági jólétét, valamint a zavargás vagy bűncselekmény megelőzését is.
A konkrét korlátozási feltételek megállapításánál nem hagyható figyelmen kívül az emberi jogok 1948. december 10-én elfogadott Egyetemes Nyilatkozata 29. cikke (3) bekezdésének az a megállapítása sem, hogy ezeket a jogokat és szabadságokat nem lehet az ENSZ céljaival és elveivel ellentétesen gyakorolni. Hasznosítandó az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi okmányoknak az az ismétlődő kikötése is, amely szerint e jogok nem értelmezhetők akként, hogy azok a kinyilvánított jogok vagy szabadságok megsemmisítésére irányuló tevékenység kifejtésére jogosítanának. A jogszabályalkotás és az alkotmánybíráskodás szempontjait is előnyösen szolgálná, ha az Alkotmány hasznosítaná a nemzetközi dokumentumoknak az egyes lapjogok jellegéhez igazodó, differenciált korlátozási szabályozását. A korlátozási módozatok ésszerűen differenciált és kombinált alkotmányi meghatározása azt sem zárja ki, hogy általános korlátként, szubszidiárius jelleggel az Alkotmány utaljon a lényeges tartalom kiüresítésének tilalmára is.
5. A nagyszámú és gazdag tartalmú alapjogok nemzetközi jogi és alkotmányi meghatározottságának következményei közül ehelyütt is kiemelem a társadalmi, gazdasági, politikai, szellemi, kulturális élet sokszínű pluralitásának legalizálását. Az ember képességének, az egyén, a közösségek, a csoportok anyagi, gazdasági adottságainak, érdekeinek, világnézeti, vallási, politikai, kulturális és egyéb felfogásának, illetve nézeteinek szinte megszámlálhatatlan sokfélesége okszerűen igényli a pluralitás tényének tudomásulvételét. Az elméleti és gyakorlati tudomásulvétel rendkívül jelentős, de önmagában nem jelent alkotmányos elismerést. Valamilyen adottságnak alaptörvényi elismerése a fennállás, a fennmaradás, az érvényesülés, a funkcionálás legmagasabb jogi erejű biztosítását jelenti. Az alkotmányjogi szempontból releváns megnyilvánulások pluralitásának alaptörvényi elismerése és biztosítása, vagyis az alkotmányos erővel legalizált pluralizmus biztosítékai körében bizonyos alapjogok mellőzhetetlen feltételként és eszközként szerepelnek. Nem szorul bővebb bizonyításra, hogy a gazdasági élet folyton változó sokszínűségének jogi alappillére a tulajdon, a vállalkozás, a foglalkozás, a gazdasági verseny szabadsága. Világnézeti, vallási pluralitás alkotmányos keretek között elképzelhetetlen a világnézet, a vallás, a vallástalanság megválasztását, megtartását, megváltoztatását, megvallását, gyakorlását, tanítását, a megvallás mellőzését lehetővé tevő lelkiismereti és vallásszabadság nélkül. A többpártrendszert a pártalapítás szabadsága, az érdekszervezetek és az egyesületi jellegű civil szervezetek változatos sokaságát pedig az egyesülési alapjog teszi lehetővé. Az egymással egybeeső, illetve egymástól eltérő ismeretrendszerek, koncepciók, nézetek kimunkálásának és kinyilvánításának alapjogi biztosítékaiként a tudományok művelésének, a művészetek ápolásának, a ta-
- 14/15 -
nulásnak és tanításnak szabadságát, valamint az általános véleményszabadságot, illetve a véleményszabadságnál is átfogóbb jelentésű alapjogot, a kifejezés szabadságát jelölhetjük meg. A bizonyító példákat még hosszasan sorolhatnánk. Az alapjogok nemcsak a pluralitás és pluralizmus alkotmányosságát alapozzák meg, hanem a pluralizmussal szorosan összefonódó demokratizmust is, vagyis a politikai és egyéb sokszínűség érvényesülésének korszerű létformáit, módszereit, játékszabályait. Az egymás eltörlésére, megsemmisítésére, kizárására törekvő eszmei, vallási, politikai küzdelmeknek megálljt parancsoló demokratikus pluralizmus nem ígéri az eltérések paradicsomi békességű, idillikus egymás mellett élését. Az alkotmányosan elismert pluralitás is rendszerint a különbözők és különbözőségek versengését, rivalizálását jelenti. Az értékesebb, a nemesebb, a jobb, a szebb, a színvonalasabb felszínre jutását magában rejtő és ezáltal ígérő versengés a fölény elérését sem zárja ki. Feltétlenül igényli azonban az alkotmányos és ennek következtében demokratikus pluralizmus a másság kötelező tiszteletben tartását, a kisebbség sajátosságainak megőrizhetőségét. A politikai szférában e posztulátumnak a többség hatalma érvényesülésében és a kisebbség jogai respektálásában kell megnyilvánulnia. Bizonyos eltérő, illetve szembenálló törekvések és különösen az érdekellentétek feloldásának azonban nem egyedüli, sőt rendszerint nem is elsődleges eszköze a kollíziókkal, egymás károsításával terhes, kemény konkurencia. Az adottságok, a lehetőségek körültekintő mérlegelése nemritkán vezetheti az érintetteket ésszerű, kölcsönösen előnyös kompromisszumokhoz. A reális érdekfelismerésen és érdekegyeztetésen nyugvó konszenzus, a békés egymás mellett élés vagy a gyümölcsöző partneri együttműködés a tartalmas, haladó társadalmi konkordanciának impozáns megnyilvánulásai. Szerencsések azok az országok, amelyek kimunkálták és ötvözve alkalmazzák a versengés, valamint a hathatós egyeztetés, vagyis visszaélés lehetőségét magában foglaló, rideg többségi demokráciát mérséklő konszenzuális demokrácia kultúráját.
