Az alkotmány fogalmát a közjogi gondolkodás az utóbbi évtizedekig az állam fogalmával kapcsolta össze, az államilag szervezett társadalom jogi alaprendjét konstituáló normaként határozta meg. Éppen ezért meglepőnek tűnhet, hogy az Európai Unióval kapcsolatban - amely integrációs szerveződésként a klasszikus felfogás szerint nem érte el az államiság fejlettségi fokát - alkotmányt említünk. A jogi definíciók azonban nem örökérvényűek, nem megbonthatatlanok és nem egységesek. Az alkotmány tágabb értelmezése szerint összefüggésbe hozható az államnak nem minősülő entitásokkal is, amelyek politikai egységük összállapotában szintén normalizált alapkonszenzus szerint épülnek fel és tevékenykednek.
Ezért az a gondolat, hogy az Unió szerződéses alapjait alkotmány fogja felváltani, ma már - a Maastrichti és az Amsterdami Szerződések miatt -nem tekinthető utópisztikusnak, és számos forrásból táplálkozik.
Közjogi szempontból kiemelkedően fontos kérdés, hogy a közösségi jog egésze, az acquis communautaire jelenlegi állapotában felfogható-e alkotmányos, avagy ilyen minőség elérése felé törekvő rendként. Annak elfogadásával, hogy a közösségi jogalkotás még nélkülözi ugyan a modern alkotmányos demokráciák participációs mechanizmusait[1], továbbá, hogy a kérdés még nem dönthető el egyértelműen, az Európai Közösséget és az Uniót alkotó szerződéseket, különösen a Maastrichti és az Amsterdami Szerződéseket - összhangban a Luxemburgi Bíróság véleményével - alkotmányként lehet felfogni[2], az alkotmányozási folyamat pedig progresszívnek ismerhető el. Ez levezethető a közösségi jogrend alapértékeiből, a Közösség államszervezeti funkcióinak és a hagyományos állami hatásköröket érintő kompetenciáinak a meglétéből. Az EK-t magas fokú normatív nemzetek felettiség jellemzi[3], s a közösségi jog sajátos elvei alkotmányos alapelvekké, az EK Bírósága pedig "alkotmánybírósággá" vált[4], amely a közvetlen hatály és szupremácia elvét kifejlesztő ítélkezési gyakorlatának köszönhető.[5] A luxemburgi esetjog tehát az alkotmányosító törekvések egyik, de nem kizárólagos forrása.
Az uniós szinten zajló "alkotmányozási folyamat" az intézmények oldalán is kimutatható, és ennek aktív szereplője az Európai Parlament. A továbbiakban e szerv vonatkozó határozatait és tervezeteit kívánjuk bemutatni és értékelni, csatolva az alkot-
- 104/105 -
mánytervezet fordítását. A genetikus elemzés szándéka elsődlegesen az Unió reformjával foglalkozó hazai szakirodalom gazdagítása.
Az európai integráció történetének eddig minden évtizedében folytak viták az - állami modellre orientálódó - "Unióalkotmányok" tervezetéről.[6] Az ötvenes években az Európai Politikai Unióra vonatkozó kezdeményezések, a hatvanas években a Fouche-tervek, a hetvenes évek folyamán a Tindemans-jelentés, a nyolcvanas években az Európai Parlamentnek az Európai Unió alapítására vonatkozó szerződéstervezete, a kilencvenes években pedig szintén az Európai Parlamentnek az "Európai Unió alkotmánya" címmel napvilágot látott tervezete került az érdeklődés középpontjába. Mindegyik esetben kimutatható a törekvés, hogy az Európai Közösség komplikált és különböző szegmensekből összetevődő konstrukcióját egységes formába öntsék és mintegy "politikai tetővel" lássák el.[7]
Az Európai Parlament tehát már két alkalommal tett kísérletet arra, hogy az Unió alapjait az "alkotmány" formájában fogalmazza meg. A plénum először 1984 februárjában fogadta el az Európai Unió alkotmánytervezetét, amely föderasztikusan tagolt, a gazdaságpolitika, a társadalompolitika és a nemzetközi kapcsolatok területére vonatkozó hatáskörökkel rendelkező Uniót irányzott elő. E dokumentum azonban - amelynek nagy része tartalmilag beépült a Maastrichti Szerződésbe - az Európai Unió alapítására vonatkozó szerződés tervezetét jelentette, nem pedig alkotmányt.
A második kísérletre 1994 februárjában került sor. Ennek az alkotmánykezdeményezésnek az volt a célja, hogy szisztematizálja a Közösség fejlődésének negyven éve alatt kialakult komplex struktúrát, reagáljon az aktuális reformigényekre, és ezáltal új impulzusokat adjon az európai integráció további menetére vonatkozóan. A tervezetet azonban semmi esetre sem tekintették lezárt, nem vitatható és minden tekintetben kidolgozott dokumentumnak: a plénum nem is alkotmányként fogadta el, hanem olyan "nyersanyagként", amire az 1994 júniusában megválasztandó parlament a saját alkotmánykezdeményezését alapozhatja. Az Európai Parlament ugyan időben ki akarta dolgozni és el is akarta fogadni az alkotmánytervezetet, amelyik az Unió további alakításának koncepcióját rögzítette, de mivel az idő a plénumon való intenzív megvitatásra nem volt elegendő, az alkotmánytervezet átdolgozását a következő parlamenti periódusra halasztották.[8]
Az Európai Unió alkotmányáról szóló jelentést az Európai Parlament Intézményi Bizottsága dolgozta ki, és a tervezetet 1994. február 10-én - sürgősségi eljárásban - terjesztette a plénum elé.[9]
1. A Parlament az alkotmánytervezetet elfogadó határozatában[10] több olyan korábbi dokumentumot jelölt meg, amelyek az Unió alkotmányára vonatkozó javaslata előzményének tekinthetők.
a) Elsőként az 1989. április 12-i alapvető jogokról és szabadságokról szóló határozatára hivatkozott.[11] Ez az alapjogi katalógus olyan nyilatkozat, amelyben az Európai Parlament hangsúlyozta, hogy az alapvető jogok megóvása a Közösség legitimitása számára elengedhetetlen előfeltétel, és a Parlamentnek kötelessége a Közösség olyan modelljének a fejlesztését támogatni, amely az alapvető jogokra, az alapvető szabadságokra és a toleranciára épül. A határozat rámutat arra, hogy a Közösség identitásának az európai polgárok közös érdekeinek megfogalmazásában kell kifejezésre jutnia, és nem létezhet európai állampolgárság addig, amíg nem élvezi minden polgár a közösségi jog alapján jogai és szabadságai azonos védelmét. A 28 cikkelyből álló katalógus - egy-két kivételtől és némi módosítástól eltekintve - szerepel az alkotmánytervezetben is.
b) Az alkotmánytervezetre vonatkozó határozat előkészítésében fontos szerepe volt az Európai Parlament 1990. július határozatának,[12] amely a Parlamentnek az Európai Unió alkotmánytervezetére vonatkozó irányelveit foglalta össze. E döntés utal az 1984. február 14-i szerződéstervezetre - amelyet a szakirodalom tulajdonképpen alkotmánytervezetként kezelt - és egyéb olyan határozatokra, amelyek a parlamentnek a Közösség regionális politikájára és a régiók szerepére, a gazdasági és valutaunióra, a kormányközi konferenciára, a Bizottság törvényhozási programjára stb. vonatkoztak. A határozat abból indult ki, hogy "az Európai Unió megfelel Európa demokratikus népei törekvéseinek, amely az eddig elért kapcsolatokat egyre tovább mélyíti azért, hogy a sorsközösséghez tartozás tudatában és az európai identitás tanúsítására vonatkozó akaratban egyesült Európát alkossanak. Az Unió eleget tehet a gazdasági potenciálja, jogi szerepe és annak a mélyreható változásnak az alapján fennálló felelősségnek, amely az európai kontinensen végbemegy és új, a szabadság, a demokrácia és az együttműködés alapelvein alapuló rendet követel meg." Az Unió olyan alkotmányos renden nyugszik, amelyik a demokrácia alapelveire orientálódik, és teljesíti a tagállamok és az Unió között megkövetelt egyensúlyt. Az Unió céljainak meghatározása után az irányelvek négy nagy területre vonatkozóan határozzák meg a leendő alkotmány tervezetét: a demokratikus legitimáció, az intézmé-
- 105/106 -
nyek efficiense, az Unió jogosítványai, valamint az alkotmány hatályba lépése és módosításai kérdéseiben adnak alapvető szempontokat. E szempontok túlnyomó többsége megtalálható az alkotmánytervezetben. Az Európai Parlament megbízta az Intézményi Bizottságát, hogy az irányelvek alapján és a kormányközi konferencia eredményeire tekintettel dolgozza ki az Unió alkotmánytervezetét.
c) Az Európai Parlament utalt annak a referendumnak az eredményére is, amely Olaszországban az 1989. évi európai választások alkalmából lezajlott, és amely szerint az olasz nép lenyűgöző többséggel amellett szavazott, hogy az Európai Parlament dolgozza ki az Európai Unió alkotmánytervezetét. E döntést a parlament alkotmányozó mandátumként értékelte.