Az alapjogok által legalizált pluralitás és plurális demokrácia megkülönböztető sajátosságainak felidézését itt sem zárhatjuk annak a kérdésnek érintése nélkül, hogy vannak-e az alkotmányos értékpluralitásnak és pluralizmusnak határai, korlátai, és ha igen, melyek ezek. A válasz a kérdés első felére természetesen igenlő. Az igenlő válasz indoka és tartalma azáltal tárulhat elénk, ha keressük a feleletet arra a kérdésre, hogy a nemzetközi standardoknak megfelelő alkotmányos jogállamban a pluralitásnak és pluralizmusnak milyen korlátozásai engedhetők meg. Első hallásra nem sokat mondó, de további vizsgálódást involváló válaszként azt mondhatjuk, hogy a pluralizmus alkotmányos, tehát az alkotmány által lehetővé tett vagy az alkotmánynak megfelelő, illetve azzal nem ellentétes korlátozása engedhető csak meg. Hogyan ismerhetjük meg és miben jelölhetjük meg a pluralizmusnak az előbbi értelemben vett alkotmányos határát és korlátait. Az alkotmányos határok és korlátok megismeréséhez főleg a következő négyes irányú vizsgálódással juthatunk el.
a) Ezek között alapvető és meghatározó az az általános következtetés, amely szerint a pluralitást biztosító alkotmányi értékrendszer nem lehet olyan mértékben határtalan, amely lehetővé tenné önmaga és az általa garantált pluralitás felszámolását.
b) Figyelembe veendők a releváns nemzetközi jogi normáknak és az alkotmánynak, valamint az alkotmányos törvényeknek a témára vonatkozó kifejezett tilalmai.
c) A pluralitás érvényesülésének is korlátaiként szerepelnek, illetve szerepelhetnek mindazok az akadályok, amelyeket egységesen vagy alapjogonkénti differenciálással nemzetközi jogi normák, az alkotmány és az alkotmányos törvények az alapjogok általános, illetve egyes alapjogok jogi szabályozásában és e jogszabályok alkalmazásában szükségesen és arányosan igénybe vehető korlátokként jelölnek meg. Az arányosság követelménye esetenként magában foglalja az elkerülhetetlen korlátozás időbeli körülhatárolásának igényét is. Mindemellett ezek az ésszerű kritériumok természetesen relatívek és vita esetén a szükségesség tényéről, az arányosság mértékéről és a kiüresedés esetleges bekövetkeztéről, a szükséges idő meglétéről az Alkotmánybíróság dönt.
d) A korlátozások következő csoportjának összetevőit azok az alkotmányos jogszabályok, közöttük a büntetőjogi és szabálysértési normák jelölik meg, amelyek alkotmányos érték szolgálatában vagy védelmében, de nem önkényesen írják elő, illetve teszik lehetővé a büntető célzatú korlátozást.
Úgy vélem, az alapjogok és alkotmányos korlátozásaik már jelzett erkölcsi összefüggései megalapozott logikai késztetéssel vezetnek bennünket ahhoz a következtetéshez, hogy vitális előnyökkel járna, ha az egyetemes vagy legalábbis általános, széles körben elismert erkölcsi normák szem előtt tartásával minél több egyén és közösség fogalmazná meg és követné tudatosan az alapjogokhoz kapcsolódó, korszerű erkölcsi maximáit.
Az alapjogok alakzatainak, tartalmának, biztosítékainak és korlátozási feltételeinek többnyire hármas - tehát nemzetközi jogi, szupranacionális jogi és alaptörvényi - meghatározottsága alapozza meg azt a szerepet, amelyet e jogok a jogrendszer egésze tekintetében betöltenek. Mivel a jogszabályok az alkotmányosan megengedett korlátozáson kívül nem
- 15/16 -
sérthetik az alapjogokat, a jogalkotás, a tárgyi jog számára folyton tiszteletben tartandó keretet jelentenek, sőt gyakran a jogágazatok, a jogszabályok tartalmi összetevőit közvetlenül is befolyásolják az alapjogok.
6. Anélkül, hogy az alapjogok vázolt csoportjainak bővítési lehetőségeire kitérnék, hasznosítási célzattal a Karta néhány újszerű alapjogi rendelkezésére hívom fel a figyelmet. A Karta külön cikkben (25. c.) nyilvánítja ki, hogy az Unió elismeri és tiszteletben tartja a korosodók jogát a méltóságteljes és független életvitelre, valamint a társadalmi és kulturális életben való részvételre. Nevesítetten rendelkezik a Karta a fogyatékos személyeknek arról a jogáról, hogy kedvezményezettjei legyenek azoknak az intézkedéseknek, amelyek arra hivatottak, hogy biztosítsák függetlenségüket, valamint társadalmi és foglalkozási integrációjukat, illetve részvételüket a közösségi életben. (26. c.) A fogyasztók fontos jogosultságait alapozza meg a Kartának az az előírása, amely szerint az Unió biztosítja a fogyasztók védelmének magas színvonalát. (38. c.) Nagy a gyakorlati jelentősége a Karta ama rendelkezésének is, amely szerint az Unió elismeri és tiszteletben tartja a nemzeti szabályozás és gyakorlat által előírt általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzájutást, összhangban az Európai Közösségről szóló szerződéssel, annak érdekében, hogy előmozdítsa az Unió társadalmi és területi kohézióját. (36. c.) A gyermekek jogairól szóló, három bekezdésből álló 24. cikk rendelkezéseiből azt emelem ki, hogy mind a közhatalmi szervek, mind pedig a magánintézmények kötelesek a gyermekeket érintő minden tevékenységükben különös figyelmet fordítani a gyermeki érdekekre. Minden gyermek jogosult rendszeres személyes viszonyt és közvetlen kapcsolatot fenntartani mindkét szülőjével, feltéve hogy ez nem sérti a gyermeki érdekeket. Az ügy jelentőségét fejezi ki az a körülmény, hogy a nemek közötti hátrányos megkülönböztetés általános tilalmán túlmenően a Karta külön is rendelkezik a férfiak és a nők egyenlőségéről a következő szövegezésben. "A férfiak és a nők közötti egyenlőséget biztosítani kell minden területen, ideértve a foglalkoztatást, a munkát és a fizetést is. Az egyenlőség elve nem akadályozza az olyan intézkedések fenntartását vagy elfogadását, amelyek sajátos előnyöket írnak elő az alulképviselt nem (under-represented sex) javára." (23. c.)
Figyelmet érdemel, hogy a Karta a házasságkötéshez és a család alapításához való jog meghatározásában nem utal a jogosultak (vagyis a férfi és a nő) nemi különbözőségére, hanem általános megfogalmazással azt nyilvánítja ki, hogy "a házasságkötés és a családalapítás joga biztosított az ennek gyakorlását szabályozó nemzeti törvények szerint". (9. c.) A személyes adatok védelméhez és tisztességes kezeléséhez való jog magában foglalja annak lehetőségét, hogy mindenki megismerhesse a rá vonatkozóan gyűjtött adatokat és elérje a hibás adatok kiigazítását. Kötelezővé teszi a Karta, hogy e szabályok érvényesülését független hatóság ellenőrizze. (8. c.) A tulajdonhoz való jogról rendelkező (17.) cikk szerint a törvény a szükséges mértékben kikötheti, hogy a javak az általános érdek figyelembevételével használhatók.
Bár a Karta az Unió polgárai számára biztosítandó jogok között határozza meg a jó közigazgatáshoz való jogot, megfelelő adaptálással az Alkotmánynak is biztosítania kellene mindenki jogát ahhoz, hogy ügyeit a közigazgatási szervek és a közjogi intézetek részrehajlás nélkül, méltányosan és ésszerű határidőn belül intézzék. Biztosítani kellene a meghallgatás jogát az ügyfelet érintő hátrányos egyedi határozatok meghozatala előtt, és azt is, hogy mindenki hozzájuthasson a rá vonatkozó iratokhoz, továbbá, hogy a kibocsátó szerv minden közigazgatási határozatot indokoljon.