d) Szintén hivatkozási alapot jelentett az Európai Parlament számára a tagállamok parlamentjeinek 1990. november 27-30. között Rómában lezajlott konferenciája, melynek zárónyilatkozatában[13] megfogalmazódott, hogy elérkezett az idő "a tagállamok közötti kapcsolatok egész komplexumát az Európai Unióba átültetni, mégpedig alkotmányra vonatkozó javaslat alapján, amelyet olyan eljárás segítségével dolgoznak ki, amelyben az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek fognak részt venni."[14]
e) Az Európai Parlament 1990. december 12-én hozott határozatában[15] állapította meg az Európai Unió általa kidolgozandó alkotmánytervezetének alapvető rendelkezéseit. E tervezet a preambulum után a következő tagolást tartalmazza: az alapvető jogok és alapvető szabadságok, az uniópolgárság, a tagállamok jogai és kötelességei, az Unió szervei,[16] a törvényalkotási eljárás, a végrehajtás, költségvetés és pénzügyek, költségvetési ellenőrzés, nemzetközi szerződések, az Unió intézményei, a hatáskörök, az alkotmány módosítása, a meglévő alkotmány hatályba lépése, valamint az átmeneti rendelkezések. A preambulum elején az Európai Unió megalakulása kerül kimondásra, majd az alapelveket és az Unió céljait, illetve hatáskörének alapvető szabályait rögzítik. Az alapvető jogokról és alapvető szabadságokról szóló fejezet utal az Európai Parlament ezzel kapcsolatban hozott 1989. évi nyilatkozatára, és ezt az alkotmány integrált alkotórészévé nyilvánítja. Néhány kiegészítést téve itt kerül megállapításra az alapjogvédelem bírói útjára vonatkozó garancia. Az uniós polgárságról szóló rész a meghatározás mellett kimondja a polgárok megkülönböztető kezelésének tilalmát, és rögzíti az Unió politikai életében való részvételt biztosító jogokat - a helyhatósági és az európai parlamenti választásokban való részvételt. A tagállamok jogait és kötelességeit tartalmazó fejezetben kerül kimondásra, hogy az uniós jog megelőzi a tagállamok jogát. E határozatban tehát már jóval pontosabban körvonalazódott az Európai Parlamentnek az Unió alkotmányára vonatkozó konkrét elképzelése.
f) Az Európai Parlament hivatkozott az 1993. január 20-án elfogadott, az Európai Unió kibővítésének és az összeurópai rend megalkotásának konstrukciójáról és stratégiájáról szóló határozatára is.[17] Ennek 18. pontja tartalmazza azt a meggyőződést, hogy "az Európai Unió az új tagállamok belépésével és az összeurópai követelményekkel szemben akkor fogja megállni a helyét, ha az Unió az Európai Parlament által kidolgozott és a tagállamoknak ratifikálásra előterjesztendő szövetségi állami struktúrájú és korlátozott, de a szubszidiaritás elve alapján konkrét jogosítványokkal, továbbá teljesen kibontakoztatott demokratikus intézményekkel rendelkező Unióra vonatkozó alkotmány alapján fejlődik tovább."
g) Végül a Parlament hivatkozott az Európai Alkotmány kidolgozására vonatkozó Luster-féle határozati javaslatra, továbbá ügyrendjének 148. cikkelyére, valamint az Intézményi Bizottság korábbi jelentéseire és a Költségvetési Bizottság állásfoglalásaira.
2. A fentebb felsorolt dokumentumok és hivatkozások alapján az Európai Parlament az alkotmánytervezet kapcsán a következő tényezőket mérlegelte és foglalta a határozatába:
a) Azt a választási periódusa folytán többszörösen igazolt szükségszerűséget, amely lehetővé teszi az Európai Unió demokratikus alkotmánnyal való alátámasztását az európai mű polgárok igényeinek megfelelő továbbfejlesztése érdekében.
b) Azt a tényt, hogy Európai Unióról szóló szerződés nem teljesen felel meg az Uniónak a demokráciára és annak hatékonyságára vonatkozó, önmagával szemben támasztott követelményeknek.
c) Azt a követelményt, hogy az alkotmánynak az Unió polgárai számára könnyen hozzáférhetőnek és érthetőnek kell lennie.
d) Továbbá azt, hogy az Intézményi Bizottság jelentése fontos impulzust ad az európai intézményekben a demokráciáról és transzparenciáról folyó vitához, amit mind az Európai Parlamenten belül, mind a nemzeti parlamenteken belül is meg fognak indítani.
3. A plénum a határozatában vázolta azt a további eljárást is, amely az alkotmánytervezet jövőjére vonatkozott, és az alkotmányozási folyamat stratégiai lépéseit jelenti.
a) Az Európai Parlament elégedetten vette tudomásul, hogy az Intézményi Bizottság munkája - a mellékletként csatolt - Európai Unió alkotmányának tervezetéhez vezetett, és felhívta az 1994. júniusi választások során létrejövő Európai Parlamentet, hogy ezt a munkát azzal a céllal folytassa, hogy az európai alkotmányról folyó vitát elmélyítse és ennek során tekintettel legyen a nemzeti parlamentek véleményére és a nyilvánosságra mind a tagállamokban,
- 106/107 -
mind a belépni szándékozó országokban.
b) A Parlament javasolta, hogy az 1996-ra tervbe vett kormányközi konferencia előtt Európai Alkotmányozó Konvent üljön össze az Európai Parlament és a tagállamok parlamentjeinek képviselőiből, amelyik az Európai Parlament által előterjesztendő alkotmánytervezet alapján elfogadja az Európai Unió alkotmányára vonatkozó alapelveket és megbízást ad az Európai Parlamentnek a végleges tervezet kidolgozására.
c) A Parlament felhívta a tagállamok állam-, illetve kormányfőit, hogy a Spaak-Dooge-Bizottság modellje szerint és a görög elnökség javaslatának értelmében nevezzenek meg és bízzanak meg olyan független szakértői csoportokat, akik az alkotmány meglévő tervezetét megvizsgálják, ezt a Parlamenttel megtárgyalják, azután pedig a kormányközi konferencia számára előterjesztik.
d) A Parlament javasolta a Bizottságnak és a Tanácsnak, hogy az 1996-ra tervezett kormányközi konferencia előterében azonos témában intézményközi konferenciát hívjanak össze.
e) Az Európai Parlament felhívta a tagállamok parlamentjeit, hogy közöljék vele álláspontjukat a végleges alkotmányszöveg előkészítésének és elfogadásának eljárására vonatkozóan.
f) Az Európai Parlament megbízta elnökét, hogy ezt a határozatot és a mellékletként csatolt alkotmánytervezetet a Tanácsnak, a Bizottságnak, továbbá a tagállamok kormányainak és parlamentjeinek, valamint azoknak a belépni szándékozó államoknak, akikkel az Unió már hivatalos tárgyalásokat folytatott,[18] juttassa el és e tervezet lehető legszélesebb elterjesztéséről gondoskodjon.
A tervezet preambulumra és nyolc címre tagolódik, összesen 47 cikket foglal magában. Az első cím az alapelveket sorolja fel (1-7. cikk), a második pedig az Unió hatásköreit (8-12. cikk). A harmadik cím az intézményi kereteket határozza meg (13-30. cikk), míg a negyedik az Unió feladatait tartalmazza (31-41. cikk). Ez utóbbi hat fejezetből áll. Az első fejezet az alapelveket (31. cikk), a második a törvényhozó hatalmat (32-33. cikk), a harmadik a végrehajtó hatalmat (34-35. cikk) a negyedik pedig a bíráskodást (36-39. cikk) foglalja magában. Az ötödik fejezet a pénzügyeket (40. cikk), a hatodik a tagállamok politikáinak koordinálását (41. cikk) szabályozza. Az ötödik cím a külkapcsolatokról (42-44. cikk), a hatodik az Unióba való belépésről (45. cikk), a hetedik cím pedig a záró rendelkezésekről (46-47. cikk) szól. Végül a nyolcadik cím az Unió által elismert emberi jogokat sorolja fel, összesen 24 pontba foglalva.
A tervezet átfogó célja az Európai Uniónak olyan európai szövetségi állammá való átalakítása volt, amelyben egyértelműen felosztásra kerülnek a feladatok az Unió és a tagállamok között, a belső állami szinten a központi állam és a régiók közötti további felosztás lehetőségével. Érdemes közelebbről megvizsgálni, hogy az alkotmánytervezet mennyiben szolgál integrációs célt, milyen változásokat hoz a hatékonyság és az átláthatóság érdekében, és miként kezeli a demokratikus legitimáció problémáját, annak intézményi oldala, illetve a polgárok általi elfogadottság (akceptancia) tekintetében.
Az alkotmánytervezettel elérni kívánt integrációs cél a szövegből nem derül ki egyértelműen. A preambulumban ugyan többek között utalás található az "európai népek egyre szorosabb összefogására", az "európai identitás keletkezésére", és az "európai népek közös értékeire", továbbá a 2. cikkben meghatározásra kerülnek az Európai Unió céljai. Mindez azonban nem ad eligazítást a tekintetben, hogy az alkotmánytervezet melyik integrációs cél teljesítése érdekében készült. További kérdés - amely már az Intézményi Bizottság tanácskozásán is vitaponttá vált -, hogy vajon a tervezet esetében alkotmányról vagy chartáról van-e szó. Ez a megkülönböztetés nem csupán taktikai-stratégiai megfontolások kifejezése a tervezet realizálhatóságára és a jövőbeni Európai Unió flexibilitására vonatkozóan[19], hanem annak is fokmérője, hogy mennyi kompetencia kerül európai szintre. Az alkotmány számára ezen túlmenően mindig előfeltétel a - leginkább államhoz hasonló - politikai rendszerrel és ennek szerveivel rendelkező entitás létezése. A polgár számára az alkotmány azt jelenti, hogy neki ebből közvetlenül jogok és kötelezettségek származnak. A tagállamok számára az alkotmány erősebb kötelezettségeket tartalmaz, hogy az európai integráció alapelveinek gyakorlatba való átültetését megvalósítsák. Ennek ellenére evidens, hogy az alkotmány csak annyira lehet jó, mint a benne lefektetett célok, mechanizmusok és szabályozások. A tervezet megjelöléséről folyó viták az integrációs folyamat minőségére vonatkozó döntő kérdésekhez vezetnek.
Az alkotmánytervezet az eddigi Európai Közösség rendszerét olyan elemek egész sorával tűzdelte meg, amelyek az Unió államiságára utalnak. Ennek során a pragmatikus, lépcsőzetes módszert - ahogy ezt a gyakorlatot az Európai Unióról szóló szerződésben folytatták - tovább vezetik. - A megfelelő uniós intézmények elnökeit (Bizott-
- 107/108 -
ság, Tanács) választással juttatják hivatalba.[20] Ezáltal az intézmények elnökei az Unió politikai rendszerén belül erősebb legitimációt kapnak.
- Kétkamarás jellegű rendszer kerül kialakításra: az Európai Parlament mint népképviseleti kamara, és a Tanács mint államkamara egyenjogúan dönt a törvényhozási tárgyakról (kivéve a nemzetközi kapcsolatokat).
- Az Unió tevékenysége feletti politikai kontrollt az Európai Parlament veszi át. Az Európai Parlament részt vesz az Unió politikai irányvonalának megfogalmazásában, ezzel "politikaalakító" szerepét az alkotmánytervezet ténylegesen tovább erősíti.
- A nemzeti szint a szupranacionális mechanizmus javára veszít jelentőségéből (pl. a Bizottság megalakításánál, az Uniónak a Bizottság általi diplomáciai képviseleténél, harmadik államokkal való szerződéseknél - meghatározott átmeneti időszak után - már nincs egyhangú szavazattal történő döntéshozatal).[21]
Az Unió államiságának kérdését az alkotmánytervezet természetesen nem zárja le véglegesen.[22] A kétkamarás rendszer létrehozásában egyfelől az jut kifejezésre, hogy az Unió politikai rendszerét az alkotmánytervezet útján a továbbiakban a föderális struktúra felé szándékoznak elmozdítani. Ezzel némileg ellentétes tendencia - amely az Unió kormányközi elemeinek erősödésére hat -, hogy a választott elnökség következtében a Tanácsot mint szervet felértékelik.[23] Az Intézményi Bizottság a Tanácsot továbbra sem kizárólag legiszlatív szervként határozza meg - amivel egyértelműbbé válna az EU-intézmények közötti horizontális hatalommegosztás -, hanem végrehajtási funkciókat is biztosít számára. A tervezet szerint a Bizottság a végrehajtásról történő általános rendelkezési jogkör keretében a végrehajtás jogát a Tanácsra átruházhatja. Az EK Alapító Szerződéshez képest tehát mégis megfigyelhető némi eltolódás a Bizottság javára az exekutíva terén, amennyiben a Tanács rendelkezési joga e téren megszűnik.[24]
A "föderális" szót csak az alkotmánytervezet preambulumában nevesítik, természetesen ezen túlmenően a föderalizmust mint az európai egyesülés alapvető alakító elvét explicit nem írják le.[25] Vertikális szinten sem rögzítik a hatalommegosztást biztosító garanciákat, azaz a tervezetben nem rendelik hozzá a hatásköröket az integrációs, a nemzeti, és a regionális szinthez. Az alsóbb szintek kompetenciáinak "kivájási veszélye" tehát továbbra is fennáll, noha a hatáskörök egyértelmű megosztása az európai integráció számára döntő jövőkérdés. Ennek megválaszolásától függ, hogy milyen egyesült Európa áll majd az integrációs folyamat végén.
Eltérően számos tagállam alkotmányától, a tervezet nem írja elő, hogy a megalapítandó Európai
Unió lényeges tartalmát az alkotmánymódosításoktól védjék, vagyis nem állít fel materiális korlátokat az alkotmánymódosító hatalom számára. Ez szintén arra utal, hogy az Unió egyelőre nem szövetségi állam karakterű, hanem inkább sajátos kialakítású konstrukció.[26]
A hatékonyság és transzparencia növelése érdekében a döntési rendszert - összehasonlítva az eddigi gyakorlattal, továbbá az Európai Közösségről és az Európai Unióról szóló Szerződések szabályozásával - egyszerűsítik. Ez a tervezet szerint a jövőben még csak a törvényhozási eljárásra érvényes.[27] A törvények - jellegüknek megfelelően - különböző többséggel kerülnek elfogadásra. Az alkotmánytervezet nem ír elő - eltérően a korábbi javaslattól és gyakorlattól - olyan közvetítő bizottságot, amelyik a két kamara között egyeztető funkciót tölthetne be. Ez inkább visszalépésnek minősül az eddigi szabályozáshoz képest.[28]
Az Unió által elfogadandó jogi aktusok hierarchiája is világosan strukturált: alkotmány-, szervezeti és egyszerű törvények. Az utóbbiak kerettörvényként is megalkothatók, ami megfelel az Unió előirányzott föderális karakterének.
A hatékonyság-deficit leépítésére tekintettel további fontos pont a Tanács összetételére vonatkozó szabályozás, amely megnyitja a lehetőséget arra, hogy a reszortspecifikus miniszteri (szektorális) tanácsoktól búcsút vegyenek. Az alkotmánytervezet előírja, hogy a Tanácsnak a jövőben a tagállamok integrációs ügyekért felelős minisztereiből kell állnia. Így a nemzeti kormányok által megnevezett uniós miniszterek jelenléte kiküszöböli a különböző kompetenciájú miniszterek, állami vezetők bevonását, vagyis a közreműködők létszáma redukálható. A tagállamok szempontjából előnyös, hogy az integrációs miniszterek felelőssége egyértelműen meghatározható, továbbá a nemzeti szintű tárcaközi koordináció szükségessége nagymértékben csökken.
A fentiekre tekintettel a szavazási szabályokat is alapvetően meg kell változtatni. A Tanács a tervezet szerint kettős többséggel határoz: a) az államok többségével (amelynél az alkotmány nem írja elő, hogy a tagállamok szavazatát a lakosságnagyság szerint különbözőképpen súlyozzák) és b) az Unió lakosságának többségével. Ez a szabályozás azonban a Tanácsnak olyan reprezentatív funkciót kölcsönöz, amely a klasszikus föderális hatalommegosztásban nem figyelhető meg.[29] A reprezentációs funkció ugyanis elvileg csak a polgárok által közvet-
- 108/109 -
lenül választott Európai Parlamentet illethetné meg.[30] Szintén a hatékonyság fokozásához járulna hozzá a tervezet azzal a megoldással, hogy az egyhangú döntéseket az öt-, illetve tízéves átmeneti fázis után teljesen megszüntetné.[31]
Az európai integráció fontos kulcskérdéseinek kormányközi szabályozása eddig a hatékonyság szempontjából kevés előnnyel járt. A szupranacionális szabályozási mechanizmus bevezetése kétségtelenül javulást mutathat a hatékonysági teherre tekintettel. A problémamegoldás a szupranacionális szinten azonban a tagállamok és polgáraik integrációs készségét feltételezi.[32]
Az Unióval kapcsolatos legitimációs problémák két összefüggésben merülnek fel. Egyfelől intézményi oldalon kimutatható a demokráciadeficit, amelynek formai oka a hatáskör-átruházás. Ennek ténye önmagában nem vezetne demokrácia hiányra: a tartalmi ok abban keresendő, hogy olyan hatáskörök kerülnek a kormányközi alapon működő Tanács kompetenciájába, amelyekkel korábban a nemzeti törvényhozó szerv (a parlament) rendelkezett. Másfelől nem kellően szabályozott az integráció és a polgárok viszonya, amely a polgárok általi elfogadottság (akceptancia) növelésének lehetséges módozataira irányítja a figyelmet.