A szociális és egészségvédelmi jogok jellegének különbözőségei folytán - az ILO, az Európa Tanács, az EK, illetve az EU keretében elfogadott számos és jelentős szociális jogi dokumentum[7] követésével -valószínűsíthetjük, hogy az új Alkotmányban ötvözve alkalmazandó az alapelvek, a tilalmak, az államcélok, a törvényi szabályozás alkotmányi előírása, valamint néhány esetben konkrét alanyi alapjogok biztosítása. Alanyi alapjogként kellene - szerintem - rögzíteni az Alkotmányban pl. a szakmai képzéshez, a foglalkozás megválasztásához, a munkahelyek ingyenes közvetítéséhez, a munkahelyi tájékoztatáshoz és konzultációhoz, a különböző szintű kollektív szerződések tárgyalásához és megkötéséhez, a megelőző egészségvédelemhez és az egészségügyi alapellátáshoz, a munkavállaló egészségét, biztonságát és méltóságát tiszteletben tartó munkafeltételekhez, a munkaidő maximálásához, a napi és heti pihenőidőhöz, a fizetett évi szabadsághoz, törvényben meghatározandó minimális alapbérhez és munkanélküli segélyhez, törvényben szabályozott nyugdíjbiztosításhoz, a munkával összefüggő balesetbiztosításhoz, bizonyos feltételek fennállása esetén szociális támogatáshoz való jogokat, valamint az érdekvédelmi szerveknek azt a lehetőségét is, hogy rászorult tagjaik jogi képviseletében a munkáltatóknál és a hatóságok előtt eljárjanak. Figyelembe veendőnek tartom a Kartának azt a rendelkezését is, amely a családi és a szakmai élet összeghangolása érdekében védelmet ígér az anyaság miatti elbocsátás ellen, fizetett anyasági szabadságot garantál, sőt az apa számára is lehetővé teszi, hogy hasonló szabadságot vegyen igénybe a gyermek születése, illetve örökbefogadása után.
Az Egyezmény és a Karta hasonló rendelkezé-
- 16/17 -
séhez igazodva az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó alapjogok között a magyar Alkotmány sem mellőzheti a habeas corpus szakszerű megfogalmazását a nem igazságszolgáltatási célzatú őrizetbe vétel esetére is, továbbá a szabadságvesztés büntetésének kizárólag bíróság általi alkalmazását, valamint a rászorulók ingyenes jogvédelemhez való jogának biztosítását abban az esetben, ha ez az igazságszolgáltatás hatékonyságához szükséges.
7. Az alapjogok alkotmányi szabályozásának kérdéseit vizsgáló szerzők és előadók gyakran fogalmazzák meg az alábbi kérdéseket: a) a nemzetközi okmányokban rögzített alapjogok közül melyek iktatandók az Alkotmányba és melyek törvénybe; b) az ún. alapjogok kimerítő alaptörvényi rögzítésére irányuló törekvés nem teszi-e terjedelmes kódexé az Alkotmányt (holott a nemzetközi egyezmények kifejezetten nem írják elő ezeknek a jogoknak alaptörvényi garantálását, hanem csupán törvényi biztosítást kötik ki); c) hogyan történhet annak a dilemmának a megoldása, amely abban nyilvánul meg, hogy valamely alapjog tartalmát és korlátozási lehetőségeit Magyarország által elfogadott két vagy három nemzetközi okmány eltérően rögzíti.
E kérdéseket érintő véleményemet tézisszerűen a következőkben fogalmazom meg.
1) Az alkotmányos jogállam alaptörvényének színvonala, értéke és tekintélye nagymértékben függ attól, hogy a standardizálttá vált alapjogokat megfelelő szövegezésben tartalmazza-e.
2) Az alkotmányba foglalt alapjogok helyzete, védelme és hatása lényegesen különbözik a törvényben rögzített egyéb jogokétól.
3) Alapjognak nemzetközi, illetve szupranacionális okmányokban történt eltérő megállapítása esetén a partnerállamokban sem az alkotmányi, sem a törvényi szabályozás nem hagyhatja figyelmen kívül a gazdagabb tartalmú jogi szövegezést.
4) Az alkotmányi, illetve törvényi szövegezés mindig lehet részletesebb és gazdagabb tartalmú, mint a nemzetközi jogi vagy a szupranacionális alapjogi előírás.
5) Az alapjogok belső jogi szabályozásának tiszteletben kell tartania a nemzetközi és szupranacionális alapjogi ítélkezés kötelező értelmezéseit is.
6) Szinte mindegyik nemzetközi alapjogi dokumentum tartalmazza azt a kikötést, hogy a benne foglalt jogok nem használhatók fel más nemzetközi vagy nemzeti okmányban biztosított jogok kijátszására.
Az alapjogok egyetemesedésével, szerepük és védelmük fokozódásával párhuzamosan gyakran merül fel az alapjogok és emberi vagy állampolgári kötelességek viszonyának problémája. E jelentős kérdéskomplexum feldolgozása több tanulmány, sőt önálló monográfia kereteit is kitölthetné. Ehelyütt csak a következő összefüggések és sajátosságok megfogalmazására szorítkozom.
a) Az alapjogok elsődleges kötelezettje - a jogok és kötelezettségek korrelatív összefüggésének képletében - az államszervezet. Az államra nemcsak a közvetlen címzett tartózkodási vagy teljesítési kötelezettsége hárul, hanem az ún. "horizontális Drittwirkung" elősegítésének, védelmének feladata is. Ezt egészíti ki a szabadságjogok és bizonyos egyéb alapjogok intézményes biztosításának állami kötelessége. Ez azt jelenti, hogy az államnak megfelelő jogi szabályozással, az érvényesülési feltételek ésszerű alakításával és hatékony védelemmel kell hozzájárulnia az alapjogok érvényesüléséhez.
Az alapjogok nemcsak ebben a kétoldalú jogviszonyban hatnak, hanem valamennyi jogalanytól tiszteletben tartást követelnek. Az emberi méltóság alapjoga, a személyiségi jogok, a személyi és más szabadságjogok az ember és az emberi közösségek léte és boldogulása szempontjából olyan értékeket, biztosítékokat tartalmaznak, amelyeknek hathatós érvényesülése nagy számú alanyi jogosultság, jogi és erkölcsi kötelesség valóra váltását igényli.
b) Az állam az állampolgárokra, illetve a területén tartózkodó emberekre az alapjogok tiszteletben tartása érdekében és más alkotmányi értékek szolgálatában - anélkül, hogy ezeket az értékeket alkotmányellenesen korlátozná - kötelességeket állapíthat meg és szankciókat helyezhet kilátásba. Indokolt, hogy a legjelentősebb kötelességek tartalmi kereteit, így különösen: 1) az alkotmány és az alkotmányos jogszabályok követése, 2) mások alapjogai tiszteletben tartása, 3) a jogok rendeltetésszerű gyakorlása, 4) a tulajdonnak a közösségi érdekeket is tiszteletben tartó használata, 5) a közterhekhez való hozzájárulás, 6) az általános tankötelezettség, 7) a közegészség védelme, 8) a közrend és a közbiztonság elősegítése, 9) a természeti és a művi környezet védelme, 10) a katasztrófa-elhárításban való közreműködés, 11) a baleset áldozata iránti segélynyújtás, 12) az igazságszolgáltatásban való közreműködés (tanúzás, feljelentés stb.), 13) a közerkölcs tiszteletben tartása, 14) a szülők nevelési feladata, valamint a szülők és gyermekek kölcsönös támogatása kötelességének kereteit és főbb tartalmi összetevőit - utalva esetenként a részletező törvényi szabályozás feladatára - az Alkotmány szakszerűen meghatározza. 15) Az Alkotmányba illik ezenkívül a lelkiismereti szabadságból fakadó bizonyos választás lehetőségével enyhített honvédelmi kötelességek összetevőinek megállapítása is. A felsoroltak közül jelenleg az Alkotmány csak az 1), 2), 5), 6) és a 15) pontban jelzett köteles-
- 17/18 -
ségeket állapítja meg.
c) Korábban és jelenleg is sokan és sokat vitatták azt a kérdést, hogy milyen a viszony az alapjogok és az említett alapkötelezettségek között. Feltétele-e az alapjogok gyakorolhatóságának az alapkötelezettségek teljesítése? Erre a bonyolult kérdésre diktatórikus viszonyok között gyakran adtak kategorikusan igenlő választ, napjainkban pedig inkább tagadják ennek lehetőségét. Alkotmányos jogállamban valamely kötelesség elmulasztása természetesen nem vezethet alapjog megsemmisüléséhez. Az nem kizárt azonban, hogy meghatározott bűncselekmények elkövetőire kiszabható szankcióként bizonyos alapjogok gyakorlásának megszabott időtartamú korlátozása (pl. közügyektől eltiltás, szabadságvesztés büntetése) háramoljék.
Az alkotmányban rögzített államcélok és az állam alkotmányban megállapított alapvető kötelességei egyaránt kötik az államot. E két kategória jogkövetkezményei tekintetében mégis különbségek állapíthatók meg. Az államcélok szélesebb mozgásteret jelentenek a jogalkotó és végrehajtó szervek számára a megvalósítás eszközeinek, formáinak és módjának megválasztásában. Államcélként szerepel pl. az Alkotmányban a világ országaival és népeivel való együttműködés, az ország határain kívül élő magyarokkal való kapcsolat ápolása. Az Alkotmányban rögzített állami kötelességek közelebbről megjelölt és ezért pontosabban számonkérhető feladatmeghatározást foglalnak magukban. A jelzett alkotmányi rendelkezések mindkét csoportja az Alkotmányban fenntartásra, sőt gazdagításra érdemes.
Más alkotmányok kapcsolódó rendelkezései és a már kimunkált hazai elképzelések terén egyaránt bő választék áll rendelkezésre annak eldöntéséhez, hogy milyen tartalmú szövegezésben határozza meg az Alkotmány az állami szuverenitás bizonyos elemeinek átruházására és közös gyakorlására irányuló közhatalmi döntések alanyait, feltételeit és meghozásának rendjét, majd az EU-tagság tényét és az ahhoz fűződő ún. közösségi hűség alapelvét, valamint az államnak, illetve a különböző állami szerveknek az uniós tagságból fakadó sajátos feladatait.