a) A Közösség és az Unió úgynevezett intézményi demokráciadeficitjének leépítése tekintetében az alkotmánytervezet javulást mutat. Az Európai Parlamentnek mint törvényhozó szervnek a jogait úgy szélesítik ki, hogy ez egyenjogú a Tanáccsal a legiszlatív funkciók teljesítésénél. Ezáltal az európai szinten a döntések demokratikus legitimációját idézik elő. Az alkotmánytervezet természetesen nem tartalmaz utalást a Tanács nyilvános üléseinek lehetőségére.[33]
A végrehajtási funkciót az uniós rendszerben a Bizottság végzi, és emellett a szabályalkotásra vonatkozóan kezdeményezési joga is van.[34] A Bizottság tétlensége esetében mindkét törvényhozási kamara (a Tanács és a Parlament) kezdeményezési jogot kap, amelyet azonban csak kölcsönös egyetértésben gyakorolhatnak. Ezáltal a Parlamentet a jogalkotás tárgyára, ütemére, tartalmára vonatkozó pozitív alakító joggal ruházzák fel.
b) Az Unió polgárközeliségének fokozását az alapjogi katalógusnak az alkotmánytervezetbe való felvételével törekszenek megoldani.[35] A polgárok szempontjából az alapvető jogok garantálása az Unióhoz való pozitív viszonyulást idézhet elő. A rendszeren belül a polgárnak az alkotmánytervezetben különleges pozíciót teremtenek. Természetesen ennek során figyelembe veszik mindazokat a jogi garanciákat, amelyek nagyrészt már nemzeti szinten is, a nemzeti alkotmányok alapján, az Európai Emberi Jogi Konvenció, valamint az "Európai Unióról szóló Szerződés" alapján illetik meg az egyént.[36] Nem döntik el azonban kellő egyértelműséggel, hogy az Unió által garantált emberi jogok megsértése esetén - ha az egyben az Európai Emberi Jogi Konvenció rendelkezéseit is sérti - melyik bírói fórum jogosult eljárni.[37]
Az Európai Unió alkotmányának tervezete
Európa népeinek nevében,
- minthogy az európai népek közötti egyre szorosabb egység és az európai politikai identitás iránti igény összhangban áll az első közösségi szerződések által kezdeményezett folyamatos integrációval és a föderális jellegű Unió kiépítésének lehetőségével,
- kiemelve, hogy az Európai Unióhoz tartozás az Uniót alkotó népek közös értékein alapul, különösen a szabadságon, az egyenlőségen, a szolidaritáson, az emberi méltóságon, a demokrácián, az emberi jogok tiszteletben tartásán és a jogállam primátusán,
- annak reményében, hogy e népek között erősíthető a szolidaritás, miközben elismerést nyer különbözőségük, történelmük, kultúrájuk, nyelvük, intézményi és politikai berendezkedésük,
- felismerve, hogy a polgárokat érintő döntéseket a polgárokhoz lehető legközelebbi szinten szükséges meghozni, olyan hatáskörben, amelyet a közjó érdekében indokoltan telepítettek e magasabb szintre,
- emlékezve arra, hogy az Európai Unió céljai között szerepel a gazdasági fejlődés, a társadalmi haladás, a kohézió erősítése, továbbá a regionális és helyi önkormányzatok aktív bevonása a környezeti és a kulturális örökség elismerésével együtt,
- óhajtván garantálni az Unió polgárai és lakosai számára a jobb életkörülményeket, illetve a gazdasági-társadalmi növekedésben betöltött aktív szerepet,
- kijelentve, hogy az Európai Uniónak hatékonyan hozzá kell járulnia népei biztonságához, a külső határok sérthetetlenségéhez, a nemzetközi béke fenntartásához, a Föld összes népének tartós, a környezettel összeegyeztethető és igazságos gazdasági fejlődéséhez, továbbá a megfelelő világméretű környezetvédelemhez,
- megerősítve, hogy az Unió nyitott az abban részt venni kívánó olyan európai államok számára, ame-
- 109/110 -
lyek ugyanazokat az értékeket fogadják el, ugyanazokat a célkitűzéseket követik, és elismerik a közösségi vívmányokat, az acquis communautaire-t,
- elfogadva, hogy egyes tagállamok képesek a többinél gyorsabban és mélyebben haladni az integráció megvalósításában, feltéve, ha ez a folyamat mindenkor nyitott marad az ahhoz csatlakozni kívánó többi tagállam számára, továbbá, ha céljaik összeegyeztethetőek maradnak az Unió céljaival, a tagállamok és az Európai Parlament megalkotják az Európai Unió Alkotmányát, annak érdekében, hogy
- a célokat pontosítsák,
- növeljék a hatékonyságot, az áttekinthetőséget és az intézmények demokratikus jellegét,
- egyszerűsítsék és világossá tegyék a döntéshozatali eljárásokat,
- normatív módon garantálják az emberi jogokat és alapvető szabadságokat.
1. Az Európai Unió (a továbbiakban az Unió) a tagállamokból és ezek polgáraiból áll; az Unió minden hatalma a polgároktól származik.
2. Az Unió tiszteletben tartja a tagállamok történelmi, kulturális, nyelvi identitását és alkotmányos berendezkedését. Az Unió hatásköreit és kompetenciáit a szubszidiaritás és az arányosság elvének megfelelően gyakorolja.
3. Az Unió jogi személy.
4. Az Unió minden olyan eszközzel rendelkezik, amely szükséges hatáskörei gyakorlásához és céljai eléréséhez. Az Unió a közösségi vívmányok (acquis communautaire) alapján az egyre szorosabb integráció felé halad.
5. A tagállamok együttműködnek egymással és az Unió szerveivel az Unió céljainak elérése érdekében. Az Unió szervei az Alkotmányban meghatározott feladataikat látják el.
6. Az Unió jogának elsőbbsége van a tagállamok jogával szemben.
Az Unió hatásköreinek keretében a következő lényeges célokat követi:
- a békének, a demokrácia megóvásának, a gazdasági és társadalmi haladásnak, a teljes foglalkoztatottságnak és a környezetvédelemnek Európára kiterjedő biztosítása;
- olyan belső határok nélküli jogi és gazdasági térség kialakítása, amely a szociális piacgazdaság alapelvei szerint működik;
- a tagállamok és polgáraik támogatása a gazdasági, politikai és szociális téren bekövetkező belső és külső változásokhoz való alkalmazkodásban;
- népei kulturális és szellemi kibontakoztatásának - sokféleségükre figyelemmel történő - előmozdítása;
- nemzetközi szintű identitása megerősítése érdekében közös intézkedések kezdeményezése a béke, a biztonság és az igazságosságon, a jogállamiságon, a környezet védelmén, a gazdasági és társadalmi haladáson alapuló szabad és békés világrend kialakítása céljából.
Minden olyan személy, aki valamely tagállam állampolgára, ennek alapján az Unió polgára.
Az Unió minden polgárának, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek állampolgárságával nem rendelkezik, az önkormányzati és az európai választások során a lakóhelyén az érintett tagállam állampolgáraival azonos feltételek alapján aktív és passzív választójoga van. E jogok pontos terjedelmét organikus törvény állapíthatja meg.
A polgárok választójogát alkotmánytörvény kiterjesztheti.
Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy az Unió egész területén politikai tevékenységet folytasson.
Minden polgárnak joga van az Unióban közhivatalt vállalni.
Az Unió minden polgára jogosult az Unió területén kívül az Unió, ennek hiányában az adott külföldi országban képviselettel rendelkező bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli védelméhez.
A tagállamok területén minden polgár szabadon költözhet, szabadon választhatja meg lakó- és tartózkodási helyét. A polgár itt az érintett tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett választása szerinti tevékenységet folytathat, fenntartva azokat a korlátozásokat, amelyek a közigazgatásban a közhatalom gyakorlásával összefüggő tisztségekre és státusokra érvényesek.
Az Unió elősegíti az esélyegyenlőség biztosítását, különösen azáltal, hogy törekszik elhárítani a polgárok jogainak érvényesítésére és hatékony gyakorlására vonatkozó akadályokat.
Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy az Uniót elhagyja és oda visszatérjen.
Az Unió és harmadik országok polgárainak, továbbá a hontalanoknak, akik az Unióban tartózkodnak, joguk van ahhoz, hogy visszásságok esetén az Európai Parlament által kinevezett polgári biztoshoz (ombudsmanhoz) forduljanak, vagy az Európai Parlamenthez petíciót nyújtsanak be.
- 110/111 -
Az Unió jogának érvényességi területén belül az Unió és a tagállamok garantálják a VIII. címben felsorolt jogok tiszteletben tartását. Az Unió olyan módon tartja tiszteletben az alapvető jogokat, ahogyan azokat az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Európai Konvenciója és más vonatkozó nemzetközi szerződések garantálják és amiként a tagállamok közös alkotmányos alapelveiből levezethetők.
1. Az Unió az Alkotmányban és a közösségi szerződésekben megállapított hatáskörökkel rendelkezik, és a közösségi vívmányokat (az acquis communautaire-t) sajátjának tekinti.
2. Az Unió és a tagállamok a szolidaritás alapján működnek együtt a közös feladatok teljesítése és a közös célok elérése érdekében. Mellőzniük kell az olyan intézkedéseket, amelyek az Alkotmányban megállapított célok elérését veszélyeztethetik.
3. A szerződéseknek azok a rendelkezései, amelyek a céljait és érvényességi területét érintik, és amelyeket az Alkotmány nem módosít, az Unió jogának alkotórészei. Ezeket csak alkotmánymódosító eljárás útján lehet megváltoztatni.