Az EU-hoz csatlakozás feladataival összefüggő vizsgálatok keretében többen logikusan valószínűsítették már a következőket: 1) a csatlakozás után az Országgyűlés bizonyos, a közösség kizárólagos hatáskörébe tartozó tárgykörökben egyáltalán nem alkothat törvényt; 2) a másodlagos közösségi jogi normák által szabályozott, illetve az európai bírósági döntéssel érintett tárgykörökben tiltott vagy korlátozott lesz a nemzeti jogalkotás; 3) az EU irányelvek keretet szabnak a hazai jogalkotásnak, illetve hatályos jogszabályok módosítására késztethetnek; 4) az Európai Bíróság a közösségi joggal ellentétesnek minősíthet bármely törvényt vagy egyéb jogszabályt, és egyben meghatározott tartalmú jogalkotási kötelezettséget is megállapíthat a tagállam számára; 5) a magyar bíróságok nem alkalmazhatják a közösségi jogba ütköző hazai jogszabályokat, és ezáltal sajátos normakontrollt gyakorolnak.[8]
Azt is feltételezhetjük, hogy a hazai alkotmánybíráskodás tekintetében hosszabb ideig időszerűek lesznek Németh Jánosnak, az Alkotmánybíróság második elnökének a Testület létrehozása 10. évfordulója alkalmából megfogalmazott következő megállapításai: "A Közösség alapító szerződése és intézményeinek jogalkotása adott esetben maga is, de leginkább a szükséges hazai implementációs vagy végrehajtási jogalkotás ki van téve az alkotmánybírósági vizsgálat lehetőségének. Ebben a kontextusban mutatkozik meg annak szükségessége, hogy a tagállami alkotmánybíráskodás ismerje és lehetőség szerint beépítse a tagállami alkotmány szerinti alapjogi gyakorlatába a közösségi jog vonatkozó kérdésben kialakult álláspontját, amit az Európai Bíróság állapított meg. A tagállami alkotmányból folyó alapjogi bíráskodási tartalmat és a közösségi jogból adódó alapjogvédelmi tartalmat kell a nemzeti alkotmánybíráskodásban minél harmonikusabb együttélést kialakítva kidolgozni. Ehhez alapvetően szükséges a közösségi jog vonatkozó részének - amit teljes egészében az Európai Bíróság esetjoga alakít - alapos és folyamatos ismerete".[9]
A hagyományos állami kötelességeken - pl. az alapjogok általános és intézményes védelmén, a tudományos, az oktatási és nevelési, a gyermek- és ifjúságvédelmi, a szociális, egészségvédelmi és nyugdíjbiztosítási, a környezetvédelmi, az igazságszolgáltatási, a közigazgatási, valamint a honvédelmi rendszer meghatározásán és működtetésén, az általános infrastruktúra fejlesztésén - kívül indokolt a vállalt nemzetközi és közösségi jogi kötelességek teljesítésével az Alkotmányban megállapítani a fogyasztóvédelemnek, a monopóliummentes, plurális tömegközlési rendszer kialakításának, a független közszolgálati médiumok működésének, a különös védelem alá helyezett természeti értékek elért védettségi szintje megőrzésének, a fenntartható fejlődés szolgálatának és a katasztrófaelhárításnak feladatát. Alaptörvényi megerősítésre szorul az állami szervek és az állami alkalmazottak által feladatkörükben jogtalanul okozott károkért viselendő kárfelelősségnek, valamint az állami és önkormányzati alkalmazottak sajátos alkotmányhűségének kötelessége is.
- 18/19 -
Az alkotmányi rendelkezések vizsgált alakzatai között sajátos szempontú elemzést igényel az egyéb alkotmányos értékek megítélése. Egyéb alkotmányi értéknek az Alkotmányban kifejezetten megjelölt olyan kategóriákat tarthatunk, amelyek nem minősülnek alkotmányi alapelvnek, tilalomnak, alapjognak, alapkötelességnek, államcélnak vagy állami kötelezettségnek. Bizonyos elvek, alapjogok, tilalmak és kötelességek mint normatív értékek alaptörvényi meghatározása mellett a modern alkotmányok gyakran minősítenek meghatározott szerveket, intézményeket, viszonyokat, megnyilvánulásokat, minőségeket, természeti és művi tárgyakat alkotmányosan védendő értékeknek.
Ennek alapján egyéb alkotmányi értékek lehetnek a) a népek, nemzetek, országok, államok kölcsönös bizalmán és tiszteletén nyugvó általános béke, b) a belső társadalmi rétegek, közösségek közötti, valamint ezek és az állam közötti kölcsönös tisztelet, bizalom, érdekegyeztetés és együttműködés, c) az alapjogok és alapkötelességek alkotmányos érvényesülésén nyugvó pluralitás, tolerancia és szolidaritás, továbbá a nemzetbiztonság, a közegészség, a közrend, a közbiztonság és a közerkölcs, d) a haladó emberi, európai, nemzeti és etnikai kulturális örökségek, e) bizonyos természeti és művi tárgyak, f) az alkotmányban megjelölt állami szervek és intézmények, g) a vallásszabadságon nyugvó, az alkotmányba nem ütköző vallások és egyházak, h) az alkotmányi követelményeknek megfelelő politikai pártok, köztestületek, érdekképviseletek és civil szervezetek, i) a piacgazdaság, a család, a házasság, az ifjúság stb.
Bizonyos szervek, szervezetek, intézmények, megnyilvánulások, minőségek, természeti tárgyak és emberi alkotások alkotmányi értékkategóriává minősítése legfelsőbb normatív erővel fejezi ki az alkotmányozó, az állam, a társadalom értékszemléletét, ezáltal orientálja az Alkotmány címzettjeinek valamennyi megnyilvánulását. A különböző jellegű és tartalmú alaptörvényi rendelkezések konzisztenciájánál fogva kiinduló bázist és ösztönzést jelenthetnek az ilyen tartalmú alkotmányi megállapítások is a jelzett értékkategóriák fennmaradását, érvényesülését, valóra váltását célzó fejlesztő vagy védelmi jellegű jogszabályalkotás és más állami, társadalmi erőfeszítés számára egyaránt. Fontos támpontul szolgálhatnak ezek az értékek is az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezéséhez, a felmerülő alkotmányossági kollíziók elbírálásához.
A vázoltak talán meggyőzően érzékeltetik, hogy az alkotmányi értékek körvonalazott lényeges összetevői egybekapcsolódó, egységes értékrendszert alkotnak. Bármely alapelv, tilalom, alapjog, alapkötelesség, államcél, állami kötelesség, egyéb érték alaptörvényi rangra emelése ugyanis azzal a következménnyel jár, hogy az adott kategória alkotmánybírósági védelemben részesül és beszámítási pontként szerepel az alkotmányi rendelkezések alkalmazásának esetleges versengésében és a jogszabályok alkotmányosságának elbírálásakor.
Az alaptörvényben legfelsőbb normatív erővel megállapított alapértékek vázolt rendszere keretet alkot és egyben a lehetőségek rendkívül sokirányú és kiterjedt dimenzióit nyitja meg. Megköveteli, hogy az állami szervek, a politikai szervezetek, a köztestületek, az érdekképviseleti és a civil szervezetek, a társadalmi közösségek és a polgárok tiszteletben tartsák és kibontakoztassák az alkotmányi alapértékeket, lehetővé teszi, hogy a felsorolt alanyok az alaptörvényi keretek között újabb értékeket fejlesszenek ki. E megállapításból - többek között - az is következik, hogy például az Alkotmánynál alacsonyabb hierarchiai fokozatú jogszabályok, elsősorban természetesen a törvények egyrészt részletezhetik az alkotmányi értékek tartalmát és érvényesülésük módozatait, másrészt az alaptörvényi értékeket nem sértő, új jogi értékeket és ezek által szolgált, illetve védett tárgyköröket jelölhetnek meg. Különösen a kódexek normaanyagában találunk számos, az alkotmányi értékeken kívül eső jogi értéket. Bizonyos alapértékek alkotmányi meghatározása tehát nem zárja le, hanem az egyes értékek tartalmi sajátosságai révén kifejezetten megkönnyíti, sőt serkenti a vallási, erkölcsi, politikai, kulturális, tudományos és gazdasági értékfejlesztő és értékvédő aktivitást. Ezért minősülnek a vázolt alkotmányi értékek a társadalom valamennyi rétege, csoportja és tagja számára közös kincsnek. Ezeknek az értékeknek lényeges összefüggései és szoros kapcsolódásai a nemzetközi és szupranacionális jogi alapértékekhez segítheti elő a kölcsönös megismerést, párbeszédet, tiszteletet, a hasonló, illetve közös értékeken nyugvó versengő együttműködést, az egészséges differenciálódást és a tartalmas egységesülést.