4. A szerződések többi meghatározásai éppúgy az uniós jog alkotórészei, amennyiben ezek az alkotmánnyal nem összeegyeztethetetlenek. Ezeket csak az organikus törvény megalkotására vonatkozó eljárás szerint lehet megváltoztatni.
5. Az Európai Közösség jogi aktusai, továbbá a tagállamok közötti együttműködés keretében hozott intézkedések - amennyiben az Alkotmánnyal nem összeegyeztethetetlenek - továbbra is hatályban maradnak, mindaddig, amíg az Unió szerveinek mindenkori hatáskörük keretében hozott jogi aktusai és intézkedései a helyükbe nem lépnek.
6. Az Unió tiszteletben tartja az Európai Közösségek által elfogadott kötelezettségeket, különösen az egy vagy több harmadik állammal vagy nemzetközi szervezettel kötött megállapodásokat és egyezményeket.
Amennyiben valamely célja elérése érdekében az Unió intézkedése szükséges, azonban az Alkotmány vagy a szerződések nem írják elő az ehhez megkövetelt cselekvési jogosítványokat, akkor a hiányzó hatáskört organikus törvény ruházza át.
Az Unió jogosítványainak gyakorlása, éppúgy mint a 9. cikk szerinti kiterjesztése, a szubszidiaritás elvének és az arányosság alapelvének alárendelt.
A szubszidiaritás elve szerint az Unió csak akkor avatkozik be, amennyiben és amikor a tekintetbe vett intézkedések céljait a tagállamok szintjén nem tudják kielégítően megvalósítani és ezért terjedelmük vagy hatásaik miatt az Unió szintjén jobban elérhetők.
Az arányosság alapelve szerint az Unió intézkedései nem haladhatnak túl az Alkotmány céljainak eléréséhez szükséges mértéken.
Az Unió a tagállamok közötti együttműködés fennálló formáit törekszik megerősíteni, és erre a közösségi eljárásokat és mechanizmusokat alkalmazza.
E célból az Unió tevékenysége a közös álláspont megállapítására irányul, valamint az Európai Tanács és az Európai Parlament által meghatározott általános irányvonalak keretében közös akciókat valósít meg.
Az Unió a tagállami intézkedésekre - nem kötelező jelleggel - ajánlást tehet, azokat támogathatja vagy ösztönözheti olyan területeken, amelyek az Unió által követett célokkal közvetlenül összekapcsolódnak, vagy ezekkel összefüggésben állnak.
E területeken az Unió a tagállamok koordináló tevékenységét is elősegítheti, és ehhez megfelelő támogatást nyújthat.
1. Az Unió szervei:
- az Európai Parlament
- az Európai Tanács
- a Tanács
- a Bizottság
- a Bíróság.
2. Az alkotmányban előírt speciális feladatokat intézi:
- a Régiók Bizottsága
- az Európai Központi Bank
- a Számvevőszék
- a Gazdasági és Szociális Bizottság.
3. A szerződések rendelkezéseinek sérelme nélkül organikus törvény további, meghatározott feladatok ellátásáért felelős testületeket és jogi személyiséggel rendelkező ügynökségeket hozhat létre. E törvény megállapítja alapszabályukat, különösen az ellenőrzésük részletes szabályait.
Az Európai Parlament az Unió polgárainak
- 111/112 -
képviselőiből áll. A képviselőket az általános, közvetlen és titkos választás során öt év időtartamra egységes választási eljárás szerint választják meg.
A parlamenti helyek számát, a szétosztásukra vonatkozó alapelveket és a választási eljárást alkotmánytörvény állapítja meg.
Az Európai Parlament:
- az Európai Tanáccsal együtt részt vesz az Unió általános politikai irányvonalainak meghatározásában,
- a Tanáccsal közösen törvényeket alkot, elfogadja a költségvetési tervet és jóváhagyja az Unió nemzetközi szerződéseit,
- megválasztja a Bizottság elnökét és kinyilvánítja a Bizottság iránti bizalmát,
- politikai ellenőrzést gyakorol az Unió tevékenysége fölött és vizsgálóbizottságot állíthat fel,
- gyakorolja az alkotmány és a közösségi szerződések által ráruházott kinevezési jogosítványokat,
- gyakorolja az egyéb - alkotmányban és közösségi szerződésekben - előírt jogosítványokat.
Az Európai Tanács a tagállamok állam-, illetve kormányfőiből, valamint a Bizottság elnökéből áll.
Az Európai Tanács az Unió továbbfejlesztéséhez szükséges impulzusokat ad és az Európai Parlament részvételével megállapítja az Unió általános politikai irányvonalait.
A Tanács a tagállamok Unióval kapcsolatos ügyekben illetékes minisztereiből áll. Ezek a miniszterek vezetik a nemzeti alkotmány rendelkezései szerint alkotott delegációkat. Minden delegáció egységes szavazatot ad le.
A Tanács:
- törvényeket bocsát ki, elfogadja a költségvetést és az Európai Parlamenttel együtt jóváhagyja az Unió nemzetközi szerződéseit,
- koordinálja a tagállamok politikáit, ha ezt az Alkotmány előírja,
- gyakorolja az Alkotmány és a közösségi szerződések által ráruházott kinevezési jogosítványokat,
- gyakorolja az egyéb - az alkotmányban és a közösségi szerződésekben előírt - jogosítványokat.
A Tanács elnökét a tagállamok öthatodának nem súlyozott többségével egyéves hivatali időtartamra választják. E megbízatás meghosszabbítható, de az nem lehet három évnél hosszabb.
A Tanácsban a határozathozatal mindig az államok többségével és a lakosság többségével történik.
Az egyszerű többség az államok többségét foglalja magában, hogyha az államok a lakosság többségét képviselik.
A minősített többség az államok kétharmadát foglalja magában, hogyha az államok a lakosság kétharmadát képviselik.
Nem éri el a kettős minősített többséget, ha vagy a tagállamok legalább egynegyede - aminek az uniólakosság legalább nyolcada felel meg -, vagy a tagállamok nyolcada - aminek az uniólakosság legalább negyede felel meg -, ezzel ellentétesen szavaz.
1. A Bizottság összetételét organikus törvény állapítja meg.
2. A Bizottság tagjai tevékenységüket teljes függetlenségben, az Unió általános jólétének érdekében végzik. Kötelezettségeik teljesítése során valamely kormánytól vagy más szervtől iránymutatást nem kérhetnek és nem fogadhatnak el. Minden olyan tevékenységet mellőzniük kell, amely feladataikkal összeegyeztethetetlen. Minden tagállam köteles ezt az alapelvet tiszteletben tartani, és nem kísérelheti meg, hogy a Bizottság tagjait feladataik teljesítése során befolyásolja.
1. A Bizottságot a 2. bekezdésben meghatározott eljárás szerint 5 éves hivatali időre nevezik ki.
2. A Bizottság elnökét minden választási periódus kezdetekor az Európai Tanács javaslatára az Európai Parlament tagjai többségével választja.
A Bizottság tagjait az elnök választja ki a Tanáccsal egyetértésben, amely minősített többséggel határoz. A Bizottság akkor lép hivatalba, miután az Európai Parlament a bizalmát vele szemben kinyilvánította.
3. Az Európai Parlament tagjai többségével szavazhat a bizalmatlansági indítványról, miután ezt a szavazást megelőzően legalább három munkanappal korábban jelezte. A bizalmatlansági indítványnak az elfogadása a Bizottság tagjainak együttes felmentését vonja maga után. A Bizottság tagjai a folyamatban lévő ügyeket tovább vezetik az új Bizottság tagjainak hivatalba lépéséig.
- 112/113 -
A Bizottság elnöke telepíti a hatásköröket a Bizottság tagjaira.
Az elnök összefogja a Bizottság munkáját, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt.
Az Európai Parlament vagy a Tanács indítványára az elnök a Bizottság tagjától megvonhatja a megbízatást.
A Bizottság:
- felügyeli az Unió Alkotmányának és jogi aktusainak betartását,
- részt vesz a törvényhozó hatalomban és kezdeményezési joga van,
- végrehajtja az Unió költségvetési tervét és törvényeit, az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően végrehajtási rendeleteket bocsát ki,
- tárgyal az Unió nemzetközi szerződéseiről és megköti azokat,
- gyakorolja az egyéb - az alkotmányban és a közösségi szerződésekben előírt - jogosítványokat.
A Bíróság feladatait a 36-39. cikkek állapítják meg.
A Bíróság bírákból és főügyészekből áll.
Bíró, illetve főügyész az a garantáltan független személy lehet, aki teljesíti saját tagállamában a legfőbb bírói tisztség betöltéséhez szükséges feltételeket, vagy elismerten kiemelkedő jelentőségű jogász. A bírákat és a főügyészeket az Európai Parlament - tagjai többségével - és a Tanács kilencéves hivatali időre nevezi ki, a kinevezés nem újítható meg. A kinevezés körülményeit organikus törvény szabályozza.
A Bíróság elnökét a bírák maguk közül három év időtartamra választják. Az újraválasztás megengedett.
1. A Bíróság javaslatára kibocsátott organikus törvény állapítja meg az eljárási rendet, a tagok számát, a statútumot, a Bíróság kamaráinak megalakítását és azokat az eseteket, amelyekben a Bíróságnak teljes ülésben kell eljárnia.
2. A Bíróság az Unió költségvetésének keretében pénzügyi és igazgatási autonómiával rendelkezik.
Organikus törvény a Bíróság javaslatára egy vagy több olyan egyéb bíróságot állíthat fel, amelyek a keresetek egyes csoportjáról való döntésre illetékesek, és e döntésekkel szemben adott esetben jogkérdésekre korlátozott jogorvoslatot lehet a Bíróságnál benyújtani.
Feladataik, összetételük és eljárási rendjük a 25., 26. és 27. cikkel összhangban kerülnek megállapításra.
A Régiók Bizottsága a tagállamok által elismert regionális és lokális területi testületek választott képviselőiből áll.
A Régiók Bizottsága a területekre vonatkozó minden törvénykezdeményezés esetén - amelyeknek tárgyköreit organikus törvény állapítja meg - előzetes véleményt nyilvánít.
Az Európai Központi Bank bocsátja ki az Unió bankjegyeit, biztosítja a valuta stabilitását és gyakorolja az alkotmányban előírt jogosítványokat.
A Központi Bank feladatai gyakorlásához szükséges függetlenséget élvez. A Bíróság gondoskodik e függetlenség tiszteletben tartásáról.
1. Az Unió szervei az alkotmány szerint kibocsátanak:
- alkotmánytörvényeket, amelyek az alkotmányt megváltoztatják vagy kiegészítik; ezekről az Európai Parlament tagjai kétharmadának többségével, és a Tanács kétszeres minősített többséggel[38] szavaz;
- organikus törvényeket, amelyek különösen az Unió szerveinek és intézményeinek összetételét, feladatait vagy tevékenységét szabályozzák; ezekről az Európai Parlament tagjai többségével és a Tanács minősített többséggel[39] szavaz;
- rendes törvényeket; ezekről az Európai Parlament a leadott szavazatok abszolút többségével és a Tanács egyszerű többséggel[40] szavaz.
2. Az Unió szervei a törvények és az alkotmány szerint kibocsátanak:
- végrehajtási rendeleteket,
- egyedi döntéseket.
3. A törvények és a rendeletek az Unió területén általánosan kötelezőek.
A döntések a címzettjeikre kötelezőek.
4. A törvények kerettörvény formájában fogadhatók el, ha általános alapelvek megállapítására, a tagállamokat és más hatóságokat terhelő, meghatározott
- 113/114 -
eredményű cselekvési kötelezettség előírására, ezek végrehajtása tekintetében a tagállami és az uniós hatóságok felelősségének megállapítására korlátozódnak. Arra az esetre, amikor a tagállam mulasztása miatt a kerettörvény végrehajtása elmarad, törvény tartalmazhat rendelkezést.
Az Unió törvényeit az Európai Parlament és a Tanács alkotja meg.
A rendes törvényekre és az organikus törvényekre vonatkozóan a kezdeményezés joga a Bizottságot illet meg, amennyiben az Alkotmány ezt nem ruházta át a Bíróságra.
Ha a Bizottság a kezdeményezést elmulasztja, az Európai Parlament és a Tanács kölcsönös egyetértésben törvényjavaslatot terjeszthetnek elő.
Alkotmánytörvényt az Európai Parlament, a Bizottság, a Tanács vagy bármely tagállam kezdeményezhet.
Organikus törvény, amely a felhatalmazás tartalmát, célját és terjedelmét meghatározza, a Bizottságot megbízhatja, hogy olyan jogi aktusokat bocsásson ki, amelyek az érvényes és hatályos rendes törvényektől eltérhetnek vagy ezeket megváltoztathatják.
Az Unió törvényeit a tagállamok hajtják végre.
Az 1. bekezdés ellenére a Bizottságnak joga van arra, hogy az Unió törvényeinek végrehajtásához szükséges rendeleteket kibocsássa; a Bizottság a szerződésekben vagy organikus törvényben előírt esetekben az Unió jogának alkalmazása érdekében egyedi intézkedéseket tehet. A Tanácsra ezt a jogosítványt specifikus területeken törvény átruházhatja.
A Bizottság felügyeli az Unió törvényeinek a tagállamok általi végrehajtását.
A felügyelet terjedelmét, módszereit, eszközeit organikus törvény állapítja meg.
A Bíróság, az egyéb közösségi és a nemzeti bíróságok garantálják mindenkori hatáskörük keretében a jog tiszteletben tartását az Alkotmány, valamint az Unió jogi aktusai értelmezése és alkalmazása során. Az Unió jogának egységes értelmezését különösen az előzetes döntési jogosultság gyakorlása garantálja.
A Bíróságnak az Alkotmányban és a közösségi szerződésekben előírt hatásköreit csak alkotmánytörvény változtathatja meg.
A Bíróság minden olyan kereset esetében illetékes, amelyet magánszemély az Alkotmányban garantált emberi jog Unió általi megsértése megállapítása tárgyában nyújt be.
Az ilyen kereset benyújtására vonatkozó feltételeket és a büntetéseket, amelyeket a Bíróság kiszabhat, alkotmánytörvény szabályozza.
A Tanács, a Bizottság, az Európai Parlament vagy bármely tagállam semmisségi keresetet nyújthat be az olyan jogi aktussal szemben, amely az Unió hatásköreit meghaladja, a jogi aktus végleges elfogadása után, de még hatályba lépése előtt. A keresetre vonatkozó részletes szabályokat alkotmánytörvény állapítja meg.
1. Az Unió pénzügyi eszközeinek jellegét és legmagasabb összegét törvény határozza meg. E törvény elfogadásához az Európai Parlament tagjai többségének a szavazata és a leadott szavazatok kétharmadának hozzájárulása, továbbá a Tanácsban kétszeres minősített többség[41] szükséges.
2. Az Unió minden évi bevételeit és kiadásait költségvetési tervben értékelik. Ezt évenként törvényhozási eljárás szerint fogadják el.
3. Új kiadásra vonatkozó minden javaslatot a megfelelő bevételre vonatkozó javaslattal együtt kell előterjeszteni.
4. Az Unió ugyanazokat a költségvetési elveket követi, amelyeket az Unió joga a tagállamok számára megállapít.
A Tanács a számára átruházott jogosítványokat azo-
- 114/115 -
kon a területeken gyakorolja, amelyek a tagállamok közötti egyeztetés vagy együttműködés tárgyai.
A Bizottság és az Európai Parlament a Tanács tevékenységében részt vesz.
1. Az Európai Tanács meghatározza a közös kül- és biztonságpolitika - beleértve a közös védelmi politika és a közös védelem - alapelveit és általános irányvonalát.
2. A Tanács a Bizottság javaslatára vagy bármely tagállam indítványára határoz az Unió közös álláspontjairól és akcióiról. A legsürgősebb ügyek kivételével a Tanács a vonatkozó rendelkezések szerint konzultál az Európai Parlamenttel. Minden esetben folyamatosan tájékoztatja az Európai Parlamentet és az akcióiról jelentést tesz.
A Tanács egyhangúlag dönt azoknak az eseteknek a kivételével, amelyekben a Bizottság javaslatára kétszeres minősített többséggel dönt. Ötéves időtartam után a Tanács minősített többséggel dönt és kizárólag a Bizottság javaslatára.
Az Uniót nemzetközi téren - a témakörnek megfelelően - vagy a Tanács elnöke, vagy a Bizottság elnöke képviseli. Az Unió diplomáciai képviselete a Bizottság kötelessége, amit a Bizottság a Tanácscsal egyeztetett formában gyakorol. Azokban az országokban, amelyekben az Unió képviselettel nem rendelkezik, a Bizottság a Tanáccsal megállapodhat abban, hogy az Unió képviseletének ellátására a legmegfelelőbb tagállamot nevezi meg.
1. Az Uniónak joga van ahhoz, hogy szerződéseket kössön.
2. A Bizottság által tárgyalt szerződéseket az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak jóváhagyásra terjesztik elő; a Parlament tagjai többségével és a Tanács minősített többséggel határoz. A Bizottság ezt követően nyilvánítja ki az Unió beleegyezését.
3. Azokat a feltételeket, melyek mellett a jóváhagyás egyszerűsített belső eljárás szerint megadható, organikus törvény állapítja meg.
4. Az ilyen módon megkötött szerződések az Unió szerveire és a tagállamokra kötelezőek.
5. Az Európai Parlament, a Bizottság, a Tanács vagy bármely tagállam kérheti a Bíróság véleményét a tervezett szerződésnek az Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségéről. Ha a Bíróság véleménye elutasító, az érintett szerződést adott esetben csak alkotmánytörvény hagyja jóvá.
6. Ha a nemzetközi szerződés megkötéséhez az Alkotmány módosítása szükséges, a módosításokat előbb alkotmánytörvény útján kell elfogadni.
7. A szerződések kihirdetése a megkötésre vonatkozó eljárás szerint történik.
Minden európai állam, melynek intézményei és kormányzati rendszere megfelel a jogállami demokratikus alapelveknek, amelyik tiszteletben tartja az alapvető jogokat, a kisebbségek jogait és a nemzetközi jogot, továbbá kötelezettséget vállal a közösségi vívmányok elfogadására, kérelmezheti, hogy az Unió tagjává váljon.