A vázolt értékeket tartalmazó alaptörvénnyel rendelkező alkotmányos jogállam nagymértékben nyitott, változékony és rugalmas rendszer, mert értékei alkotásra, alkalmazkodásra, versengésre, a másság tiszteletére és sokszínűségre serkentenek. A történelmi tapasztalatok ismeretében szigorúan tiltja az értékek körvonalazott alkotmányi rendszere az olyan eljárást vagy magatartást, amelyből a védett alapértékeknek közvetlen és súlyos veszélyeztetése
- 19/20 -
vagy sérelme származik. A vizsgált alkotmányi értékek követelményeket támasztanak a versengéssel, a versennyel és a szabadságjogok, valamint a politikai jogok által lehetővé tett demokratizmussal szemben is. Az ilyen demokratizmus nem engedi meg, hogy a demokrácia értéksemleges, formális kategória szintjére süllyedjen. A vázolt értékrendszer tehát olyan funkcionáló mechanizmus, amely saját fennmaradását és érvényesülését szolgáló, illetve biztosító keretek között az értékek folytonos kutatását, gyűjtését, gyarapítását, tökéletesítését, minősítését, rangsorolását teszi lehetővé és szükségessé. Ezt a szerepkört és tevékenységet értékgondozásnak, értékgazdálkodásnak is nevezhetjük. Ennek folytán az értékeket érintő rendszeres viták, versengések egyszerre szolgálják az egyensúlyozást, az ön- és kölcsönös korrekciót, a megegyezést, a konszenzusok felülbírálatát, a rendszeres újraértékelést. Ebben az értelemben a vázolt alkotmányi értékeket tiszteletben tartó társadalmi, politikai és állami rendszer az értékteremtés, értékrendezés és értékvédelem állandó folyamata. Mindehhez mellőzhetetlen, hogy az alkotmány minél korszerűbb és gazdagabb tartalommal, minél világosabban határozza meg az alkotmányi értékek jelzett csoportjainak összetevőit. Ehelyütt is hangsúlyoznom kell ugyanis, hogy chartális alkotmánnyal rendelkező jogállamban bármely természetjogi vagy erkölcsi parancs, hagyományos és újszerű jogelv csak akkor válik kötelező hatást kiváltó és sajátos védelemben részesülő alkotmányi értékké, ha az az alaptörvény rendelkezései között szerepel. ■
JEGYZETEK
[1] L. különösen szerzőtől: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest 1998, valamint Értékek és értékelméletek. Társadalmi Szemle 1997. 5. sz.
[2] Vö. Kalas Tibor: Egyes jogelvek szerepe az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 2001. 7-8. sz.
[3] Hosszabb idő óta sokrétű vizsgálódások és viták tárgyát képezik a demokratikus deficit megszüntetésének és a demokratizmus alkalmazásának módozatai az Európai Unió keretében is.
[4] Hazánkban az Alkotmánybíróság terjesztette ki a hátrányos megkülönböztetés tilalmát az Alkotmányban biztosított alapjogokon kívül az egyéb jogosultságokra is.
A hátrányos megkülönböztetés tilalmának sokrétű összefüggéseit l. különösen Bokorné Szegő Hanna-Környei Ágnes: A diszkrimináció tilalmának modern felfogása. Acta Humana (2001) 43. sz.
[5] Az alapjogokra vonatkozó újabb szakirodalomból l. Ádám Antal: Az emberi jogok mint értékek. Acta Humana (1999) 34. sz.; Sári János: Alapjogok, Alkotmánytan II. Osiris, Budapest 2001; Weller Mónika: Emberi jogok és európai integráció. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest 2000; Weller Mónika: Az Európai Unió Alapjogi Kartája. Acta Humana (2001) 43. sz.; Orgován Eszter: Vélemények az EU Alapjogi Chartájáról. Acta Humana (2001) 44-45. sz.; Horváth Zoltán-Sinka László: Az Alapvető Jogok Kartája. Európai Tükör 2001. 1. sz.; Chronowski Nóra-Petrétei József: Az Európai Unió alkotmánytervezete. Jura 2001. 1. sz.; Blutman László: Az alkotmányos és európai alapjogok viszonya. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás. (Szerk. Bodnár László) Szeged 2001, 13-66. o.
[6] L. pl. Kovács Péter: A nemzetközi jogi kisebbségvédelem a 90-es években IV. A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartájának illeszkedése a kisebbségekre vonatkozó magyar jogi szabályozáshoz. Magyarország és Európa 1994. 6. sz.; uő: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris, Budapest 1996; Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségi kérdés előzményei és összefüggései a nemzetközi jogrendben. Regio. Kisebbségi Szemle 1998. 1. sz.; Péter Kovács: International Law and Minority Protection. Rights of Minorities or Law of Minorities? Akadémiai Kiadó, Budapest 2000; Nagy Károly: A kisebbségek jogi helyzetének szabályozása egyes európai alkotmányokban. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás. (Szerk. Bodnár László) Szeged 2001, 163-207. o.
[7] L. különösen a Turinban 1961-ben elfogadott Európai Szociális Kartát, valamint a Karta 1991-ben elfogadott Módosító Jegyzőkönyvét, továbbá az Európai Közösségek keretében 1989-ben elfogadott "A Dolgozók Alapvető Szociális Jogairól" szóló Közösségi Kartát.
[8] Ld. különösen Felföldi Enikő: Az európai integráció magyar országgyűlést érintő alkotmányos vonatkozásairól. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás. (Szerk. Bodnár László) Szeged 2001, 67-132. o., valamint Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (negyedik átdolgozott, bővített kiadás) Magyar Országgyűlés, Budapest 2001
[9] Németh János: Az Alkotmánybíróság további működését befolyásoló körülmények. In: Tízéves az Alkotmánybíróság. Budapest 2000. 60. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző professor emeritus.
Visszaugrás