A csatlakozás módját és részletes szabályait az Unió és a belépni szándékozó állam közötti szerződés szabályozza. Ezt a szerződést alkotmánytörvénynek kell jóváhagynia.
A tagállamok, amelyek ezt kívánják, olyan egymás közötti rendelkezéseket bocsáthatnak ki, amelyek lehetővé teszik számukra, hogy az európai integrációs folyamatban szélesebb körben és gyorsabban haladjanak előre mint a többiek. Az ilyen együttműködés kettős feltétele, hogy minden tagállam, amelyik ezt kívánja, ehhez az együttműködéshez bármikor csatlakozhat, és az együttműködés keretében kibocsátott rendelkezések az Unió céljaival és az Alkotmány alapelveivel összeegyeztethetők.
A tagállamok különösen az Európai Unióról szóló szerződés V. és VI. címe alá tartozó területekre eltérő rendelkezéseket bocsáthatnak ki, amelyek csak rájuk kötelezőek.
Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság tagjai, akik más tagállamokhoz tartoznak, tartózkodnak a tanácskozástól és szavazástól az olyan döntések tekintetében, amelyeket e rendelkezések alapján fogadnak el.
Az Alkotmány akkor kerül elfogadásra és lép hatályba, amikor a tagállamok többsége, amely a lakosság négyötödének felel meg, ratifikálta. Azok a tagállamok, amelyek a ratifikációs okmányokat nem tudták a megállapított határidőn belül letétbe helyezni, dönteni kötelesek az Unióból való kilépés, illetve az átalakított Unióban való további tagság között. Amennyiben ezeknek az államoknak egyike az
- 115/116 -
Unióból való kilépés mellett dönt, akkor specifikus szerződés kerül megkötésre, amely az adott állam elsőbbségi státusát garantálja az Unióval való kapcsolataiban.
Mindenkinek joga van az élethez és a testi épségének tiszteletben tartásához, továbbá a szabadsághoz és a biztonsághoz. Senkit sem szabad halálra ítélni, vagy kínzásnak, illetve embertelen vagy megalázó büntetésnek vagy bánásmódnak alávetni.
Az ember méltósága sérthetetlen: ez magában foglalja különösen a személynek az alapjogát a megfelelő anyagi javakra és szolgáltatásokra a maga és a családja számára.
a) A törvény előtt minden ember egyenlő.
b) A faj, a bőrszín, a nem, a nyelv, a vallás, a politikai vagy egyéb nézet, nemzeti vagy társadalmi származás, valamely nemzeti kisebbséghez tartozás, a vagyon, a születési vagy egyéb státus alapján történő minden hátrányos megkülönböztetés tilos.
c) A férfiak és nők egyenlőségét garantálni kell.
Mindenkit megillet a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadsághoz való jog.
A katonai szolgálat lelkiismereti meggyőződés alapján megtagadható; e jog gyakorlása nem vezethet diszkriminációhoz.
a) Mindenkinek joga van a kifejezés szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, gondolatok megismerésének és terjesztésének a szabadságát.
b) A művészet, a tudomány és a kutatás szabad.
a) Mindenkinek joga van identitása tiszteletben tartásához és védelméhez.
b) A magánszféra és a családi élet, a jó hírnév, a lakás, továbbá a levél-, és a magántitok tiszteletben tartása garantált.
c) Személyek vagy szervezetek hatósági felügyelete csak az illetékes igazságügyi szerv szabályszerű engedélye alapján foganatosítható.
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy családot alapítson.
A család jogi, gazdasági és szociális védelmet élvez. Ezen túlmenően az apaság és az anyaság, valamint a gyermek jogai védelemben részesülnek.
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy békés célú gyülekezéseket és rendezvényeket szervezzen és azokon részt vegyen.
Mindenkinek joga van az egyesülési szabadsághoz.
A tulajdonhoz való jog garantált.
Senkit sem szabad a tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből válik szükségessé, de ekkor is csak törvény által előírt feltételek mellett és megfelelő, előzetes kártalanítás ellenében.
a) Az Unió elismeri a munkához való jogot: az Unió és tagállamai megteszik a szükséges intézkedéseket e jog tényleges megvalósulása érdekében.
b) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy foglalkozását és munkahelyét szabadon megválassza és foglalkozását szabadon gyakorolja.
c) Senkit sem szabad munkájától önkényesen megfosztani és senki nem kényszeríthető meghatározott munka végzésére.
a) A munkavállalóknak joguk van közösen szervezkedni jogaik védelme érdekében, ennek keretében szakszervezeteket alapíthatnak.
b) A szociális partnerek közötti tárgyaláshoz való jogot, továbbá a tarifaszerződések megkötéséhez való jogot az Unió szintjén garantálják.
c) A kollektív intézkedésekhez való jogot - beleértve a sztrájkjogot - biztosítják.
d) A munkavállalóknak joguk van ahhoz, hogy vállalatuk gazdasági és pénzügyi helyzetéről rendszeresen tájékoztatást kapjanak, illetve azokról a határozatokról is, amelyek érdekeiket érinthetik.
a) Mindenkinek joga van egészségének megőrzését szolgáló intézkedések és szolgáltatások igénybevételéhez.
b) Mindenki, aki nem rendelkezik az elegendő anyagi eszközökkel, jogosult szociális és orvosi segítségnyújtásra.
c) A munkavállalóknak, a vállalkozóknak és az igényjogosult hozzátartozóiknak joguk van a szociális biztonsághoz vagy egyenértékű szabályozáshoz.
- 116/117 -
d) Mindenkinek, aki önhibáján kívül nem rendelkezik emberhez méltó lakással, igénye van az illetékes állami szervek általi megfelelő támogatásra.
a) Mindenkinek joga van képességeinek megfelelő oktatáshoz és a művelődéshez.
b) A tanulási és tanítási szabadság biztosított.
c) A szülőknek - a gyermek saját egyéni fejlődéséhez való jogának tiszteletben tartásával - joguk van gyermeküket vallási és világnézeti meggyőződésük szerint nevelni.
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az őt érintő igazgatási dokumentumokról és egyéb adatokról informálódjon és ezek helyesbítését igényelje.
Politikai pártok szabadon alapíthatók. A pártoknak a tagállamok közös demokratikus alapelvei szerint kell működniük.
a) Mindenkinek joga van törvényes bírája útján a szabályszerű eljáráshoz.
b) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyét tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű határidőn belül független és pártatlan, törvény által létrehozott bíróság tárgyalja meg.
c) A bírói jogvédelem hatékonysága biztosított. Azok számára, akik nem rendelkeznek elegendő anyagi eszközökkel arra, hogy jogi képviseletet vegyenek igénybe, jogsegélyt bocsátanak rendelkezésre.
Senkit sem szabad olyan cselekmény miatt üldözni vagy elítélni, amely kapcsán már felmentették vagy elítélték.
- 117/118 -
Senkit nem lehet olyan cselekményért vagy mulasztásért felelősségre vonni, amelyre az elkövetése időpontjában a hatályos jog szerint nem állt fenn felelősség.
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy írásbeli beadvánnyal vagy panasszal az állami hivatalokhoz forduljon, akik kötelesek ezekre válaszolni.
Mindenkinek joga van természetes környezetének védelmére és megtartására.
Az Alkotmányban garantált jogok és szabadságok nem korlátozhatók, kivéve a demokratikus társadalom védelme érdekében ésszerű és szükséges mértékben, de csak olyan törvényben, amely e jogok és szabadságok lényeges tartalmát nem sérti.
Az Alkotmány rendelkezései nem értelmezhetők az Unió joga, a tagállamok joga és a nemzetközi jog által biztosított védelem korlátozásaként.
Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése során nem vezethető le olyan jog, amely az Alkotmányban felsorolt jogok és szabadságok korlátozására vagy megszüntetésére irányuló tevékenység gyakorlásához, határozat végrehajtásához teremt alapot. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány az ACJEP - 13353-98. számú TEMPUS program támogatásával készült.
[1] D. Curtin: The Constitutional Structure of the Union: a Europe of Bits and Pieces In: CMLRev 1993., 62-63. o., 69. o.: Az EK Szerződés mögött nem állt igazi alkotmányos koncepció. Veszélyezteti az acquis communautaire-t, hogy a párbeszéd a kormányok között titkosan zajlik, a nyilvánosság számára ellenőrizhetetlenül. Szükség lenne egy eredeti alkotmánytervezetre, konkrét, közérthető szövegezéssel, amely a jogállami korlátozott kormányzás gondolatán alapul. Ehhez külön alkotmányozó gyűlés kellene, amely vagy az EU Parlamentből és a tagállami parlamentekből, vagy politikamentes szakemberekből állna.
[2] A Maastrichti szerződés F. cikkelye kimondja az alapvető jogok elismerésének a követelményét az Emberi Jogok Európai Egyezménye, valamint a tagállamok közös alkotmányos tradíciói alapján. Rögzíti továbbá a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartását. Az E. cikkely a korlátozott hatáskörgyakorlás (implied powers) elvének elismerésével garantálja ezt. Az Amsterdami Szerződés kiegészíti a fenti alkotmányos értékeket a szabadság, a demokrácia, a jogállamiság elveivel, és a tagállamok egyéb, közös alkotmányi értékeivel. A legjelentősebb lépésnek az új F.1 cikkelyt beiktató 1. cikkely 9. pontjában tételezett garanciarendszer tekinthető.
A Tanács egyhangú döntésével - a tagállamok egyharmada vagy a Bizottság kezdeményezésére - megállapító határozatot hozhat, ha valamelyik tagállam súlyosan és ténylegesen megsérti az említett értékeket. A döntés alapján a jogsértő megfosztható bizonyos - a szerződésből származó - jogaitól, többek között akár a Tanácsban gyakorolt szavazati jogától is.
[3] A Weiler által megfogalmazott normatív szupranacionalitás azt jelenti, hogy a nemzetek feletti szerveket létrehozó államok elismerik e szervek létezését, tiszteletben tartják hatásköreiket, elfogadják döntéshozatali mechanizmusukat, aktusaikat magukra nézve kötelezőként elismerik, s a fenntartott nemzeti kompetenciák gyakorlása révén is elősegítik azok érvényesülését. (Vö: Európai közjog és politika, Osiris-Századvég 1995. 88. o., és J.H.H. Weiler: Transformation of Europe In: Yale LJ 1991. 2405. o.)
[4] A Bíróság nemcsak azt vizsgálja, hogy a tagállamok megfelelően alkalmazzák és értelmezzék a közösségi jogot, hanem a közösségi intézmények jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységét is kontrollálja. Case C-294/83 Les Verts v European Parliament [1986] ECR 1339.
[5] Bővebben lásd: G. F. Jacobs: The Community Legal Order - A Constitutional Order? A perspective from the European Court of Justice. In: Towards a New Constitution for the European Union? The Intergovernmental Conference 1996. 31-36. o. Ed.: J. D. Mouton-T. Stein, Bundesanzeiger 1997, Köln
[6] Vö. Stavros Katsigiannis - Melanie Piepenschneider: Verfassung der Europäischen Union: Zum Entwurf des Institutionellen Ausschusses in Europäischen Parlament. Analyse und Bewertung. In: Interne Studien Nr. 79/1994 (Hrsg. Konrad Adenauer Stiftung) 11. o.
[7] Uo.
[8] Katsigiannis-Piepenschneider: i.m. 16. o.
[9] A plénum 1994. február 10-én 155 igen, 87 nem és 46 tartózkodással fogadta el a tervezetet.
[10] Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (a továbbiakban Amtsblatt) Nr. C 61 vom 28.02. 1994 155-170. o. A3-0064/94
[11] Amtsblatt Nr. C 120 vom 16. 05. 1989 51-57. o. Dok. A2-3/89
[12] Amtsblatt Nr. C 231 vom 17. 09. 1990 91-97. o. Dok. A3-165/90
[13] Bulletin der Europäischen Gemeinschaften Nr. 11/1990 143-146. o.
[14] Lásd erről a zárónyilatkozat 12. pontját.
[15] Amtsblatt Nr. C 19 vom 28. 01. 1991 65-74. o. A3-301/90
[16] E fejezet az Unió szerveit - a Parlament, az Európai Tanács, a Tanács, a Bizottság és a Bíróság összetételét, hatáskörét és működését szabályozta, továbbá említést tett az intézményekről - a Gazdasági és Szociális Bizottságról, a Régiók és Helyi Önkormányzati Testületek Bizottságáról, az Unió Központi Bankjáról, a Számvevőszékről és az Európai Beruházási Bankról -, amelyek részletesebb szabályozását az Unió intézményeiről szóló fejezet tartalmazta.
[17] Amtsblatt Nr. C 42 vom 15. 02. 1993 124-130. o. A3-0189/92
[18] Ezek az államok Ausztria, Svédország, Finnország voltak.
[19] Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 17. o.
[20] Feltűnő, hogy a jelenlegi szabályozás szerint az Európai Parlament által választott parlamenti elnököt - miként az a nemzeti alkotmányokban tulajdonképpen gyakori - már nem említik az alkotmányban. Ez a parlamenti elnök jövőbeli funkciójának kifejezése lehet.
[21] Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 18. o.
[22] Jelenleg a Közösség/Unió államszervezeti szempontból az integrációs föderalizmus csoportjába sorolható, amely kategória a korábban független, vagy konföderációt alkotó államok közötti különbözőség helyett az egység megteremtésére törekvő alkotmányos rendszerre utal. Ebben a struktúrában a hatékony központi kormányzat hatáskörén belül az állampolgárokra közvetlenül ható működést fejti ki, a tagállamok hatáskörét tiszteletben tartva, a társadalmi pluralizmust elismerve. Az átruházó, decentralizációs föderalizmus alkotmányos rendszere ezzel szemben a korábban egységes államhatalmat osztja el alkotó elemei között, amelyek ezáltal hatásköreikben autonóm státust nyernek. Vö.: Horváth Zsuzsanna: Az EK joga (recenzió Francis Snyder /ed/: European Community Law, Aldershot 1993.) In: JTK 1994/4. 181. o.
[23] Vö. Alkotmánytervezet 19. cikk
[24] Vö. EK Szerződés 145. cikk
[25] A föderalizmus fogalma magában az alkotmánytervezetben nem merül fel. Az alkotmánykezdeményezéshez való csatlakozási indítvány indokolásában az Európai Parlament az alkotmánynak alapul szolgáló modellt mint föderalisztikus kooperatív és decentralizált struktúrát definiálja.
[26] Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 19. o.
[27] Vö. Alkotmánytervezet 31., 32., továbbá 20. cikkével.
[28] Ez annak ellenére megállapítható, hogy a közvetítő bizottságot tulajdonképpen az Alkotmánytervezet 8. cikkének generálklauzuláján át létre lehet hozni. A generálklauzula előírja, hogy a "acquis communautaire" továbbra is az Unió jogának alkotórésze marad, amennyiben egyes szabályozások az alkotmánnyal nem összeegyeztethetetlenek. Vö. Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 20. o.
[29] A legtöbb föderális rendszerben a második kamara a tagállamokat, és nem az összlakosságot reprezentálja. Ezért a második kamara megkövetelt többségei közvetlenül nem a lakosság többségéhez kapcsolódnak. Ez alól kivétel Kanada föderális rendszere, amelyik a legtöbb esetben a második kamara többségét az összlakossággal kapcsolja össze.
[30] Az Európai Parlament az Unió polgárainak képviselőiből áll, és a Tanács minden tagállamnak az Unió kérdéseiért illetékes minisztereiből. Vö. ezzel az Alkotmánytervezet 14. és 17. cikkét; hasonló megfogalmazás található az EK Szerződés 137-138. és 146. cikkeiben. Lásd még Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 21. o.
[31] Tízéves átmeneti fázis van előírva az Unió pénzügyi eszközeinek jellegére és terjedelmére, vö. Alkotmánytervezet 40. cikk (1). Ötéves átmeneti fázis van előírva az alkotmánytörvények számára, vö. Alkotmánytervezet 31. cikk (1), továbbá a kül- és biztonságpolitika kérdéseire, vö. Alkotmánytervezet 42. cikk (2) 5. mondattal. Ezeket a határidőket a több mint két tagállammal való kibővítés esetében automatikusan megrövidítenék, vö. az Intézményi Bizottság alkotmánytervezetre vonatkozó indokolásával.
[32] Az "Európai Unióról szóló szerződés" ratifikációs problémája Dániában és Nagy-Britanniában, továbbá a nyilvános vita a többi tagállamban azonban azt mutatta, hogy ez a készség a múlthoz képest csökkent.
[33] A Tanács üléseinek eddig szokásos nem-nyilvánosságát csak az ügyrend szabályozza. A nyilvános ülésekre vonatkozó kötelezettségvállalás egyik fajtáját az állam- és kormányfők 1992 decemberében az edinburgh-i csúcsértekezletén állapították meg. Erre tekintettel 1993. február 1-jén az első nyilvános, televízió által közvetített tanácsi ülés végbement. Az eddigi gyakorlat alapján az látszik körvonalazódni, hogy a nyilvánosságot csak akkor engedik meg, ha a tárgyalásokon nincs különösen vitatott téma. A teljesség kedvéért meg kell említeni, hogy az Alkotmánytervezet 14. és 15. cikkében szintén nem kerül említésre az Európai Parlament üléseinek nyilvánossága.
[34] Az Alkotmány a kezdeményezés lehetőségét a rendes és a szervezeti törvények esetében a Bíróság számára nyitva hagyja, vö. az Alkotmánytervezet 32. cikk 2. mondatával.
[35] Ez válasznak tekinthető az 1984. évi EP - tervezetére vonatkozó kritikára, amelyik nem tartalmazott alapjogi katalógust.
[36] Katsigiannis - Piepenschneider: i.m. 22. o.
[37] A joghatóság kérdése rendezésre kerül a 2000-ben, Nizzában elfogadott, bár a mai napig még nem hatályos Alapvető Jogok Kartájában.
[38] Ötéves átmeneti idő alatt egyhangúlag.
[39] Ötéves átmeneti idő alatt különleges minősített többséggel.
[40] Ötéves átmeneti idő alatt minősített többséggel.
[41] Tízéves átmeneti idő alatt egyhangúság.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
[2] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
